臺北高等行政法院判決
94年度簡字第779號原 告 盈舜營造有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○
丁○○被 告 行政院勞工委員會代 表 人 李應元（主任委員）訴訟代理人 李中心
戊○○乙○○上列當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國94年7 月22日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、被告代表人原為陳菊，民國（下同）94年9 月14日變更為李應元，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告承建位於高雄縣鳳山市○○○路之「文山段集合住宅新建工程」（下稱系爭營造工程），為勞工安全衛生法適用之營造業，僱用勞工從事作業，為同法所稱之雇主。被告所屬南區勞動檢查所（以下簡稱南區勞檢所）派員於93年12月7日實施勞動檢查時，發現原告使勞工於高度2公尺以上之施工構台周圍、管道間及施工架工作台等開口部分從事作業，未依被告依勞工安全衛生法第5 條所訂定之營造安全衛生設施標準第19條規定，於上開處所設置護欄、護蓋或安全網等防護設備，且未採取使勞工使用安全帶等防止因墜落而致勞工遭受危險之措施，違反勞工安全衛生法第5 條第
1 項規定，經被告所屬南區勞檢所以93年12月20日勞南檢營字0000000000號函檢附勞動檢查結果通知書載明改善期限為即日，通知原告即日改善在案。嗣被告所屬南區勞檢所再於94年2 月6 日派員檢查時，再次發現原告仍有違反同一規定情事，被告乃依勞工安全衛生法第33條第1 款規定，以94年
4 月7 日勞南檢授字0000000000號罰鍰處分書（下稱系爭處分）處原告罰鍰6 萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。（原告前於93年9 月14日經被告所屬南區勞檢所派員檢查時，發現有相同之違規情事，經被告先以93年9 月20日勞南檢營字第0935010274號函通知限期改善，嗣因未改善，而遭被告以93年12月20日勞南檢授字0000000000號罰鍰處分書處原告罰鍰3 萬元，即以下原告主張之第1次處分書，此部分另經原告提出行政救濟，經本院以94年度簡字第776 號判決原告之訴駁回，故此部分非在本件審究之範圍，先予指明）。
三、原告起訴意旨略以：㈠原告有依法設置護欄或護蓋，並無任何違法情事。又被告以
其94年9 月29日台84勞檢一字第131274號函釋作為原處分之依據，惟查，對人民科處行政罰必須依據法律，若以命令為之，仍要符合授權明確性原則。按勞工安全衛生法第33條第
1 款規定，經通知限期改善而不如期改善時，始得予以處分，亦即必須就同一違規事實經通知改善而不改善，始符合上開條款之構成要件，又該同一違規事實之同一，係指特定事實同一，被告前揭函釋應不得適用。復因營造業係隨工程進度改變作業地點，故若於某一樓層發現之違規事實而發函通知限期改善，該函並不能套用於不同樓層之違規事實，並不得以此認定係屬「同一」違規事實，而不另行通知限期改善即逕行處分。今被告以新發現之違法事實，套用之前已改善之舊違法事實所發之改善通知，顯有違誤。
㈡被告原處分檢查之處所、檢查後限期改善之通知等，均有嚴
重之同一性錯誤，原告因一時不察而收受原處分書並提出訴願：
⒈被告於93年12月20日以勞南檢授字第0931000929號對原告
所發之第1 次處分書記載：「受處分人承攬御盟皇品第十五期透天住宅新建工程，．．．」，惟查，原告從未承攬「御盟皇品第十五期透天住宅新建工程」，原告所承攬者為「文山段集合住宅新建工程」，又透天住宅與集合住宅有極大差異，不可能僅係名稱誤載，亦即被告實際檢查之工地應為「御盟皇品第十五期透天住宅」，該工地發生被告所稱之違法事實，被告並對該工程通知限期改善，惟被告誤為該工地係原告所承攬，而對原告發函通知限期改善。但原告從未收受該通知限期改善函。可知被告從未對原告所承攬之「文山段集合住宅新建工程」進行檢查，亦未對檢查結果發函通知限期改善。
