臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第80號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 乙○○
丁○○李承志 律師被 告 丙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院發回更審，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣陸拾捌萬伍仟玖佰陸拾貳元，及自民國九十年六月三十日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告因辦理省道台15線0k＋000 ～6k＋626 段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，前經原告核定應核發補償費公告確定後，該補償費業已發放，並拆遷原告所有建築物完畢。惟因其他建物所有權人不服原告機關核定之補償費，原告乃陸續複估2 次，惟歷次複估所估補償費均不相同，且均未公告，而被告亦依複估結果，再於民國( 下同)82 年3 月18日補領新台幣(下同)182,337 元，83年1 月5 日補領315,178 元。此後原告又辦理第3 次複估修正補償金額（此次亦未公告），並將之送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以最後一次之複估金額為準，原告乃以85年1 月12日85北府工土字第7810號函（下稱系爭通知函）通知被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費685,962 元，被告迄未返還，為此提起本件訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：
１、被告應給付原告685,962 元，及自90年6 月30日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：
１、本件被告所有坐落省道台15線0k+000～6k+626段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複查核算後與原發放補償金額不合，其溢放補償費685,962 元，原告曾於85年1 月12日以85北府工土字第7810號函，請被告在85年2 月29日前退繳至臺灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內，匯款專戶「臺灣土地銀行士林分行，台15線0k+000 ～ 6k+626段拓寬道路補償費專戶000-000-00000-0 」地址：臺北市○○○路5 段689 號（並加註業主姓名），惟被告迄今未償還。是本件被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，為有理由，被告有返還該公法上不當得利之義務，並自起訴狀繕本送達翌日起計付利息。
２、有關補償費業補提臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議（89年3 月16日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第3 次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部89年4 月21日台（89）內地字第8905777 號函同意備查；因被告已領金額大於第3 次複估金額，即產生溢領金額情形，其至今未返還溢領金額部分，依民法第179 條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上原因，而其後已不存在者，亦同。」雖有法律上原因，而其後已不存在，仍成立公法上不當得利，故請求被告返還系爭補償費。另民法第182 條第1 項所謂所受利益不存在者，非指所受利益之原形不存在而言，原形縱不存在，如其實際上所獲之財產總額已有增加，不得謂其利益不存在。是被告抗辯所受之利益已不存在，應由被告舉證之。
３、又有關公用徵收補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被告溢領系爭補償費，無法律上之原因而受利益致原告受損害，成立「公法上不當得利」，故請求被告返還系爭補償費。而行政訴訟法第8 條所稱之公法上原因，於本件乃指公法上徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，是原告依公法上不當得利請求被告返還溢領之徵收補償金額。
４、另最高行政法院95年3 月至6 月份庭長法官聯席會議暨法官會議紀錄認為原告之請求有理由。
（1）原告85年1 月12日85北府工土字第7810號函前段內容有撤銷前次複估行政處分之意思，具有行政處分之性質。
按行政行為有撤銷前次行政處分之意思，則不論是明示或默示，皆屬撤銷之行政處分。原告85年函有撤銷前次複估行政處分之意思，自具有行政處分之性質。
（2）原告之85年函有撤銷溢領部分之意思，具有行政處分之性質，且歷經5 年，被告未據爭訟，早已確定。就溢領部分而言，第2 次複估處分已經第3 次複估處分變更，被告受領之法律上原因已不存在，成立公法上不當得利。
（3）被告不當得利之金額係以第2次複估金額減去第3次複估金額計算之，且被告應自起訴狀繕本送達翌日起按年息百分之5 計付利息予原告。本件被告成立不當得利，返還金額應以第2次複估金額減去第3次複估金額計算之。
至於利息部分，原告得類推適用民法第233 條之規定，請求自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止之遲延利息。
（4）被告無信賴利益保護原則之適用。按被告所受利益即受領溢領之補償費為金錢，具有高度可替代性，一旦歸入其財產內，縱因日常生活支用補償費，因免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加，且發放補償費並非信賴保護之標的，所有權人未證明有規劃使用該補償費而受有信賴利益，尚無信賴保護原則之適用。
５、又有關司法院釋字第110 號解釋雖明示「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」惟因原告並未自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領系爭補償費，而催告被告繳回溢領金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3 次複估金額依土地法第247 條規定：「對於第239 條、第241 條或第242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」辦理，此複估金額並未變動前後估定標準而有廢棄公告估定價之情形，故無上開解釋之適用。
