臺北高等行政法院判決
94年度訴字第1070號原 告 甲○○訴訟代理人 賴俊榮律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○上列當事人間因農田水利會會長選舉罷免辦法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年3月10日農訴字第0930157983號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：台北市瑠公農田水利會（以下簡稱瑠公水利會）於93年9月4日舉行第1屆會長暨會務委員選舉，原告為會長選舉（以下簡稱本次選舉）2名候選人之一，選舉結果，訴外人林錦松獲該水利會公告為本次選舉之會長當選人，原告以121票之差落敗。嗣原告檢舉本次選舉林錦松涉嫌以不法之方法製造幽靈會員，虛增得票數，致本次選舉產生不正確之結果，原告乃依農田水利會會長選舉罷免法（以下簡稱水利會會長選罷法）第46條及第47條規定，於93年9月8日向被告請求依法公告林錦松本次選舉之當選無效及本次選舉第5選區之選舉無效，並均應定期重行辦理投票。被告於93年10月20日以府建三字第09321597400號函（以下簡稱被告93年10月20日函）復原告略以「．．．說明：．．．二、台端所陳『林錦松先生當選會長無效之申訴』乙節，經查與『農田水利會會長選舉罷免辦法』第49條規定會長當選無效之要件並不相符。三、．．．瑠公農田水利會辦理本次會長選舉，相關選務工作均係依『農田水利會組織通則』、『農田水利會會長選舉罷免辦法』及『農田水利會會務委員選舉罷免辦法』之現行規定辦理，．．．故本次選舉辦理過程於法亦無違誤。．．．」等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應公告林錦松於台北市瑠公農田水利會第1屆會長舉舉之當選無效並應定期重行辦理投票。
⒊被告應公告台北市瑠公農田水利會第1屆會長選舉第5選區之選舉無效並應定期重行辦理投票。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告得否依水利會會長選罷法第46條及第47條規
定向主管機關即被告提起本件檢舉事件？㈠原告主張之理由：
⒈查原告為本次選舉2名競逐會長之候選人之一，投票結果
原告以121票之差落敗，林錦松則經瑠公水利會公告為會長當選人，惟因林錦松之當選係涉嫌以不法之方法製造幽靈會員，虛增選舉人數，致使本次會長選舉產生不正確之結果，原告乃就上開事實，依水利會會長選罷法第46條及第47條規定，請求被告依法公告林錦松本次選舉之當選無效及本次選舉第五選區之選舉無效並均應定期重行辦理投票。茲就本次選舉異常之處說明如下：
①瑠公水利會於93年7月20日公告選舉有關事項，93年7月
26日公告並開始公開陳列選舉人名冊（依當時會籍資料，具有選舉權之會員計有3,558人）。詎於93年7月26日至93年8月1日之受理選舉人名冊更正期間，第五選區竟出現高達353件申請補列會員案，該等新取得會員權之原因均係成為屬於水利會灌溉區之坐落於台北市○○市○○段灣潭小段225地號土地（面積291平方公尺）之共有人，且登記為土地共有人之時間皆集中於93年7月12日至16日，連同該地號土地原共有人總計因該291平方公尺土地而取得水利會會員權者共有411人，平均每人持分面積僅有約0.7平方公尺。因共有系爭地號土地而致新增之353名會員人數（即選舉人數），使得本次選舉之選舉人總數驟增約10%，以該353人所在之第五選區第5投票所來看，選舉人總數更由原來之538人增為892人，暴增達約65%，據悉其中高達9成以上實際參與投票（姑以九成計算即高達317票，實際投票人數查閱選舉人名冊等領票記錄即明），而本次會長選舉之勝負差僅121票，該新增之3百餘票，顯已實際影響選舉結果。
②依通常經驗法則判斷，上開353人係純為取得本次選舉
之選舉權，並為支持林錦松而登記為系爭土地之共有人，蓋就面積291平方公尺之系爭土地所新登記成為共有人之353名共有人而言，其所取得之持分均為13/29100，折合持分面積僅為0.13平方公尺，一般人除有特殊目的外，應不會買賣0.13平方公尺之田地（農田水利會組織通則修正草案第15條之1業已增列限制會員自有土地面積需達0.1公頃以上始享有選舉權與罷免權）。又該353人辦理所有權登記成為系爭土地之共有人之時點均集中於93年7月12日至16日共5天之時間，恰為本次選舉之選舉人名冊公告前夕，足見該353人並非係為使其耕地得利用水利會灌排設施以從事農業生產始申請加入為水利會會員，實係為取得本次選舉之選舉權而於短時間內辦理登記為系爭土地之共有人，且該353人之登記為系爭土地共有人以取得會員權及選舉權之行徑，外觀上具有「集體性」及「一致性」，實難謂不無有影響本次選舉結果之虞。另觀之該353名新增會員人數（即選舉人數）所在之第五選區第5投票所開票結果，林錦松獲得604張有效票中之479票，原告獲得125票，基於該3百餘名新增會員辦理登記為系爭土地共有人及申請補列為水利會會員以取得本次選舉選舉權之行為之集體性及一致性，該3百餘票新增選舉權票數顯係流向林錦松，而非原告。
