臺北高等行政法院判決
94年度簡字第603號原 告 頂好人力資源管理顧問有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國94年6月20日勞訴字第0940017297號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告因違反雇主王秋香意願，留置行政院勞工委員會核發予王秋香之遞補招募函，案經行政院勞工委員會職業訓練局分別於93年11月22日以勞職外字第0930089905號函及於93年12月30日以勞職外字第0930736516號函移由被告核處，案經被告審查屬實，乃依就業服務法第40條第10款及第67條第1 項規定，於94年2 月22日以府勞二字第09405546200 號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）60,000元整。原告不服，乃向行政院勞工委員會提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明（本案不經言詞辯論，聲明及陳述依兩造書狀及準備程序所為陳述記載）：
㈠原告聲明：
1.訴願決定及原處分撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告扣留王秋香之遞補招募函是否有違就業服務法第40條第10款之要件，而應依同法第67條第1項規定處以罰鍰？㈠原告主張之理由：
1.原告於訴願過程中，被告自認「受處分人因扣留雇主王秋香聘僱許可函及相關文件，有受處分人及相關人員談話紀錄可查，係屬誤繕，應予更正」，此有94年6月20日勞訴字第0940017297號訴願決定訴願決定書第2頁理由欄第1行至第3行可稽，故原處分所根據之事實非客觀上明白足以確認者，違背行政程序法第103條第1項第5款之規定。
2.依行政程序法第96條第1項規定，行政處分應記載處分相對人之名稱，惟原處分未記載處分相對人之名稱，違背法定程式，原處分應屬違法。
3.原處分所載「勞工局局長嚴祥鸞決行」係內部單位，與訴願法第3條規定不符。又就業服務法第6條規定「本法所稱主管機關，在省（市）為省（市）政府」，而台北市政府勞工局局長無權決定，原處分於法不合。
4.原處分違反行政程序法第102條及第104條應給與原告陳述意見之機會，具有重大明顯瑕疵，依同法第111條第7項規定無效。
5.原處分認定原告扣留雇主王秋香之遞補招募函，與就業服務法第40條第10款規定不符：
⑴該遞補招募函係經王秋香委託存放在原告處所，此有原告所提證3委託書可稽，當無違反雇主意思。
⑵該遞補招募函為原告依王秋香指示將前所引進之菲傭（在
台工作三個月餘）遣返，又為辦理新挑選遞補之越傭引進手續，該遞補招募函已送至越南，此有原告於95年1月23日所提證1，卡菲斯國際有限公司鍵捷航空貨運承攬股份有限公司之快遞文件收據影本可稽。又越傭入境前，王秋香因不願即刻給付前欠53,000元及本次菲傭遣返之機票費6,000元，並要求給予新引進之越傭三個月試用期限，經商議未果，未能達成協議，因而要求返還該遞補招募函，以另尋其他仲介。惟該遞補招募函需待國外送還，並非原告「扣留」，且該遞補招募函已於台北市政府勞工局發函之前送達承辦人員，無扣留雇主文件之事實，此有原告93年12月2日頂字第9312021號函可稽，原處分顯與事實不符，應予撤銷。
⑶又「扣留」與法定「留置」之構成要件不同，被告係認為
原告違反雇主意思「扣留」雇主許可文件，而依就業服務法第40條第10款為處罰依據，惟該條文內容為「留置」雇主許可文件，故其處罰於法無據。且被告雖主張就業服務法第40條第10款之義務不可依私法契約關係予以免除，惟依民法第928條第2款規定，雇主王秋香因委託原告仲介外佣尚欠原告女傭代扣款53,000元，該債權之發生與該動產有牽連關係，該債權已屆清償期未受清償，原告自可依法留置該遞補招募函，憲法第15條規定「人民之財產權」應予保護。又此僅屬觀念性之告知，並無實際行動。依民法第938條規定，留置權因占有之喪失而消滅，今遞補招募函已由國外仲介返還，而退還雇主，原告請求台北市政府勞工局協助請求王秋香清償欠款並無不當。惟被告未予置理，仍以「扣留」雇主遞補函之理由為罰鍰處分，原處分明顯違法。
⑷留置權為物權，直接管領特定物之權利，此權利有對抗一
般人之權利，故有物權之人，實行其權利時，較通常債權占優先之效力，又能追及物之所在，而實行其權利，參見物權立法理由所示，被告以其「性質屬於行政機關基於統治權之地位，對於私立就業服務機構及其從業人員所課之公法上之義務，至於其間是否有其他私法上爭執在所不問」之辯解，與憲法第7條規定「中華民國人民在法律上一律平等」之規定不符，抗辯顯非正當。又現在已是民主法治時代，帝王時代之「統治權」已經不合時代潮流，被告答辯顯屬違憲。
