臺北高等行政法院判決
94年度再字第00125號再審 原告 台華國際電訊網路股份有限公司代 表 人 甲○○送達代收人 陳家慶律師再審 被告 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因電信法事件，再審原告不服本院中華民國93年6月30日92年度訴字第4426號判決，提起再審之訴，本院判決如下︰
主 文再審原告之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實
一、事實概要：國家通訊傳播委員會（原交通部電信總局因民國95年3 月機關組織改制，相關業務執掌併入國家通訊傳播委員會，依行政訴訟法第26條為本案之再審被告）於民國（下同）88年9月間獲知SWAP溫馨世界卡疑涉及違規經營「語音單純轉售」業務，經循該卡上使用之撥接號碼（00）0000-0000 ，查知係屬再審原告所租用，經於89年1 月28日完成測試及錄音蒐證，證實可藉由該卡撥打國際電話，此有測試紀錄及錄音帶附卷可稽。再審被告乃於89年2 月9 日以電信公密89字第000000-0號函請再審原告限期改善，再審原告於89年2 月16日以89年度法彥字第2205號函聲明已增添語音攔截設備，可防止他人使用該公司線路作語音用途。惟經查知再審原告變更上揭電話卡之撥接電話號碼為（00）0000-0000 ，該撥接號碼經查證係屬再審原告所租用，並繼續提供語音服務，此有再審被告89年3 月17日完成國際電話測試及錄音資料附卷可稽。因此，再審原告並未確實改善其違法經營「語音單純轉售」業務之行為，已違反行為時第二類電信事業管理規則第12條規定，應適用電信法第64條第2 項規定處罰，再審被告爰於89年4 月6 日以電信公89字第000000-0號函處再審原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰。再審原告乃循序依法向交通部提起訴願，及向臺北高等行政法院提起行政訴訟，隨後向最高行政法院提起上訴，迭遭駁回，惟再審原告仍不服，復提起本件再審。
理 由
一、按再審被告原為交通部電信總局，依國家通訊傳播委員會組織法第2 條之規定，95年3 月改制為國家通訊傳播委員會，本件交通部電信總局之權利義務均已由再審被告概括承受，其自為適格之當事人，先予敘明。
二、按「再審之訴專屬為判決之原行政法院管轄。」行政訴訟法第275條定有明文。本件再審原告前所提起之電信法事件，再審原告不服本院93年6 月30日92年度訴字第4426號判決（下稱原判決），提起上訴，經最高行政法院94年11月17日94年度判字第1778號判決「上訴駁回」而確定，而再審原告主張原判決有行政訴訟法第273 條第1 項第1 款、第2 款及第14款之再審原因，依上開法條之規定，本院自有管轄權，先予敘明。
三、次按「有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：適用法規顯有錯誤。判決理由與主文顯有矛盾。．．．原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者。」行政訴訟法第273 條第1 項亦定有明文，而該條項第1 款所稱適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤而據為再審之理由。又所謂「判決理由與主文顯有矛盾，係指判決理由與主文之內容適得其反而言。判決理由與事實之記載不甚適合或判決理由不備，均屬違背法令問題，並非理由與主文矛盾，自不得為再審之事由。」改制前行政法院60年度裁字第87號著有裁定可資參照；另該條項第14款所稱「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」，係指足以影響判決基礎之重要證物，雖在前訴訟程序業已提出，然未經原判決加以斟酌者而言（最高行政法院92年度裁字第117 號裁定參照）。
四、經查，再審原告指摘原確定判決違法之處如下：㈠再審原告並無經營販售系爭電話卡，而系爭電話卡上所印製
之客服中心電話，係訴外人「鐘笙國際股份有限公司」所租用，與再審原告無關，此經原處分機關向中華電信查證在案，且再審原告並無對外招攬國際電話之業務、提供或授權他人由外線撥入再轉撥國際電話，亦未刊登任何相關廣告，原判決並無證據下竟即推定鐘笙公司為再審原告所開設，而為不利於再審原告之判決，殊有行政訴訟法第273條第1項第2款「判決理由與主文顯有矛盾」之再審事由。
㈡再審原告並無提供撥打之密碼設定密碼之目的，旨在防止他