③經查該集體申請補列會員之353份申請書，筆跡似僅出
自2至3人，此參照「台北市瑠公農田水利會第一屆直選會長選舉選舉人名冊更正申請書」即明。而瑠公水利會於接獲該353件補列會員案後，依申請書所載地址郵寄相關文件予各該申請人時，卻有近2成之郵寄文件遭退回，退回原因中，有10人係該址查無此人，3人係遷移不明，查無此地址則有18人；其中原本係申請更正選舉人名冊之訴外人劉林梅於接獲瑠公水利會函覆申請案後，主動來會表示「本件非本人申請，本人也無請人代為申請，請水利會查明是誰代申請」等語，劉林梅並指出原申請書所附身分證影本，並非其最新之身分證影本，蓋其曾參與93年3月20日之總統大選之投票，但申請書所附身分證影本上卻未見領票戳記。據此，該353人登記為系爭土地共有人或申請更正補列為瑠公水利會會員，似為有心人士操作之結果，其間恐涉及假買賣、偽造文書、使公務員登載不實、強制罪等不法情事。由於該353位異常新增之幽靈會員原屬無投票權人，卻以不實方法取得會員權並使瑠公水利會登載於選舉人名冊，取得形式上之會員權及投票權以參與投票，致本次會長選舉第五選區之選舉人總數、參與投票人總數、投票率及投票結果均產生不正確之結果，顯有構成當選無效及局部（即第五選區）選舉無效之原因。
⒉本件被告否准原告所請之93年10月20日函應屬行政處分，
縱非行政處分，原告亦得本於行政訴訟法第10條等規定提起本件訴訟。經查：
①檢舉事項不成立之函覆是否對檢舉人發生法律效果，仍
須視法律是否賦與檢舉人有向國家請求制止或處罰被檢舉人之權利而定，若法有明文時，固無問題，於法無明文時，請求權之存在尚應有解釋之空間，而非自始封殺。倘檢舉所根據之實體法課予國家機關有調查、處罰被檢舉人之作為義務，且所保護法益除公益外，同時及於檢舉人之私益，吾人即不難推知立法者有意藉此設計賦予檢舉人某種法律地位，使其有權請求國家保護其該受法律保護之私益，俾免遭受第三人之侵害。而由於檢舉之提出，事實上無異於保護請求權之行使，且檢舉事項之函覆又無異於對檢舉人保護請求之拒絕，則該函覆自對檢舉人之法律地位產生影響，亦即產生不利之法律效果，故將之定性為行政處分，自屬事理之當然。從而本件檢舉案根據水利會會長選罷法第4章「妨害選舉罷免之取締處罰」第45條至第48條等規定，不僅課予被告調查即「查明屬實」與否及處罰被檢舉人即公告林錦松當選無效並定期重新辦理投票等之作為義務，其所保護之法益更係除了公益（例如公平、公正之選舉等）外，同時及於檢舉人即原告為候選人與當選為水利會會長之預期利益等等之私益，故檢舉事項不成立之函覆，無異係對檢舉人即原告保護請求之拒絕，對於原告之法律地位自然產生不利之影響，是被告93年10月20日函為行政處分至明。
②公平交易法第28條雖僅規定公平交易委員會對於違反本
法規定，危害公共利益之情事，得依職權調查處理，且若檢舉事件經過查明不符事實，公平交易法亦未規定主管機關有應為駁回處分之義務，惟台灣大學法律系副教授林明鏘卻不因此即遽而主張檢舉之函覆非屬行政處分，反而主張「對於檢舉函答覆不予處分之行政行為，依公平交易法之規定，即不進行調查或處分等行為，應具有公法上之效果」，故公平交易委員會之「檢舉覆函應屬行政處分」。準此，被告對於原告之檢舉縱或經查明非屬事實而據此對原告為函覆，該函覆因已依法產生被告毋庸進行公告選舉與當選無效並重行辦理投票之行政行為，實難謂其不發生公法上之法律效果，是被告以法並無明文規定主管機關應為駁回處分之義務，即謂系爭檢舉函覆非屬行政處分云云，顯無理由，不足憑採。
③退萬步言，上開函覆縱非行政處分，惟因行政訴訟法第
10條及第11條分別規定「選舉罷免事件之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「前2條訴訟依其性質，準用撤銷、確認或給付訴訟有關之規定。」，渠等主要功能在於適度緩和同法第4條至第8條典型行政訴訟類型之實體判決要件，如原告資格、期間等，故原告亦得本於水利會會長選罷法第46條及第47條規定及行政訴訟法上開規定提起本件訴訟而為訴之聲明第2項及第3項之請求。
