臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00092號原 告 臺北縣政府代 表 人 甲○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○兼送達代收
丁○○戊○○被 告 乙○○上列當事人間因返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，本院以90年度訴字第1685號判決後，經最高行政法院以93年度判字第346號判決發回更審。本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣伍拾肆萬陸仟參佰陸拾捌元，及自民國94年12月24日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
第一審及發回前上訴訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣前台灣省政府交通處公路局為辦理西部濱海快速公路即台
15線0k＋000 ～6k＋626 段配合提升快速道路拓寬改善工程（下稱系爭工程），向台灣省政府申請徵收坐落台北縣政○○里鄉○○里○段蛇子形小段557 之50號土地400 筆，計面積3.4372公頃，並附帶徵收其地上物，經台灣省政府於80年12月14日以80府地2 字第128196號函核准，並經被告以81年
3 月26日81北府地4 字第395570號函連同徵收補償費一併公告，惟因當時尚未辦理地上建築物查估，實際上並未公告及發放地上建築物之補償費。直到81年8 月3 日始委託大政工程顧問有限公司辦理地上建築物查估，並依該公司查估結果，於81年11月13日以81北府地4 字第379956號函補辦理地上建築物補償費公告（公告期間自81年11月14日起至81年12月14日止）。其中關於原告部分，核定原告所有坐落系爭工程用地內之門牌台北縣八里鄉美園新村7 號建築物（下稱系爭建築物）補償費新台幣（下同）1,070,857 元，嗣經公告確定後發放並拆遷完畢。，嗣因訴外人謝崇德、謝元富不服原告核定之補償費，提起訴願，原告乃先後3 次予以複估，歷次查估及複估結果，所估補償費均不相同（其中第2 次複估金額為1,708,323 元，與公告金額之差額637,468 元，亦經被告於83年1 月6 日領取）嗣經送台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評議，決議以第3 次之複估金額1,161,
955 元為準，原告乃於85年1 月12日以85北府工土字第7810號函通知（下稱系爭通知函）被告於85年2 月29日前返還溢放之補償費546,368 元，惟原告未返還上開金額。原告乃提起行政訴訟請求被告償還溢領之補償費，經本院90年度訴字第1685號判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院93年度判字第346 號判決廢棄原判決，發回本院重新審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.被告應給付原告546,368 元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
2.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明求為判決：
1.請求駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
1.被告受有系爭546,368元之法律上依據是否已不存在？
2.被告所受利益是否已不存在而免予返還？㈠原告主張之理由：
1.依民法179 條：「無法律之原因而受利益，致他人受損害，應返還其利益，雖有法律上原因，而其後已不存在者亦同。」本案經不縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第2 次會議決議：「以第3 次複估金額為建築物補償標準。」經核算被告已領金額大於第3 次複估金額而產生溢領金額，依據民法第179 條後段不當得利「雖有法律上原因，而其後已不存在者」而成立公法上不當得利，請求被告返還溢領款。
2.本案有關公用徵收所發補償費，性質上屬侵害性質之「損失補償」，並非損害賠償，因被告溢領徵收補償金額，無法律上之原因而受利益致原告受損害，而成立「公法上不當得利」。故請求被告返還546,368 元。依行政訴訟法第
8 條所謂「公法上原因」於本案乃是指公法上之徵收法律關係之「徵收補償金額溢領」，而基於此原因，依公法上不當得利請求返還被告溢領之徵收補償金額，學說上亦認為行政機關可向行政法院提起給付訴訟，請求相對人返還（吳庚著行政法之理論與實用增訂7 版第654 頁）；最高行政法院判決亦稱：原告於85年1 月12日以85北府工土字第7801號函通知被告限期返還溢領金額為行政程序法127條「授予利益之行政處分」，惟原告發函要返還溢領補償，並非公權力措施，應即係通知表示，係屬事實問題，而非原判決所稱行政處分