⒉即使被告93年9 月20日勞南檢營字第0935010274號通知限
期改善函有送達原告，而原告亦有收受，惟該函係對「御盟皇品第十五期透天住宅」所為檢查而通知限期改善，與原告無涉，原告亦因而表達從未收受該文件，該文件有可能被退回或被以錯誤文件處理，無論如何均無法歸責於原告，因原告本無義務收受非屬原告之文件，故該通知改善函並未合法送達原告。況且，亦因發生同一性錯誤，該函即便送達原告，亦無從對原告發生任何效力。
⒊另外，原告93年12月24日收受者為被告93年12月20日勞南
檢授字第0931000929號處分書，並非被告所稱93年12月20日勞南檢營字第0935013762號限期改善通知函。且縱有被告所稱通知函，仍應先區別是通知限期改善亦或是通知科處罰鍰，若為通知科處罰鍰，則被告仍未踐行勞工安全衛生法第33條第1款規定，應先通知限期改善即逕行處分，於法不合。
㈢因原告係承攬事業主國城建設股份有限公司之工程，並將地
下室工程與地上物工程分包給不同分包商，依勞工安全衛生法第2條第2項規定，雇主為事業主或事業之經營負責人，故就本件工程而言，事業主為國城建設股份有限公司，勞工實際雇主則為分包商，因此，即使有被告所稱之違規事實，被告處分之對象應為國城建設股份有限公司或分包商，而非原告，因原告實際上並無法指揮監督勞工並從事改善措施，故對原告並無期待可能性。此外，對不同工程分包商之違規事實，亦應對之各別予以發函通知限期改善，若無同一性錯誤，則被告第1次（93年9月20日）所發之限期改善通知，係針對地下室之分包商之違規事實要求限期改善，地下室分包商亦予以改善，若之後被告針對地上物工程檢查發現違規事實，則應另行對該工程發限期改善通知，不得援用先前對地下室分包商之通知而逕行處分，因為行為主體不同，所以應踐行個別之合法通知程序。
㈣被告94年2月6日會同檢查之人員為鄭文課，並提出鄭文課所
簽認之營造工程檢查會談紀錄，以此作為處分原告之依據。然本件工程人員並無鄭文課，鄭文課可能係「御盟皇品第十五期透天住宅新建工程」之工程人員，顯然被告於此亦發生同一性錯誤。
㈤若認定94年2月6日檢查對象確係本件工程，然因先前處分書
（93年12月20日勞南檢授字第0931000929號）之對象有同一性錯誤，故就本件工程而言，該次檢查應屬第1 次違規，理應通知限期改善而非逕行處分。且即便認定被告先前已有合法限期改善通知，然因原告係第1 次違規，依行政機關實務上慣例，理應處以罰鍰3 萬元而非6 萬元。
㈥為此，請求原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告答辯則以：㈠經查被告93年12月20日勞檢授字第0931000929號處分書將原
告承攬工程之名稱誤植為「御盟皇品第十五期透天住宅新建工程」等文字部分，被告已依行政程序法第101條規定，於9
4 年10月12日以勞南檢授字第0940401052號函辦理更正。南區勞檢所實施勞動檢查所製作之營造工程檢查會談紀錄、勞動檢查結果通知書、停工通知書等書面資料均指明原告承建「文山段集合住宅新建工程」違反勞工安全衛生法相關法規規定屬實，原告卻以檢查之處所、檢查後限期改善之通知有誤，認為有悖事實及法令規定等，所辯顯係昧於法令事實，圖謀卸責之詞。
㈡南區勞檢所於93年9月14日、93年12月7日分別實施勞動檢查
