臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01029號原 告 臺北市政府代 表 人 甲○○（市長）訴訟代理人 李念祖律師
黃翰威律師劉昌坪律師被 告 中央健康保險局代 表 人 乙○○總經理）住訴訟代理人 丙○○
蔡順雄律師曹詩羽律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國94年2 月4 日衛署訴字第0930043841號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告依全民健康保險法第27條第1 款第2 目規定，針對營業登記所在地於原告轄區內投保單位所屬之被保險人，計算原告應負擔之民國（下同）93年10月份各類全民健康保險被保險人全民健康保險保險費補助款（包括：公民營事業機構之受僱者〔依被告93年7 月被保險人人數資料估算計1,559,97
5 人〕及有一定雇主之受僱者〔依被告93年7 月被保險人人數資料估算計95,828人〕，下稱健保補助款），分別以93年
9 月14日健保財字第0930058772號函（下稱原處分）並檢附計算表及撥款單，函請原告依規定撥付93年度10月份應負擔之健保補助款計新臺幣（下同）241,076,243 元（原告迄未繳納）。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分關於命原告負擔險人健保補助款逾98,407,322元部分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈程序方面：
原處分所示繳款通知書之性質確屬行政處分，應得依行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起撤銷訴訟：被告依全民健康保險法第27條至第30條、同法施行細則第53條及第55條規定，依其職權按月開具之保險費繳款單，係對於各給付義務人所應負擔保險費之具體事項所為決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬行政處分無疑。
⒉實體方面：
⑴本件爭議乃原告依憲法應負擔健保補助款之範圍，與司
法院釋字第550 號解釋係屬二事；原告係請求依憲法及司法院釋字第550 號解釋意旨，確定原告應負擔之健保補助款之範圍：
①參據原告於司法院釋字第550 號解釋所提出之釋憲聲
請書第1 項「聲請解釋憲法之目的」，原告聲請解釋之標的僅限於「非屬地方自治事項之全民健康保險法，第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」，而不及於原告應補助之投保對象範圍（是否以轄區居民為限），實至為明確。原告並非於本件訴訟復行爭執原告負擔健保補助款之合憲性，而係請求依據憲法及司法院釋字第550 號解釋意旨，確定原告應負擔之健保補助款之範圍。
②按司法院釋字第550 號解釋文第1 段即開宗明義指出
，憲法第155 條及第157 條所定國家推行衛生保健及公醫制度之任務，係兼指中央與地方而言，增修條文第10條第5 項及第8 項國家推行全民健康保險之義務亦復如此；又憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其「行政區域內居民」生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現，故保險對象（即被保險人，例如本案之勞工）獲取保障之對價（即保險費）由雇主、中央政府及地方政府共同分擔，並無牴觸憲法之規定，此參諸司法院釋字第550 號解釋解釋文第1 段及解釋理由書第1 段甚明。上開解釋所稱「獲取保障之對價」，即指保險對象（即被保險人）由被告處獲得全民健康保險給付之對價，即「保險費」本身而言（依司法院釋字第550號解釋，保險費應由雇主、中央政府及地方政府共同予以補助）；與之對應者乃實施全民健康保險法之「執行費用」（依上開司法院解釋，執行費用應由中央政府全額自行負擔），兩者截然不同，應予釐清。
③迺被告之訴願答辯及訴願決定理由，均錯誤引據司法
院釋字第550 號解釋文有關全民健康保險法要求原告負擔補助一定比例保險費規定係屬合憲之文字（惟如前述，司法院此部分解釋與原告所爭執「應負擔健保補助款之範圍」完全無涉），妄加推導指稱該號解釋亦認原處分以「投保單位營業登記所在地」計算原告應負擔之健保補助款亦屬合憲，顯然完全誤解司法院釋字第550 號解釋之真義。
⑵原處分牴觸司法院釋字第550 號解釋，且違反全民健康
保險法第27條以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款之明文規定：
①按司法院釋字第550 號解釋理由書明揭：「…社會福
利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3 款第1 目之規定），…有關執行全民健康保險制度之行政經費，依同法第68條全民健康保險所需之設備費用及週轉金（並人事、行政管理經費），固應由中央撥付，依憲法第109 條第1 項第1 款、第11款暨第110 條第1 項第1 款、第10款，各地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其『行政區域內居民』生活之責任，此等義務雖不因全民健康保險之實施而免除，但其中部分亦得經由全民健康保險獲得實現。」是依憲法及地方制度法規定，各地方自治團體「僅有」照顧其行政區域內「居民」生活之責任。至所謂「地方自治團體居民」之概念，即係指設籍在直轄市、縣（市）地方方自治區域內之中華民國國民而言，此參諸地方制度法第15條規定自明。②次按，依全民健康保險法第27條之文義解釋，系爭應
由原告負擔之勞工補助款（應為健保補助款之誤），確應以設籍於原告行政轄區內之勞工人數作為計算基準。詳言之，例如依全民健康保險法第27條第1 款第
2 目規定：「第8 條第1 款第2 目及第3 目『被保險人』及其眷屬自付30% ，投保單位負擔60% ，其餘10% ，『在省』，由中央政府補助；『在直轄市』，由中央政府補助5%，直轄市政府，補助5%…。」該條款規定之主詞，既為「被保險人」（非投保單位），則應由直轄市政府所須負擔者，僅為「在直轄市之被保險人」之健保費而已，要不能以投保單位作為計算標準，從而將原告行政轄區外被保險人包括在內。至所謂「在直轄市之被保險人」之計算，自應以設籍於原告轄區之居民，或至少應解釋為實際於原告行政轄區內提供勞務之勞工為斷，斷不包括其他設籍於外縣市之勞工或於其他縣市提供勞務之勞工在內。
