臺北高等行政法院判決
94年度簡字第00309號原 告 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 宋晏仁（局長）上列當事人間因管制藥品管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國94年3月16日府訴字第09405231900號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告係臺北市○○區○○街○○○號「恆安診所」負責醫師，並領有M0000000號管制藥品使用執照，經行政院衛生署管制藥品管理局派員於93年9月30日會同臺北市萬華區衛生所（已於94年1月1日改制為臺北市萬華區健康服務中心）人員前往原告營業處所聯合稽查時，經現場查核發現原告開立第3級管制藥品Rohypnol tab. 1mg予門診病患（於93年9月29日開立予李承昭及93年9月25日開立予曹愛）及開立第3級管制藥品Halcion tab. 0.25mg予門診病患（於93年9月21日開立予孫千惠及93年9月29日開立予林金山），未依規定開立管制藥品專用處方箋。臺北市萬華區衛生所乃當場訪談原告並製作談話紀錄及管制藥品實地稽核現場紀錄表後，以93年10月4日北市萬衛3字第09360661000號函檢送相關資料報請被告臺北市政府衛生局核處。經該局核認原告領有管制藥品使用執照，於使用第3級管制藥品時，未依規定開立管制藥品專用處方箋，違反管制藥品管理條例第8條第1項規定，爰依同條例第39條第1項規定，以93年10月11日北市衛4字第09337391900號行政處分書，處以原告新臺幣（以下同）6萬元罰鍰。原告不服，向臺北市政府提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關依藥品管制條例第39條規定處原告6
萬元罰鍰，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原告就訴願決定之違誤為如下說明：
⑴管制藥品管理條例第8條第1項規定：「醫師、牙醫師
使用第1級至第3級管制藥品，應開立管制藥品專用處方箋」同法條第3項又規定：「第1項管制藥品之範圍及其專用處方箋之格式、內容，由中央衛生主管機關訂定公告」（原證3）。行政院衛生署爰依該條規定，頒布衛署管藥字第89023708號公告（原證4），就管制藥品專用處方箋之格式、內容，訂立依循之標準。
⑵原告領有編號MO127697號管制藥品使用執照（原證5
），但未領有管制藥品登記證，且其診所內並未聘請藥師，故其處方箋需釋出交付予其他藥師調劑，依行政院衛生署89年5月1日衛署管藥字第89023708號公告，原告屬於公告第3項「管制藥品專用處方箋為醫師、牙醫師藉由電腦開立並列印候交付調劑者」，故依同項公告內容，原告得「自行製訂格式，內容可免載單次調劑總處方量範圍」。查原告所開立之處方箋，其格式與內容均與上揭公告第2項、第3項所規定處方箋內容相符，臺北市政府衛生局雖於其93年11月9日訴願答辯書中，辯稱原告處方箋（原證6）內容應包括之項目，如病患性別、處方醫師、牙醫師管制藥品使用執照號碼等處仍有遺漏，非完全符合上述公告之規定等語云云。惟查，關於病患之性別，由身分證字號第1個數字符號為1或2即可得知，數字為1者表示係男性，數字為2者則為女性；至於處方醫師管制藥品使用執照號碼，原告通常於電腦列印處方箋之後，再親自於該處方箋簽名並填上其使用執照號碼，而93年9月30日管制藥品管理局會同萬華區衛生所人員至原告診所稽查時，係直接要求原告從電腦列印出其處方箋，未待原告簽名及填上其執照號碼，故該處方箋上當然沒有醫師之簽名及管制藥品使用執照號碼，並非原告遺漏未填。故原告所開立之處方箋，除了其名稱為「全民健康保險門診交付調劑處方箋」而非「管制藥品專用處方箋」之外，其內容並未違背上開公告第2項、第3項之規定。
⑶查原告診所由電腦開立列印之管制藥品處方箋之所以
