臺北高等行政法院判決
94年度再字第00023號再審 原告 萬寶紡織廠股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林秋琴 律師
陳彥希 律師複 代理人 陳長葳 律師再審 被告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因建物徵收事件，再審原告對最高行政法院中華民國92年8月15日92年度判字第1072號判決及本院91年2月8日89年度訴字第1855號判決，提起再審之訴。關於以行政訴訟法第273條第1 項第14款之再審事由部分，經最高行政法院裁定移送本院，本院判決如下：
主 文再審原告之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事 實
一、事實概要：需用土地人臺北市政府為辦理臺北市士林區21號公園擴建工程，需用座落該市○○區○○段三小段786之1等七筆土地（合計面積0.9316公頃，下稱「系爭土地」）上原告所有之土地改良物及其他地上物，檢附徵收土地計畫書、圖等有關資料，報奉行政院以77年5月5日台內地字第595436號函核准徵收，經臺北市政府地政處公告徵收並訂於78年3 月30日起至同年3 月31日止發放地價補償費，惟原告逾期未領，乃依土地法237 條規定提存於臺灣臺北地方法院提存所待領，完成徵收、補償之法定程序。本件系爭土地地上改良物，依原奉准之徵收土地計畫書所載略以，六、土地改良物情形：地上現有建築及農作改良物，另依本計畫書第13項第3 款所列計畫進度，逐年編列預算，依規定辦理。…十三、㈢計畫進度：依照都市計畫法第83條規定列入本府中長程計畫，自77年
7 月起至89年6 月止依計畫使用。」。嗣臺北市政府依徵收計畫於84年度編列系爭土地改良物補償費預算，並經臺北市議會審核通過後，依土地法施行法第50條規定與原告進行協議。其間因原告屢次向臺北市議會陳情，經市議會函請臺北市政府檢討計畫，自84年起至88年止經過多次協調，並就都市計畫進行檢討結果，仍應維持公園使用，終因無法達成補償協議，遂以89年1 月25日府地四字第8900274500號函檢具徵收土地改良物計畫書，報經被告以89年2 月2 日台內地字第8903186 號函核准徵收（即本件原處分），該府據以89年3 月21日府地四第0000000000號公告徵收土地改良物，公告期間自89年3 月22日起至同年4 月20日，並以89年3 月21日府地四字第8901755302號函知原告，嗣於公告期滿後以89年4 月24日府地四字第8902887500、0000000000、0000000000號通知原告訂於89年4 月27日起至同年月28日止，發放建築改良物、農作改良物及營業損失各項補償費，惟原告逾期未領，該府乃依土地徵收條例第26條規定存入「臺北市土地徵收補償費保管專戶」。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院以91年2 月8 日89年度訴字第1855號判決（下稱本院原判決）「原告之訴駁回」，再審原告不服，提起上訴，經最高行政法院以92年8 月15日92年度判字第1072號判決（下稱原確定判決）「上訴駁回」，而告確定。嗣再審原告以上開最高行政法院確定判決及本院原判決具有行政訴訟法第273 條第1 項第14款之情形，向最高行政法院提起再審之訴，經該院以94年3 月31日94年度裁字第558 號裁定「本件移送臺北高等行政法院」。
二、兩造聲明：㈠再審原告聲明：
⒈最高行政法院92年度判字第1072號判決及本院89年度訴字第1855號判決均廢棄。
⒉訴願決定及原處分均撤銷。
⒊再審訴訟費用由再審被告負擔。
㈡再審被告聲明：
⒈駁回再審原告之訴。
⒉再審訴訟費用由再審原告負擔。
三、兩造爭點：系爭原確定判決及本院原判決有無行政訴訟法第273 條第1項第14款之再審事由？
四、兩造陳述：㈠再審原告主張：
⒈徵收土地時，其改良物應一併徵收，土地法第215條及