人擅自盜打，然取得密碼之途徑，除由電信業者提供外，亦可藉由破解密碼而盜打電話，茲原判決竟以撥通後需配合密碼才能通話，遽為認定再審原告有意提供撥打國際電話之語音單純轉售服務，使第三人利用上揭電話號碼及密碼由外線撥入再轉接國際電話乙節，不過為推定臆測之詞，而有行政訴訟法第273 條第1項第2款「判決理由與主文顯有矛盾」之再審理由。
㈢再審原告變更電話號碼之目的係為防堵他人繼續盜打，再審
被告以89年2月9日電信公密89字第00000000函知再審原告所租用之（00）00000000之撥接電話號碼可供撥打國際電話後，再審原告才得知該撥接電話號碼已遭他人盜打，是故，為防止他人繼續利用該電話號碼盜打國際電話，始變更上揭電話號碼為（00）00000000，並加裝語音攔截系統，顯見再審原告用心良苦，絕無違法情事，如是足以影響於判決之重要證物，確定判決漏未斟酌，再審原告自得依行政訴訟法第
273 條第1 項第14款提起再審。㈣再審原告確有增添語音攔截系統嚴堵他人盜打，查再審原告
提供國際傳真存轉業務使用，使用者撥入系統代表號（00）00000000後，首先必須輸入密碼，此為第一層防護。其次，語音攔截系統會偵測發話對象，並阻隔不受允許之外線撥入，此亦符合第二類電信事業管理規則第12條第4款之規定。原確定判決遽認再審原告並未增添語音攔截設備嚴堵他人盜打，而係變更電話卡之撥接號碼，繼續提供轉撥國際電話之語音單純轉售服務等情，適用法規顯有錯誤，且未斟酌再審原告已增添語音攔截系統並更換號碼防止他人盜打之處理情形，原判決內又未載明何以不採之理由，反而認定再審原告有違上開管理規則之情事，自難令人甘服，殊可依行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤」、第14款「就足以影響判決之重要證物漏未斟酌」之規定提起再審。
㈤綜上所述，再審原告主觀上並無可歸責性，相較前揭電信事
業管理規則第12條第4款處罰第二類電信事業「承租電路設備提供語音單純轉售者」，其責任條件乃以處罰故意為必要，而不及過失，原確定判決見不及此，以之認定再審原告有繼續提供轉撥國際電話之語音單純轉售服務之情事等語，實非妥適，理由內對於前開再審原告之主張並未詳加說明其認定之依據，委有行政訴訟法第273條第1項第2款「判決理由與主文顯有矛盾者」、第14款「原判決就足以影響判決之重要證物漏未斟酌者」之再審事由。
㈥至原確定判決認第二類電信事業管理規則第12條之規定無違授權明確性原則、法律保留原則，惟查：
⒈所謂授權明確性原則係指法律授權訂定法規命令時，應明
定其內容、目的及範圍；亦即，有關授權明確性原則係指法律或母法之授權而言。如營造業之分級條件及其得承攬工程之限額等相關事項，涉及人民營業自由之重大限制，為促進營造業之健全發展並貫徹憲法關於人民權利之保障，仍應由法律或依法律明確授權之法規命令為妥，合先敘明。
⒉電信法第17條第2項規定：「第二類電信事業之技術規範
與審驗項目及申請許可程序等事項之管理規則，由交通部訂定之。」，乃法律授權交通部針對電信市場中之第二類電信事業經營項目，就技術規範與審驗項目及申請許可程序等事項而為細節性、技術性規定，即第二類電信事業管理規則。而據該規則第12條第4款規定，限制第二類電信事業不得從事語音單純轉售服務。該規則實有曲解電信法第17條之可議，蓋電信法母法並未授權交通部得自行評估當時電信市場環境，而限制第二類電信事業從事語音單純轉售服務，且第二類電信事業管理規則第12條第4款，限制第二類電信事業不得從事「語音單純轉售」業務，主管機關又可透過電信法母法所定裁罰之規定（電信法第64條），就第二類電信事業者，若從事「語音單純轉售」業務，即刻處罰鍰等行政罰，係對人民營業自由之重大限制，解釋上亦非「就執行母法有關之細節性及技術性事項」所為規定，其違反「授權明確性原則」，洵無疑義，故交通部欲限制第二類電信事業從事語音單純轉售服務，仍須有法律明文或由法律明定其授權之內容、目的及範圍，始為妥適。其增加法條所無之限制以致侵害人民之權利，當應認有違「法律保留原則」，而有行政訴訟法第273條第1項第1款「適用法規顯有錯誤者」、第2款「判決理由與主文顯有矛盾者」之再審事由。
五、再審被告答辯主張如下：㈠按「…第二類電信事業之技術規範與審驗項目及申請許可
程序等事項之管理規則，由交通部訂定之。」「…違反交通部依17 條第2項所定管理規則者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未改善者，撤銷其許可。」「第二類電信事業有下列情形之一者，電信總局得依本法第64條第1款規定辦理。但其違規情形可以改善或補正者，電信總局應要求其限期改善或補正，未依限期改善或補正者，依前段規定辦理…四、承租電路設備提供語音單純轉售者。…」為行為時電信法第17條第2項、第64條第2項及第二類電信事業管理規則第12條所明文規定。