⒊又原告訴之聲明第1項有關請求撤銷原處分及訴願決定與
第2及第3項有關請求應公告林錦松當選無效、第五選區選舉無效並均應定期辦理投票此2部分之聲明，依學者吳庚及翁岳生教授之見解，應一併提起為佳。茲說明如下：
①政治大學法律系教授陳敏認為課予義務訴訟之本質即為
一種特殊之給付訴訟且行政訴訟法第3條有關行政訴訟種類之規定，所以僅列舉撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟三者，而未及於課予義務訴訟，其原因在於課予義務訴訟之本質即為給付訴訟也；學者蔡志方、陳清秀分別認為課予義務訴訟之本質屬於廣義之給付之訴，課予義務之訴性質上乃給付之訴之下位類型，係特殊之給付訴訟類型；翁岳生教授亦認為課予義務訴訟具明顯的給付之訴性質，行政訴訟法第5條之課予義務訴訟係廣義的給付訴訟之1個次類型。準此，原告以訴之聲明第2項、第3項併行提起給付訴訟，即為行政訴訟法第5條第2項課與義務訴訟之類型，應無違誤。
②學者吳庚教授認為「行政訴訟法第5條第2項之課予義務
訴訟，即人民依法向行政機關提出申請之案件，不服該機關所為拒絕或駁回之處分，所提起之訴訟。對此坊間教科書用語頗見分歧．．．本書認為以稱拒絕申請之訴為宜．．．」、「提起拒絕申請之訴，理論上原告應提出兩項訴之聲明：一是撤銷原處分及決定（即遭拒絕之原處分及訴願決定），二是請求作成行政處分，但目前實務上認為，原告縱未就撤銷原處分原決定為聲明，法院仍得依職權一併作成撤銷判決，因為不予撤銷則法院無從命被告機關為行政處分即課予義務之判決。」（參照吳庚所著94年8月增訂9版「行政法之理論與實用」第663頁至第664頁）。而學者翁岳生教授亦認為「在承認課予義務訴訟的新法時代，檢舉人不服檢舉事項不成立之函覆，而欲提起救濟，所應選擇之訴訟種類應已不再是撤銷訴訟，而是課予義務訴訟，請求法院判命公平會作成處罰被檢舉人的行政處分」、「在行政機關駁回人民作成行政處分之請求的情形，依現行法人民固應提起課予義務訴訟，更確切說，提起『不服駁回處分的課予義務訴訟』，以實現其請求作成行政處分之目的，但因先前駁回處分仍在，則原告是否也應於提起課予義務訴訟之同時，也一併提起撤銷訴訟？學說對此見解不一，有主張應一併提起者，也有主張僅需提起課予義務之訴為已足者，因邏輯上課予義務之訴之提起，原本就已蘊含撤銷原來駁回處分之意思，故縱不一併提起，也應視為已默示提起撤銷之訴。本文認為，為明確性起見，自以一併提起為佳，有疑義時法院尤應將撤銷之訴視為已默示提起，而一併處理。」（參照翁岳生所著2003年5月初版「行政訴訟法逐條釋義」第100頁、第91頁至第92頁）。是為免鈞院准予撤銷原處分及訴願決定，惟因被告堅持己見，拒絕依原告訴之聲明第2項及第3項之請求為適法之行政處分，原告訴之聲明第1項有關請求撤銷原處分及訴願決定與第2及第3項有關請求應公告林錦松當選無效、第五選區選舉無效並均應定期辦理投票此2部分之聲明，自應一併提起始為適當。
⒋再查原告訴之聲明第2項、第3項之請求係依據水利會會長
選罷法第46條及第47條規定為之，縱上開規定難解有明文賦與原告請求之權利，惟根據「保護規範理論」，水利會會長選罷法亦應得解為有默示賦予原告為訴之聲明第2項、第3項請求之權利。經查學者翁岳生教授認為原告所主張之權利縱令無法律之明文規定，亦不能因此就逕行認定明顯欠缺法律上請求權，蓋根據保護規範理論，仍有法律默示賦予原告請求權之可能，例如請求主管官署取締鄰人所製造噪音、取締鄰人建築逾越建築線、頂樓違法加蓋等，均不無可能從相關環保與建築法導出鄰人的請求權（就此亦可參閱司法院大法官會議釋字第469號解釋）；另請求取締競爭同業以違反商業倫理等不公平競爭方法侵害原告競爭利益，雖公平交易法沒有明示原告有此請求權，但仍非不能根據公平交易法相關不公平競爭條文之立法意旨推論出來。據此，本件原告如訴之聲明第2項、第3項之請求係依據水利會會長選罷法第46條及第47條規定為之，尚難謂原告之請求權於法尚無明文。退步言，縱上開規定難解有明文賦與原告請求之權利，惟衡諸上開學者見解，水利會會長選罷法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果，尤其相較於公職人員選舉罷免法第101條及第103條等規定皆賦予「候選人」得提起相關選舉無效或當選無效訴訟之權利，身為本次選舉會長候選人之原告，實難謂水利會會長選罷法第46條及第47條規定並未默示賦予原告如訴之聲明第2項、第3項之請求之權利。況水利會會長選罷法之母法即農田水利會組織通則修正草案第19條之2亦規定「會員有下列情事之一者，不得登記為會長、會務委員候選人；已登記者，應予撤銷或廢止，其已當選者，亦同：．．．7.曾犯投票行賄罪、收賄罪、妨害投票或競選罪包攬賄選罪經判刑確定。」，是農田水利會組織通則修正草案顯然即將明定違犯刑法第6章「妨害投票罪」，尤其係同法第146條妨害投票正確罪之水利會會長當選人得依法宣告其當選無效，故依上開修正意旨亦難謂農田水利會組織通則之子法即水利會會長選罷法第46條及第47條規定並未默示賦予原告為如訴之聲明第2項、第3項請求之權利，否則上開辦法之規定勢將形同具文，而無法發揮功用。