土地徵收條例第5條第1項均有規定。所謂「一併徵收」，其涵意如何，法律並無明文，衡諸常情常理，徵收土地及地上物之時間，不宜間隔過長，否則與「一併」之語意不符。此觀諸法務部（78）法律字第8073號函文略以，所謂「徵收土地時應一併徵收。」，…雖非指於徵收土地之同一時間一併徵收，惟土地與其改良物若非同一時間徵收，對於土地改良物之徵收似亦不宜拖延過久，以符「一併徵收」之意旨之見解足資參照。復按司法實務，最高行政法院亦要求在客觀上判斷須屬適當。前審判決雖重申「一併徵收，乃指同其被徵收之處置，以利土地被徵收後之利用，並無同時為之必要」，惟亦認「上訴人於系爭土地徵收後仍利用本案土地改良物及其附著之土地，並未請求一併徵收，難認本案徵收遲延致其受重大損害有違一併徵收之法理。」，顯係認再審被告在接到再審原告要求一併徵收之請求時，應即儘速一併徵收，別無再予拖延之理。基此，「上訴人是否已請求一併徵收」實係足以影響判決結果之重要事實。
⒉再審原告在78年系爭土地遭徵收之初，即已向臺北市政
府及再審被告請求一併徵收並指摘政府拒絕一併徵收係屬違法等主張，此有系爭土地徵收處分之訴願及行政訴訟相關文書可證，再審原告並於經鈞院原判決程序及原確定判決程序中提出訴願決定書等文書證物，且經鈞院原判決確認該事實，原確定判決法院卻漏未斟酌而作成與前揭事實不符之認定，並引作駁回再審原告原審請求之主要理由，自屬違法：⑴行政訴訟法第273 條第1 項第14款規定，原判決就足以
影響於判決之重要證物漏未斟酌者。依實務見解，此所謂證物，亦包括書證。訴願決定係屬行政處分之一種，行政處分書函亦屬書證，倘當事人提出訴願決定書作為證物，法院卻漏未斟酌，若足以已影響判決之結果，當亦構成行政訴訟法第273條第1項第14款之違法。
⑵本件訴願決定書載明略以，訴願人主張「補償費過低
無法遷廠及要求整體拆除工廠、先安置後拆遷」之事實，此並經再審被告承認「本案工程用地於77年報奉核准徵收時未一併徵收土地改良物部分及土地徵收處分、補償地價等爭議，前經原告綜上問題以土地徵收事件及徵收補償事件分別依序提起訴願、再訴願、行政訴訟及行政訴訟再審…業經行政院78年9 月30日…訴願駁回」，並經鈞院原判決認定「查原告於77年被告徵收原告土地時，雖就被告違反土地法第215 條之規定未與改良物一併徵收提起行政救濟並遭敗訴之判決」在案。嗣再審原告於前審程序所提上訴補充理由狀，亦比照一審程序而再度提出前揭訴願決定書，並檢附一審判決影本，詎原確定判決竟漏未斟酌本件卷宗已存之文書證物，而認再審原告「於系爭土地徵收後仍利用本案土地改良物及其附著之土地，並未請求一併徵收」此等與事實不符之認定，既已足以影響判決之結論，當已構成再審事由。
⑶再審被告94年7月29日台內地字第0940010334號函辯
稱「本案並無違反一併徵收之規定」「未於同一時間申請一併徵收其地上改良物，亦非法之所禁」「…一併徵收土地改良物，經查尚在系爭土地徵收案之計畫使用年限內，並無不合」云云等節，僅空言重述前審判決部分理由，卻未就重要爭點即「上訴人是否已請求一併徵收」乙節提出說明，顯無採信必要。
⒊原確定判決針對本件徵收處分未「踐履舉行公聽會、協
議價購等程序」之違法所作判決，顯漏未斟酌足以影響判決之重要證物：
⑴原確定判決認同鈞院原判決而認定本件地上物徵收處分不
必依土地徵收條例相關規定踐履公聽會、協議價購等程序，上開見解顯然悖離土地徵收條例第60條明文規定之意旨，而直接侵害並剝奪再審原告應受土地徵收條例保障之權利，蓋該條規定乃以徵收案件於是否已「公告徵收」作為適用新舊法之分界時點。是依該條文義，如於土地徵收條例施行時，尚未完成「公告徵收」之案件，即應適用土地徵收條例相關規定辦理，已完成「公告徵收」者方適用舊法之規定。惟原確定判決竟將「已公告徵收但尚未辦竣結案者」解釋為「已核准徵收而尚未執行完畢者」，顯與法條文義相牴觸，自非適法。
⑵本件原處分僅係內政部與需用地機關臺北市政府間內
部作業事項，「徵收公告」始為對外生效之徵收處分，此參行政程序法第110 條規定甚明。鈞院原判決及原確定判決竟違法擴大解釋土地徵收條例第60條所指之「公告徵收」時即為「核准徵收」時，無異認可行政機關內部為準備徵收所作之程序行為，在尚未對外公告、通知或送達相對人前即得對外發生法律效果，此解釋顯與行政處分應自對外完成意思表示之時起發生效力之要件不符。
⑶原確定判決將該違法之解釋適用於本件，致使土地徵
收條例賦予再審原告之程序保障，包括需用地機關在申請徵收許可前應經公聽會，應先行與土地所有權人協議價購等應行程序，實質上已遭到剝奪。倘維持該見解，則人民之基本權利將隨時可能被行政機關以未公開之內部行政行為予以侵害或剝奪，人民尚且無須受告知、更遑論給予表達意見之機會，對法治國家保障之基本人權之戕害至鉅，洵不足採。
