臺北高等行政法院判決
94年度簡字第731號原 告 亞太全通開發有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 乙○○（主任委員）上列當事人間因電信法事件，原告不服交通部中華民國94年6 月2
8 日交訴字第0940007184號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關」；「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關」，行政訴訟法第24條第1 款及第26條前段分別定有明文。次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之」，行政程序法第11條第1 項亦有明定。查電信法第3 條固規定：「電信事業之主管機關為交通部。交通部為監督、輔導電信事業並辦理電信監理，設電信總局；其組織另以法律定之。．．．」，惟國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同」；第3 條第12款、第13款規定：「本會掌理下列事項：．．．十二、通訊傳播業務之監督、調查及裁決。十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分」。經查，國家通訊傳播委員會亦即被告業於本件訴訟進行中之95年2 月22日成立，而本件乃關於電信法第17條第1 項之裁處，揆諸上開規定，主管機關自應變更為被告。被告業已具狀聲明承當本件訴訟，於法自屬有據，合先敘明。
二、事實概要：緣有業者於民國93年12月1 日具函向原處分機關交通部電信總局（下稱電信總局）檢舉原告無照經營第二類電信事業網際網路接取服務，該局中區電信監理站依電信法第55條規定，於93年12月30日會同電信警察隊前往臺中縣○○鄉○○○路○○巷1 之36號羅馬大地六期社區（下稱羅馬社區）實施行政檢查，並通知原告派員說明。嗣電信總局以其調查結果發現原告利用其向數位聯合電信股份有限公司租用之ADSL線路，於羅馬社區○○○區○○○路設備，經營寬頻網路業務營利，違法經營網際網路接取服務，經依行政程序法第102 條規定函請原告陳述意見後，電信總局以原告違反電信法第17條第1 項規定，依同法第64條第1 項規定，以94年3 月17日電信中字第09405008490 號函裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：㈠原告提供用戶之上網方式與「網咖」、「提供上網服務之商
務旅館」、「房東提供房客連接網際網路」方式完全一樣，僅係網際網路服務提供者之終端用戶。網際網路服務提供者（ISP－Internet Service Provider）如中華電信（Hinet）、數位聯合電信股份有限公司（Seednet）、速博等ISP業者，必須具備至少兩種能力，即ISP之間的路由（Routing）能力以及分配真實IP位址之能力。一般而言，ISP之間的路由目前皆採取BGP（Border Gateway Protocol）等外部路由之協定，而IP位址則必須向財團法人臺灣網路資訊中心（TWNIC）申請取得。原告承租數位聯合電信股份有限公司之ADSL，僅為網際網路終端用戶，且採取ADSL連線方式為橋接模式（Bridging Mode），並非路由模式，而IP位址亦為數位聯合電信股份有限公司所提供分配，原告並無分配真實IP位址之能力，亦無ISP之間外部路由能力。
㈡真實IP是網際網路之位址，且全世界獨一無二，乃連接網際
網路之必要項目，亦即若無真實IP位址便無法接取網際網路，而提供真實IP連接網際網路，為網際網路提供者ISP，目前臺灣真實IP由TWNIC所管理；虛擬IP○○○區○○路（LAN）內所利用之網路位址，並無法連接網際網路，全世界任何團體或個人皆可自行使用，無須申請或報備，當然也不必取得第二類電信網際網路接取服務執照。雖虛擬IP透過NAT（Network Address Transfer）網路技術可經由真實IP連接網際網路，惟若要連接上網際網路，仍須透過真實IP。原告未曾向TWNIC 申請真實IP，當然不可能提供用戶連接網網際路。原告所提供的服○○○區○○路及NAT 網路技術，並非被告所稱之網際網路接取服務。原告僅提供虛擬I○○○區○○路、NAT 網路技術等服務，是無法連接上網際網路，而真正提供網際網路接取服務是ISP 業者，此即需要第二類電信業者之服務執照，正是數位聯合電信股份有限公司（Seednet），而非原告。