㈡本案再審原告為第二類電信事業經營者，經營業務為傳真
存轉業務及公司內部網路通信服務業務（VPN），惟被告於88年9月獲知再審原告租用（00）0000-0000疑涉及違法經營語音單純轉售服務，並於89年1月28日依系爭電話卡說明撥打前揭號碼，證實確可順利撥至國外，嗣以電信公密89字第000000-0號函請再審原告說明並限期改善，再審原告亦委由林辰彥律師以89 年2月16日89年度法彥字第2205號函說明改善結果，嗣經再審被告查證再審原告變更系爭電話卡撥接號碼為（00）0000-0000繼續提供轉撥國際電話之語音服務，此有卷附測試紀錄及錄音蒐證資料可稽，遂認定再審原告違法經營「語音單純轉售」業務，爰依行為時電信法第64條第2項規定處20萬元罰鍰，揆諸首揭條文，並無違誤。
㈢查SWAP溫馨世界卡上實際提供國際電話服務之撥接電話號
碼（00）0000-0000及爾後變更使用之 (00)0000-0000均為再審原告所租用，確可供撥打國際電話，此有卷附再審被告於89年1月28日及89年3月17日完成國際電話測試之測試紀錄及錄音蒐證資料可稽，且其提供撥打國際電話之流程，係透過撥打上揭電話號碼，撥通後並須配合輸入十位數字之密碼（撥打之密碼必須與再審原告於其設備所設定者相同，否則無法撥通），經由其帳號及計費（系統自動回應剩餘分鐘數）管理系統，始能達成通話，因此若非再審原告有意提供該語音服務，第三人並無法利用上揭電話號碼及密碼由外線撥入再轉接國際電話。再審原告辯稱並無提供撥打之密碼，他人取得密碼之途徑，除由電信業者提供外，亦可藉由破解密碼而盜打電話，但端視撥號流程，帳號及計費管理系統除檢查用戶密碼外，亦需檢查用戶剩餘分鐘數，倘破解方式係為新增一筆密碼資料於密碼檔中，而無更動用戶剩餘分鐘數，則此仍無法撥出，而若僅破解現存用戶密碼，則代表破解後，使用服務方式與現存用戶無異，何況上揭破解動作於系統管理員完全不知情下，僅透過一般電話機（即使為電腦）破解十位數字之密碼（機率為1/1010），實為不易，但即使如此，無論密碼遭人破解與否，並未改變其系統可撥打國際電話之事實。再審原告雖宣稱於接獲再審被告要求改善函後，才得知（02）0000-0000 撥接號碼已遭他人盜打，為防止他人繼續利用該電話盜打國際電話，始變更上揭電話號碼，又加裝語音攔截設備嚴堵他人盜打，以防止他人使用線路作語音用途，惟查依再審原告其後變更之租用電話號碼透過該卡上所載之密碼，循上揭流程，仍可通過該攔截設備轉撥打國際電話，其既認遭人盜打，為何僅更改撥接代表號，而不見其全面清查，通知用戶更改密碼？又再審原告於89年2月16日以89年度法彥字第2205號來函已說明：「…已另增添之語音攔截設備…，確可完全杜絕外界違反本公司約定，擅自使用本公司線路作為語音用途之用…」，何以再審被告再度利用同樣密碼作測試時，國際電話仍能撥通？案經再審被告查證證實，再審原告於再審被告要求改善後確仍違法經營語音單純轉售服務，其所言皆諉責推託之辭，再審原告所稱其主觀上無可歸責性，亦顯與事實不符。至於再審原告所指系爭電話卡上登載之客服電話租用人（即訴外人「鍾笙國際股份有限公司」）並未提供電信服務，與本案無涉。
㈣有關人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾越必要
程度，為憲法第23條所明文規定，但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定，而以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權目的、內容及範圍應為具體明確，固為大法官會議多號解釋文所明白揭示，惟是否合於授權明確原則，應就授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條文字，按電信法第17條第1項規定：「經營第二類電信事業，應向電信總局申請許可，經依法辦理公司或商業登記後，發給許可執照，始得營業。」、同法第18 條：「經營第二類電信事業，應檢具申請書…向電信總局申請許可。前項申請書應載明：…三、營業項目…」，第二類電信事業係屬須經「許可」之事業，其經營許可及其許可經營項目係屬被告之權責，鑑於當時電信市場客觀環境尚不宜開放「語音單純轉售服務」為第二類電信事業經營項目，爰於電信法第17條第2項授權訂定之第二類電信事業管理規則第12條第4款限制第二類電信事業不得從事「語音單純轉售服務」，目的在於配合三階段電信自由化，逐步解除營運管制之政策，其授權範圍應屬可得確定，要非第二類電信事業不能預見，亦係維護國家、社會整體利益，增進公共利益所必要。準此，被告依電信法第17條第1項規定於第二類電信事業管理規則中明文限制經營範圍，並無違「法律保留原則」及「授權明確性原則」，是以再審原告之指摘，顯無理由。
