臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00100號原 告 甲○○訴訟代理人 韓邦財 律師
陳怡如 律師被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○（縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國93年11月25日經訴字第09306231460號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前經被告核准於桃園縣中壢市○○里○○街○○號1樓開設「昇和電子遊戲場」，領有桃商登字第08907805號營利事業登記證，核准營業項目為J701010電子遊藝場業（限制級）。惟原告僱用曾玉蓮及呂芳燕等2人為開分員，利用營業現場擺設之「雙魚座」電子遊戲機具48檯，供不特定人從事賭博行為，案經被告所屬警察局中壢分局員警於90年3月16日2時許，當場查獲有兌換現金之賭博情事，並經現場客人陳秋成坦承該遊藝場可兌換現金以從事賭博行為不諱，除當場製作現場檢查紀錄外，並傳訊原告、員工曾玉蓮、呂芳燕及現場客人陳秋成等人製作偵訊（調查）筆錄、搜索扣押筆錄及刑事案件報告書等，移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦，並函報被告所屬建設局處理。案經被告認原告違反電子遊戲場業管理條例（下稱管理條例）第17條第1項第6款規定，爰依同條例第31 條前段規定，於90年3月28日以90府建商字第056504號處分書命原告立即停止營業，並處新臺幣（下同）250萬元罰鍰之處分。原告不服，提起訴願。嗣被告於90年4月27日以90 府建商字第75004號處分書自行撤銷前揭處分，同時重為命原告立即停業，並處240萬元之罰鍰。原告不服，訴經經濟部以90年8月24日經（90）訴字第09006320290號訴願決定書駁回訴願，原告不服，循序提起行政訴訟、上訴，案經最高行政法院以92年11月6日92年度判字第1511號判決為「原判決關於罰鍰部分及其訴訟費用之裁判均廢棄。右廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。」，被告爰重新審理，以92年11月26日府商輔字第0920272286號處分書仍處原告240萬元之罰鍰。原告不服，復訴經經濟部以93年6月2日經訴字第09306219240號訴願決定書將原處分撤銷，責由被告另為適法之處分。案經被告重為審酌，於93年6月8日以府商輔字第0930141495號處分書重為處原告罰鍰230萬元。原告不服，復提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告以原告開設「昇和電子遊戲場」，經營電子遊藝場業，利用營業現場擺設之「雙魚座」電子遊戲機具48檯，供不特定人從事賭博行為，違反管理條例第17條第1項第6款規定，因原來處分經撤銷後，依同條例第31條前段規定重為處分，就罰鍰部分，科處原告230萬元罰鍰，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件被告有裁量怠惰之違法情事：
⑴罰鍰金額之決定原屬行政機關自由裁量之範圍，是以
裁量妥適與否，不應由法院進行審查。然行政訴訟法第4條第2項及第201條雖僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」之類型為規定，惟解釋上仍應包括「不為裁量」之瑕疵類型，因此個案中如當事人主張，裁量決定本身有「裁量逾越」、「裁量濫用」或「裁量怠惰」之情形時，該等事由乃屬「裁量是否違法」之問題，法院例外享有審查權限，而且得依審查結果，決定是否撤銷原裁量處分。
⑵管理條例第31條前段明定裁處50萬元以上250萬元以
下罰鍰，其立法目的乃在授權行政機關，得斟酌個案情形作成適當裁罰，非一律以最高額裁罰；倘均以最高額裁罰，將使公平原則及比例原則之立法旨趣蕩然無存，並使該條規定形同具文。被告前後作成之鉅額罰鍰，完全未考量個案情形，顯係裁量怠惰，違反行政法上之「比例原則」。
⑶被告就同一事實基礎及法律上原因，最初裁處最高金
額250萬元，經二次之重新審理，第三次仍執完全相同之理由，象徵性地減少10萬元，科處原告230萬元之罰鍰。但被告仍執前辭稱，昇和電子遊藝場，其現場擺設之電子遊戲機共48檯，數量不在少數，規模亦稱龐大，該遊戲場供不特定人兌換現金，從事賭博行為情節顯然重大而嚴重影響社會安寧善良風俗、公共安全及國民身心健康云云。惟仍未有任何罰處高額罰款之判斷標準或前後有所降低之原因。且被告於本院開庭審理時亦坦承，原告是第一次被處罰，且原告之違規情形與一般案件相同，並無特別重大之情節。可見，本件顯無任何罰處高額罰款之必要，被告顯有裁量怠惰之情事。
⒉被告90年4月3日實施之「電子遊戲場業違規罰鍰金額標
準表」（下稱罰鍰標準表），被告應不得再適用。又依比例原則及公平原則法則之要求，被告應比照90年11月26日之新罰鍰金額標準表之規定，課處原告罰鍰：
⑴被告90年4月3日實施之罰鍰標準表，其規定第一次違