③惟被告92年3 月10日健保財字第0920003172號函計算
系爭健保補助款之標準，乃以「投保單位營業登記所在地」為斷，而不論被保險人是否設籍於原告行政轄區之內。此外，依原告比對92年勞動統計年報、92年原告戶政資料、行政院主計處92年就業者從業身分統計表及被告要求原告負擔之系爭勞工人數，發現需由原告負擔之健保人口（含眷屬）數（288 萬人）（原告係以上開數據說明被告所採取之健保補助款計算標準顯有不公，而非主張上開人數即係原處分命原告繳納健保補助款之人數）竟與原告行政轄區內就業人口數（111 萬人），有高達177 萬人之差距；且竟高於原告轄區內15至65歲之民間人口數（188 萬人），顯見被告係將設籍、居住於原告行政轄區外之被保險人，亦納入系爭原告應負擔健保補助款之範圍，其牴觸司法院釋字第550 號解釋意旨，違反全民健康保險法第27條規定甚明。
④關於地方自治團體依司法院釋字第550 號解釋意旨及
全民健康保險法第27條規定，究應於何範圍內負擔健保補助款，原告謹再提出以下學者專家之意見供參：黃錦堂教授認為：「…五、結論：綜上，依如下原
則，臺北市無須支付轄區外居民之補助款：首先，這是釋字第550 號有關健保補助款之照顧義務只限於居民之解釋；其次，這也是地方自治法中有關地方政府施政原則。第三，在財源有限的情形下，臺北市並無義務對他縣市之居民為補助，而中央事實上也沒有給予臺北市任何的補助或優惠以減緩台北市財政的負荷。第四，中央健保局的函釋欠缺明確的法律依據，明顯違反法律的規範意旨- 若意指不明則須經由解釋，包括來自地方制度法之體系價值的解釋與所謂合憲性解釋。第五，中央健保局的函釋屬於概算性質而且過於粗糙，侵害臺北市的財政自主權。第六，德國並無地方政府局部支付居民健保費用的立法例，而係由中央全權負責健保的制度設計與必要的補助，反對『混合行政』，臺北市已經另外自行支付社會救助的經費負擔，從而不得再以事涉地方政府的社會福利事項而要求臺北市政府支付健保補助款。第七，於釋字第550 號解釋完成之後，健保局應依據其用詞與精神，重新詳細核定臺北市的支付額」。
陳愛娥教授認為：「細查全民健康保險法（尤其是
第27條）、勞工保險條例（尤其是第15條）的規定，其並未明示，應以『投保單位營業登記地』為標準來計算直轄市分擔各類被保險人的保險費；中央健康保險局所稱（勞工保險局的立場亦無不同），『被保險人及其眷屬保險費之繳納，係從屬於投保單位』，『自應以設籍於地方自治團體轄區內之投保單位為基礎，據以認定應由該自治團體負擔補助款之被保險人範圍』云云，究其實，不過是各該法律適用機關為計算被保險人、投保單位與各級政府分別應分擔之保險費數額的技術性便利（其得以取向於同一基準─投保單位），而為之自謂理所當然，其實未究事理的推論。實則，投保單位（尤其是雇主）與各級政府（尤其是地方自治團體），其基於第三人的地位而應分擔保險費的事物關聯性既異（前者取向於來自僱傭關係，後者取向於對轄區居民的照護義務），勉強以其中一者作為二者分擔保險費的共同計算基準，自不免發生削足適履的疑問。筆者理解，為兼顧立法者在社會立法時享有其政策形成空間，因此，其決定計算基準時非不得基於實用性的考量，取向於典型的生活事實，忽略少數例外的情境；只須運用此等分類標準的結果，大體尚不致背離直轄市僅分擔『設籍於該直轄市之被保險人』的健保（與勞保）保險費的原則，此種立法決定即應受到尊重」。
學者曾巨威認為：「除被保險人自付部分外，投保
單位的負擔實係居於雇主身分之關係，故不論被保險人戶籍或居住地為何，只要受雇關係存在，亦即被保險人確為其員工，則依法即須分擔其應補助之比例，不因投保單位之所在地而有不同。惟地方政府對被保險人之對價分擔責任，則與受雇關係完全無關，為保障地方居民之權益，地方只能以區域範圍為劃分，以被保險人之戶籍所在地作為明確與可行的認定標準。將投保單位與保險對象間分擔保險費的對價關係，強行套用在地方政府身上，顯然犯了嚴重的邏輯謬誤」。
劉宗德教授認為：「關於地方公共團體所應負擔補
助款之計算基準，現行全民健康保險法及勞工保險條例僅就保險費之計算及所應補助之比例，定有明文；就被保險人及其眷屬人數之計算方式，則付之闕如，而任由作為保險人之中央健康保險局及勞工保險局依其內部行政規則採取『投保單位說』計算之。若就現行全民健康保險及勞工保險制度下之投保單位實態觀之，於國內多數大型企業主營業所所在地（投保單位）之臺北市，或有負擔所轄地區外居民保險費之虞，此不僅與司法院大法官釋字第55
0 號解釋中所指出『地方公共團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧『其行政區域內居民』生活義務』之意旨有所牴觸之虞，恐亦違反住民自治原理，而有與地方自治精神相扞格之處。…又於比較法上，以日本國民健康保險制度之事務性費用補助之計算基準為例，其亦係以市町村為執行國民健康保險制度對於每位被保險人所需支出之事務性費用金額為基準，乘以市町村或國民健康保險組合所轄地區內之被保險人人數。換言之，即係以各該基層地方自治團體其所轄行政區域內之居民為其計算基礎」。
學者黃耀輝認為：「…從健保沿革和釋憲文已經看
出，政府保費補助之對象為『被保險人』，而非『投保單位』；健保法也規定，『保費補助款由各級政府撥付保險人』，可見投保單位只是收費管道，並非保險主體（被保險人）；更何況，團體保險只是保險用語，對保險人健保局可節省行政成本，但不能因對自己方便，就當作『計算』基礎。再就社會保險之保費、財政學理以及國外實務，均視為『租稅負擔』，基於所得稅之申報、繳納均以納稅人之『戶籍』為準，則保費補助款之計算當然也應和地方政府管轄之戶籍居民相關。…再說，縣（市）部分的保費補助款已經改由中央負責，就是列入『基本財政支出』，由中央的一般補助款支應，對直轄市政府則無。基於水平公平的道理，中央何妨就承擔補助款的財政責任」。
學者董保城則認為：「全民健康保險法第27條要求
地方自治團體必須負擔部分之健保補助費，固然符合『社會連帶、相互扶助』之社會保險理念，但不能否認的是，這樣的規定同時也會對地方財政造成一定之影響。尤其地方自治（團體）受憲法之制度性保障，立法者不得透過法律徹底架空或廢除地方自治，因此全民健康保險法第27條之合憲性如何，即有進一步探討之必要」、「關於這個問題，全民健康保險法本身並未作任何規定，然而健保局在沒有任何法律依據的情況下，自行決定以『投保單位』作為地方自治團體應負擔健保補助費之計算基準（請注意！此一計算基準將決定地方自治團體在財政上對社會保險事項支出的多寡，以及該地方自治團體因而在財政上被排擠之其他事務支出經費的多寡），使地方自治團體就此應負擔之財政支出範圍，在毫無法律預先規定的情況下，完全聽任健保局之單方決定，而具有『不可預測性』，姑且不論此一計算基準之實質內容為何，其在形式上違反『法律保留』的要求，恐已有違憲之嫌」。