和衛生署公告之管制藥品專用處方箋格式（參見原證4之附表）不盡相同，並將第3級管制藥Rohypnol與非管制藥品Trazone並列開立之原因，係因電腦程式公司在替原告設計軟體時未設計周全所致，導致原告電腦列印出來的處方箋與衛生署公告之管制藥品專用處方箋格式不合，且有幾處應記載之內容，如醫師簽名、執照號碼等，無法從電腦列印，需等列印後再以手寫填入。由於一般醫師若無程式工程師指導，並無能力開啟或修改電腦內的檔案資料，且若無另一台印表機及6等份單排報表紙（原告所開立之處方箋用紙為4等份報表紙），亦無法列印出與衛生署公告格式相同之管制藥品專用處方箋，況且並不是任何一家電腦程式公司都有如衛生署公佈之管制藥品專用處方箋之程式內容，原告並無能力開立與衛生署公告格式相同之處方箋，或將第3級管制藥與非管制藥品分別開立處方箋，並非原告故意或過失而不為之。且既然衛生署於上揭公告事項第3項中，已說明若管制藥品專用處方箋係由醫師藉由電腦開立並列印後交付調劑者，得由處方之醫療機構自行製訂格式，可見衛生署已表明其所公告之管制藥品專用處方箋格式僅係參考樣本，並非制式規定。
⑷原訴願決定書內又云，管制藥品管理條例自88年6月2
日修正公布施行至今，各衛生主管機關均配合行政院衛生署管制藥品管理局每年定期舉辦管制藥品法規宣導講習會。惟查，原告從未接獲任何衛生主管機關通知參加管制藥品法規宣導講習會，且從管制藥品使用執照之申請流程（原證7）可知，衛生主管機關亦無任何宣導相關法令之相關訓練，顯然不符合管制藥品管理條例第34條之規定。
⒊臺北市政府衛生局93年10月11日北市衛4字第09337391900號行政處分違反比例原則，應予以撤銷:
⑴行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則
為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權盃損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成之利益顯失均衡。」申言之，行政行為必須符合「適當性」、「必要性」及「衡量性」三原則，如有違背即構成權力濫用，依行政訴訟法第4條第2項，以違法論。
⑵查管制藥品管理條例之立法精神，係在加強管制藥品
管理，防止管制藥品之亂用，以保障國民身體健康，避免藥品濫用導致危害，因此須由衛生主管機關與醫藥界人員互相配台，建立合作關係，以助管制藥品管理之達成。再自管制藥品管理條例第34條之規定，可知衛生主管機關更有宣導管制藥品濫用之危害及相關法令之義務，俾使管制藥品之管理達成最大之效用，故衛生主管機關與醫藥界人員係位於互助合作之關係，而非位於相互對立之關係。然而臺北市政府衛生局未能洞察本條例之立法意旨，未善盡管制藥品管理條例第34條宣導相關法令之義務在先，又無指導醫師如何開立符合規定格式之管制藥品專用處方箋，或將管制藥品處方箋之電腦程式交予醫師使用，避免醫師因不熟悉電腦程式之使用造成處方箋內容與規定不符，反而未規勸就予以處罰，藉原告電腦設計不周全之緣故，未等原告將電腦無法列印出之內容填上，即依該份內容不完全之處方箋處分原告罰鍰，其採取之手段不僅無助於管制藥品管理目的之達成，違背行政程序法第7條第1項「採取之方法應有助於目的之達成」之規定，且臺北市衛生局未曾採取其他如對原告進行法令宣導，或協助電腦程式修改之手段，即逕對原告處以罰鍰處分，顯然未選擇對人民權益損害最少之方法，亦違背同法條第2項「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」之必要性原則。
⑶依管制藥品管理條例第10條規定：「醫師、牙醫師、
藥師或藥劑師調劑第1級至第3級管制藥品，非依醫師、牙醫師開立之管制藥品專用處方箋，不得為之」，由於原告只領有管制藥品使用執照而未領有管制藥品登記證，屬於管制藥品專用處方箋由電腦開立並列印後交付調劑者，且其診所內並無聘請其他藥師，故原告須將其開立之處方箋釋出，交由外面藥局的藥師調劑，而藥師亦須依管制藥品管理條例第10條之規定，必須接獲醫師開立合法之管制藥品專用處方箋之後，才能給予管制藥品，因此若原告所開立之處方箋違背管制藥品管理條例或衛生署衛署管藥字第89023708號公告事項之規定，藥師也會將原告所開立之處方箋退回，而不依其處方箋給予病患藥物，故原告調劑管制藥品已有層層把關，且原告開業多年，亦未曾遇過其處方箋被藥師退回之情形，證明原告並未違背管制藥品管理條例及衛生署衛署管藥字第89023708號公告事項之規定。