3.另有關司法院釋字第110 號：「需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得爰用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。」然本案乃無司法院釋字110 號之適用，因原告並無自行廢棄公告之估定價，而是原估算價值因計算錯誤而經重新估算，造成被告溢領徵收補償金額，而催告被告繳回溢領之金額，被告對於複估之金額有異議而不繳回，原告始將第3 次複估金額依土地法第247 條：「對於第239 條、第241 條或242 條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提標準地價評議委員會評定之。」此複估金額並非變動前後之估定標準，而廢棄公告之估定價，乃僅因計算錯誤重新估算；應無司法院釋字第110號之適用。
4.行政執行法第11條明文，義務人依法令或本於法令之行政處分或裁定，主管機關得移送行政執行處執行。即公法上金錢給付之執行，由行政機關移送行政執行處分行政執行。而有關公法上金錢給付義務執行之種類，行政執行法第
2 條明文規定包括，稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用。
5.綜上所述，被告溢領之徵收補償金額應成立公法上不當得利，其性質上並非行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，被告所述實無理由。
㈡被告主張之理由：
1.本件應不成立公法上不當得利：按公法上不當得利之成立要件，乃須在公法上發生無法律上原因而受利益，致他人受損害之情形，被告所爭執者為被告受有利益是否為「無法律上原因」。
⑴原告之主張違反司法院釋字第110 號解釋，應無請求權：
①原告坦承被告領取之補償金，係經法定公告異議期間
屆滿後確定，始由被告領取之補償金無疑。被告領受該補償金絕非不當得利，尤應注意者，乃該一經由公告徵詢異議期間之過程，業確定用地人及被徵收人之權利義務為公告內容，殊無再容為違反公告內容之不同主張。
②司法院釋字第110 號解釋要旨略以：「一、需用土地
人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第247 條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。．．．」。據司法院釋字第110 號解釋，上開土地法第247 條之適用必須是「需用土地人」或「土地所有人」對「原公告之估定地價」有所異議，且於「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」，對補償之估定提出異議，方有適用之餘地。
③原告所主張者，為發放補償金完竣後，所據之第3 次
複估價額，作為被告等溢額受領補償費之依據，而其已逾越前揭「公告完畢後15日內，亦即補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之前」期限。
且期限之內若未異議，則不得對補償金之金額再有異議，此亦有最高行政法院89年度判字第1333號判決加以肯認，其有判示：「土地徵收，．．．依法定程序公告，未經異議，則徵收公告即告確定，徵收補償金之數目亦應認已確定」。
④蓋土地徵收之所以設此期限，係考量公法關係之安定
性需求，對於徵收之地價與補償金之異議須有一定期間，超越此一期間，則所有之法律關係應屬確定，不得加以變動，否則原告若得以補償金發放完竣後之第
3 次複估結果，主張被告等溢領補償金，被告是否也可以於補償金發放完竣後再行異議，主張該補償金額過低，要求原告再行給付不足額之補償金。原告所為主張全無可採之處。
⑵原告主張其「並無廢棄公告之估定價，而係原估算價值
因計算錯誤而經重新估算」云云，實仍違背「公告確定」之本旨，其仍屬無理由：
①按本件徵收過程，不論公告都市計劃、測量面積、現
場實際勘驗應拆除地上物結構及價值，甚至事後計算作成徵收明細，以及嗣後公告、發放等程序，均由原告一手包辦，與被告等被徵收戶毫無相涉。被告充其量只能在公告過程中為異議；但事實上公告之過程並非依法送達予被告等，被告只知依通知領取徵收補償款。則縱如原告所述，該過程中發生任何錯誤，亦均係原告造成。
②徵收作業於公告完畢後，系爭土地即發交用地機關拆
除全部地上物，則原來之地上物既已不復存在，原告事後爭執稱計算有誤云云，亦無從查考，又豈能僅聽信原告片面之詞。反之，被告等不於公告期間內異議，而於事後爭執，亦係對徵收機關之無理要求。③此即徵收公告徵求異議之設置，用以確定後杜絕所有
爭議。今該一公告既已確定，則殊不容原告為事後爭執，其不論是勘測不實、標準誤用、計算有誤或單純行政人員疏失，均不允再為爭執，否則該等爭執將淪於行政機關借用行政程序不法壓迫人民之手段。④不論原告辯稱其錯誤如何發生，均不影響被告依確定