時，發現原告使勞工於所承建營造工地高度2 公尺以上之施工構台從事作業，該施工構台周圍開口部分，及營造工地高度2 公尺以上之外牆施工架工作台、2 樓管道間等開口部分從事作業，未依營造安全衛生設施標準第19條規定，於該等開口處設置護欄、護蓋或安全網等必要之防護設備，且未採取使勞工使用安全帶等防止因墜落而致勞工遭受危險之措施，違反勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，且違反規定之事項業經通知限期改善在案。
㈢嗣於94年2月6日南區勞檢所派員檢查時，再次發現原告使分
包商之勞工於所承建營造工地共同作業場所2樓、3樓之樓梯、管道間、牆面及樓面等高度2 公尺以上開口部分從事作業，仍未依營造安全衛生設施標準第19條規定，採取使該等勞工使用安全帶等防止因墜落而致勞工遭受危險之措施，違規事項經被告所轄南區勞檢所於營造工程檢查會談時當場提示外並予以記錄，且有原告所指派會同檢查之人員廖崇吉（工地主任）、呂正雄（監工）、鄭文課（看守人員）等分別於檢查會談紀錄簽認無訛；又原告辯稱鄭文課非屬其僱用之人員，經查94年2 月6 日南區勞檢所實施勞動檢查時，勞工於工地仍繼續作業，鄭文課會同檢查外並於檢查會談紀錄簽認，南區勞檢所將檢查結果通知書函知原告在案，原告重複違反勞工安全衛生法第5 條第1 項之規定，經通知限期改善而不如期改善，違法事實明確。
㈣最高行政法院87年度判字第1651號判決略以：「營造業作業
地點隨工程進度改變作業地點之情形，對同一工程不同樓層或地點，發現違反前次檢查通知限期改善規定相同情形時，得不須另行通知限期改善，而逕予處分」，鈞院90年度簡字第7693號判決略以：「營造業作業地點本即可能隨時依工程進度改變作業地點，故對同一工程，雖係不同樓層或地點，如經再次檢查仍有前次檢查通知限期改善規定相同情形時，其有違同一法規所定法定義務之情事，自無須另行通知限期改善，即已該當處罰之要件」，依勞工安全衛生法第5 條規定，雇主對勞工作業引起之危害應有符合標準之必要安全衛生設備；被告係勞工安全衛生法之中央主管機關依法得訂定必要之設備及措施等標準。查原告重複違反勞工安全衛生法第5 條第1 項規定，經通知限期改善而不如期改善，違法事實明確，被告審酌違規性質、情節輕重、違反次數、事業經營規模之大小及其改善程度與誠信等，依勞工安全衛生法第
33 條 第1 項規定裁處罰鍰，並無違誤。㈤原告從事營造業，僱用勞工2 人於「文山段集合住宅新建工
程」高度2 公尺以上之施工構台、施工架工作台、管道間等處所從事作業，身為雇主之原告對所屬勞工及承攬商勞工共同作業場所之開口部分應設置護欄、護蓋或安全網等必要之防護設備，方足以達到法令保障勞工安全之目的，原告稱責任應屬事業主、分包商，純屬推諉之詞。
㈥為此，請求駁回原告之訴。
五、按勞工安全衛生法第2 條第2 項規定：「本法所稱雇主，謂事業主或事業之經營負責人」；第4 條第1 項第4 款規定：
「營造業」；第5 條第1 項第5 款規定：「雇主對左列事項應有符合標準之必要安全衛生設備：一、．．．五、防止有墜落、崩塌等之虞之作業場所引起之危害。．．．」，同條第3 項規定：「前2 項必要之設備及措施等標準，由中央主管機關定之」，第33條第1 款規定：「違反上開第5 條第1項之規定，經通知限期改善而不如期改善者，處3 萬元以上15萬元以下罰鍰」。次按依勞工安全衛生法第5 條授權訂定之營造安全衛生設施標準第19條規定：「雇主對於高度2 公尺以上之屋頂、鋼樑、開口部分、階梯、樓梯、坡道、工作台、擋土牆、擋土支撐、施工構台、橋樑墩柱及橋樑上部結構、橋台等場所作業，勞工有遭受墜落危險之虞者，應於該處設置護欄、護蓋或安全網等防護設備。雇主為前項設施有困難，或作業之需要臨時將護欄拆除，應採取使勞工使用安全帶等防止因墜落而致勞工遭受危險之措施」。又按營造業係隨工程進度改變作業地點，對同一工程不同樓層或地點，發現違反前次檢查通知限期改善規定相同情形時，得不須另行通知限期改善，而逕予處分，以保障勞工安全與健康，復經被告94年9 月29日台84勞檢一字第131274號函釋在案，核其意旨係被告本於權責，就法律適用所為之闡示，於法無違，且符於改制前行政法院89年度判字第1651號判決之意旨，本院自得予以適用，此與授權明確性無涉。原告主張該函釋違反授權明確性，而不得適用云云，自無可採。
