臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00088號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
戊○○丁○○被 告 乙○○訴訟代理人 己○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄發回，本院判決如下︰
主 文被告應給付原告新臺幣玖拾伍萬壹仟肆佰叁拾肆元，及自民國九十年七月五日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因辦理省道台15線0k＋000 ～6k＋626 段道路拓寬工程，需拆遷被告所有坐落用地內之建築物（坐落於臺北縣八里鄉龍形26-3號1-3 樓），前經原告核定發放補償費新臺幣（下同）2,368,218 元，於公告確定後發放並拆遷完畢。嗣因其他業主陳情，經原告先後3 次複估之補償費均不相同，乃於民國（下同）89年3 月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2 次會議評議，決議以第
3 次複估金額1,416,784 元為建築物補償標準。原告以其曾於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告於85年
2 月29日前返還溢放之補償費951,434 元，惟被告逾期仍未返還。原告以被告未返還溢領金額部分，為無法律上之原因，受有利益致原告受有損害，成立公法上不當得利，依行政訴訟法第8 條第1 項規定，提起行政訴訟。經本院以91年1月10日90年度訴字第1786號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院93年3 月26日93年度判字337 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告951,434 元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告辦理被告所有建築物之徵收補償，經發放予被告補償費2,368,218 元，此後原告就補償金額辦理3 次複估，第3 次複估修正補償金額為1,416,784 元，嗣提報臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議（89年3 月16日）討論且決議：「⒈補償標準維持徵收當時本縣興建公共設施拆遷合法建物補償辦法辦理補償。⒉本案所查估建築物構造及面積內容與金額由查估單位認定並負查估責任。⒊以第3 次複估金額為建築物補償標準。」並報經內政部89年4月21日台（89）內地字第8905777 號函同意備查。是以，系爭補償費應以第3 次複估金額為準。
二、原告於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線0k＋000 ～6k＋626 段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費951,434 元，請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內。」因被告已領金額大於第3 次複估金額，即產生溢領之情形，至今尚未返還該溢領金額。依民法第179 條規定：「無法律之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上原因，而其後已不存在者，亦同。」而有關公用徵收補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償。本件係公法上徵收法律關係，基於此公法上原因，而被告溢領系爭補償費，其法律上原因事後已不存在，被告受有利益，致原告受損害，成立公法上不當得利，原告自得依行政訴訟法第8 條，提起一般給付訴訟，請求被告返還溢領之徵收補償金951,434 元。又學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還。最高行政法院判決亦認，原告於85年1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告限期返還溢領金額，為行政程序法第127 條所定「授予利益之行政處分」，惟原告發函要求返還溢領補償，並非公權力措施，應係通知表示，屬事實行為，而非行政處分。
三、按司法院釋字第110 號解釋意旨：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然而，本件並無上開解釋之適用。因原告並未自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領系爭補償費，經催告被告繳回溢領金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3 次複估金額依土地法第247 條規定：「對於第239 條、第241 條或第242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」辦理，此複估金額並未變動前後估定標準而有廢棄公告估定價之情形，而僅係因計算錯誤重新估算，應無上開解釋之適用。
四、依行政執行法第11條規定，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，負有公法上金錢給付義務，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，得由行政機關移送行政執行處行政執行。而有關公法上金錢給付義務之種類，包括稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金、短估金、罰鍰及怠金及代履行費用，並不包括此類溢領之徵收補償費。因此，被告溢領之系爭補償費性質上並非行政執行法第11條規定之公法上金錢給付義務，仍應成立公法上不當得利。
乙、被告主張之理由：
一、按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形，被告所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」。依司法院釋字第110 號解釋，土地法第247 條之適用必須是需用土地人或土地所有人對原公告之估定地價有所異議，且於公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。然而，原告所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3 次複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其顯已經逾越上揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字1333號判決加以肯認，該判決意旨略以「土地徵收，．．
．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定。」土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動。否則易地而處，原告若得以補償金發放完竣後之第3 次複估結果，主張被告等溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。據此可知原告之主張全無可採之處。
二、原告主張其並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值因計算錯誤而經重新估算云云，實仍違背公告確定之本旨，其仍屬無理由。查系爭徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告即被徵收戶等毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議。但事實上，公告之過程並非依法送達予被告，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該一過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。而徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，豈能聽信原告片面之詞。又徵收公告徵求異議之設置，目的在於確定後杜絕所有爭議。今該公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。綜上，不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定公告內容合法取得徵收補償金之權利，更不成立不當得利。