公告內容合法取得徵收補償款之權利，被告更無不當得利。
⑶從行政處分之廢棄與信賴保護法理觀之：
①按被告受有徵收補償費之法律上原因，乃原告所為業
經公告確定之行政處分。此行政處分未經合法撤銷或廢止前，被告受有該筆徵收補償費即具有法律上原因，並非公法上不當得利。
②最高行政法院就本件所為之92年度判字第590 號判決
表示：「原告所發之催告返還溢領補償金，無非係催告被原告履行債務，倘非行政機關本於法令所為之形成或下命之行政處分．．．」，原告所為之通知，既然僅為事實行為而非具有法效性之行政處分，則此項通知斷無發生撤銷先前已確定處分之效果。原告與本件相關之所有行為，亦無任何表示撤銷先前行政處分者，從而原行政處分應屬繼續存在，而為被告受有利益之法律上原因。
③即使認為原告已有撤銷先前行政處分之行為，則此項撤銷行為亦因違反信賴保護原則而違法：
A.按行政程序法第117 條本文規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷：其上級機關，亦得為之。」但該條但書亦明白規定：「但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」就第2 款情形而言，即為學理上「信賴保護原則」之要求，行政機關對於自身所為的行政處分，縱使其違法，亦非得自由撤銷，而須考量相對人信賴利益之保護。
B.行政程序法雖於90年1 月1 日方為生效，但此項信賴保護原則之要求早為實務及學說所採。改制前行政法院83年判字第151 號判例即曾表示「行政磯關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分：三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷，此為違法行政處分之撤銷法理上所當然。」
C.縱使真有計算錯誤之情事，亦完全為原告所造成，既與被告無關，被告亦無從知曉其情形，因此並無信賴不值得保護之情形；本件所涉及者乃單純金錢債務之問題，並未涉及第三人之公益，而自公告期滿後，至今已歷經10餘年，即使算至原告起訴之日上，亦已近10年，被告所受領之徵收補償費，早已利用於日常生活開銷，若驟然撤銷該行政處分而追討此筆金錢，則顯然對於被告之信賴利益之侵害遠大於對公益之維護。
D.被告之情形乃符合信賴保護原則，原告不得撤銷先前之行政處分，被告受有利益之法律上依據，乃繼續有效存在，而不成立公法上不當得利。
2.縱使成立公法上不當得利，仍應審酌「返還範圍」之問題，被告亦無須負返還責任。
①依行政程序法第127 條第2 項之規定，公法上不當得利
之返還範圍準用民法有關不當得利之規定。民法第182條第1 項則規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還之責任。」②被告不知該徵收補償費之溢領無法律上原因，而被告所
受之利益，於歷經近10年後，亦早已支應日常生活開銷，早已不復存在，因此被告應免負返還責任。
3.前2 次複估與公告時間極為接近，但第3 次複估之追認則遲至7 、8 年後才進行。
⑴誠如原告承辦人所陳明，第1 次複估係於81年11月19日
辦理．亦即81年11月13日公告後6 日。而第2 次複估則亦為第1 次複估後不久，故前2 次複估之時間與公告時間極為接近，應係在公告確定前所為，其性質為對未確定之徵收補償費而為之修正。而該等修正業經包括徵地機關、用地機關、及被徵收人均同意後，由用地機關提供修正後之增加費用予徵收機關，再由徵收機關發放予被告徵收者，其間即無有於異議期間異議之情可知。則該修正應視同為經徵收公告確定，對三方均具有相當之拘束力。
⑵但就第3 次複估而言，其係於89年間才為追認之行為，
與前述公告時間相距甚遼，其係前述公告（或修正）確定後所為之行為，其依據被告前已舉出之司法院釋字第
110 號解釋之意旨，此項第3 次複估不生法律上之效力。何況其根本未有公告異議期間，即為不利於被徵收人之認定，更不得由徵收機關為片面之認定。
4.通知還款函曾經原告之上級機關臺灣省政府撤銷，原告不得為相反之行為。
筆錄第6 點已明示「85年1 月11日的通知還款函曾經省政府撤銷過，所以事後我們進行全盤的檢討，將第3 次複估送請地價評議會追認」，故第3 次複估之金額曾經上級機關臺灣省政府撤銷，基於行政一體指揮監督之關係，位於下級機關之原告，豈能不遵守上級機關之指示，再為相同內容之行政行為？
5.本件是因徵收程序而生糾紛，換言之，是因被告之財產權基於公益而生限縮並予剝奪，然徵收既係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪者，則補償費之發給自應合理、適當，以彌補被告之損失，而本件糾紛肇因於系爭補償費發放後，原告又撤銷原處分，要求被告返還「溢領」金額，惟行政機關基於依法行政原則，雖得以原處分違法或存有瑕疵為由，將原處分撤銷，但人民因信賴行政處分已取得之權益，不應再任意剝奪，此即行政法上之信賴原則保護，就此最高行政法院89年度判字第1333號判決著有明文，請鈞院明鑒。