六、查原告承造位於高雄縣鳳山市○○○路之「文山段集合住宅新建工程」，使勞工於高度2 公尺以上之施工構台、施工架工作台及2 樓管道間開口部分從事作業，未依營造安全衛生設施標準第19條規定，於該處設置護欄、護蓋或安全網等防止人員墜落之設施，違反勞工安全衛生法第5 條第1 項第5款規定，經南區勞檢所於93年12月7 日實施營造工程檢查時查獲，並以93年12月20日勞南檢營字第0935013762號函通知即日改善，惟該所於94年2 月6 日再次派員檢查結果，發現其2 公尺以上之2 、3 樓樓梯、管道間、牆面及地板等多處開口未設有護欄、護蓋或安全網等防護設備，仍違反同一規定，有被告93年12月7 日會同工地負責人廖崇吉、監工呂正雄，及94年2 月6 日會同工地負責人廖崇吉、看守人員鄭文課簽認之營造工程檢查會談紀錄、南區勞檢所通知改善函等影本及勞動檢查缺失照片附於原處分卷可稽，違規事實洵堪認定。
七、至原告主張其未接獲南區勞檢所93年12月20日勞南檢營字第0935013762號限期改善通知公函，無從得知工地違規情事云云。惟查，上開限期改善通知函已於93年12月24日送達原告，有與原告同址之大廈管理委員會簽收之傳真查詢國內各類掛號郵件查單影本附被告原處分卷可稽。且原告嗣後也據以於93年12月28日繕具復工申請書表示業依指示改善請求復工，此亦有復工申請書附於原處分卷可按。原告於訴訟中推稱未收受通知而不知違規情事，實難採信。
八、原告又主張其承攬國城建設股份有限公司之工程，並將地下室工程與地上物工程分包給不同分包商，則雇主應為事業主國城建設股份有限公司，勞工實際雇主則為分包商，本件縱有違規情事，應以國城建設股份有限公司或分包商為處分之對象，而非原告云云。查原告既係承攬國城建設股份有限公司定作之營繕工程，經營營造業務，依勞工安全衛生法第2條第2項所規定之雇主定義及第4條第1項第4款規定本法適用範圍包括「營造業」，其自屬雇主無疑。至於其主張其將地下室、地上物工程另外轉包予次承攬人云云，惟未據舉證以佐其說，尚難採信。
九、原告又主張南區勞檢所94年2月6日派員檢查時所會同之鄭文課非系爭營造工程之人員一節，查鄭文課本人已於被告所轄南區勞檢所派員實施檢查時，在場會同並簽名於會談紀錄上，堪認確有鄭文課其人。況原告也於93年12月28日請求復工，原告重複違規之事實至為明確，此已詳述於前。原告推稱其工地無鄭文課其人，實不足以推翻系爭工程違規之事實。
十、原告另主張被告所轄南區勞檢所前於93年9 月14日派員檢查所發現違規情事，實係對於「御盟皇品第十五期透天住宅新建工程」工地所實施之檢查，該違規情事與原告無涉，故此次93年12月7 日派員檢查所發現之違規，應屬第1 次違規，被告應按其內部慣例處以罰鍰3 萬元，而非6 萬元云云。查關於原告所主張之第1 次處分之爭議，已經本院以94年度簡字第776 號判決原告之訴駁回，此有該判決正本之電子檔列印本附於本院卷可憑。是以，此次原告再有違規情事未依限改善之違章事實乃屬第2 次，被告裁處較高於法定最低數額之6 萬元罰鍰，自屬適當。
、從而，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論，逕為判決，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第233條第1項、第236條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
第七庭法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 95 年 8 月 31 日
書記官 楊 怡 芳