再查，原告所開立之處方箋，關於病患之個人資料、處方醫師資料、疾病名稱、管制藥品之名稱、規格、用量、用法等等事項，皆有詳細且明確之記載，藥師於接獲其處方箋時亦能依照醫師之指示正確給予用藥，而無濫用管制藥品，導致病患身體健康遭受危害之虞。原告憑其所開立之處方箋向健保局申請健保給付時，也未曾遭健保局以記載不合規定為由而不予核准，因此臺北市政府衛生局僅僅因為原告之處方箋名稱為「全民健康保險門診交付調劑處方箋」而非「管制藥品專用處方箋」，不問原告之處方箋內容與衛署管藥字第89023708號公告事項「管制藥品專用處方箋」之內容並無不符，即逕以原告違背管制藥品管理條例第8條為由予以罰鍰處分，其科予之處分對原告所造成之損害，和原告違背法律之程度相比，已顯失均衡而不成比例，違背行政程序法第7條第3項「採取之方法所造成之損害不得與欲達成之利益顯失均衡」之衡量性原則，為權力之濫用。
⒋綜上所述，原告開立處方箋之實質內容並無違背管制藥
品管理條例第8條以及衛署管藥字第89023708號公告事項第2、3項之規定，臺北市衛生局對原告之罰鍰處分顯然不符合行政程序法第7條比例原則之規定，而原決定機關不察，竟予維持原處分，均屬違背法令，而應予撤銷。
㈡被告臺北市衛生局主張之理由：
⒈按管制藥品管理條例第2條規定：「本條例所稱衛生主
管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」第8條第1項、第3項規定：「醫師、牙醫師使用第1級至第3級管制藥品，應開立管制藥品專用處方箋。」「第1項管制藥品之範圍及其專用處方箋之格式、內容，由中央衛生主管機關訂定公告。」第39條第1項、第3項規定：「…違反…第8條第1項…規定…者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」「違反…第8條第1項…規定…者，…其所屬機構或負責人亦處以第1項之罰鍰。」臺北市政府92年1月30日府衛4字第09202301700號公告：「公告本府主管業務委任事項，並自92年2月1日起生效。…公告事項：本府將管制藥品管理條例中有關本府權限事項委任本府衛生局，以該局名義執行之。」⒉卷查本案係行政院衛生署管制藥品管理局派員於93年9
月30日上午11時會同臺北市萬華區衛生所人員前往康定藥局稽查時，發現該藥局王芬芬藥師非依管制藥品專用處方箋調劑第3級管制藥品Rohypnol tab. 1mg及Halcio
n tab. 0.25mg（該違規情事，業經被告機關93年10月12日北市衛4字第0933739200號行政處分在案），因該處方箋為「全民健康保險門診交付調劑處方箋」並非「管制藥品專用處方箋」，經查係由原告所開立，基此，於同日12時至原告診所查證，原告坦承不諱（談話紀錄可稽），並非原告所述直接要求原告從電腦列印出處方箋，致該處方箋上當然沒有醫師簽名及管制藥品使用執照號碼。
⒊又原告述及衛生署所公告之管制藥品專用處方箋格式僅
係參考樣本，並非制式規定乙節，依據行政院衛生署89年5月1日衛署管藥字第89023708號公告應開立管制藥品專用處方箋之管制藥品範圍及專用處方箋之格式、內容，公告事項中明示：管制藥品專用處方箋其內容應包含處方日期、病患姓名、性別、出生年月日、身分證統一編號、病歷號碼、疾病名稱、管制藥品名稱及規格、用法及用量、單位、單次調劑日數、單次調劑總處方量、單次調劑總處方量範圍、開立處方醫療機構名稱、處方醫師管制藥品使用執照號碼、聯絡電話及簽章、本處方箋可調劑次數、調劑人員專業證書字號及簽章、調劑日期、調劑機構名稱、領受人簽名及病患聯絡電話；如管制藥品專用處方箋為醫師藉由電腦開立並列印後交付調劑者，得由處方之醫療機構自行製訂格式，內容可免載單次調劑總處方量範圍。原告領有M0000000號管制藥品使用執照，於使用第3級管制藥品時，未依規定開立「管制藥品專用處方箋」登載「處方醫師管制藥品使用執照號碼」且與非管制藥品並列開立（非專用），該不符合上開公告事項之規定，係不爭之事實。
⒋原告表示從未接獲任何衛生主管機關通知參加管制藥品