㈢○○○區○○○○路，○○於區○○路，本來即非電信總局
所職掌第二類電信中網際網路接取服務之範圍，因網際網路接取服務屬於廣域網路（WAN －Wide Area Network）， 原告於社區內僅架設建置寬頻網路○○於區○○路，所簽署「共享式住宅社區網路」，僅需社區委員會同意即可，況原告所能維護之範圍僅○於○區○○路○○區○○路，對於網際網路接取點以外完全無維護能力，因原告未曾向TWNIC 提出申請真實IP，故原告僅能提供虛擬○○○區○○路及NAT 網路技術等服務，並無法提供連接上網際網路之服務，又能提供連接上網際網路者為ISP ，故真正提供○○○區○○○路接取服務之業者，乃數位聯合電信股份有限公司，並非原告。此由YAHOO 的網頁分類將原告○○○區○○路系統」項下，亦可證明原○○○區○○路業者。
㈣被告稱TWNIC亦提供個人申請真實IP，故真實IP並非ISP必要
項目云云。查TWNIC固可提供個人或單位申請真實IP，惟申請真實IP後，再提供其他客戶連接網際網路，始稱網際網路接取業者。原告未向TWNIC提出申請真實IP，因無真實IP即無法提供用戶連接網際網路，故不可能成為網際網路接取業者，當然亦無須取得第二類電信網際網路接取服務執照。
㈤綜上，原告雖承租ADSL，惟○○○區○○路服務，實際提供
第二類電信網際網路接取服務者，乃數位聯合電信股份有限公司，中華電信則提供第一類電信實體電路服務，項目明確，不容混淆。
㈥為此，請求原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告答辯則以：㈠依電信法第2 條第4 款及第5 款規定，電信服務係利用電信
設備所提供之通信服務，經營服務供公眾使用之事業為電信事業，另按同法第11條第2 項及第4 項規定，第一類電信事業係指設置電信機線設備，提供電信服務之事業，第一類電信事業以外之電信事業，為第二類電信事業。又依第二類電信事業管理規則第2 條第1 項第7 款之規定以觀，網際網路接取服務（Internet Access Service）係 經營者提供用戶連接網際網路以營利之通信服務，屬第二類電信事業一般業務。
㈡卷查原告與羅馬社區管理委員會簽訂「共享式住宅社區網路
」同意書，載明由原告提供社區中的申請住戶諸如瀏覽網站、收發電子郵件、檔案下載、線上遊戲、線上聊天等網路連線服務，並按月向申裝寬頻上網之住戶收取費用，依電信總局中區電信監理站於羅馬社區實施行政檢查紀錄，該社區總幹事楊宗勳表示：原告在該社區大樓14樓及地下1 樓○○○區○○○路設備，並向申請裝設寬頻網路之住戶收取每個月
350 元之費用。另電信總局中區電信監理站亦通知原告派員說明並提供相關資料，依其說明及資料內容可知，原告利用其與數位聯合股份有限公司租用之ADSL線路○○○區○設○○○路設備，提供社區用戶連接網際網路。依電信法第17條第1 項規定，經營第二類電信事業，應向電信總局申請許可經依法辦理公司或商業登記後，發給許可執照，始得營業。查原告並未取得第二類電信事業許可執照，即擅自經營第二類電信事業一般業務網際網路接取服務，是以電信總局依據上述調查事實及證據結果，認定原告違反電信法第17條第1項規定，爰依電信法第64條第1 項規定於94年3 月17日以電信中字第09405008490 號函，核處罰鍰20萬元，並無不當。
㈢終端用戶即用戶在「用戶端」有可連接上網際網路之設備，
如數據機，並透過該設備連接網際網路，網咖、商務旅館或房東在其營業場所或住居所提供消費者、旅館客人或房客利用個人電腦上網，並非以自己名義提供網際網路接取服務，與網際網路接取服務之定義尚屬有間，因此，網咖、商務旅館或房東為終端用戶，殆無疑義，惟依據電信總局為原處分前實施行政檢查之現場訪談紀錄，及原告推銷寬頻網路連線服務傳單及原告與羅馬社區簽訂之「共享式住宅社區網路」同意書內容，可知原告係透過其向數位聯合電信股份有限公司申請之ADSL線路，並於社區架設寬頻上網設備，復以原告自己之名義提供社區用戶接取網際網路，其提供之服務內容及方式實與一般第二類電信事業網際網路接取服務經營者如HiNet 、Seednet 等業者無異，原告聲稱其為終端用戶，顯與事實不符，應係臨訟卸責之辭。
㈣至於原告主張其於社區內僅架設建置寬頻網路○○於區○○
