臺北高等行政法院判決
93年度訴更一字第00097號原 告 甲○○訴訟代理人 陳倉富律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國90年8月22日台（90）內訴字第9006183號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前第二審訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：坐落宜蘭縣○○鄉○○○段牛鬥小段20地號之非都市土地（下稱系爭土地）為原告所有，民國（下同）73年間經被告依非都市土地使用管制規則編定為一般農業區水利用地，並以73年10月14日（73）府地用字第77441號公告確定；嗣因經濟部以89年7月26日經（89）水利字第89888426號公告局部變更蘭陽溪河川區域，而將系爭土地劃出河川區域外。89年7月29日，被告以其為區域計畫法主管機關，會同相關單位人員於至系爭土地現場會勘，查獲原告未經申請許可將系爭土地供訴外人許金生獨資經營之建坤實業社（下稱建坤實業社）堆置土石外運、變更地形地貌，違反區域計畫法第15條第1項規定之情事，乃以原告為受處分人做成89年8月17日89府地3字第088355號宜蘭縣政府裁處違反區域計畫法案件處分書：「處分主文：『一、處以罰鍰新台幣（下同）30萬元整。二、應依指定改正事項及規定期限完成改正。』違規內容及事實：『受處分人於左開地號（即系爭土地）擅自採取土石外運石，違反編定使用管制。』指定改正事項：『即日起停止採取土石外運，並於8月25日前將堆置土石就地整平恢復原狀，改正後通知本府（即被告）地政局複勘。』違反法條：『區域計畫法第15條第1項規定。』處分法條：『區域計畫法第21條第1項規定處分。』…」（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，向本院提起行政訴訟，經本院91年11月12日以90年度訴字第6098號判決駁回，原告猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院93年4月23日以93 年度判字第490號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按行為時土石採取規則第6條第1項第4款規定，申請採取
土石應具土石採取計畫書圖，並同規則第7條第9款規定，其內容應包括棄土及回填措施，否則即依同規則第6條第3項規定，退回申請。復按「依區域計劃法之規定調整使用分區及用地編定之土地，自公告之日起，應依編定之用途使用，或依規定程序申請變更編定後使用，如其於公告前之使用與編定用途不符，在主管機關另行通知變更使用之前，仍得繼續為從來之使用。」為非都市土地使用管制規則第8條所明定，且與法律不溯及既往原則相符。經查，系爭土地原屬河川區域內非都市土地一般農業區水利用地，原告於87年3月1日出具同意書予建坤實業社持向被告申請核准採取土石，而供其所申請之土石區週邊劃設「廢土石堆置區」，並經其申請時所具之計畫圖上，以紅色標示註記為廢土石堆置區，案經被告核准在案，有建坤實業社之土石採取許可申請書及其附件（圖）、土石採取許可證在卷可稽，自不容被告否認其已許可將系爭土地供建坤實業社設置廢土石堆置區之事實，此並經被告於訴願補充答辯書及前審答辯狀（前審卷第28頁反面及第29頁反面）自承，且有經濟部水利處第一河川局89年6月1日89水利一管字第Z000000000號函說明二內容可佐。另經證人張鎮邦即被告所屬工務局水利課技術人員於94年3月7日準備程序筆錄證述綦詳。又據證人許榮德即建坤實業社人員在前審91年9月26日準備程序筆錄之證述，被告就建坤實業社於87年申請時附上同意書，劃好堆置區，並無疑問，而土石採取規則亦未規定堆置廢土石應另申請，被告於其他案件亦無多此一舉情形。是被告辯稱於系爭土地供廢土石堆置區使用，尚須另為申請，亦與事實不符。
⒉被告既認原告之違規行為乃於行水區堆置砂石，核應係違