法規宣導講習會乙節，查原告執業之診所並未領有管制藥品登記證，致無法通知該診參加法規宣導講習；依管制藥品管理條例第7條規定：「醫師、牙醫師、獸醫師或獸醫佐非領有管制藥品管理局核發使用執照，不得使用第1級至第3級管制藥品或開立管制藥品專用處方箋。前項使用執照之核發及管理，由中央衛生主管機關定之。」該規定係屬「人」之管理，原告領有該「使用執照」則如同「身分證」、「駕駛執照」之性質，可於任何執業處所開立管制藥品專用處方箋，原告既領有管制藥品使用執照，即應了解「管制藥品管理條例」之相關規定，原告歸責衛生主管機關未宣導，實為卸責之說詞。
⒌又原告表示本行政處分違反比例原則乙節，該違規情事
，被告係依管制藥品管理條例第39條第1項、第3項規定：「…違反…第8條第1項…規定…者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」處以最低新臺幣6萬元罰鍰，應無違反比例原則之疑義。
理 由
一、本件被告臺北市政府衛生局以原告違反管制藥品管理條例第
8 條第1項規定，爰依同條例第39條第1項規定，處原告6萬元罰鍰，未逾20萬元（司法院曾依行政訴訟法第229條第2項之規定，將行政訴訟法第229條第1項之簡易案件金額（價額）提高為20萬元，並自93年1月1日起施行）；合於行政訴訟法第229條1項第2款規定之涉訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，先予敍明。
二、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」為行政訴訟法第24條第1款所規定。本件原告不服被告臺北市政府衛生局93年10月11日北市衛
4字第09337391900號行政處分書，向臺北市政府提起訴願，遭決定駁回；依上規定，自應以原處分機關即臺北市政府衛生局為被告機關，詎原告贅列訴願決定機關臺北市政府為被告機關，於法不合，且因原告已併列正確之被告機關臺北市政府衛生局，自無須再命其補正。原告該部份起訴，並非合法，原應裁定駁回之；惟本院以程序更為慎重之判決程序為之。
三、次按管制藥品管理條例第2條規定：「本條例所稱衛生主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」第8條第1項、第3項規定：「醫師、牙醫師使用第1級至第3級管制藥品，應開立管制藥品專用處方箋。」「第1項管制藥品之範圍及其專用處方箋之格式、內容，由中央衛生主管機關訂定公告。」第39條第1項、第3項規定：「…違反…第8條第1項…規定…者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」「違反…第8條第1項…規定…者，…其所屬機構或負責人亦處以第1項之罰鍰。」又臺北市政府92年1月30日府衛4字第09202301700號公告：
「公告本府主管業務委任事項，並自92年2月1日起生效。…公告事項：本府將管制藥品管理條例中有關本府權限事項委任本府衛生局，以該局名義執行之。」
四、本件被告臺北市政府衛生局以原告違反管制藥品管理條例第8條第1項規定，依同條例第39條第1項規定，以93年10月11日北市衛4字第09337391900號行政處分書，處原告6萬元罰鍰，原告不服，向臺北市政府提起訴願，遭決定駁回，循序起訴意旨略以：原告開立之處方箋，通常於電腦列印處方箋後，再親自於該處方箋簽名並填上其使用執照號碼，而93年9月30日管制藥品管理局會同萬華區衛生所至原告診所稽查時，係直接要求原告從電腦列印出其處方箋，故該處方箋上當然沒有醫師簽名及管制藥品使用執照號碼；又原告將第3級管制藥品Rohypnol與非管制藥品Trazone並列開立之原因，係因電腦程式公司在替原告設計軟體時未設計周全所致，衛生署已表明其所公告之管制藥品專用處方箋格式僅係參考樣本，並非制式規定；原告從未接獲任何衛生主管機關通知參加管制藥品法規宣導講習會；本行政處分違反比例原則，為權力濫用云云。