⑷退萬步言，倘依原確定判決法院所立標準，土地徵收
條例第60條規定所稱「已公告徵收但尚未辦竣結案者」，係指「已核准徵收而尚未執行完畢者」而言，則土地徵收條例生效時，本件是否已完成「核准徵收」，即為系爭地上物徵收處分在未依土地徵收條例相關規定踐履舉行公聽會、協議價購等程序之情況下，是否違法之判斷標準。惟前原確定判決院逕以再審被告之原處分之發文日期認定已完成核准徵收，而未查明該函送達臺北市政府之日期以確定該函生效時點，率爾認定於土地徵收條例生效之前，核准徵收即已生效，從而肯認原判決所持本件無庸依土地徵收條例相關規定踐履舉行公聽會、協議價購等程序之見解並無違誤，即有漏未審酌足以影響判決之重要證物之違法甚明。
⑸再審被告於92年12月2日台內地字第0920016755號函
辯稱「核准函何時送達，再審原告於一審法院審理時即已知悉，然遲至前審判決皆未主張調查該證據，顯係知其事由而不為主張，而不得以此主張再審」云云，實屬無稽。蓋再審原告於歷審皆主張土地徵收條例60條僅及於「已公告徵收」之案件，核准函何時送達不應影響土地徵收條例應否適用之事實，是基此立場再審原告本無須於鈞院原判決或原確定判決程序中主張調查該核准函生效之時點。而徵收公告前需用地機關臺北市政府與再審被告間任何申請或核准，為行政機關內部作業事項，並無對外發布或副知再審原告，核准函何時送達臺北市政府自非再審原告所知悉或可得知悉之事項，再審被告以「核准函何時送達，再審原告於一審法院審理時即已知悉」置辯，洵屬無據云云。
㈡再審被告主張：
⒈本件並無違反一併徵收之規定，與再審原告是否曾請求一併徵收無涉：
⑴徵收土地時，其改良物應一併徵收，行為時之土地法
第215條第1項前段所明定，所稱一併徵收，乃指同其被徵收之處置，以利土地被徵收後之利用，並無同時為之之必要。又國家為興辦有利於公益之公共事業，而需徵收私有土地時，礙於社會環境等客觀因素，有時難免無法全面施工興建，須視事業之輕重緩急，分期執行；且難免因徵收補償金數額龐大，非一次預算所能因應，因此，為免影響公共事業之興建，徵收私有土地時，非於同一時間申請一併徵收其地上改良物，亦非法之所禁。況且，土地改良物是否於徵收土地時一併徵收之，應是涉及該核准徵收土地處分是否違法問題，而本件土地改良物所附著之土地已經徵收完畢，經查，再審原告亦曾因不服行政院77年5月5日台內地字第595436號函核准徵收土地之處分，主張系爭土地變更為公園用地於法不合、原告已申請投資興建公園，如經徵收，勢必因而受有影響、本件土地之徵收，未審核徵收之實質需要，以及未依土地法第215條規定將其改良物一併徵收，故徵收土地之處分亦屬違法等，業經改制前行政法院79年判字第1590號判決駁回原告之訴在案。
⑵土地徵收，係國家因公益事業之需要，對人民受憲法
保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。故此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內予合理之補償。因此，公用徵收僅有國家始為徵收之主體，一般人民除法律另有規定外（如土地法第217條及土地徵收條例第8條規定），並無公用徵收之公法上請求權（行政法院24年度判字第18號判例意旨參照）。本件再審原告以原確定判決所列之「上訴人於系爭土地徵收後仍利用本案土地改良物及其附著之土地，並未請求一併徵收，難認本案徵收遲延致其受重大損害，有違一併徵收之法理」，而一再爭執渠等曾請求一併徵收，應屬法律見解歧異，並非本件有足以影響本件爭議之重要證物漏未調查之違法，故再審原告提起本件再審之訴，於法不合。
⒉本件並無擴張土地徵收條例第60條之適用，與核准徵收函何時送達臺北市政府無涉：
⑴土地徵收條例第14、15、17、18、19及20條規定，土