犯水利法第78條第1項第3款之禁止規定，而應依同法第4條規定，由水利法主管機關經濟部依同法第92條之1規定處罰，故被告引據區域計畫法第15條第1項及第21條規定，作成原處分，於法顯有未合。且本件實因被告已撤銷建坤實業社土石採取證，故經濟部水利處第一河川局始分別以89年6月1日89水利一管字第Z000000000號函及89年6月27日以89水利一管字第890200275號函請建坤實業社於6月30日以前儘速處理該堆置土石，均與被告辯稱係為避免造成災害而命就地整平之理由無關，今建坤實業社即已將系爭土地上堆置土石搬離，回復至未堆置前之原狀，則被告縱為水利法之下級主管機關，亦無需再就本件依水利法為任何之處罰。
⒊本件既經被告到場查明違規行為人為建坤實業社，有建坤
實業社人員許榮德89年7月29日簽認之現場會勘紀錄附卷可稽，自應以建坤實業社為裁處對象；惟被告竟以區域計劃法第21條第2項對於違反非都市土地使用管制規定之處罰對象，優先順序法無明文規定之迂迴手段，裁處原告，顯悖於行政法「依法行政」之一般原理原則，而有裁量違法之嫌。又縱應以原告為裁處對象，然依區域計畫法第21條規定改正者，亦係應將堆置之土石搬離，回復未堆置之原狀，故原處分命改正事項為：停止採取土石外運，將堆置土石就地整平恢復原狀，亦有違誤。
⒋經濟部水利處第一河川局奉經濟部89年7月26日經（89）
水利字第89888426號公告，辦理河川區域變更而將系爭土地劃出河川區域外，使管理權責依河川接管辦法改由被告接管續辦；惟查，本件經查獲時距上開公告僅3日，被告接管系爭土地權限尚未生效，況按非都市土地使用管制規則第8條規定，在被告尚未依法另行通知變更使用之前，系爭土地自仍得繼續為從來之使用，從而，原處分自屬違法。況建坤實業社依經濟部水利處第一河川局89年6月1日89水利一管字第Z000000000號及89年6月27日以89水利一管字第890200275號函意旨，清除系爭土地原先所堆置之土石後，即已回復系爭土地之地形地貌，亦無被告所稱涉及變更地形地貌問題，恆與區域計劃法第11條、第15及第21條暨非都市土地使用管制規則第6條及非都市土地容許使用執行要點第四點等之規定無涉，故原處分顯屬無據。
⒌綜上所述，請賜判如訴之聲明，以符法制，實感德便。
㈡被告主張之理由：
⒈⑴僅使用地類別為「礦業用地」之土地始得堆置土石，
否則須另為申請許可，故被告並無核准系爭土地得為堆????置廢土石使用之權限；惟系爭土地既經編定為一般農業
區水利用地，然原告既未依非都市管制規則第12條第1項及第2項第8款規定，向礦務局申請變更系爭土地之使用類別，亦未經申請許可即將系爭土地供建坤實業社堆置廢棄土石，自與前揭規定有違，並經被告於89年7 月29日、89年7月31日、8月8日會同相關單位人員現場會勘及複勘查證屬實，有經土地所有權人代表許榮德簽認之現場會勘紀錄影本及採證照片彩色影本附卷可稽，是原告違反區域計畫法之事證明確，洵堪認定。
⑵原告雖主張被告發給建坤實業社土石採取許可證時，即
已許可將系爭土地供建坤實業社設置廢土石堆置區云云；惟查，據被告所發給建坤實業社85年7月22日宜府建水85字第4號、87年10月9日宜府建水87字第007號土石採取許可證，其許可範圍均不包括系爭土地，且該許可證其他批註事項亦明載：「…四、本許可證未規定事項，應遵守土石採取規則、水利法、河川管理規則、臺灣省辦理土石採取管理注意事項、山坡地保育利用條例、非都市土地使用管制規則等有關規定辦理，違反時依各該法令處理。…七、採取土石時應切實依照核准之土石採取計畫作業，所採取之土石應搬運至適當場所，採石完成後應將地整平，避免洪水發生亂流為原則。」已明示供堆置廢石之土地須許可始得為之，故本件自有非都市土地使用管制規則之適用。又據建坤實業社之土石採取計畫書所列之採取計畫作業方式及所附土石區位置聯絡關係圖，並無廢土石堆置之流程或「廢（次級）土石堆置區」之相關文字，顯見被告發給許可證之行政處分之效力不及於系爭土地，故原告主張核不足採。
⒉按內政部86年1月28日台（86）內地字第8676565號函釋：
「按非都市土地違反使用規定，如山坡地違法開發（即濫