路（LAN-Local Area Network），其對於網際網路接取點以外完全沒有維護之能力及權利云云。按電信法第11條第2 項及第4 項規定，第一類電信事業係指設置電信機線設備，提供電信服務之事業，第一類電信事業以外之電信事業，為第二類電信事業，是以，第二類電信事業均需向第一類電信事業租用線路始得提供電信服務。又網際網路接取服務經營者主要在於提供用戶接取網際網路，其對於網際網路接取點以外之實體線路本無維護之責。爰此，即始如BSeednet般提供用戶ADSL上網之網際網路接取服務經營者，因屬第二類電信事業無法自建ADSL實體線路，仍需向中華電信股份有限公司等第一類電信事業租用ADSL線路，當然亦無維護ADSL實體線路之能力及責任，準此，是否提供網際網路接取服務與有無權利維護ADSL實體線路無關。至於YAHOO 的網頁將原告歸○於○區○○路系統」項下，此應係部分入口網站為搜尋方便計，自己所為分類，尚不足以為憑。
㈤按IP位址依網際網路位址及網域名稱註冊管理業務監督及輔
導辦法第2 條第1 款規定，指為供辨識網際網路主機號碼位置所在，依網際網路協定TCP/IP（Transmission Control Protocol/Internet Protocol）所 規劃用以分配予主機之位址，IP位址為用戶接取網際網路後通信之識別碼，並非提供網際網路接取服務之要件。再者，真實IP（相對於以IP分享器所產生之虛擬IP）位址之取得方式，並非皆由提供網際網路接取服務之經營者分配予用戶，亦可能由用戶自行向財團法人臺灣網際網路資訊中心或由其授權之受理註冊機構申請取得，是以，用戶之IP位址如何取得，其與提供網際網路接取服務無涉。另按網際網路接取服務經營者間之路由能力，係指網際網路接取服務經營者可透過BGP 等路由協定交換其可管控網路內部（所謂自治系統AS－Autonomous System）之IP位址路由資訊，並將IP訊務封包轉送至其他網際網路接取服務經營者，但路由能力係當網際網路接取服務經營者備有多路由可供選擇時，始有意義，若IP訊務封包僅由網際網路接取服務經營者固定傳送至某一網際網路接取服務經營者，再由該網際網路接取服務經營者以接力方式繼續將此IP訊務封包透過其他網際網路接取服務經營者所設之路由轉送出去，斯時網際網路接取服務經營者之路由能力已非屬必要，甚且網際網路接取服務經營者之主要目的係提供用戶接取（Access）網際網路，接取後是否透過自身之路由選擇能力傳送IP訊務封包，或將IP訊務封包傳送至有具備路由選擇能力之其他網際網路接取服務經營者，就提供用戶接取網際網路服務而言，其效果是一樣的。
㈥電信總局為促進電信之發展，除因電信服務之提供涉及號碼
、頻率等具公共性及稀少性資源之分配須予以規範外，對於電信事業引進之創新應用服務，均本於技術中立之立場。準此，網際網路接取服務為經營者提供用戶連接網際網路以營利之通信服務，網際網路接取服務經營者欲採何種技術或方法提供其用戶連接網際網路，電信總局並未加以規範限制。因此，原告所稱之ISP 間之路由能力以及分配真實IP位址的能力並非提供用戶網際網路接取服務之要件，是以原告有無提供用戶網際網路接取服務，與其是否具有前揭兩項能力並無相關。
㈦為此，請求駁回原告之訴。
五、按電信法第2 條第4 款及第5 款：「本法用詞定義如下：．．．四、電信服務：指利用電信設備所提供之通信服務。五、電信事業：指經營電信服務供公眾使用之事業」，第11條第1 項：「電信事業分為第一類電信事業及第二類電信事業」，第2 項：「第一類電信事業指設置電信機線設備，提供電信服務之事業」，第4 項：「第二類電信事業指第一類電信事業以外之電信事業」，第17條第1 項：「經營第二類電信事業，應向電信總局申請許可，經依法辦理公司或商業登記後，發給許可執照，始得營業」，第2 項：「第二類電信事業營業項目、技術規範與審驗項目、許可之方式、條件與程序、許可執照有效期間、營運之監督與管理及其他應遵行事項之管理規則，由交通部訂定之」，第64條第1 項：「違反第17條第1 項規定經營第二類電信事業者，處新臺幣20萬元以上100 萬元以下罰鍰，並得沒入其電信器材」；第二類電信事業管理規則第2 條第1 項：「本規則用詞定義如下：