⒌至被告未依農田水利會組織通則第2條規定，適用公職人
員選舉罷免法第103條第1項第3款後段之規定，以當選人林錦松存有刑法第146條規定之情形而公告其當選無效並定期重新辦理投票一節，於法顯有不合。經查：
①按「農田水利會之組織及其有關事宜，依本通則之規定
；本通則未規定者，適用其他有關法令之規定。」，農田水利會組織通則第2條定有明文。本次選舉固係依農田水利會組織通則第19條之1第2項規定而由農田水利會聯合會訂立水利會會長選罷法以為本次選舉之法令依據，然依農田水利會組織通則第2條之規定，尚難謂得排除公職人員選舉罷免法第103條第1項第3款後段規定之適用。從而林錦松涉嫌製造幽靈會員，虛增選舉人數，致使本次會長選舉產生不正確之結果，依農田水利會組織通則第2條規定適用公職人員選舉罷免法第103條第1項第3款後段之規定，被告自應以當選人林錦松存有刑法第146條規定之情形而公告其當選無效並定期重新辦理投票方是，然被告竟僅以水利會會長選罷法第49條規定為審核之依據，其適用法律顯有舛漏。
②退萬步言，本次選舉縱無公職人員選舉罷免法之適用，
惟禁止以非法方法使投票產生不正確結果及公平選舉，應為一般之法律原則，本次選舉之主管機關即被告於審核原告依法檢舉並請求公告本次水利會會長選舉當選無效及第五選區局部選舉無效事件時，亦應即受上開原則之拘束並據為審核之準則，方為正辦。第按行政機關於作成行政處分等行政行為時，除以法律為準則外，尚應受一般法律原則之拘束，此徵諸行政程序法第2條、第3條及第4條等規定即明。又以詐術或其他非法之方法，使投票產生不正確之結果者，不僅依公職人員選舉罷免法第103條第1項第3款後段之規定及總統副總統選舉罷免法第104條第1項第3款後段之規定均為構成當選無效之法定要件，徵諸外國立法例，亦多將之視為應科處刑罰之不法行為，顯見禁止以非法方法使投票產生不正確結果，應為確保選舉公正之一般法律原則。另為維護選舉之公正性，我國憲法於第132條前段亦明文揭櫫「選舉應嚴禁威脅利誘」，亦足證禁止以非法方法使投票產生不正確結果，確應為我國憲法體系下所派生之一般法律原則，而為行政機關作成行政處分等行政行為時所應遵守之法律原則無訛。本件被告固以原告之檢舉和請求與水利會會長選罷法第49條之規定不符等語否准原告之檢舉和請求，然衡諸公職人員選舉罷免法第103條、第103條之1及總統副總統選舉罷免法第104條、第105 條等規定，即知水利會會長選罷法僅以當選人資格不符為當選無效之唯一型態，顯屬立法上之缺漏。換言之，姑不論有無缺漏，至少就當選人以非法方法使投票產生不正確結果之此一當選無效之型態，主管機關即被告即應依首開行政程序法之規定，援引並適用禁止以非法方法使投票產生不正確結果之一般法律原則，公告林錦松於本次會長選舉之當選及第五選區之選舉無效，否則全國各地水利會會長之選舉，所有之候選人均能藉此法律缺漏，循同一方法製造「投票部隊」虛增得票數，以圖高票當選而謀不法利用水利會之資源，其結果之嚴重性將無法想像。準此，被告徒以原告之檢舉與請求與農田水利會會長選舉辦法第49條之規定不符，即率而否准原告之檢舉與請求，漏未適用上開法律原則，並考慮其結果之嚴重性，顯見被告否准原告之檢舉與請求，於法應有違誤，應予撤銷。
③又「人民有應考試、服公職之權。」，憲法第18條定有
明文。司法院大法官會議釋字第42號解釋亦明示「憲法第18條所稱之公職，涵義甚廣，凡各級民意代表、中央與地方機關之公務員，及其他依法令從事於公務者屬之。」，農田水利會組織通則第23條則規定「農田水利會之會長及各級之專任職員，視同刑法上之公務員，不得兼任其他公職。」。據此，農田水利會會長應亦屬公職人員，依照公平原則，被告於審斷本件水利會會長選舉爭議時，自亦應適用或類推適用公職人員選舉罷免法第103條第1項第3款後段之規定，以當選人林錦松存有刑法第146條規定之情形而公告其當選無效並定期重新辦理投票方是。況於水利會會長選罷法就水利會會長選舉無效、當選無效等之法定要件，相較於公職人員選舉罷免法之規定，明顯存有闕漏之情形下，為端正選風並達選賢與能之目的計，更有依公平原則，適用或類推適用公職人員選舉罷免法第103條第1項第3款後段之規定之必要。今被告捨此不為，徒推託予上級機關應修法因應，實已影響於原告服公職之權利。