６、再者，依行政執行法第11條規定，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，負有公法上金錢給付義務，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，得由行政機關移送行政執行處行政執行。而有關公法上金錢給付義務之種類，包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金、短估金、罰鍰及怠金及代履行費用，並不包括此類溢領之徵收補償費。因此，被告溢領之系爭補償費性質上並非行政執行法第11條規定之公法上金錢給付義務。
（二）被告主張之理由：
１、本件原告係以民法上不當得利作為請求權基礎，惟行政訴訟法第8 條規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」故提起行政訴訟之一般給付訴訟，必須係「公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」或「公法上契約發生之給付」。本件有關溢付補償金之爭議，雖原徵收與補償金發放屬於公法上原因所生之財產給付，然本件所爭議者係以民法上之不當得利作為請求權基礎，並非公法上原因，故行政法院對本件似無管轄權，
２、本件不成立公法上不當得利：⑴按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律
上原因而受利益，致他人受損害之情形，本件所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」。
⑵原告之主張違反司法院釋字第110 號解釋，應無請求權：
①原告坦承系爭補償金係經法定公告異議期間屆滿後確定，
始由被告領取之補償金，則被告領受該補償金絕非不當得利至明，尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
②依司法院釋字第110 號解釋要旨，可知土地法第247 條之
適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
③然原告今所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3 次
複估價額，作為被告溢額受領補償費之依據，顯已經逾越前揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字第1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，…依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定。」。
④蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需
求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第3 次複估結果，主張被告溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知，原告所為主張全無可採之處。
⑶原告主張其並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤而經重新估算云云，實仍違背公告確定之本旨：
①按本件徵收過程，不論公告都市計畫、測量面積、現場實
際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告及其他被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並未依法送達予被告，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
②而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除
全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞，而無端橫加負擔予被告。
③此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有爭議
。該公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。換言之，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償金之權利，被告更無不當得利。
④基上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容取得系爭徵收補償費之權利，更無不當得利。
⑷從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：
①按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為業
經公告確定之行政處分。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
②最高行政法院就本件所為之92年度判字第590 號判決表示
：「原告所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被告履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分…」，因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。經查原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
③即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
a.按行政程序法第117 條本文雖規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第2 款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
b.行政程序法雖於90年1 月1 日方為生效，但此項信賴保護原則之要求早為實務及學說所採。最高行政法院83年度判字第151 號判例即曾表示：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」。