墾、濫建），除依水土保持法、山坡地保育利用條例或建築法等相關規定，就其違反水土保持、山坡地保育及建築管理等不同項目，分別予以處理外；其違反土地使用計畫之目的與功能部分，因與區域計畫法所保護之目的有違，仍可依該法之規定，就其違反區域土地使用計畫之項目，予以處理。」90年4月12日台（90）內中地字第9081115號函釋，經邀請司法院秘書處等相關單位會商結論：司法院釋字第503號解釋，就內政部86年1月28日台（86）內地字第8676565號函補充關於非都市土地違反使用規定之處理原則（三）…對於經查報或檢舉違規之情事，除相關機關會同檢查外，並依下列規定處理：…⒊不同性質之違規情事，各主管機關可依其主管法律分別裁處，裁處時，處分書應敘明違規事實及處罰依據…。經查，非都市土地使用管制規則之母法為區域計畫法，而區域計畫法與水利法間，亦未存在特別法優於普通法之關係，故本件原告之違規行為，係1行為同時觸犯2個行政秩序罰，參酌上開內政部函釋及司法院秘書處等相關單位會商結論意旨，由於區域計畫法係基於保護土地使用計畫之目的與功能，而水利法第78條則係基於保護水道為目的，因此之兩者性質與種類不同，自可分別裁處。故原告主張本件被告既認原告違規事實為將系爭土地上供建坤實業社堆置土石，核屬違反水利法第78條第1項第3款之禁止規定，而應依同法第92條規定處罰，故原處分適用法律錯誤；及本件業經水利法主管機關通知建坤實業社移除系爭土地上堆置之土石，被告即不得再依區域計畫法之規定再行裁處云云，顯無理由。
⒊按區域計畫法第21條第2項規定：「…前項情形經限期變
更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。…」次按司法院釋字第275號解釋意旨，行政罰以有過失或故意為必要；且據內政部91年1月30日台90內營字第9082284號、同年2月1日台90內營字第9082332號、同年月7日台90內營字第9082305號、91年1月16日台內營字第09100871160號函釋意旨，於多數人參與實施行政不法之行為者，即學說上所稱「多數犯」，無論有無授意或知情，應依參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之（參法務部89年7月10日法89律字第020292號函）。經查，區域計劃法第21條第2項對於違反非都市土地使用管制規定之處罰對象，優先順序法無明文規定，是原告未經申請許可即將系爭土地供建坤實業社堆置廢棄土石且於建坤實業社之87年10月9日宜府建水87字第007號採取土石許可期滿（許可有效期間自87年10月9日至88年9月9日）後，仍任其將超挖、堆置及外運，自有故意或過失，而未善盡土地所有權人管理之責，是依前揭司法院釋字及內政部函釋意旨，自難免責，故原告本件應以實際行為人建坤實業社為受處分對象云云，為無理由。
⒋按「縣（市）政府基於維護該土地合於原法定編定管制使
用之目的或維護公共安全之需要（違規濫採砂石形成之坑洞，遇雨恐成水池影響公共安全，如位於山坡地尚可能造成土石崩塌），另依區域計畫法第21條或其他法規規定，對拍定人作成要求採取相關合法使用或不影響公共安全之必要措施之行政處分，並無不妥。」經內政部93年6月10日台內營字第0930084541號函釋在案。經查，原處分命原告改正事項，係參據經濟部水利處第一河川局89年6月1日89水利一管字第Z000000000號函，略以：「…說明：…
二、經查九芎湖段牛鬥小段20地號土地上所堆置廢土石部分，係屬貴公司在其申請土石區週邊劃設做為堆置廢棄土用場地，經宜蘭縣政府於88年元月21日府建水字第009602號函已撤銷土石採取，而該筆土地上堆置廢土石部分，請貴公司儘速處理，以免受罰。三、依據臺灣省河川管理規則第15條第1項第7款規定（誤載為第1款第7項規定），禁止在河川區域內堆置砂石，本局限貴公司應於89年6月30日前將該筆土地上所堆置土石就地推平，逾期未依規定辦理者，將依水利法相關規定辦理。」及89年6月27日以89水利一管字第Z000000000號函告原告略以：「…說明：…