⑤綜上，原處分定原告應負擔健保補助款之計算基準，
欠缺法律明文之依據，違反法律保留原則，牴觸司法院釋字第550 號解釋意旨，應予撤銷。
⑶被告未能提出支持其所主張以「投保單位營業登記所在
地」作為其計算地方自治團體健保補助款之基礎，原處分顯然違反法律保留原則：
①按全民健康保險法之實施精神，係以雇主（投保單位
）、被保險人及各級政府三方共同協力分擔健保費用；其中，投保單位之功能不過係辦理保險對象異動及保險費之扣繳而已。綜觀全民健康保險法及其施行細則全部條文，並無任一條文顯示立法者有以投保單位營業登記所在地，作為計算地方自治團體健保補助款依據之意（按全民健康保險法縱有如此之規定，該規定亦與憲法、大法官解釋及地方制度法之精神相互牴觸）。此亦可由被告僅得以論理解釋、歷史解釋、主管機關函釋等解釋方式含混帶過，完全無法具體指出其所據計算基準之全民健康保險法規定依據佐證之。②被告以歷史解釋及行政先例作為要求原告負擔行政轄區外居民健保補助款之依據，違反法律保留原則：
按司法院釋字第550 號解釋文第2 段明揭：「地方自治團體受限法制度保障，其施政所需之經費乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據『法律』使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」是依據上開解釋，訴願決定理由第4 點及被告答辯理由僅以歷史解釋及行政慣例等非法律明文規定之依據，稱此乃延續制度及歷史背景使然，即要求原告負擔其行政轄區外居民之健保補助款等語云云，顯屬違反法律保留原則。
③行政院勞工委員會分配就業安定基金予原告時之計算
基準係以「勞工戶籍所在地」為斷；中央政府不得於給付時採取較低之計算基準（即勞工戶籍所在地），而於要求地方自治團體負擔補助義務時，採取不同且較高之計算基準（投保單位營業登記所在地）：
按行政院勞工委員會依「地方政府辦理就業服務及職業訓練事項經費補助要點」辦理直轄市就業安定基金地方經費分配時，係以設籍於各地方自治團體之「平均勞動力人數」作為分配補助之依據，而不以實際就業人口計算。以原告為例，92年第4 季設籍之勞動力人口數為117 萬人，工作地點位於原告行政轄區之就業人口數卻有1,119,000 人，如僅以自營作業及受私人雇用勞工人數為822,000 人，然被告要求原告負擔系爭健保補助款之勞工人口數更高達2,012,679 人（原告係以上開數據說明被告所採取之健保補助款計算標準顯有不公，而非主張上開人數即係原處分命原告繳納健保補助款之人數），超過設籍原告勞動人口數之84萬餘人，更係就業人口數及私人雇用勞工人數之
2.45倍。何以同為中央政府機關，對於原告給付時即採取較低之計算基準（以設籍原告轄區之勞工117 萬人計算），而於要求原告負擔系爭類別人數補助義務時，卻採取不同且較高之計算基準（以投保單位營業登記所在地勞工人口數201 萬人計算），不符合被告主張之公平原則。
④至被告以一般勞工行政事務管轄之分配，係以「勞工
勞務提供地」作為行政管理權歸屬之基準，從而欲正當化其以「投保單位營業登記所在地」作為系爭健保補助款之計算基礎乙節，惟被告並非係以「勞工勞務提供地」作為計算原告應負擔之健保補助款之基準，已如前述，故其所舉勞工行政事務管轄分配之例，根本不具任何參考價值。況一般勞動法令重在主管機關對於轄區內事業單位管理與運作效能，此與原告應負擔之健保補助款範圍涉及憲法保障地方自治之意旨，迥不相同；更與原告單方自願承擔之義務（例如：臺北市輔助勞工建購住宅貸款）有間。
⑤被告以被保險人戶籍所在地計算原告應負擔之健保補
助款，實並無執行困難；行政便宜之心態尤不能凌駕於依法行政原則之上：
按被告為正當化其以「投保單位營業登記所在地」計算原告應負擔健保補助款之依據，尚提出節省行政成本之理由。然被告縱依原告之主張以「被保險人戶籍所在地」計算原告應負擔之健保補助款，亦無實際執行之困難，蓋原告可藉由修正其電腦程式、要求投保單位造具被保險人戶籍所在地表冊，甚至以特定時點之戶籍資料推計地方自治團體應負擔之健保補助款等方式，計算各地方自治團體之補助款。甚者，不能放任被告機關便宜行事之心態，凌駕於依（憲）法行政原則之上，否則行政機關動輒得以節省行政成本為由，侵害其他行政主體或人民之權利，憲法及法律保障地方自治及人民基本權利之規定均將成為空言。
⑥系爭健保補助款之計算基礎與全民健康保險係屬團體保險抑或個人保險無涉：
姑不論全民健保除有團體保險之性格外，尚兼具個人保險之性質；現行以投保單位為計算基礎之作法，僅為保險人收取保費之方便性所設，並非當然可以解釋為計算地方政府應負擔之健保補助款之基礎。實則，系爭健保補助款是否應以投保單位，抑或以被保險人戶籍所在地為計算基礎，乃屬憲法、法律層次之根本問題，要與被告及訴願決定機關主張全民健康保險係以團體保險方式經營之因素無關。
⑷原處分及訴願決定侵害原告財政自主之核心領域，剝奪
原告之財政自主權，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨，應予撤銷：
①88年財政收支劃分法修正後，中央將原屬原告重要財
源之營業稅由地方稅改為國稅，並以普通分配稅款代替原告原有之營業稅收入，然中央政府並未遵守「維持原告收入水準不變」之承諾，反而逐年調降原告之統籌分配稅款（90年度由47% 降為43% ，減少約46億元；91年度則減少約13.9億元）；更有甚者，中央政府近年來另多次修法調降買賣契稅、住家用房屋稅及金融業營業稅及減半徵收土地增值稅（以上合計影響原告每年約250 億之收入），凡此措施均一再侵蝕原告之自主財源，致原告於推動自治團體本身之施政計畫外，實無力再行負擔被告所要求之鉅額健保補助款；倘鈞院或被告堅持要求原告依據系爭違法處分如數履行，則原告其他重大施政建設必將因而停滯，司法院釋字第550 號解釋明文保障之財政自主權，亦將徒成空言。
②近年來因受經濟景氣持續低迷及中央修法減稅等影響
，致原告財政收入困窘，已連續4 年編列負成長的總預算（90至93年度歲出分別負成長8.95% 、3.33% 、