⑸又台北市政府勞工局雖於93年12月3日以北市勞二字第093
35935000號來函：「... 請貴公司於函到三日內將該文件交還雇主」，該文意所載文到三日內，亦即在12月11日前送還即可（蓋原告於12月8日收到），然原告早在台北市政府勞工局發函之前已送達該局，此有原告所提證5，93年12月2日頂字第9312021號函可稽，又何來處分可言，原處分理由明顯不備，應予撤銷。此外，依司法院釋字第275號解釋「違反行政法上義務之行為雖非出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」及行政罰法第7條規定，原告於基於留置權，且於台北市政府勞工局函知退還該遞補招募函之前，已將該遞補招募函退還被告所屬勞工局，足見原告並非故意或過失。
⑹再者，王秋香於93年11月10日委請游孟輝律師函發存證信
函，要求原告履行返還文件之義務，惟游孟輝來函主要索取屬於原告執有之申辦外籍監護工合約，終止委任關係。
由於申辦外籍監護工合約為乙式兩份，雙方各執一份，原屬原告所有之一份，又如何歸王秋香所有。若欲終止委任契約關係，游孟輝當應依約至原告公司辦理終止（因契約關係存在），返還文件並非原告之義務，被告對此之認知明顯有誤。
⑺此外，該遞補招募函非如游孟輝在存證信函中所稱「為王
秋香逕行向勞工委員會申請，勞工委員會誤將核准文件交予頂好人力資源管理顧問有限公司」，該遞補申請書上蓋有原告公司印章，此可向行政院勞工委員會調借資料，以明究竟。
㈡被告主張之理由：
1.原告扣留雇主王秋香所有之行政院勞工委員會核發之「遞補招募函」，依王秋香委請律師代發之存證信函所載，顯係已違反雇主之意願而為，原告之行為顯已該當於就業服務法第40條第10款之要件。
2.又就業服務法第40條第10款之義務不可依私法契約關係予以免除：且該款規定性質屬於行政機關基於統治權之地位，對於私立就業服務機構及其從業人員所課予之公法上義務，至於其間是否存有其他私法上爭議，在所不問。是以，私立就業服務機構或其從業人員與雇主之間，委任辦理就業服務業之契約是否仍存續抑或是否有爭議，均非為可據以作為扣留許可文件或其他相關文件之理由。
3.再者，原告所稱之民事爭議，是否與扣留雇主之「遞補招募函」間，具有牽連關係，亦屬有疑。是以，原告於93 年12月2 日頂字第9312021 號函中主張，其係為實現其民事上之留置權，並無理由。另原告於證物1 提供之93年12 月
2 日函，似隱瞞曾主張民法留置權之部分，其用意如何？被告不得而知。
4.原告訴願主張並不可採，且原告於行政訴訟中亦未提新事證及理由，故原告主張自不適用：
⑴依原處分之書面外觀，被告違反就業服務法罰鍰處分業已
載明受處分相對人之公司名稱、統一編號、地址，負責人及基本資料。另原處分所載由台北市政府勞工局局長代為決行，其係被告機關內權責劃分，無礙原處分之法律效力，原告自受原處分之拘束。
⑵又按行政程序法第103條第5款規定，原告之違法行為至為顯然，依法得不予以陳述意見。
⑶按台北市政府勞工局之93年12月3日北市勞二字第0933593
5000號內容，係敦促原告將該遞補招募函返還予雇主王秋香，屬於觀念通知性質，至於原告違反就業服務法第40條第10款之行為顯然，並非於該函文到3日內將該文件交還雇主，即可阻卻其違反情事，原告對法令有所誤解。此法律見解業經訴願機關肯定。
理 由
一、本件原處分係以臺北市政府名義作成，代表人為市長，有處分書在卷可據，其雖係台北市政府勞工局局長代為決行，但此係被告機關內權責劃分，並無礙原處分係由被告機關作成之效力，並未違反就業服務法第6 條之規定。又原處分亦已載明受處分人即原告公司名稱、地址、負責人，並無原告所指原處分未記載處分相對人之名稱，違背法定程式之情形。原告主張原處分所載「勞工局局長嚴祥鸞決行」係內部單位，台北市政府勞工局局長依法無權決定，原處分於法不合，且程式不合，應屬無效一節，並非可採，合先敍明。
二、次按，「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：…十、違反雇主之意思，留置許可文件或其他相關文件。」、「違反…第40條第1款…第10款至第
15 款…規定，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第40條第10款及第67條第1項所明定。