二、經查九芎湖段牛鬥小段20地號土地上所堆置廢土石部分，係台端於87年3月1日同意建坤實業社在其申請土石區週邊劃設做為堆置廢棄土用場地，但經宜蘭縣政府於88年元月21日府建水字第009602號函已撤銷建坤實業社土石採取證。三、今台端所有20地號土地上所堆置廢土石部分，已違反臺灣省河川管理規定之規定，惠請儘速將20地號土地上所堆置廢土石部分就地推至20地號低窪土地上，回復到原有地面高程，請依規定辦理，以免受罰。」之意旨，而依水利主管機關之政策命停止採取土石外運，並限期將堆置土石就地整平恢復原狀，以維護河川水道安全，依上開內政部函釋意旨，並無違誤。
⒌又被告撤銷建坤實業社87年10月9日宜府建水87字第007號
土石採取許可證之行政訴訟案件，雖經貴院90年9月19日89年度訴字第2565號判決，以該行政處分所引據之法條有誤，而判決：「訴願決定及原處分均撤銷。」確定，嗣被告並已重新發給建坤實業社府工水字第93001號土石採取許可證；惟其撤銷理由均與本件無關，故本件自不應受其拘束，併予陳明。
理 由
一、原告主張略以：其所有系爭土地原屬河川區域內非都市土地一般農業區水利用地，前於87年3月間同意供訴外人建坤實業社作為申請採取土石設置之廢土石堆置區，經建坤實業社申請被告核准在案。嗣因建坤實業社申請採取土石之許可證遭撤銷，經濟部水利處第一河川局旋於89年6月1日函令建坤實業社依水利法第92條之1及臺灣省河川管理規則第15條第1項第7款等相關規定，儘速清除在系爭土地堆置之土石，以免受罰。之後河川區域變更，系爭土地被劃出河川區域外，經經濟部89年7 月26日公告，其權責由被告接管續辦。惟被告尚未接管通知原告變更使用，系爭土地自仍得繼續為從來之使用。建坤實業社依經濟部水利處第一河川局函示處理在系爭土地上堆置之廢土石，在回復地形原貌，並無不合。詎被告於89年7月29日到場查勘，竟認係變更系爭土地之地形地貌，違反管制規定，依區域計劃法之規定對原告處以罰鍰，顯然違法。且建坤實業社為系爭土地使用人，原告所指違反行為係建坤實業社之行為，縱應處罰，亦應以建坤實業社為對象，被告處罰原告，亦有違法。且原處分引據區域計畫法裁處原告，其適用法律自有違誤；再者，縱本件應依區域計畫法第21條規定改正者，亦係應將堆置之土石搬離，回復未堆置之原狀，而非原處分所命停止採取土石外運，將堆置土石就地整平恢復原狀等情。為此，依行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決撤銷訴願決定及原處分等語。
二、被告則以：系爭土地為一般農業區水利用地，依法應供水利及其設施使用，既非建坤實業社申准採取土石之地區，原告未經申請許可，將系爭土地供建坤實業社堆置土石外運、變更地形地貌，違反非都市土地使用管制規則第6條及區域計畫法第15條第1項規定，經被告會同相關單位人員於89年7月29日現場查獲，違規事證明確，被告乃依區域計畫法第21條規定裁處為所有權人之原告罰鍰新臺幣30萬元，又依水利主管機關之政策命停止採取土石外運，並限期將堆置土石就地整平恢復原狀，以維護河川水道安全，故所命改正事項亦無不合。求為判決駁回原告之訴云云。
三、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第15第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」固分別為區域計畫法第15條第1項及第21條第1項所明定。惟上述第21條第1項所指違反第15第1項之管制使用土地者，自係指在區域計畫範圍內已劃定使用分區並編定各種使用地之地區，擅自違反該管制使用土地之行為人而言。茍如該區域計畫範圍內之土地之所有人，並無個人或與擅自他人共同為開發、利用或建築者，要難課以上??述區域計畫法規定之責任。
四、本件原處分：「處分主文：『一、處以罰鍰新台幣30萬元。
二、應依指定改正事項及規定期限完成改正。』違規內容及事實：『受處分人於左開地號（即系爭土地）擅自採取土石外運石，違反編定使用管制。』指定改正事項：『即日起停止採取土石外運，並於8月25日前將堆置土石就地整平恢復原狀，改正後通知本府（即被告）地政局複勘。』違反法條：『區域計畫法第15條第1項規定。』處分法條：『區域計畫法第21條第1項規定處分。』…」觀之，原處分據以認定原告違反區域計畫法第15條第1項規定之事實，為「原告於系爭土地擅自採取土石外運石，違反編定使用管制」之情，而以區域計畫法第21條第1項規定處分，固非無見。