3.83% 及8.75% ），歲入歲出預算差短需以發行公債及向銀行借款，並移用以前年度歲計賸餘始能彌平，且因歲入短收，已連續2 個年度總決算出現財政缺口，90及91年度歲計短絀已達177 億餘元（92年度決算正辦理中）。又原告93年度預算之舉債額度將高達歲出比例之14.85%，瀕臨公共債務法規定之15% 之舉債比例上限，原告之財政面臨前所未有之困境。面對近年歲入規模大幅縮減、歲出負成長的財政困境，估計93年度歲入將較92年度減少187 億餘元，致93年度總預算案之籌編將面臨前所未有的困難，不僅已無以前年度歲計賸餘可資移用，歲入規模尚須仰賴特種基金未分配賸餘繳庫及其他財源等勉力支持，財政已甚為艱鉅。
③原處分非但將使原告已日益沈重之財政困局更加惡化
，甚至將排擠原告各項社會福利經費及公共建設經費包括捷運系統初期及後期路網工程、治水防洪工程、污水下水道系統工程、市區道路新建及改善工程…等而影響市民福祉甚鉅。倘強令原告負擔照顧其行政轄區以外居民之責任，如數支付系爭健保補助款，則原告除暫停相關社會福利或公共建設經費以外，別無他途，難謂未侵害原告財政自主之核心領域，原告亦無財政自主之空間可言。
④訴願決定僅據司法院釋字第550 號解釋就全民健康保
險法第27條有關地方自治團體對於全民健康保險事務負有協力義務之意旨，就於該等意旨無涉之「原告依（憲）法應負擔健保補助款之範圍」爭點，遽稱全民健康保險法第27條所為規定屬財政收支劃分法之特別規定，而無違憲及違法之情事，亦無侵害原告之財政自主核心領域等語云云。惟按司法院釋字第550 號解釋係針對「保險對象（即被保險人，例如本案之勞工）獲取保障之對價（即保險費）由雇主、中央政府及地方政府共同分擔，並無牴觸憲法之規定」，並未涉及原告依（憲）法應負擔健保補助款之範圍。訴願決定縱引據司法院釋字第550 號解釋意旨，亦未能率與推導出被告認定健保補助款以「投保單位營業登記所在地（與戶籍無涉）」為計算基礎之結論，更無由證立何以此等計算基礎並無侵害原告之自主核心領域而有違憲及違法之情事。
⑸原處分違反民意政治及責任政治之憲法基本原則：
①按基於民意政治原則，原告一切施政作為（包括預算
使用之項目、優先順序等）均應回應轄區居民之需求；又基於責任政治之原理，原告並應就該等施政行為負擔政治上之責任。準此，倘被告強令原告依據原處分，擔負照顧其他地方自治團體轄區內居民之責任，超額負擔健保補助費用，則不但使中央政府與原告間之政治責任（例如：有關因財政排擠效應所致之社會福利支出、公共建設支出消減或刪除），究應由作成原處分之被告負責或其所屬之中央政府負責，抑或由原告負責，不易釐清外；原告與其他地方自治團體間之責任，例如：其他地方自治團體因為健保補助負擔減輕，得以用所餘之財源或多獲得之補助，推展其他建設，是否應歸功於原告，抑或原告因超額支出健保補助款，導致財政排擠效應需縮減、刪除社會福利支出、公共建設支出，是否應由其他地方自治團體負責，其又如何負責，亦將混淆不明。是原處分違反民意政治及責任政治等兩項基本之憲法原則，至為灼然。②訴願決定謂以「另查全民健保開辦以來…」等語而認
定健保補助款爭議，顯非財政能力問題，完全是還款意願之問題乙節。惟查，民意政治原則係為使原告一切施政作為（包括預算使用之項目、優先順序等）均得回應轄區居民之需求；而責任政治原理，係課予原告就該等施政行為負擔政治上之責任；因此，原告就稅收收入及預算之運用，自仍應受到民意政治及責任政治原則之拘束，此與原告有何稅收無關，亦不得以此作為原告無須向轄區內居民負責之理由，是訴願決定機關前述主張顯無理由。另查現行法令規定有多處增加臺北市財政負擔的不合理項目，例如臺北市需負擔較高的勞健保補助比例；各項地方辦理之重大工程（如都會區大眾捷運工程、快速道路系統等），中央對於臺北市補助比率低於高雄市及其他縣市；及臺北市之32所高中職以上教育經費100 億元、10所醫院經費38億元、國宅利息補助13億元…等，每年所需經費約465 億餘元均由原告自行負擔，且其中有部分的受益者為外縣市居民，而各縣市則由中央辦理或予以補助。因此，臺北市財政收入持續減少，財政支出卻存在不合理的負擔，玫財政日益困窘，並增加資金調度壓力，因此，原告實已無力負擔鉅額之勞健保補助費，並非無還款意願。
⑹原告應負擔之全民健康保險法第8 條第1 類第2 目及第
1 類第3 目被保險人人數，應以75萬人為上限：①原告與被告間88年度至91年度健保補助款爭議案件，
前經最高行政法院94年度判字第1546號判決原告勝訴確定，該判決已認定被告所採取之「投保單位登記地」標準係屬違法，而原告所應負擔之設籍於臺北市之居民人數如下：
依全民健康保險法第8 條第1 項規定，第1 類第2
目被保險人為公民營事業、機構之受雇者，第1 類第3 目之被保險人則為前2 目以外有一定雇主之受雇人。
依據行政院主計處「臺北市就業者之行業與從業身
分」資料，設籍於原告轄區內之就業者，可區分為以下4 類：A.雇主；B.自營作業者；C.無酬家屬工作者；D.受雇者－受私人雇用及受政府雇用。②由上述說明可知，雇主、自營作業者、無酬家屬工作
者及受政府雇用者，此4 類人員絕非全民健康保險法第8 條第1 類第2 目及第1 類第3 目被保險人，故原告至多僅須負擔設籍於原告轄區內之受私人雇用者之健保補助款，而此類人員之人數，依據行政院主計處「臺北市就業者之行業與從業身分」93年第3 季資料，總計為75萬人，故原告應負擔之第1 類第2 目及第
1 類第3 目之被保險人人數，應以75萬人為上限，原處分及訴願決定命被原告負擔前揭人數以外之健保補助款部分，自屬違法，應予撤銷。
㈡被告主張：
⒈兩造間前有與本件爭點皆同之健保費補助款事件，鈞院已有93年度訴更一字第196 號判決，將原告之訴駁回。
⒉原告訴之聲明請求不能確定其範圍顯非適法，鈞院應駁回
之；退步言，原告自應就「行政轄區外居民」提供準確之數據，供鈞院斟酌而為判決之依據，使鈞院之判決得以執行：
⑴最高行政法院94年度判字第1546號確定判決，雖將鈞院
93年度訴更一字第196 號判決廢棄，並將被上訴人（即被告）命上訴人（即原告）負擔其行政轄區外居民健保補助款部分均撤銷，原告為本事件訴之聲明請求將被告要求原告負擔行政轄區外居民健保補助款部分均撤銷。
惟何謂「行政轄區外居民」，並非自明之理，更非單義明確之法律用語，其就係指「設籍在其行政轄區之居民」？抑或「居住在其行政轄區之居民」？甚或「以其行政轄區為主要活動範圍之居民」？乃至更有其他意涵？均不明確，實無從依原告之聲明確定其範圍，鈞院自不應准其前開訴之聲明，否則有將來如何執行其聲明、確定鈞院既判力之範圍之虞。