⒍另由於有關選舉之行政法規及其法律原則與刑事法律之立
法原則、目的及法律效果均不相同，是本次選舉縱無刑法第146條規定之適用亦應無礙於主管機關即被告適用禁止以非法方法使投票產生不正確結果及公平等法律原則，而依法公告林錦松本次會長選舉當選無效及第五選區局部選舉無效並定期重行辦理投票。經查：
①水利會會員為水利會事業區域內，公、私有耕地之管理
機關或使用機關之代表人、所有權人或典權人、承租人或永佃權人或其他之受益人（農田水利會組織通則第14條規定參酌），水利會會長則係依法令綜理有關農田水利事業之興辦、改善、保養及管理（例如：興建或改善水利設施）、預防及搶救洪水災害及水利事業經費之籌措等等事項（農田水利會組織通則第十九及第十條規定參酌），可知水利會會長之選舉攸關各水利會事業區域內之行政管理、資源分配等，與水利會會員之生活及利益息息相關。故各該相關選舉法規始會明文或以之為一般法律原則禁止當選人以非法方法使投票產生不正確結果，若有違反即得以之為當選無效之原因。反之，刑法第146條雖亦規定「以詐術或其他非法之方法，使投票發生不正確之結果或變更投票之結果者，處5年以下有期徒刑。」、「前項之未遂犯罰之。」，然其與選舉區域內公共事業之興衰、選舉人（會員）之權益無涉，故二者之立法原則、目的及法律效果，顯不相同，於運用於具體事件時，其法律之適用應互不影響方是。
②又公職人員選舉罷免法第103條第2項及總統副總統選舉
罷免法第104條第2項均規定「經判決當選無效確定者，不因同一事由經刑事判決無罪而受影響」，顯見相關選舉法規均將違犯刑法第146條規定而應受刑罰之事件與違反禁止當選人以非法方法使投票產生不正確結果之法律原則，而遭主管機關公告當選無效之事件，皆分別予以獨立認定與適用法律，互不影響。換言之，由上開規定亦可證知，本次選舉縱無刑法第146條規定之適用，亦應無礙於主管機關即被告適用禁止以非法方法使投票產生不正確結果之法律原則，而依法公告林錦松本次會長選舉當選無效及第五選區局部選舉無效並定期重行辦理投票。
⒎末就被告其餘之答辯理由，陳述意見如下：
①行政院農業委員會（以下簡稱農委會）業已明文表示系
爭選舉過程中暴增358名選舉人顯會影響選舉結果，並請被告監督與輔導，然被告竟如踢皮球似地將系爭選務爭議以「請中央主管機關進行修法以為因應」予以推諉，未積極地調查、制止或為其他適法之處理，終致本件選舉產生不正確之結果，而增生訟累，殊值非議。
⑴按政府推行農田水利事業，在直轄市係以直轄市政府
為主管機關，此為農田水利會組織通則第1條、第4條所明定者。又系爭水利會會長之選舉若涉有選舉無效及當選無效等情，衡諸水利會會長選罷法第4章之規定，被告更有查明屬實與否、乃至依法公告選舉無效及當選無效並重行辦理投票之法定權限，是被告現藉詞陳稱其僅為選務監督機關云云，意圖卸免其責，實令人無法認同。
⑵又被告經由水利會獲知第五選區會員人數暴增，恐影
響選舉公平性時，固曾行文函請農委會釋明，惟查農委會於其回函業已明白表示「有關台北縣新店市○○段灣潭小段225地號土地（面積0.0291公頃）於93年7月12日至16日間新增358名共有人，顯然會影響選舉之結果」等語，故其除建議被告函請法務部調查局調查外，亦建請提報「選舉督導會報」審慎處理，然被告竟僅於形式上開個會議並踢皮球似地決議將系爭選務爭議以「請中央主管機關進行修法以為因應」，即率爾予以推諉，根本未積極地調查、制止或為其他適法之處理，終致本件選舉產生不正確之結果，而徒增無謂之訟累。從而被告身為農田水利事業之主管機關，明知水利會第五選區於短短數日內，有暴增358名選舉人數，顯將影響選舉結果之情形下，竟疏未事前積極防止及制止不公平選舉結果之產生，此實難謂其並無違誤。
⑶至被告陳稱本件於毫無實證之下，被告豈能任加剝奪
選舉人自由意向之行使，率爾公告林錦松當選無效或選舉無效一節，實則原告於檢舉函中至少已附呈原告係申請更正選舉人名冊之第三人劉林梅之文函佐證本件選舉確涉有不法之情事，然被告仍係固守水利會會長選罷法第49條之形式要件，根本未從事實質之調查與認定，故其所稱自始至終均本於維護公正選舉之立場，為各種選務事宜之研商及處理等語，洵難採信。
②被告未依法公告林錦松於瑠公水利會第1屆會長選舉之
當選無效並應定期重行辦理投票及公告瑠公水利會第1屆會長選舉第五選區之選舉無效並應定期重行辦理投票，於法均顯有違誤。
⑴原告係主張林錦松涉嫌以不法之方法製造幽靈會員，