6.如上所述，原行政處分在相當情形，固可撤銷，然必須符合法律構成要件，及考量人民之信賴原則，公平正義。今本件之徵收程序已依法公告，且發放完畢，實無理由，事後因有業主陳情再以「補送」台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會，而為第2次會議評議，決議以第3次複估金額為補償標準為由，撤銷原處分，要求被告將已領之款項返還，蓋徵收公告未經異議，則徵收公告及徵收補償金額已告確定，豈容再變，況已領金額也是依法領取，此見最高行政法院89年度判字第1333號判決自明，且何以發放完成後，再決議以第3次複估金額作補償標準，理由何在？
7.被告是自救會的會長，本件建築物補償費原告如果認有溢領的情形，應向道路兩旁所有的人請求返還，而不是「官官相護」，只向我們這150 人請求而已。
理 由
一、本件訴訟程序進行中，原告之代表人先後由蘇貞昌變更為林錫耀，嗣再變更為甲○○，茲由該新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：原告因辦理省道台15線0k＋000 ～6k＋626段道路拓寬工程，需拆遷被原告所有坐落用地內之建築物，其應發放補償費經3 次複估，因金額計算錯誤，各有不同，之後經台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會89年第
2 次會議決議以第3 次複估金額1,161,955 元為準。被告已領金額，超過準據金額計為546,368 元。原告曾於85年1 月12日以85北府工土字第7810號函通知被告返還溢領部分，惟被告迄未返還。該部分為被告無法律上原因而受之利益，致原告受損害，原告得請求返還等語，求為命被告如數給付，加給自起訴狀送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算利息之判決。
三、被告則以：被告受領補償金，係依徵收法律關係及原告自行勘估補償金額，有法律上之原因，並不該當公法上之不當得利。被告對補償費未曾提出異議，無適用台北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會決議以第3 次複估金額為準之餘地。況被告受信賴保護，所領補償費已因日常生活開銷，花用一空，亦無須返還等語，資為抗辯。
四、本件兩造對於事實概要欄所載之事實均不爭執，並有公告函、房屋價格調查表、查估委託合約書、台灣省政府訴願決定書、用地內建築物查估清冊、系爭通知函在卷可稽，堪認為真實。
五、是本件之爭執，在於：㈠被告受有系爭546,368元之法律上依據是否已不存在？㈡被告所受利益是否已不存在而免予返還？
六、經查：㈠準據上開兩造不爭之事實，原告為多次複估補償金額，乃就
徵收被告之建築物應發補償費之特定具體事件所為之決定，並已通知補償對象之被告而對外發生核定補償費之效果，均為行政處分。雖因程序尚有未合，並非無效，在未經撤銷前，其效力仍然存在。其中第3 次複估金額以系爭通知函，通知被告溢領補償費546,368 元（已領第2 次複估金額與準據之第3 次複估金額之差額），有撤銷前次複估行政處分中溢領部分之意思。是被告受領該溢領部分之依據已不存在，原告主張被告領取該部分之補償費成立公法上不當得利，即非無據（最高行政法院95年度判字第984 號判決參照）。㈡查被告受領溢領部分之補償費為金錢，具有高度可替代性及
普遍使用性，一旦領取歸入被告之財產內，難以判斷其不存在。且被告領取後總財產增加，縱因日常生活支用一空，對應免除其他金錢支用，受領溢領部分之給付，實際上獲致財產總額之增加現尚存在。是被告雖抗辯日常生活支用溢領補償費一空，法律上論斷其所受溢領部分之利益仍然存在，自不得以利益不存在而免返還。況被告受領溢領部分之原因，為原告第2 次複估之行政處分，該部分之行政處分已經撤銷，從形式上論，受領該部分之法律上原因已不存在而成立公法上不當得利，業如前述。學說上多認成立公法上不當得利，不因利益不存在而免返還責任（最高行政法院95年度判字第984號判決參照）。
㈢至被告抗辯系爭通知函遽予撤銷第2 次複估之行政處分，有
違信賴保護原則一節，此涉及系爭通知函行政處分之違法性爭執，被告如有不服，應於85年間即就該行政處分提起行政爭訟，而非於該行政處分已生形式上之存續力後，再於本件爭執，附此說明。
七、綜上所述，原告主張被告受領溢領補償費546,368 元成立公法上不當得利，請求被告如數返還，並加給自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，即屬正當應予准許，爰判決如主文第1 項所示。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
第五庭審判長法 官 張 瓊 文
法 官 帥 嘉 寶法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
書記官 徐 子 嵐