⑵退步言，鈞院如欲援引最高行政法院94年度判字第1546
號確定判決，將被告命原告負擔其行政轄區外居民健保補助款部分均撤銷，則原告自應就「行政轄區外居民」提供準確之數據，供鈞院斟酌而為判決之依據，否則鈞院僅係「觀念上」撤銷原處分，而致判決無從執行，顯非妥適。
⒊對於原告之主張，司法院釋字第550 號解釋並未作成現行規定不合憲、不合法或不合理之闡釋：
⑴原告以全民健康保險法第27條有關一定比例之保險費由
直轄市政府補助之規定，牴觸憲法，侵害地方自治團體之財政自主權為理由，逕行向司法院大法官會議聲請釋憲，其所提之釋憲聲請書參、二、⒋以下，即曾聲稱：
「就本市有關健保補助款之實際計算公式論之，因本市為首都所在地，屬於都會型態，雖為大多數事業總公司之所在地，但查其所屬員工戶籍約有3 分之1 設於外縣市，但於健保補助款之計算上，卻毫不區分逕依現行全民健康保險法第27條有關規定，要求由事業總公司所在地之本市額外負擔原應由各該縣市補助其所屬住民之健保費，就此觀之，益更彰顯現行健保費補助款分擔制度之實質不公平。」顯然原告聲請釋憲時，除對於其所謂「中央請客、地方買單」提起釋憲之外，對於本件訴訟最重要之爭點即全民健康保險法之前開計算基準是否違憲，亦已一併有所主張。惟嗣後司法院釋字第550 號解釋認為：「…本案爭執之全民健康保險法第27條即屬此種特別規定，其支出之項目與上開財政收支劃分法附表之內容，亦相符合。至該條各款所定補助各類被保險人保險費之比例屬立法裁量事項，除顯有不當者外，尚不生牴觸憲法問題。」不但肯認全民健康保險法第27條規定之合憲性，且亦未就原告所提「健保補助款分攤制度之實質不公平」主張，作成現行規定不合憲、不合法或不合理之闡釋。不唯如此，陳計男大法官、戴東雄大法官、蘇俊雄大法官所提出之協同意見書，黃越欽大法官、王和雄大法官、施文森大法官所提出之部分不同意見書，以及董翔飛大法官所提出之不同意見書，對於原告主張之計算基準，亦均未予肯認，足見原告主張，殊無可採之處。故原告依據司法院釋字550 號解釋主張其應負擔之健保補助款僅限於其行政轄區內之居民，實無理由。鈞院之前與本件爭執完全相同之健保補助款93年度訴更一字第196 號判決及勞保補助款93年度訴字第888號判決之見解亦同：「甚且該號解釋亦僅言及『各地方自治團體有…照顧其行政區域內〝居民〞生活之義務』『與〝居民〞生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔』，而未表示各地方自治團體照顧之對象以『設籍於原告行政轄區內之居民為限』，亦未針對『居民』一詞給予明確定義。更何況，司法院大法官對於『居民』、『居住』等權利義務認定之範疇，並不以『設籍』為唯一之認定基準，此有司法院釋字第542 號解釋：
『行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。』，及司法院釋字第415 號解釋：『所得稅法有關個人綜合所得稅〝免稅額〞之規定，其目的在以稅捐之優惠，使納稅義務人對特定親屬或家屬盡其法定扶養義務。同法第17條第1 項第1 款第4 目規定：〝納稅義務人其他親屬或家屬，合於民法第1114條第4 款及第1123條第3 項之規定，未滿20歲或滿60歲以上無謀生能力，確係受納稅義務人扶養者〞，得於申報所得稅時按受扶養之人數減除免稅額，固須以納稅義務人與受扶養人同居一家為要件，惟家者，以永久共同生活之目的而同居為要件，納稅義務人與受扶養人是否為家長家屬，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準。』意旨可參，益證本件原告徒以『設籍』為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第55
0 號解釋之闡釋內容未合。」⑵司法院釋字550 號解釋自地方制度法第18條第3 款第1目規定予以探求：
按「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度；國家應推行全民健康保險及國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列，乃憲法第155 條、第157 條暨憲法增修條文第10條第5項、第8 項所明定之基本國策。」「憲法條文中使用國家一語者，在所多有，其涵義究專指中央抑兼指地方在內，應視條文規律事項性質而定，非可一概而論。憲法基本國策條款乃指導國家政策及整體國家發展之方針，不以中央應受其規範為限，憲法第155 條所稱國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3 款第1 目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。」司法院釋字550 號解釋理由書第
1 段參照。準此，司法院釋字550 號解釋就憲法條文所稱之「國家」，認為應視條文規律事項性質而定其涵義究專指中央抑兼指地方在內，故憲法第155 條所稱「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度…」之「國家」應係中央抑兼指地方在內。是以，司法院釋字550 號解釋係針對憲法條文規律事項之性質，作為地方自治團體，負擔健寶補助款義務之合憲性基礎，而非依據地方制度法第18條第3 款第1 目規定。況地方制度法係於88年
1 月25日公布施行，則司法院釋字550 號解釋何以會以後施行之地方制度法，認定36年12月25日施行之憲法條文、84年3 月1 日施行之全民健康保險法之合憲性基礎；原告之主張顯不合理。
⑶原告針對司法院釋字第550 號解釋發布之新聞稿，亦已
表示完全接受釋憲結果，卻又藉詞臨訟抗辯，刻意曲解司法院解釋之意旨：
原告於91年10月4 日司法院釋字第550 號解釋文公布當天，即發布新聞稿明確表示：「未來臺北市政府將基於尊重大法官解釋之意旨之立場，逐年編列預算支付補助款，惟因考量本年度預算審查進度、經常性支出及償還能力等因素，臺北市政府將研議補助計畫。」上開新聞稿未出現其主張「補助對象僅限於設籍在轄區內之居民」等字眼，反而表示完全接受釋憲結果之態度，顯然原告主觀認定上亦已明確其依照全民健康保險法所負擔健保補助款之義務，並非僅限於臨訟抗辯所稱「設籍於轄區內的居民」。司法院釋字第550 號解釋認定全民健康保險法第27條有關一定比例之健保費用直轄市政府補助之規定，不生牴觸憲法問題後，相關爭議本應平息。原告僅因司法院釋字第550 號解釋理由書出現「地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區內居民之責任」等文字，即就「居民」乙詞，據而認為其負擔健保補助款應以設籍在轄區內之居民為對象，係刻意曲解上開解釋意旨，因上開解釋既未指出如同原告所稱「地方自治團體負擔之健保補助費款應以設籍在該轄區之居民為對象」，亦未針對「居民」乙詞給予明確定義，更未否定地方法自治團體以其他法理為基礎，負擔非在其轄內設籍者健保補助款之合憲性與適法性。原告主張，殊無可採。