虛增選舉人數，致使本次會長選舉產生不正確之結果，爰依水利會會長選罷法第46條及第47條規定，請求被告依法公告林錦松本次會長選舉之當選無效及本次選舉第五選區之選舉無效並均應定期重行辦理投票，茲被告指摘原告未舉證說明當選人林錦松有何不符農田水利會組織通則第19條之1、第19條之2規定之事由云云，應有誤會。
⑵被告未依農田水利會組織通則第2條規定，適用公職
人員選舉罷免法第103條第1項第3款後段之規定，以當選人林錦松存有刑法第146條規定之情形而公告其當選無效並定期重新辦理投票，洵不適法。又本次選舉縱無公職人員選舉罷免法之適用，惟查禁止以非法方法使投票產生不正確結果及公平原則，應為一般之法律原則，本次選舉被告於審核原告依法檢舉並請求公告本次水利會會長選舉當選無效及第五選區局部選舉無效事件時，亦應即受上開法律原則之拘束並據為審核之準則，方為正辦。且因有關選舉之行政法規及其法律原則，與刑事法律之立法原則、目的及法律效果均不相同，是本次選舉縱無刑法第146條規定之適用，亦應無礙於被告適用禁止以非法方法使投票產生不正確結果及公平之法律原則，而依法公告林錦松本次會長選舉當選無效及第五選區局部選舉無效並定期重行辦理投票。故被告以水利會會長非屬公職人員，無公職人員選舉罷免法之適用及刑法第46條規定僅適用於政治上選舉或政治上投票權，故原告提起本件訴訟所持之理由，應無可採云云，要無可信。
⒏綜上所陳，本次選舉確涉有製造幽靈會員虛增選舉人數之
不法情形，若全國各地水利會之主管機關皆如同被告93年10月20日函說明欄第4點所載，以「現行農田水利會之選舉罷免相關辦法有未臻完備之處，本局將建請中央主管機關儘速修法以為因應」為藉詞，不依法處理水利會選舉過程發生之違法情事，則在現行立法容有怠惰、遲延之情形下，各地水利會會長選舉、乃至會務委員之選舉，違法製造幽靈會員之不法情事將更為明目張膽，選賢與能之理想將遙遙無期。故為杜絕本次選舉之不正選風，以維護水利會選舉結果之正確性，並兼顧水利會會員及原告之權益，原處分應予撤銷。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「本通則所稱主管機關：．．．在直轄市為直轄市政府
。」、「農田水利會會長就年滿30歲、具有會員資格1年以上，並具有下列資格之一者，由會員直接投票選舉之。
．．．」，分別為90年6月20日修正公布之農田水利會組織通則第4條、第19條之1所規定。次按「農田水利會會長之選舉、罷免事務，由各該水利會辦理。」、「水利會辦理會長之選舉、罷免事務，由主管機關監督、輔導。」、「各水利會為辦理會長之選舉、罷免得邀請有關機關及水利會相關組室設選舉工作會報。」、「選舉區選舉人名冊，水利會應依照會籍冊編訂，於投票日30日前於工作站公告，並公開陳列5日。會員如認為錯誤或遺漏時，應於陳列之日起7日內以書面向水利會申請更正，水利會應於會員申請更正日起5日內答覆申請人。」，復分別為水利會會長選罷法第2條、第3條、第4條及第9條第1項所明定。
可知瑠公水利會為辦理93年9月4日第1屆會長選舉之主辦機關，被告僅屬選務監督機關，合先敘明。
⒉查瑠公水利會於93年7月20日為選舉公告，於93年7月26日
為選舉人名冊公告，再於93年7月26日至93年8月1日為選舉人名冊公開陳列及申請更正，因該水利會於93年8月2日陳報其第五選區會員人數暴增，被告惟恐影響選舉公平性，隨即於93年8月3日以府建三字第09315371300號函請農委會儘速依法釋明，以憑辦理。經農委會於93年8月16日以農水字第0930030585號函覆決議事項略以有關農田水利會會員資格之認定屬於農田水利會之權責，應依農田水利會組織通則第14條、第15條及相關規定辦理云云，被告乃於93年8月17日召開「臺北市各農田水利會第一屆直選會長暨會務委員選舉聯合督導會報及該會報工作小組第二次會議」，就選舉人名冊申請更正事宜決議略以，就現行農田水利會組織通則、水利會會長選罷法及農田水利會會務委員罷免辦法中有關會員資格認定、會員權益維護及選務辦理過程中所可能發生之「妨害投票、賄選等情事之處理」等相關事宜，請中央主管機關進行修法以為因應，並請瑠公水利會陳報其第五選區會員人數暴增公水利會依討論事項辦理相關選務工作，瑠公水利會遂就第五選區（直潭灌區）洪千惠等計354人之會員資格，依農田水利會組織通則第14條、第15條規定認定符合，並公告確定。嗣瑠公水利會於93年9月4日舉行會長暨會務委員選舉，由林錦松當選，被告並於93年9月14日以府建三字第09315400600號函同意備查。茲原告以林錦松涉嫌以不法之方法虛增選舉人數，使該虛增之選票流向林錦松，致本次選舉產生不正確之結果，被告應公告林錦松當選無效，並應定期重行辦理投票等語，資為爭議。