地徵收包括核准與執行兩部分，分別由中央與地方主管機關任之。且按土地法及土地徵收條例各有關於徵收之核准與執行之規定，於土地徵收條例公布施行後，應依該條例之規定，該條例未規定者，始適用土地法之規定。如此適用法律之規定，就尚未核准徵收之案件，固無問題，就已經核准徵收而尚未執行完畢之案件，究應依核准徵收時適用之土地法繼續辦理，或應改依土地徵收條例繼續辦理，即生困擾。為免發生法律適用之困擾，爰於土地徵收條例第60條規定，本條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除本條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。所稱「已公告徵收但尚未辦竣結案者」，參考其立法目的，係指已公告徵收而尚未執行完畢者而言。蓋以徵收公告僅係徵收執行行為之一環，需用土地人於土地徵收條例施行前業經依據土地法相關規定履踐徵收前之程序後始報請中央主管機關核准徵收，中央主管機關審酌需用土地人之徵收計畫書後，認為徵收之實質與程序要件均具備後始核准徵收，並依規定發交地方主管機關執行，而後始有徵收公告之行為，可知徵收合法與否之時點實係在於中央主管機關核准之時，是判斷應否適用土地徵收條例之時點應在中央主管機關核准徵收之時，而非以屬執行行為之公告徵收時點，或核准徵收函何時送達執行機關為斷。故本件再審原告就本部核准徵收函何時送達臺北市政府所為爭執，並無實益，屬法律見解歧異，並非本件有足以影響本件爭議之重要證物漏未調查之違法。況本件經查再審被告89年2月2日台內地字第8903186號核准徵收函業經臺北市政府於89年2月3日收文在案。
⑵本件再審原告主張原確定判決擴張土地徵收條例第60
條之適用，提起再審之訴，業經最高行政法院94年度判字第00488 號判決「再審之訴駁回」在案，其判決理由略以，三、…經查：㈠本件原判決係以：按土地徵收條例第60條規定：『本條例施行前，已公告徵收但尚未辦竣結案者，除本條例另有規定外，應依其公告徵收時所依據之法律規定，繼續辦理結案。』法文所稱已公告徵收但尚未辦竣結案者，參考其立法目的，係指已核准徵收而尚未執行完畢者而言。本件土地改良物之徵收，原依土地法規定，經被上訴人於89年
2 月2 日以台內地字第8903186 號函核准徵收，該函致執行機關臺北市政府，已完成核准徵收而發交執行。之後土地徵收條例於00年0 月0 日生效，由臺北市政府以89年3 月21日府地4 字第0000000000號公告該徵收核准案，無非執行之一環，並非徵收之核准，原判決認為不必依土地徵收條例規定踐履舉行公聽會、協議價購程序，實無違誤。…再審原告提起本件再審之訴所為不同主張，無非係屬法律見解之歧異，難認原判決適用法規錯誤，併予敘明等語。
理 由
一、再審原告提起再審之訴時，再審被告之代表人為蘇嘉全，嗣已變更為乙○○，並由乙○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按有左列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者；對於最高行政法院之判決，本於第273 條第1 項第9 款至第14款事由聲明不服者，雖有前2 項之情形，仍專屬原高等行政法院管轄，行政訴訟法第273 條第1 項第14款及第275 條第3 項各定有明文。是依上開規定，本件再審之訴，應專屬本院管轄，合先敘明。又按再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之，行政訴訟法第278 條第2 項亦定有明文。
三、本件需用土地人臺北市政府為辦理臺北市士林區21號公園擴建工程，需用系爭土地上原告所有之土地改良物及其他地上物，檢附徵收土地計畫書、圖等有關資料，報奉行政院以77年5月5日台內地字第595436號函核准徵收，經臺北市政府地政處公告徵收並訂於78年3 月30日起至同年3 月31日止發放地價補償費，惟原告逾期未領，乃依土地法237 條規定提存於臺灣臺北地方法院提存所待領，完成徵收、補償之法定程序。本件系爭土地地上改良物，依原奉准之徵收土地計畫書所載略以，六、土地改良物情形：地上現有建築及農作改良物，另依本計畫書第13項第3 款所列計畫進度，逐年編列預算，依規定辦理。…十三、㈢計畫進度：依照都市計畫法第