⒋全民健康保險法之主管機關有權於其職權範圍內為解釋，且其如未逸乎法律規定之本旨，即無違反法律保留原則：
⑴全民健保係整合原公、勞、農保等13項社會保險制度中
，有關健康保險之部分而來，全民健康保險法制定時，勞保計費方式，即以投保單位之所在地作為認定基準，立法者在訂定全民健康保險法之當時，既未明文規定地方政府應負擔之健保補助款係以「設籍」者為限，顯然立法者並無意於前開以投保單位所在地作為計算基準外，另闢一條以「設籍」作為健保補助款計算基準之管道。按行政訴訟之司法審查界限，特別是如本件之撤銷訴訟案，當以被告行政處分有無違法、以及有無依法行政作為範圍；至於立法裁量部分，理應尊重立法者之初衷，此乃權力分立最基本之原則。退萬步言，即便立法者之立法技術疏漏，亦屬於應經由司法院大法官會議解釋補充或為警告性裁判之問題，而非行政訴訟應審查之範疇。司法院釋字第550 號解釋既已肯認全民健康保險法第27條規定之合憲性，只要主管機關係站在整體公平之立場定出計算基準，並無明顯違法事由，則司法理應站在維持現狀及尊重主管機關解釋權之立場，考量原來處分之妥當性、費用分擔之安定性，採取較寬鬆之審查機制。且參照最高行政法院92年度判字第1690號判決：「本院按：『被保險人或其受益人，於保險效力開始後，停止前發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。』勞工保險條例第19條第1 項定有明文。此乃請領保險給付之要件，由法律予以明定，即法律保留原則之具體表現。至於何謂『保險效力開始後，停止前發生保險事故』，如發生適用上之疑義，事屬法條文意之解釋問題，主管機關有權於其職權範圍內為解釋，此與具備何種要件始得請領保險給付之事項，須由法律明文規定者有異。主管機關就適用勞工保險條例第19條之疑義所作成之釋示，如未逸乎法律規定之本旨，即無違反法律保留原則之可言。」按有關政府補助有一定雇主勞工保險費（省、市）政府應負擔5%之保險費如何劃分乙節，如前所述，高雄市政府曾於全民健康保險開辦不久後之84年6 月8 日，函詢該保險之主管機關行政院衛生署，該署亦於同年6 月26日作成函釋，明白指出：省市政府所應負擔保險費補助款，係以投保單位地址之行政區作為省（市）保險費補助歸屬之依據。是本件係被告依全民健康保險法第14條、第27條規定及前開該法之主管機關行政院衛生署之有權解釋，所為之合法處分，並無違法情事。 鈞院93年度訴更一字第196 號判決見解亦同：「而由全民健康保險法第8 條所為被保險人之分類【政府機關、公私立學校之專任有給人員或公職人員；公、民營事業、機構之受雇者；前2 目被保險人以外有一定雇主之受雇者；雇主或自營業主；專門職業及技術人員自行執業者；無一定僱主或自營作業而參加職業工會者；參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員；農會及水利會會員，或年滿15歲以上實際從事農業工作者；無一定雇主或自營作業而參加漁會為甲類會員，或年滿15歲以上實際從事漁業工作者；應服役期及應召在營期間逾2 個月之受徵集及召集在營服兵役義務者、國軍軍事學校軍費學生、經國防部認定之無依軍眷及在領卹期間之軍人遺族；服替代役期間之役齡男子；合於社會救助法規定之低收入戶成員；榮民、榮民遺眷之家戶代表；…等】，亦足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，並按其不同之被保險人分類，依全民健康保險法第14條規定，將其劃歸為不同之投保單位，再依全民健康保險法第27條各款規定之保險費負擔比例，由被保險人及其眷屬、投保單位、各級政府予以負擔保險費，已如前述。職是，兩造所爭執之全民健康保險法第8 條第1 項第1 款第2 目及第3 目、第2款第1 目及第2 目之被保險人，既係以勞工為加保對象，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加全民健康保險為被保險人，並無以『居民』身分加保之規定，則原告依全民健康保險法第27條第1 款第2 目及第2 款所定之保險費負擔比例，負擔全民健康保險法第
8 條第1 項第1 款第2 目及第3 目、第2 款第1 目及第
2 目之被保險人系爭全民健康保險保險費補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。因此，本院認為被告以投保單位所在地在臺北市者，作為原告應負擔系爭全民健康保險保險費補助款之認定依據，依法應屬適當，核無原告所指原處分違反法律法留原則之可言。」⑵由下列著名法律學者專家之鑑定意見，亦可認原告主張，毫無理由：
①蔡茂寅教授：「此等計算基準（按：即被告目前所採
行以投保單位所在地為認定基礎之計算基準）只要對全體地方自治團體公平合理，即應推定其為合法、合憲，而不應特為考量是否對特定之地方自治團體構成不利，蓋此等必須考量全體情況之制度建構，由於其本質上對所有地方自治團體而言，本屬各有利弊，因此，除非其依據顯屬獨斷、恣意，或是在結果上違逆公平、正義（例如造成劫貧濟富），否則實難執主張該項計算基準對其相對不利（因而對其他地方自治團體相對有利）之特定地方自治團體立場，即判定其屬違法、違憲。」「本案在性質上牽涉到水平負擔公平之問題，只要主管機關與被告係站在整體公平之立場定出計算基準，即應受較寬鬆之審查。現行之計算基準因為兼顧到整體公平性之問題，事關政策層次，只要無明顯違法事由，應在維持現狀以及尊重主管機關之立場上，盡量採取較為抑制的態度。」「現行之計算基準具公平性與合理性- 按健保制度建置之初，臺灣省尚為地方自治團體，然而省轄各縣（市）之財政狀況與北、高兩直轄市完全不可同日而語，因此以投保單位作為健保費補助款之計算基準，即具有水平均衡之效果。由於直轄市之財政狀況遠優於縣（市），因此實際設籍於鄰近縣（市）而其投保單位在直轄市之居民，其健保費補助款依法由直轄市負擔之作法，即具有調節直轄市與縣（市）間財政不均衡之效果，因而符合實質公平原則。