三、被告有受徵收補償費之法律上原因，乃前述原告所為業經公告確定之行政處分。該行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受領該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。最高行政法院就相同案件所為之92年度判字第590 號判決亦表示：「上訴人（按原告）所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被上訴人履行債務，尚非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」因此，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。又原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
四、即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法。按行政程序法第117 條本文雖規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」惟該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」因此行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。就本件而言，縱真有計算錯誤之情事，亦完全係因原告所造成，被告既無故意也無過失，亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形。再者，本件所涉及者乃單純金錢債務之間題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經十餘年，則被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。準此，被告之情形乃符合信賴保護原則，從而原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據乃繼續有效存在，而無由成立公法上不當得利。
五、退萬步言，縱使認為被告成立公法上不當得利，則仍應審酌返還範圍之問題。依行政程序法第127 條第2 項之規定，公法上不當得利之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182 條第1 項規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」此即為善意受領人之返還責任。就本件而言，被告不知該徵收補償費之溢領無法律上之原因，已如前述。又被告所受之利益，於歷經十餘年，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
理 由
壹、程序方面：本件原告起訴後，原告之代表人已由蘇貞昌變更為林錫耀再變更為甲○○，茲由各新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、查原告因辦理省道台15線0k＋000 ～6k+626段道路拓寬工程，拆遷被告所有坐落用地內之建築物，而對被告所有建築物為徵收補償，於81年11月13日以81北府地四字第379956號函公告補償費，原查估公告金額為1,212,251 元，嗣辦理第1次複估，修正補償金額為1,300,289 元，未辦公告，逕以該第1 次複估金額為準，通知發放補償費。之後再辦理第2 次複估，修正補償金額為2,340,180 元，亦未公告。被告先於81年12月31日領取原查估金額1,212,251 元，嗣於82年3 月17日再領取88,038元（即第1 次複估金額1,300,289 元與原查估金額1,212,251 元之差額），再於83年1 月5 日領取1,067,929 元（即第2 次複估金額2,340,180 元與第1 次複估金額1,300,289 元之差額1,039,891 元及因誤溢發之金額28,038 元）。 此後原告又辦理第3 次複估，修正補償金額為1,416,784 元，且認為補償費應以第3 次複估金額為準，仍未公告。總計被告前後共受領2,368,218 元。嗣原告於85年
1 月11日以85北府工土字第7810號函通知被告：「台端所有坐落省道台15線0k＋000 至6k＋626 段道路拓寬工程用地內之建築物補償費，經複估核算後與原公告補償費金額不合，其溢領之補償費（詳如附件，即951,434 元）請於85年2 月29日前退繳至台灣土地銀行士林分行補償費發放專戶內」；惟迄今被告並未退繳至上開補償費發放專戶內等情，為兩造不爭之事實，並有上開工程用地內建築物補償清冊、查估清冊、覆查清冊、臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議紀錄、被告81年11月13日81北府地四字第379956號函、85年1 月11日85北府工土字第7810號函、內政部89年4 月21日台（89）內地字第89 05777號函（詳卷附補充資料一覽表）及建築物補償費領據等影本附卷可憑，上開事實堪以認定。茲原告主張被告依原查估金額及第1 次、第
2 次複估結果所領補償費超過第3 次複估金額之溢領部分951,434 元，為無法律上之原因而受利益，乃依不當得利返還請求權向本院提起給付訴訟，請求被告返還該金額及遲延利息。
二、按89年1 月26日修正前土地法第241 條規定：「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。」同法第247 條規定：「對於第239 條、第
241 條或第242 條之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」（上揭條文於89年1 月26日修正時僅將「該管市、縣地政機關」等文字，修正為「該管直轄市或縣（市）地政機關」）；本件原告先後辦理3 次複估之補償費均不相同，嗣於89年3 月16日補送臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會第2 次會議評議，決議以第3 次複估金額1,416,784 元為建築物補償標準，並報經內政部89年4 月21日台（89）內地字第8905777 號函同意備查；此有臺北縣地價評議委員會暨標凖地價評議委員會89年第
2 次會議紀錄及內政部89年4 月21日台（89）內地字第8905777號函影本附卷可按。
三、經查，上開原告所為多次複估補償金額，乃就徵收被告之上開建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在，而其第1 次、第2 次複估均未公告，自不生異議期間及公告確定之問題。其中第3 次複估金額以85年1 月11日85北府工土字第7810號函，通知被告溢領補償費951,434元（已領第2 次複估金額2,340,180 元及誤溢發金額28,038元與準據之第3 次複估金額1,416,784 元之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。又被告並未就原告第
3 次複估及原告85年1 月11日以85北府工土字第7810號行政處分提出異議，該行政處分既經確定，被告受領該溢領部分之依據已不存在，即屬不當得利；又原告誤溢發之金額28,038元，被告既無受領之法律上依據，亦屬不當得利。因此，原告主張被告溢領該部分之補償費，成立公法上不當得利，即非無據，此並無信賴利益保護原則之適用。至被告主張信賴保護一節，係屬於原告以85年1 月11日85北府工土字第7810號函，撤銷前次複估行政處分中溢領部分之處分是否合法之問題，非屬本件公法上不當得利案件所得審究，併予敘明。
四、次查，被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其已不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯溢領補償費已花用一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免負返還之責。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2 次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任（最高行政法院95年度判字第984 號判決意旨參照）。
五、綜上說明，原告主張被告受領溢領補償費951,434 元成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加給自起訴狀送達翌日起即90年7 月5 日起至清償日止按年息5%計算之利息，即屬正當，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98 條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
第三庭審判長法 官 陳國成
法 官 吳東都法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
書記官 楊子鋒