一、經營者：指經交通部電信總局許可並發給執照經營第二類電信事業者。二、用戶：指與經營者訂定契約，使用該經營者提供之通信服務者。三、使用者：指用戶及其他使用經營者提供之通信服務者。四、第二類電信事業特殊業務：指經營語音單純轉售服務、網路電話服務、租用國際電路提供不特定用戶國際間之通信服務或其他經交通部公告之營業項目者。．．．七、第二類電信事業一般業務：指第四款以外之第二類電信事業業務．．．」
六、查網際網路接取服務，係指經營者提供用戶透過撥接、ADSL、Cable Modem、專線或其他方式連接網際網路以營利之數據通信服務，依前揭電信法第2 條第4 款、第5 款規定，即屬於電信事業提供之電信服務。又依同法第11條第2 項及第
4 項規定，第一類電信事業係指設置電信機線設備，提供電信服務之事業，第一類電信事業以外之電信事業，為第二類電信事業，而網際網路接取服務係經營者提供用戶連接網際網路以營利之通信服務，並非得自行設置電信機線設備，且未租用國際電路提供用戶國際間通信服務，則依上開說明規定，屬第二類電信事業一般業務，應向電信總局申請許可發照後始得營業，合先敘明。
七、經查，原告未經申請許可，即利用其向數位聯合股份有限公司租用ADSL線路，於93年間與臺中縣○○鄉○○○路○○巷○○○○號之「羅馬大地六期社區」管理委員會簽訂「共享式住宅社區網路」同意書，於羅馬社區○設○區○○○路，由原告提供該社區住戶連接網際網路之服務，供住戶24小時無限上網及提供個人20MB之E-mail容量，以瀏覽網站、收發電子郵件、下載該網站所能提供之檔案、線上遊戲、線上聊天，並以季繳方式向住戶收取網路連線費用每戶每月350 元，復於同意書之補充事項第7 條約定如住戶退租其他業者寬頻網路而改申請原告之網路系統者，所繳納之違約金，可抵扣原告網路連線使用費，藉以吸引社區住戶改向其申租連接網際網路之服務；原告依據上開約定，即在該社區之地下1 樓及14樓設置寬頻網路設備。此經電信總局派員於93年12月30日赴該社區查證屬實，有該局中區電信監理站實施行政檢查報告表，暨所附該社區管理委員會總幹事楊宗勳之訪談紀錄、上開「共享式住宅社區網路」同意書、相關設備設置照片13張、原告公司業務經理鐘毅恆談話紀錄、向住戶收取服務費1,
050 元之發票1 張，及原告公司之廣告DM3 張（以上均影本）等附於原處分卷可憑。由以上之事證，即明原告係提供社區住戶連接網際網路之服務，收取連接網路費用經營網際網路接取服務，與第二類電信事業網際網路接取服務經營者（如HiNet）無 異，乃原告當時尚未獲得許可（原告係於94年
2 月25日始經被告許可經營第二類電信事業一般業務），則其未經許可即擅自經營電信業務之違章情事至為明確，電信總局依法裁處，並無不合。
八、原告主張其非屬第二類電信事業，而無違章情事，無非以其無能力分配用戶真實IP，其乃以IP分享器提供大樓社區分享，又其也不具備一般ISP 業者具有之路由能力，其對用戶收服務費，是提供電腦服務及諮詢費用，其他收入亦無任何連線費用，其與飯店、宿舍及網咖提供上網並無不同為據。惟查，原告利用向Seednet 租用之ADSL，透過IP分享器提供社區住戶瀏覽網頁等電信服務，乃以自己之名義提供電信服務並收取費用，業已該當電信法第2 條第4 款規定之「利用電信設備所提供之通信服務」，其違章事實已詳敘於前。至其是否具備ISP 間之路由能力以及分配真實IP位址之能力，所涉者乃其設備之良弧及實際技術為何而已，其雖未具備該等能力，而係利用租用之ADSL連線，再透過IP分享器提供用戶虛擬之IP位址以上網享用電信服務，此即屬其經營電信服務事業之一種方式，無疑其已經營此電信事業之事實，也與並非以自己名義提供上網而僅係網際網路接取服務之終端用戶，如飯店提供旅館客人上網之型態自屬有別。再查，原告與羅馬大地六期社區管理委員會簽訂之同意書第6 條，約定以季繳方式向住戶收取「網路連線費用」為350 元/ 月/ 戶，此稽之該約定即明，顯非原告所稱之服務費，且等該費用係原告提供網際網路接取服務之對價，是無論其收取之費用名稱為何，均無以改變原告收取連接網路費用，經營網際網路接取服務事業。
九、綜上所述，原告未經許可違規經營電信事業，至為明確，電信總局據以裁罰，並無不當。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第233條第1項、第236條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
第七庭法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
書記官 楊 怡 芳