是以，本案應該考量到計算基準的結果妥當性乃至安定性，只要行政機關無足資證明之違法事實，即應避免採取太過嚴苛的立場，以免反而造成劫富濟貧、結果上的不平等，並打擊到主管機關的公益考量。」「以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義居民之意義，再分別於第16條及第17條規定地方自治團體居民之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之居民作為後兩條規定之權利義務主體之意涵。然而若細究第16 條 及第17條之規範內容，則可發現居民必須設籍之概念與上揭權義規定間，似又無必然之對應關係可言。例如同法第16條規定之居民權利中，第5 款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），實難謂僅以設籍之居民為對象。因此，從地方制度法第16條及第17條規定來看，兩相對照，即可明白，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。」「地方自治團體成立之目的，主要在於照顧設籍於其行政區域內之居民，乃屬無庸置疑，但在性質上無法排斥雖未設籍於該地方自治團體，但主要於該地方自治團體行政區域內從事活動之人，更遑論設籍於該地方自治團體行政區域內之法人。質言之，只要符合此一要件，即令是並未設籍於該地方自治團體之我國人民（即其他地方自治團體之居民），甚至不具有我國國籍之外國人，在一定範圍內，亦得如同該地方自治團體之居民一般，同等享受權利，負擔義務。故未設籍於該地方自治團體之人民，並非當然被排斥而不得與該地方自治團體居民受相同法規規範，與該地方自治團體發生權利義務關係。從而，投保單位設於原告轄區內，而其從業員設籍於其他地方自治團體轄區內時，此時該從業員亦非當然被排除於司法院釋字第550 號解釋所示『行政區域內居民』之概念範圍外，因而原告負擔此等『行政區域內居民』之健保費補助款，即屬無違第550 號解釋之意旨。」「何況臺北市政府所屬之事業機構而設有投保單位者數量極多，其員工設籍於外縣（市）者更是比比皆是（即健保法第8 條第1 項第1 款第2 目規定之第
1 類被保險人），難道臺北市政府亦主張得不負擔該等員工之健保費補助款？抑或主張凡任職於臺北市政府所屬事業機構者，均需將其戶籍遷移至臺北市轄區內，臺北市政府方願意為渠等負擔社會保險費之補助款？僅此一端已足推論原告及其鑑定人之主張，難以令人贊同。」②郭明政教授：「本案核心問題，乃是健保法所規定受
補助被保險人，尤其第8 條第1 項第1 款第2 、3 目之被保險人，現行實務上以企業所在地為認定標準，是否合法之疑義，就此分別說明如下：⒈司法院釋字第550 號解釋雖提及地方政府負有協力義務，而依法應對其行政區域內之居民給予保費補助，惟此號解釋顯然未對何謂居民給予明確之定義，亦未指出所謂補助對象僅限於已有戶籍登記之居民。⒉依據司法院釋字第542 號解釋，戶籍被定義為一種『基於特定目的所為之行政管制措施』，也因而主張行政措施不能過度拘泥於形式的戶籍登記，而應考慮到事實上的居住事實。由此可見，居民的認定，絕非僅止於戶籍登記一種認定標準，而應依個別行政措施之特性、目的加以考量。在釋字第542 號解釋中，居住事實乃是重要的指標。就此，本案以企業所在地為認定標準之實務，雖與事實居住仍有不同，但釋字第542 號解釋既已指出居民之認定不全以戶籍登記為斷，因此存有其他認定標準之可能。⒊健保法第27條僅規定『特定』被保險人之補助，並未明文規定補助『行政區內設有戶籍』之被保險人。就此，不只全民健保，甚至過去政府對於私立學校教職員保險之保費補貼或目前政府對於公教人員保險私立學校教職員保費之補貼，概以私立學校之主管機關為補助機關。在實務上，舉凡高中職以下的私立學校，概由學校所在地之政府給予補助，而非教職員戶籍地之地方政府給予補助。又實務上，職業工人參加職業工會亦不以其戶籍地之職業工會為限，因而可能在甲地設立戶籍的職業工人，仍在其工作的乙地參加職業工會，此時保費的補助也常及於未設有戶籍的職業工人。如今，全民健保實施已近10年，且從實施以後不只各地方政府未有意見，甚且臺北市政府亦直到釋字550 號解釋公布之後，始提出此一問題，可見此等實務上之作法，已為各層級政府所接受。又從各地方政府，包括臺北市政府既已撥付大部分之此等保費補助，亦說明各地方政府也以其行動表示接受了此等實務作法，此等實務也因之將具有習慣法之法效力。⒋於地方制度法中，尤其第15條至第17條雖就直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治團體成員之資格、權利、義務加以規定，但此等條文所規定之設籍者，概以市民、縣民、鄉民稱之，而非居民。若以民法之規定為斷，如果具有住所者稱為市民、縣民、鄉民，則有居所者亦應可稱之為居民。就此，除非主張極度的地域主義，否則任何一直轄市、縣、鄉的照顧保護義務，亦不能過度劃地自限。就此，臺北市政府對於就讀於臺北市的他縣市或外國學生或於在臺北市工作的他縣市或外國勞工，一樣存有特定的權利義務關係。以傳染病的防制或勞工安全為例，即不可能僅限於臺北市市民，而應及於所有臺北市的居民，甚至在臺北市未有居所，但在臺北就學或就業的國民。⒌從社會保險本質觀之，社會保險的實施並非以國民，甚且特定市民、縣民、鄉民為限，而是針對特定區域內的特定勞動者或居民的社會保障措施。從社會保險的歷史發展觀之，社會保險更是為了解決工業社會勞工所面對的社會風險，而衍生出來的現代社會保障體制。因此，其與勞動之連結遠超過與國籍、戶籍之連結，按不只其他國家的社會保險如此，臺灣的社會保險亦然，這也是勞工保險、全民健保皆將外籍勞工納入被保險人的重要緣由，甚至亦是何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的理由。⒍從損益同歸的法理，行政區內的勞工不只應擴及所有在行政區內實際工作的勞工，甚至只要其所屬的企業在此行政區域，亦可認定為轄區內的勞工。按特定企業的勞工，縱然不在企業所在地工作，而在他縣市，甚至在國外工作，但此一勞工的勞動成果或為其所創造的經濟成果，主要仍歸屬於企業。而企業因此所創造的經濟成果，也每每是所屬城市的經濟成果。尤其，該等企業因之所繳交的各種稅賦，如所繳交的營業稅與營業所得稅，也將部分歸屬於地方政府，而成為各地方政府的重要財源。因此，以企業所在地作為認定依據，並非全然無理由。