三、本件原告因違反雇主意願，留置雇主王秋香遞補招募核准函之事實，有雇主王秋香委由游孟輝律師所寄返還催告之存證信函在卷可憑。原告雖主張該遞補招募函為其依王秋香指示將前所引進之菲傭（在台工作三個月餘）遣返，又為辦理新挑選遞補之越傭引進手續而將該遞補招募函送至越南，該遞補招募函需待國外送還，並非原告「扣留」，且該遞補招募函已於台北市政府勞工局發函之前送達承辦人員，無扣留雇
主文件之事實，並提出卡菲斯國際有限公司鍵捷航空貨運承攬股份有限公司之快遞文件收據為證。經查，原告係於93年11月10日自行政院勞工委員領取遞補招募核准函，惟雇主王秋香於同日即委由游孟輝律師寄送存證信函催告原告公司返還該行政院勞工委員會之核准遞補招募函，原告另於93年11月11日以存證信函催告王秋香返還5 萬3 千元之欠款，惟迄至93年12月2 日原告始以其公司頂字第9312021 號函將該遞補招募函送交台北市政府勞工局外勞諮詢中心轉交王秋香，其間王秋香又於93年11月18日傳真行政院勞工委員會職訓局陳情表明上開核准函將親自領取，再於93年11月19日陳情表明原告就其催告返還相關申請文件迄未回應，有陳情函影本附於原處分卷可憑。因此，原告於93年11月10日自行政院勞工委員領取遞補招募核准函，既已收到王秋香委由律師終止委任關係，並催告返還該遞補招募核准函，自應將該核准函返還王秋香，縱如原告所稱該遞補招募核准函於93年11月12日已寄送越南，並非不能通知收受者即時送還，惟原告迄至93年12月2 日始以原告頂字第9312021 號函將該遞補招募核准函函送交台北市政府勞工局外勞諮詢中心轉交王秋香，並於該函文指明雇主王秋香積欠有5 萬3 千元之代扣款，原告對該核准遞補招募函有留置權等語。參諸原告係於93年11月10日至行政院勞工委員會領取該核准遞補招募函，經雇主王秋香委由游孟輝律師於93年11月10日以存證信函通知原告於函到3 日內返還申請文件，縱然該函文其間原告曾於93年11月12日送交越南，惟原告迄至93年12月2 日始交還該遞補招募核准函，顯見原告並非即時索回後而返還該遞補招募核准函。加以由其對王秋香之催告存證信函均未即時回應，並另以存證信函催告王秋香返還5 萬3 千元之欠款，並於嗣後主張留置權等情形尚綜合以觀，原告於雇主王秋香要求返還該核准遞補招募函時，應有違反雇主之意思，留置許可文件之事實，可以認定。
四、又就業服務法第40條第10款已明定私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得違反雇主之意思，留置許可文件或其他相關文件，該規定係屬公法上強制規定，尚不能以當事人間尚有債權債務糾紛為由，主張行使民法第928 條之留置權，而違反雇主之意思，留置許可文件或其他相關文件。原告主張雇主王秋香因尚欠女傭代扣款53,000元，屆期未受清償，其可依法留置該遞補招募函部分，於法核非有據。再依行政程序法第103 條第5 款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，得不予陳述意見之機會。本件訴願決定已說明，被告於訴願答辯所載，依王秋香委由律師代發之存證信函內容觀之，原告已違反雇主之意願而為，被告因而認原告之違法行為至為顯然，遂依行政程序法第
103 條第5 款規定，依法不予原告陳述意見，自無談話紀錄之作成，是原處分書理由三所載「受處分人因扣留雇主王秋香君聘僱許可函及相關文件，有受處分人及相關人員談話紀錄紀錄可查」顯係誤繕，而予以更正，經核尚無不符。原告以原處分上開誤繕主張原處分所根據之事實非客觀上明白足以確認，有違行政程序法第103 條第1 項第5 款之規定部分，亦非可採。至於台北市政府勞工局之93年12月3 日北市勞二字第0933593 5000號內容，通知原告於函到三日內將文件交還雇主，係敦促原告將該遞補招募函返還予雇主王秋香，屬於觀念通知性質，而原告既已有違反雇主之意思，留置許可文件之事實，並不因原告於該函文3 日內將該文件交還雇主，即可阻卻其違法之責任。
五、從而被告以原告以違反就業服務法第40條第10款之規定，而依同法及第67條第1 項處原告60,000元，於法核無不合。訴願決定予以維持，亦屬妥適。原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件訴訟標的金額未逾20萬元，為適用簡易程序事件，本判決爰不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 24 日
第三庭法 官 陳國成上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 2 月 24 日
書記官 王英傑