反者，處罰鍰240萬元，第二次違反者，處罰鍰250萬元，將罰鍰金額限縮在最高額250萬元與次高額240萬元間，依此標準，則違規電子遊戲業者，不問其違規情節，永無適用最低額或較低額罰鍰之機會，嚴重限縮母法規定裁量權行使之範圍，且該標準表之訂定未經法律授權，最高行政法院92年判字第1511號判決已認定該罰鍰標準表違反法律保留原則，不足執為本件罰鍰之依據。從而，被告自不得再引用作為處罰原告之依據。
⑵為此，被告乃於90年11月26日將罰鍰金額標準表為修
正，裁罰標準依違規次數訂定，第一次違規裁罰50萬元，第二次違規裁罰100萬元，第三次違規裁罰250萬元。由此可知，被告已檢討原訂裁罰標準確有不合理、不合法之情事，而將該裁罰標準表重予修正，俾使所為之行政處分得符合比例原則之法則。又姑不問是否有裁罰標準表之制訂，被告本應依據比例原則法則斟酌個案違規情節之輕重，作出適當且合法之裁量。而本件原告是第一次違規，且違規情節並非重大，實無課處重罰之事由存在，而被告經重新檢討後，修訂新的裁罰標準表，既已就比例原則為考量，從而，本件被告實應比照新的裁罰標準表重新處分。且依相同案件相同處理之平等原則，行政機關於自由裁量所為之處分尚須合乎平等原則之要求，換言之，在事實上與法律上相同之情況下，所為之裁量亦須相同。則本件原告既是第一次違規，比照被告90年11月26日修訂之罰鍰金額標準表，對於相同案件處罰之金額為50萬元，則本件原告自應裁罰50萬元之罰鍰，始符合平等原則之法則。又被告90年4月27日之90府建商字第75004號處分已於92年11月6日經最高行政法院撤銷，即被告原始之行政處分已失其效力，嗣被告重新作成新的裁罰處分，當時之罰鍰金額標準表業經修訂，則被告自應直接適用新的罰鍰金額標準表，始為適法云云。
⒊提出訴願決定書及最高行政法院92年判字第1511號判決等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈原告於桃園縣中壢市○○里○○街○○號1樓開設「昇和
電子遊藝場」，雖領有被告核發之桃商登字第08907805號營利事業登記證（統一編號：00000000、營業項目為Ｊ701010電子遊戲場業），惟原告僱用訴外人曾玉蓮及呂芳燕等2人為開分員，利用營業現場擺設之「雙魚座」電子遊戲機具48檯，供不特定人從事兌換現金之賭博行為，案經被告所屬警察局中壢分局員警於90年3月16日凌晨02時喬裝賭客，當場查獲原告有兌換現金之賭博情事，並扣得雙魚座48檯（IC板48片）、賭資2150 元、開洗分表2張、打卡表1只，且現場客人陳秋成及原告僱用之員工曾玉蓮均坦承原告經營之遊戲場有從事兌換現金之賭博行為不諱。
⒉中央法規標準法第18條所謂之「從新從優原則」，指各
機關受理「人民聲請許可案件」之適用法規原則，本件處分乃下命處分，核與中央法規標準法第18條所謂之「人民聲請許可案件」有別。再者，參照行政法院62年判字第507號及72年判字第1651號判例分別略以，中央法規標準法第18條所稱「處理程序」係指主管機關處理事件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法；中央法規標準法第18條所稱「處理程序」，係指主管機關理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。由上觀之，中央法規標準法第18條所稱「處理程序」並不包括行政救濟程序在內；因此，縱然本件屬人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，自仍應適用舊法之規定。查本件經查獲之昇和電子遊戲場，其現場擺設之電子遊戲機共48檯，數量不在少數，規模亦稱龐大，是該遊戲場供不特定人兌換現金從事賭博行為之情節顯然重大，而嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康；從而，被告處以原告230萬元罰鍰，係依職權所為之裁量，難謂有違公平原則及比例原則。
⒊又被告係為桃園縣電子遊戲場業之主管機關，其考量轄
內電子遊戲場業管理之地方性、必要性，訂定符合法定罰鍰範圍內之裁量標準，要無濫用權力之裁量怠惰可言，而被告依職權於90年4月3日修正訂定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，乃針對各種違規行為態樣為之，本次修正已斟酌電子遊戲場業者涉及賭博之犯罪行為，將單一處罰250萬元，修正為第1次違規者，處240萬元，第2次違規者，處250萬元，並非未予裁量，而該標準規定內容復與管理條例之立法意旨、授權目的相符。另本件處分係於90年4月27日依90年4月3日被告修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」為之，被告於處分時適用行為當時有效之罰鍰金額標準為之，並無不洽，至該罰鍰標準於90年10月25日第2次修正時，固就業者第1次涉及賭博行為者，為較輕之處罰，惟該罰鍰標準修正公布時，被告處理程序已經終結，自無從依後修正較輕之規定裁罰等語。
理 由