五、惟查，被告於行政爭訟一再陳述原告違章事實為：「…系爭土地…既非建坤實業社申准採取土石之地區，原告未經申請許可，將系爭土地供建坤實業社堆置土石外運、變更地形地貌，違反非都市土地使用管制規則第6條及區域計畫法第15條第1項規定，經被告會同相關單位人員於89年7月29日現場查獲」，與原處分所記載之「原告於系爭土地擅自採取土石外運石，違反編定使用管制」不同，究竟違章行為之行為人，為原告或是訴外人建坤實業社？或是原告故意與訴外人建坤實業社共同實施違反行政法上義務之行為？此要為行政機關處分行為人首要查明之義務，而原處分既然記載「原告於系爭土地擅自採取土石外運石，違反編定使用管制」，而行政爭訟中卻不以原告為行為人，即有可議，況依89年7月31日被告會同相關單位人員現場會勘，並非通知原告在場，而係所謂「土地所有權人代表許榮德簽認」，此有現場會勘紀錄影本及採證照片彩色影本附原處分卷可稽，查許榮德並非原告，而其在會勘記錄陳述：「…其上土石為原主管機關核准後所堆置，『業者』合法依…」等語，並無法憑此會勘記錄作為認定原告有於系爭土地擅自採取土石外運石，且其餘之會勘記錄均未有原告於系爭土地採取土石外運石等違反編定使用管制事實之記載，是原處分所依據之事實，難以認定原告有違反區域計畫法第15條第1項規定之行為。故原告主張：本件既經被告到場查明違規行為人為建坤實業社，有建坤實業社人員許榮德89年7月29日簽認之現場會勘紀錄附卷可稽，自應以建坤實業社為裁處對象；惟被告竟以區域計劃法第21條第2項對於違反非都市土地使用管制規定之處罰對象，有所違誤，即有理由。
六、又按申請採取土石，依行為時土石採取規則（業經經濟部以
92 年3月12日經礦字第09202705330號令廢止）第6條第1項第4款規定，應具土石採取計畫書圖，依同規則第7條第9款規定，書圖之內容應包括棄土及回填措施。若書圖未包括棄土措施，即屬書件不齊全，依同規則第6條第3項規定，應退回申請，否則應認為係核准之內容。查原告同意系爭土地作為廢土石堆置區，出具同意書交付建坤實業社持向被告申請核准採取土石，申請所具之計畫圖上，即以紅色標示出系爭土地，註記為廢土石堆置區，是被告既已發給87年10月9日宜府建水87字第007號土石採取許可證，即不能否認已同意該廢土石堆置區設置之事實，業經證人張鎮邦即被告所屬工務局水利課技術人員於本院94年3月7日準備程序證述：「是的，有核准他的申請土石採取申請書。如圖所示紅色區域，並於下方有標明寫廢土堆置區。…應該這樣子講，原則上那的東西是不可以核准，但是承辦人員沒有注意到而核准了。
…87年有撤銷過，我們主要是針對他的土石區而沒有去注意他的堆置區，當時承辦人員只是針對他的土石區作管理。」綦詳，並經被告訴訟代理人於同程序自認「水利單位如果認為核准而包括堆置的部分，那我們當認可以不罰。」在案。
則系爭土地業經被告核准堆置廢土石之事實，應相當明確，則被告尚未經上述準備程序前所辯稱，被告所發給建坤實業社之土石採取許可證範圍不含系爭土地，而據建坤實業社之土石採取計畫書所列作業流程及所附土石區位置聯絡關係圖，亦無「廢（次級）土石堆置區」之相關文字，故非許可效力所及，被告並無核准系爭土地得為堆置廢土石使用之權限云云，顯係被告不同單位承辦案件時，業務聯繫不良所致，既與事實不符，不能採信。
七、綜上所述，原處分認原告未經申請許可將系爭土地供建坤實業社堆置土石外運、變更地形地貌，違反非都市土地使用管制規則第6條及區域計畫法第15條第1項之規定，裁處原告30萬元罰鍰並限期至89年8月25日前停止採取土石外運，將堆置土石就地整平恢復原狀，認事用法於法尚有未合，訴願決定未予糾正，於法亦有可議，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 12 日
第三庭審判長法 官 王立杰
法 官 黃本仁法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提理由書狀 (須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 94 年 4 月 13 日
書記官 陳圓圓