六、查再審原告主張本院93年6 月30日92年度訴字第4426號之判決，即原判決，有行政訴訟法第273 條第1 項第14款規定所稱「足以影響判決之重要證物漏未審酌」之再審事由，該所謂「重要證物」係指「語音攔截器」而言，已據再審原告於95年8 月1 日本院準備程序中陳述記明在卷。其稱：「．．
．我在原審階段都有提出這部分物證，可是原審都沒有審酌．．．。」，再審被告則稱：「原審階段，再審原告就有主張語音攔截器這個部分，惟都未提出具體證明可以達到阻擋語音傳送的功能。．．．」（見本院同上準備程序筆錄）。
經查：
㈠原判決對於再審原告所稱「語音攔截器」部分，業在原判
決理由欄即第10頁第10行以下載明：「．．．原告（即本件再審原告，下同）雖稱於接獲被告（即本件再審被告，下同）要求改善函後已加裝語音攔截設備嚴堵他人盜打，惟依原告嗣後變更之租用電話號碼，透過該卡上所載之密碼，依上揭流程，仍可通過該攔截設備轉撥打國際電話，足證原告於被告要求改善後，變更電話號碼以逃避追查，仍違法經營語音單純轉售服務。上開電話卡上所載之客服電話租用人即訴外人鐘笙國際股份有限公司，顯然與本件無涉。．．．」及第11頁第2 行以下載明：「．．．原告雖委由林辰彥律師來函說明處理情形，嗣後原告並未如其來函所稱，增添語音攔截設備嚴堵他人盜打，而係變更上揭電話卡之撥接電話號碼為（00）00000000，繼續提供轉播國際電話之語音單純轉售服務，有被告89年3 月17日國際電話測試紀錄及錄音蒐證資料可稽。．．
．」有原判決影本一份附卷足稽，可見原判決已對再審原告所稱之「語音攔截器」為調查審酌並將查證之結果載明在原判決理由欄，並非如再審原告所稱「漏未審酌」。
㈡次查再審原告對於所稱「語音攔截器」部分，亦經其對原
判決不服提起上訴時表明「原審顯未斟酌上訴人已增添語音攔截器系統並變更號碼防止他人盜打之處理情形，又未載明何以不採之原因．．．」，並經最高行政法院指明：「．．．其他上訴理由或對原審取捨證據、認定事實之職權行使謂為違誤，或對已為論列不採之事項再事爭執，然未具體說明原判決確有如何違背法令之情形，尚難謂為合法之上訴理由。．．．」此有最高行政法院94年度判字第1778號判決分別載明在第6 頁第15行以下及第9 頁倒數第
4 行以下附卷足徵，可知該項證物亦經上訴審審酌原審是否已經調查明確在卷，並無再審原告所稱足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情事，此點再審原告顯無再審理由。
七、次查再審原告另以原判決適用法規顯有錯誤及判決理由與主文顯有矛盾為由，對於原判決提起再審之訴，然查原判決理由與主文內容並未適得其反，且其所指原確定判決適用法規顯有錯誤及判決理由與主文顯有矛盾各節，無非重述再審原告已依上訴主張之事由，及判決理由與事實之記載有疑義或判決理由不備，就事實之認定及原確定判決所持適用法律之見解再事爭執申辯，揆諸首揭規定及說明，因其事由已受原法院及上訴法院審酌（有關有違法律保留原則部分，參看上開最高行政法院判決第9 頁第4 、5 行，已載明揆諸前開說明，與法律明確性原則及法律保留原則均無違背）；另原判決對於原告違規之事實，適用行為時第二類電信事業管理規則第一條規定、同規則第12條規定，行為時電信法第17條第
2 項規定及同法第64條第2 項規定，維持原處分及訴願決定，並無違背法令之處，亦經上開最高行政法院判決肯認駁回再審原告之上訴確定在案，自無適用法規錯誤情形，原判決自難認有再審原告所稱適用法規顯有錯誤及判決理由與主文顯有矛盾之事實，此部分再審原告所述亦顯無再審理由。
八、從而可知本件再審原告所主張之前開再審理由，實已經上開原判決及最高行政法院判決審酌，並無再審原告所稱足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情事，亦無適用法規顯有錯誤及判決理由與主文顯有矛盾情形。
九、再審原告再審之訴顯無再審理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。再審原告訴之聲明第1 項既經駁回，則其第2 項聲明已失所附麗，應併予駁回。
依行政訴訟法第278 條第2 項、第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第六庭審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 7 日
書記官 陳 清 容