一、按經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為；違反第17條第1項第6款規定者，處負責人新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項，管理條例第17條第1項第6款及第31條各定有明文。
二、本件原告前經被告核准於桃園縣中壢市○○里○○街○○號1樓開設「昇和電子遊戲場」，領有桃商登字第08907805號營利事業登記證，核准營業項目為J701010電子遊藝場業（限制級）。惟原告僱用訴外人曾玉蓮及呂芳燕等2人為開分員，利用營業現場擺設之「雙魚座」電子遊戲機具48檯，供不特定人從事賭博行為，案經中壢分局員警於90年3月16 日2時許，當場查獲有兌換現金之賭博情事，並經現場客人陳秋成坦承該遊藝場可兌換現金以從事賭博行為不諱，除當場製作現場檢查紀錄外，並傳訊原告、員工曾玉蓮、呂芳燕及現場客人陳秋成等人製作偵訊（調查）筆錄、搜索扣押筆錄及刑事案件報告書等，移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦，並函報被告所屬建設局處理。案經被告認原告違反管理條例第17條第1項第6款規定，爰依同條例第31條前段規定，於90年3月28日以90府建商字第056504號處分書命原告立即停止營業，並處250萬元之罰鍰。原告不服，提起訴願。嗣被告於90年4月27日以90府建商字第75004號處分書自行撤銷前揭處分，同時重為命原告立即停業，並處240萬元之罰鍰。原告不服，訴經經濟部以90年8月24日經（90）訴字第09006320290號訴願決定書駁回訴願，原告不服，循序提起行政訴訟、上訴，案經最高行政法院以92年11月6日92年度判字第1511號判決為「原判決關於罰鍰部分及其訴訟費用之裁判均廢棄。右廢棄部分，訴願決定及原處分均撤銷。」，被告爰重新審理，以92年11月26日府商輔字第0920272286號處分書仍處原告240萬元之罰鍰。原告不服，復訴經經濟部以93年6月2日經訴字第09306219240號訴願決定書將原處分撤銷，責由被告另為適法之處分。案經被告重為審酌，於93年6月8日以府商輔字第0930141495號處分書重為處原告罰鍰230萬元。原告不服，復提起訴願，亦遭駁回等情，有上開各該函文、法院判決、原處分及訴願決定書等件影本附訴願機關卷可稽。
三、原告主張被告先後二次所為處其新臺幣240萬元罰鍰之處分，分別經最高行政法院及經濟部撤銷後，第三次仍執完全相同之理由，僅再象徵性地減少10萬元罰鍰，而該處分書仍對本件實際違規情節如何，何以必須處以如此高額罰鍰未予斟酌論及，依最高行政法院92年11月6日92年度判字第1511號判決意旨，即難謂無裁量怠惰之違法；又被告重新作成新的裁罰處分時其罰鍰金額標準表業經修訂，則被告自應直接適用新的罰鍰金額標準表，始為適法云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，中央法規標準法第18條所稱「處理程序」係指主管機關處理事件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法，本件被告依行為時之規定，重新裁罰原告230萬元之罰鍰，並無違法之情事等語。
四、按法院審理撤銷訴訟，係對原處分之合法性為事後之檢視，故其裁判應以原處分作成時之法令及事實為基準，除非實體法有特別之規定。惟本件被告所作之處分迭經最高行政法院及訴願機關撤銷，則上述所謂應以原處分作成時之法令及事實為裁判基準，究應以最初處分時，或最終處分之法令及事實為判斷基準，即不無疑義。參酌明年初即將施行之行政罰法第5條規定，「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」係採最初處分時為基準之規範意旨，並避免當事人提起行政爭訟，可期待法令鬆綁而獲輕罰之不平等現象，本件審查之原處分雖係93年6月8日作成，惟其仍應以最初作成處分時之法令及事實為處分之基準，本院之審查亦應同此基準。是以原告主張應依行為後修正後之罰鍰金額標準，採取較輕之處罰云云，尚不足採。
五、又原告指稱，被告重為罰鍰之處分，未斟酌原告之違規情節，有裁量怠惰之違法云云；惟查，被告重為本件處分時，於處分書說明二記載略以，本件經本府警察局中壢分局於90年3月16日查獲之昇和電子遊戲場，其擺設之電動機檯共有48檯，數量不在少數，規模亦算龐大，且該遊戲場從事賭博行為之情節係屬重大，致嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，爰依規定處230萬元等語，有被告之處分書附原處分卷可稽，足見被告重為本件之處分時，已依前開最高行政法院判決之意旨，就原告之違規情節予以考量；且罰鍰230萬元，亦屬管理條例第31條前段所定罰鍰額度範圍之裁罰。由上觀之，原處分之裁罰，仍合乎行政處分之比例原則，並無裁量怠惰之情事。故原告所稱被告之重為處分有裁量怠惰之違法云云，亦非可採。
六、從而，被告以原告涉及賭博行為，違反管理條例第17條第1項第6款規定為由，依同條例第31條規定，科處230萬元罰鍰，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 18 日
書記官 蕭純純