83 條 規定列入本府中長程計畫，自77年7 月起至89年6 月止依計畫使用。」。嗣臺北市政府依徵收計畫於84年度編列系爭土地改良物補償費預算，並經臺北市議會審核通過後，依土地法施行法第50條規定與原告進行協議。其間因原告屢次向臺北市議會陳情，經市議會函請臺北市政府檢討計畫，自84 年 起至88年止經過多次協調，並就都市計畫進行檢討結果，仍應維持公園使用，終因無法達成補償協議，遂以89年1 月25日府地四字第8900274500號函檢具徵收土地改良物計畫書，報經被告以89年2 月2 日台內地字第8903186 號函核准徵收（即本件原處分），該府據以89年3 月21日府地四第0000000000號公告徵收土地改良物，公告期間自89年3 月22日起至同年4 月20日，並以89年3 月21日府地四字第8901755302號函知原告，嗣於公告期滿後以89年4 月24日府地四字第8902887500、0000000000、0000000000號通知原告訂於89年4 月27日起至同年月28日止，發放建築改良物、農作改良物及營業損失各項補償費，惟原告逾期未領，該府乃依土地徵收條例第26條規定存入「臺北市土地徵收補償費保管專戶」。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院以91年2 月8 日89年度訴字第1855號判決「原告之訴駁回」，再審原告不服，提起上訴，經最高行政法院以92年8 月15日92年度判字第1072號判決「上訴駁回」，而告確定等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分、訴願決定書、本院判決及最高行政法院判決等件影本附訴願機關卷及本院卷可稽。
四、本件再審原告主張原確定判決及本院原判決，有行政訴訟法第273 條第1 項第14款情形云云，惟其主張為再審被告所否認。再審被告則稱，再審原告復以相同事實提起再審之訴，要難符合行政訴訟法第273 條第1 項第14款規定等語，資為爭議。
五、再審原告主張原確定判決及本院原判決違反一併徵收之規定；且擴張解釋土地徵收條例第60條，而違反一併徵收相關徵收程序之規定云云；經查，本院原判決已就再審被告並無違反一併徵收之規定，及再審被告為系爭地上改良物之徵收處分，並無違反適用土地徵收條例第60條之相關徵收程序等情，引據相關事證，詳述其判決理由，有卷附該判決之「判決理由」本院判斷二㈡、二㈠可參，核無「就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」之情形，先予敘明。
六、又再審原告主張其在78年系爭土地遭徵收之初，即向臺北市政府及再審被告請求一併徵收，有系爭土地徵收處分之訴願及行政訴訟相關文書可證，原判決就此足以影響於判決之重要證物漏未斟酌；且原判決未針對本件徵收處分「未踐履舉行公聽會、協議價購等程序」之違法而為判決，亦有漏未斟酌足以影響判決之重要證物云云。惟按公用徵收，國家為徵收權之主體，行政法院24年度判字第18號著有判例；故公用徵收僅有國家為徵收權之一方，一般人民除法律另有規定（如土地法第217 條及土地徵收條例第8 條規定）之外，並無公用徵收之公法上請求權；本件再審原告以原確定判決所說明再審原告於系爭土地徵收後仍利用本案土地改良物及其附著之土地，並未請求一併徵收，難認本案徵收遲延致其受重大損害，有違一併徵收之法理等語，而爭執其曾請求一併徵收，核屬法律見解歧異，並不影響其無公用徵收之公法上請求權，故其所舉訴願及行政訴訟等相關文書，自非屬於「足以影響判決之重要證物」；又本件系爭土地改良物之徵收，原係依土地法之規定，經再審被告於89年2 月2 日以台內地字第8903186 號函核准徵收，該函致執行機關臺北市政府，已完成核准徵收而發交執行，嗣土地徵收條例於00年0 月0日生效，由臺北市政府以89年3 月21日府地4 字第0000000000號公告該徵收核准案，核屬執行程序之一環，並非徵收之核准，而本院原判決已認為，系爭執行程序不必依土地徵收條例規定踐履舉行公聽會、協議價購程序在案，再審原告雖有爭議，核屬法律見解之歧異，亦無原判決「漏未斟酌足以影響判決之重要證物」之可言。由上觀之，再審原告主張各節，本院原判決及原確定判決已各引據相關事證及法律意見，在其判決理由加以說明，並無再審原告所稱有足以影響於判決之重要證物漏未斟酌之情事。故再審原告提起本件再審之訴，顯無再審理由。
七、綜上所述，原確定判決及本院原判決均無行政訴訟法第273條第1 項第14款之再審事由，再審原告據以提起本件再審之訴，顯無再審理由，爰不經言詞辯論，以判決駁回之。
據上論結，本件再審之訴顯無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
第八庭審判長法 官 王碧芳
法 官 畢乃俊法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
書記官 蕭純純