五、卷查原告係臺北市○○區○○街○○○號「恆安診所」負責醫師，並領有M0000000號管制藥品使用執照，經行政院衛生署管制藥品管理局派員於93年9月30日會同臺北市萬華區衛生所（已於94年1月1日改制為臺北市萬華區健康服務中心）人員前往原告營業處所聯合稽查時，經現場查核發現原告開立第3級管制藥品Rohypnol tab. 1mg予門診病患（於93年9月29日開立予李承昭及93年9月25日開立予曹愛）及開立第3級管制藥品Halcion tab. 0.25mg予門診病患（於93年9月21日開立予孫千惠及93年9月29日開立予林金山），未依規定開立管制藥品專用處方箋各情，有管制藥品使用執照、醫療機構開業執照、全民健康保險門診交付調劑處方箋、談話紀錄及管制藥品實地稽核現場紀錄表等附原處分卷可稽；是被告臺北市衛生局核認原告領有管制藥品使用執照，於使用第3級管制藥品時，未依規定開立管制藥品專用處方箋，違反管制藥品管理條例第8條第1項規定，爰依同條例第39條第1項規定，以93年10月11日北市衛4字第09337391900號行政處分書，處以原告6萬元罰鍰，洵屬有據。
六、原告雖以前情據為爭執，惟查：
（一）行政院衛生署管制藥品管理局派員於93年9月30日上午11時會同臺北市萬華區衛生所人員前往康定藥局稽查時，發現該藥局王芬芬藥師非依管制藥品專用處方箋調劑第3級管制藥品Rohypnol tab. 1mg及Halcio n tab. 0.25mg（該違規情事，業經被告機關93年10月12日北市衛4字第0933739200號行政處分在案），因該處方箋為「全民健康保險門診交付調劑處方箋」並非「管制藥品專用處方箋」，經查係由原告所開立，有該處方箋及王芬芬藥師及原告談話紀錄可稽，並非原告所述係稽查人員直接要求原告從電腦列印出處方箋，致該處方箋上當然無醫師簽名及管制藥品使用執照號碼。
（二）依據行政院衛生署89年5月1日衛署管藥字第89023708號公告應開立管制藥品專用處方箋之管制藥品範圍及專用處方箋之格式、內容，公告事項中明示：管制藥品專用處方箋其內容應包含處方日期、病患姓名、性別、出生年月日、身分證統一編號、病歷號碼、疾病名稱、管制藥品名稱及規格、用法及用量、單位、單次調劑日數、單次調劑總處方量、單次調劑總處方量範圍、開立處方醫療機構名稱、處方醫師管制藥品使用執照號碼、聯絡電話及簽章、本處方箋可調劑次數、調劑人員專業證書字號及簽章、調劑日期、調劑機構名稱、領受人簽名及病患聯絡電話；如管制藥品專用處方箋為醫師藉由電腦開立並列印後交付調劑者，得由處方之醫療機構自行製訂格式，內容可免載單次調劑總處方量範圍（即僅得免載單次調劑總處方量範圍，其餘應記載內容，仍應依公告事項之規定）；茲原告領有M0000000號管制藥品使用執照，於使用第3級管制藥品時，未依規定開立「管制藥品專用處方箋」登載「處方醫師管制藥品使用執照號碼」且與非管制藥品並列開立（非專用），並不符合上開公告事項之規定，彰彰明甚。
（三）至原告表示從未接獲任何衛生主管機關通知參加管制藥品法規宣導講習會乙節；查依管制藥品管理條例第7條規定：「醫師、牙醫師、獸醫師或獸醫佐非領有管制藥品管理局核發使用執照，不得使用第1級至第3級管制藥品或開立管制藥品專用處方箋。前項使用執照之核發及管理，由中央衛生主管機關定之。」原告既領有該「使用執照」，可於任何執業處所開立管制藥品專用處方箋，即應了解「管制藥品管理條例」之相關規定，不得以衛主管機關未宣導或不知法令，執為免責之論據。
（四）原告另主張本行政處分違反比例原則，為權力濫用云云；查本件被告係依管制藥品管理條例第39條之規定：「…違反…第8條第1項…規定…者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」處以法定最低之6萬元罰鍰，乃合法之裁量，與比例原則無違，亦非權力濫用。
七、綜上所述，原告起訴意旨，並非可採。被告臺北市政府衛生局以原告未依規定開立管制藥品專用處方箋，違反管制藥品管理條例第8條第1項規定，乃依同條例第39條第1項規定，處以原告法定最低6萬元罰鍰，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
據上論結，本件原告之訴一部為不合法，一部為無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第233條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 8 月 31 日
第六庭法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 94 年 8 月 31 日
書記官 吳芳靜