⒊經查水利會會長選罷法第47條第1項明定「主管機關審查
檢舉事件屬實者，應公告選舉、當選無效、罷免無效、罷免案通過或否決無效，並依下列規定辦理：．．．」，亦即主管機關就檢舉事件審查屬實後，始有依上開規定為「公告」選舉無效、當選無效等行政處分之義務，倘檢舉事件不符事實，法並無明文規定主管機關應為駁回處分之義務。據此，被告本無行政處分之義務，純係基於便民之目的，始以上開函文向原告說明無選舉無效或陳情事項不符合水利會會長選罷法第49 條規定而無當選無效等情，核其真意，僅係說明事實經過，性質上屬觀念通知，並非行政處分，依訴願法第1條第1項「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」及行政訴訟法第4條第1項「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願於3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」等規定，原告對於非行政處分提起訴願，顯於法不合，應予駁回。
⒋退步言，縱認被告93年10月20日函為行政處分，惟被告未
依原告陳情之事項為公告林錦松當選無效之處分，亦無違誤或不當之處。茲說明如下：
①按「當選人之候選資格與本通則或本辦法規定不合者，其當選無效。」，為水利會會長選罷法第49條所規定。
而農田水利會組織通則第19條之1、第19條之2就農田水利會會長候選人之積極資格及消極資格分別定有明文。經查原告以申訴書檢舉林錦松有虛增選舉人數等情，並請求被告應公告當選無效，並未舉證說明林錦松有何不符上開組織通則第19條之1、第19條之2條規定之事由，是被告認定原告陳情事項與水利會會長選罷法第49條規定不符，並無不合。
②原告固主張被告未適用公職人員選舉罷免法第103條第1
項第3款後段之規定，以當選人存有刑法第146條規定之情形而公告其當選無效，其處分不適法云云，惟依公職人員選舉罷免法第2條「本法所稱之公職人員，指左列人員：1.中央公職人員：國民大會代表、立法院立法委員。2.地方公職人員：省（市）議會議員、縣（市）議會議員，鄉（鎮市）民代表會代表、省（市）長、縣市長、鄉（鎮市）長、村里長」規定，農田水利會會長並非屬公職人員，自無適用上開選罷法之規定，原告所稱，誠屬誤解。
③又公職人員選舉罷免法第103條第1項第3款後段規定之
適用，以當選人有刑法第146條規定之情形為限，而刑法第146條「以詐術或其他非法之方法使投票發生不正確之結果或變造投票之結果者。」規定以法定之政治上選舉或選舉以外之政治上投票權為限，此觀最高法院25年上字第2257號判例即明。本件農田水利會會長選舉既非法定政治上選舉或其他投票權，自無適用刑法第146條之餘地，參照法務部93年9月10日法檢字第0930028136號函釋亦明。是原告主張被告應適用刑法第146條規定云云，亦屬誤解。
④原告復主張縱農田水利會會長無公職人員選舉罷免法之
適用，然被告未依禁止以非法方法使投票產生不正確結果之一般法律原則公告當選無效，顯屬違法云云，惟查行政程序法第4條明定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」，而依行政程序法第5條至第8條及相關學說暨實務見解，行政機關應受拘束之法律原則有行政處分內容明確、不得為差別待遇、比例原則、誠實信用原則、保護人民正當信賴原則、公平等原則等，至於原告所主張者則不與焉。至原告所稱我國憲法第132條規定「選舉應嚴禁威脅利誘」一節，因憲法並非直接之請求權基礎，且上開憲法規定亦與原告主張本件事實無涉，原告比附援引，顯無理由至明。況行政機關有依法行政之義務，參照農田水利會組織通則及水利會會長選罷法等相關規定，除候選資格不符之當選無效外，並無其他當選無效之事由，被告本於依法行政原則，自無法加以造法而公告當選無效。進者，農田水利會組織通則第39條第1項規定賦予農田水利會聯合會訂定會長選舉罷免辦法之法定權利，倘依原告所稱，被告不啻越俎代庖，顯然違法。
⒌另原告主張於本次選舉期間，共有353位登記成為新店市
○○段灣潭小段225地號土地之共有人，並取得選舉權，乃為支持林錦松，並因此產生選舉不公正之結果云云，惟依組織通則第14條第1項第2款「凡在農田水利會事業區域內，合於下列各款之一之受益人，均為會員：．．二、私有耕地之所有權人或典權人。．．」及水利會會長選罷法第8條第1項前段「會員有選舉權及罷免權．．」等規定，該353人既登記為上開225地號土地之共有人，則渠等因此取得選舉權乃依法享有之權利，殊無非法或不當之情事。