c.本件縱有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，既與被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經10餘年，即使算至原告起訴之日止，亦已近10年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
d.綜上，被告之情形乃符合信賴保護原則，因此原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。
３、縱認為被告成立公法上不當得利，仍應審酌「返還範圍」之問題，蓋因依行政程序法第127 條第2 項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182 條第1 項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還之責任。」此即為善意受領人之返還責任。就本件而言，被告不知系爭補償費之溢領無法律上原因，如前所述，而被告所受之利益，於歷經近10年後，亦早已支應日常生活開銷不復存在，因此被告應免負返還責任。
理 由
一、本件原告之代表人於訴訟進行中依序由蘇貞昌變更為林錫耀、甲○○，茲由原告歷次繼任之代表人遞序具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：原告因辦理省道台15線0k＋000 ～ 6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物，其應發放補償費經3 次複估，因金額計算錯誤，各有不同，之後經台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第 2次會議決議以第3 次複估金額為準。被告已領金額，超過準據金額共計685,962 元，原告曾於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告返還溢領部分，被告迄未返還。而被告就該溢領部分，並無法律上原因而受之利益，致原告受損害，為此，依公法上不當得利之法律關係及行政訴訟法第
8 條規定提起本件訴訟，求為判決如訴之聲明所示。
三、被告則以：被告受領補償金，係依徵收法律關係而來，有法律上之原因，且補償金額亦為原告自行勘估，並不該當公法上之不當得利之要件。而原告對補償費未曾提出異議，自無再行適用台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會決議以第3 次複估金額為準之餘地。又縱原告受領系爭補償費之行政處分已遭撤銷，然本件有信賴保護原則之適用，況原告所領補償費已因日常生活開銷，花用一空，亦無須再負返還義務等語，資為抗辯。
四、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有台北縣政府80府地四字第395570號公告、80年3 月26日80北府地四字第395570號函、84年9 月21日84北府工土字第326248號函、85年1 月12日85北府工土字第7810號、89年11月8 日89北府用字第364722號、建築物補償費領據、用地內建築物查估清冊、用地內建築物覆查清冊、用地內建築物查估清冊（第三次覆估）附本院90年訴字1703號及本案卷可稽，堪信為真實，至於兩造爭執：本件被告領取系爭685,962 元補償費之法律上原因是否仍存在，被告所受利益是否已不存在而免負返還之責等項，本院判斷如下：
（一）本件原告因辦理省道拓寬工程拆遷被告坐落用地內之建築物事宜，公告被告應核發補償費，並於確定後發放該款及拆除被告所有建築物完畢，復因其他建築物所有權人不服核定之補償費，再行複估，先後共3 次，已如前述，而原告有關3 次複估補償金額，乃係就徵收被告建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定。而原告就上開複估結果，既已通知補償對象（含被告），對外發生核定補償費之效果，自屬行政處分。又前揭各行政處分程序雖有未合，惟在各該行政處分依法撤銷前，仍生拘束行政機關及相對人之效力。而被告以系爭通知函通知被告第3 次複估金額及被告溢領補償費685,962 元（已領第2 次複估金額與準據之第3 次複估金額之差額），其意即係以系爭通知函撤銷前次複估處分中關於溢發補償費685,962 元部分之行政處分。從而，被告受領原告溢發685,962 元部分補償費所據之行政處分既經撤銷而不復存在，則原告主張被告溢領補償費685,962 元，係無法律上之原因受有利益，致其受有損害，成立公法上不當得利，即屬有據。
（二）次按不當得利受領人所受利益存在與否，非專依所受利益原形存否為斷，如利益受領人因此致財產總額增加且現尚存在，即不得謂利益不存在。不當得利受領人於所受利益為金錢時，衡諸常情祇須該款移入受領人財產中，恆使其財產總額增加，而因金錢具有高度可代替性及普遍使用性，取得來源甚夥，或為薪資、贈與、利息、彩金等，非僅補償費一端，一旦納為受領人財產，即難與其同種類資產加以區別，其後被告縱有日常生活支用金錢之事，其所用之金錢究屬何時何項金錢收入，已無從識別，是被告就其受領685,962 元未致財產總額增加之變態事實，既未能具體舉證以實其說，空言所領補償費已因日常生活開銷，花用一空，無須返還云云，自無足採。況被告受領 685,962元補償費部分之原因，為原告第2 次複估之行政處分，該部分之行政處分既經撤銷，則其受有利益之法律上原因已不存在，應成立公法上不當得利，已如前述，而公法上不當得利，亦不因利益不存在而免返還責任（最高行政法院95年度判字第984 號判決參照），是被告就此所辯，均無足取。
（三）至被告抗辯系爭通知函遽予撤銷第2 次複估之行政處分，有違信賴保護原則云云，則涉系爭通知函行政處分之違法性爭執，被告如有不服，原應於法定期間（85年間）就該行政處分提起行政救濟，而非於該行政處分已生形式上之存續力後，再於本件爭執，附此說明。
五、綜上所述，本件被告溢領補償費685,962 元，無法律上之原因，受有利益，致原告受有損害，從而，原告依公法上不當得利法律關係，請求被告如數返還，並加給自起訴狀繕本送達翌日（即90年6 月30日）起至清償日止按年息百分之5 計算之利息，洵屬有據，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 22 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 周玫芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 22 日
書記官 何閣梅