且原告從未就上開353位選舉人是否果受林錦松之指示而登記為上開225地號土地之共有人，及上開353位選舉人是否確依林錦松之指示而為不正之投票，致發生林錦松當選之結果等事項舉證說明之，僅以經驗法則等語加以臆測，被告豈能於毫無實證之情形下任加剝奪選舉人自由意向之行使，率爾公告林錦松當選無效或選舉無效？基此，原告所訴顯不符法理及常情，洵非可採至明。況被告於本次選舉期間亦曾就上開事項函請農委會解釋，並曾多次召開會議討論研商如何處理系爭問題，且建請中央主管機關修法因應，足見被告監督農田水利會選舉事項，自始至終即本於維護公正選舉之立場，為各種選務事宜之研商及處理，斷無於原告為檢舉當選無效等事項時，故意為違法或不當行政處分之舉。綜上所述，原告所訴顯無理由，應予駁回。
理 由
一、按「本通則所稱主管機關：．．．在直轄市為直轄市政府。」，90年6月20日修正公布之農田水利會組織通則第4條定有明文。又按「檢舉人檢舉選舉無效、當選無效、罷免無效或罷免案通過或否決無效，應於選舉或罷免結果公告日起7日內，以書面向主管機關為之，逾期不予受理」、「主管機關審查檢舉事件屬實者，應公告選舉、當選無效、罷免無效、罷免案通過或否決無效，並依下列規定辦理：．．．」，復分別為水利會會長選罷法第46條、第47條第1項所規定。
二、本件瑠公水利會於93年9月4日舉行第1屆會長暨會務委員選舉，依90年6月20日修正公布之農田水利會組織通則第4條規定，被告為主管機關，殆無疑義。則原告以其為本次會長選舉2名候選人之一，選舉結果，訴外人林錦松固經該水利會公告為本次選舉之會長當選人，惟林錦松涉嫌以不法之方法製造幽靈會員，虛增得票數，致本次選舉產生不正確之結果，致原告未能當選為由，乃於93年9 月8 日向被告檢舉選舉無效、當選無效等，依法即無不合。第以原告係依據水利會會長選罷法第46條及第47條規定，本於候選人之地位請求被告依法公告林錦松本次選舉之當選無效及本次選舉第5 選區之選舉無效，並均應定期重行辦理投票等，是被告身為主管機關，自應本於執掌，就本件原告檢舉事項及內容是否有符合上開法條規定之情形，依職權實質審查而作成處分。然查被告僅以其就檢舉事件審查屬實後，始有依水利會會長選罷法第47條第1 項規定為「公告」選舉無效、當選無效等行政處分之義務，本件因檢舉事件不符事實，法並無明文規定其應為駁回處分之義務，但基於便民之目的，始以93年10月20日函復原告說明無選舉無效或陳情事項不符合水利會會長選罷法第49條規定而無當選無效等情，並以系爭函僅係說明事實經過，性質上屬觀念通知，並非行政處分等語資為答辯。
惟查被告既係農田水利會之主管機關，徵諸水利會會長選罷法第46條、第47條第1 項規定，復係承辦選舉罷免之檢舉事件機關，其就原告93年9 月8 日檢舉事件（因原告為候選人，其請求被告重行辦理投票，實為依法申請之案件）所為『．．．瑠公農田水利會辦理本次會長選舉，相關選務工作均係依．．．．之現行規定辦理，．．．故本次選舉辦理過程於法亦無違誤．．．』之認定，業就原告所為之選舉無效、當選無效等依法申請之案件予以否准，顯係政府機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，原告對之不服，自得提起訴願。從而訴願決定不察，遽以本件究其性質係屬檢舉事件，主管機關所為選舉無效、當選無效之公告，係循其檢舉本於職權審核之結果，倘主管機關審核結果，其檢舉事件不符事實者，即使行文答復檢舉人，亦不能認係行政處分，而認原告遽提訴願，難謂合法而予以不受理，自有違誤，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定撤銷，著由訴願機關就本案實體理由審酌後另為適法之決定。又本件訴願決定既不合法，系爭訴訟實體之理由及兩造其餘之陳述暨主張，已無庸審酌，併予敘明。至於原告其餘請求（包括請求撤銷原處分及訴之聲明第2 項、第3 項暨聲請調查證據等）部分，因訴願機關尚未就本件實體理由審酌，原處分是否需經訴願決定予以撤銷，尚待查明，即無庸審理，自無從准許，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部分有理由，一部分無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 30 日
第四庭審判長 法 官 鄭忠仁
法 官 畢乃俊法 官 林育如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 3 月 30 日
書 記 官 林惠堉