或謂勞工的工作所在地，也可能是其居所所在地或其戶籍所在地，也分別得有特定的稅收，例如居所所在地可能因住宅而需繳交房屋稅或地價稅；戶籍所在地則可能分得部分個人綜合所得稅。就此，如果能給予科學的分析，自是最好，惟在未予科學分析之前，採行其中任一標準，尤其選擇與各地方政府關係最密切的標準，乃是應可接受的手段。⒎社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，係基於其『工作』所衍生的權利義務關係，而與國籍、戶籍少有關連。因此，若存有地方政府的補助制度，則此地方政府應為其工作所在地之地方政府。其次，鑒於此等勞工對於特定縣市經濟生產的貢獻，地方政府對其轄區內的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。因此，課處地方政府對其轄區內所有勞工負有保費補助義務，非無理由。此外，須面對的問題尚有：此等勞工是否以實際在轄區內工作為必要？亦即，所屬企業雖在轄區之內，但工作地卻在他處之時，是否仍可認定為轄區內勞工的問題。就此而言，鑒於此等勞工與其企業所在地之政府仍存有相當密切關係，因此課處此等地方政府義務，非無理由。按此等勞工因其勞動而構成企業營業活動，進而創造企業的營利。基於此一營利，企業也因此負有繳交營業稅及營業所得稅之義務。又此等稅賦雖屬於國稅，但因各縣市政府得以獲得其中一定比例之稅收，尤其該等企業所繳納的營業稅（高達40% ）、所得稅、貨物稅等，都將部分分配給各直轄市或各縣市。至於直轄市及縣（市）稅，諸如地價稅、房屋稅、契稅等，則完全歸直轄市或縣（市）政府。最後，基於長期以來所存在的『習慣法』，即應依循長期以來所存在的實務習慣加以審酌。經由以上說明，現行法的有關規定即便有修法的空間，惟現行法的規定有其理由。在未修法之前，各地方政府應有遵守法律，包括法律規定及應已具有習慣法效力的實務慣例的義務。」③廖元豪教授：「引進全球化觀點的分析，認為臺北市
早已超出地方政府的格局，成為與全國乃至全球均發生密不可分牽連的全球化城市。依此，臺北市主張其擁有憲法層次拒絕照顧「非設籍於轄區之居民」的權利，似過於形式主義。從全球化的功能角度解釋，直轄市區域內的『工作人口』，其與直轄市之相互依賴關係，絕不亞於形式上「設籍」之人口。依此，健保局（即被告）主張臺北市政府之補助應以『投保單位所在地』（即工作地點）為依據，似更符合現行健保體制以及直轄市作為『全球化城市』（Global City）所應有之定位。⒈解釋健保法第27條，並不能純依該條文義處理，而須將分析角度拉高，從整體法律體系以及制度目的觀之。司法院釋字第550 解釋僅曰直轄市有『照顧其行政區域內居民生活之義務』，卻未定義『行政區域內之居民』。而地方制度法的定義未必適用在其他法律領域，各個法律本就可以依其目的對同一概念有不同解釋。司法院釋字第550 號解釋亦在理由書中指出：『…而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔…』可知包括臺北市在內之地方政府，之所以有著分攤社會福利事項經費之義務，係因其『與居民生活關係更為密切』。而所謂『生活關係密切』，應該從實質、功能的角度來認定，『戶籍』只是認定生活關係的標準『之一』，而非『全部』。若依臺北市之主張，實質上等於將『不負擔未設籍臺北市人民之費用』拉高到憲法層次之自治權利，使得臺北市（與其他地方政府）享有『不對〝外地人〞負責』的憲法權利。不僅在本件爭議拒絕承擔補助『外縣市居民』的義務，更因其主張之憲法化與司法化，將導致『其他』與『將來』的中央立法空間，均受嚴重的限制！在這個『地方』與『全球』都無法明確區分的今日，若還硬要劃分『本地』與『外地』來決定補助義務，似有膠瑟之虞。⒉關於中央與地方權限如何劃分，或說如何保障國家以下各個層級自治權，不應採取過於形式主義或本質論之見解，否則無法因應全球化所造成的各種現象。臺北市政府在本件爭議中，主張其無補助『未設籍於轄區內之人民』之義務，且認為此乃憲法保障之自治範圍，就是典型的形式主義主張。然而，在今日的全球化環境中，這樣的思維面臨極為嚴厲的挑戰。全球化在此處所指涉的是國際間的經濟、科技、文化、政治等各方面之事務，正進行史無前例、極為密切之跨國互動與相互影響。在這樣的頻繁與深入互動下，究竟何等事務專屬於『地方』、『全國』或是『國際』性質，再也無法明確而僵硬地區分。以往被認為是純粹地方的事務，如今早已具備全國性或跨國影響力，同時也大幅受到轄區外因素之影響。這樣的現象，對於臺北這樣的國際性大都會，尤以為然。在這樣的結構下，用狹義的『戶籍』來界定『居民』，進而劃定法律關係，實在也只有行政方便的意義而已，不具本質上、憲法上的重要性。⒊全球化影響中，幾已不再可能去嚴格區分『地方性』、『全國性』，乃至『國際性』事務。垂直分權的爭議，應採取彈性途徑，儘可能由政治程序－立法程序處理之。而每一個個人，也都具備多層次的公民身份，根本不可能也不必要硬要界定她／他是哪一個層級政府所屬之人民。依此，臺北市政府欲以形式而僵硬的『戶籍』，嚴格界定自身的權限與義務，即屬不切實際的觀點。尤其從臺北市這個邁向全球性大都會的城市來看，其與全國其他地區實有牽一髮動全身的密切牽連，因此，與其有『密切生活關係』的『居民』，更不應單以戶籍來界定。⒋全球化城市既有此特殊地位，它早已超出『地方政府』的格局。它不再僅是一個『地方』，而具有全國乃至全球性，它與全國、區域，以至全球的人、物、財、資訊，皆密切關連，無法區分，臺北市就是這樣一個全球化城市。無論是否住在臺北，甚至不論是否直接在臺北工作，全臺灣每一份子，每一塊土地，都跟臺北發生千絲萬縷無法分隔的關連。硬要將『居民』狹義且形式地界定為『設籍於臺北市』之人民，就忽視了各個公司團體（投保單位）之所以要設立在臺北市的原因與效果；也未能將『未設籍於臺北市』但卻因為工作（不一定是工作地點在臺北市）、遊憩或其他關係，而與臺北市相互依賴的廣大民眾納入考慮。⒌『具有密切生活關係之行政區域內居民』，是否就當然是『設籍』於臺北市區域內之人民？『設籍於臺北市』，僅屬一種形式標準。『戶籍』僅能『初步』（prima facie ）界定人民在行政法上，因『居住地域』而發生的法律關係。各類法律本來就可以依其不同的立法目的，以不同之標準來界定權利義務關係，而不需要非常形式地釘住『戶籍』這個概念。例如，司法院釋字第415 號解釋，指摘財政部以『同一戶籍』界定『家屬或親屬』牴觸租稅法律主義；司法院釋字第542 號解釋，則認為純以『設籍』作為決定補償金是否發放，有違反平等原則之虞。除非法律文義非常明確，否則『純』以『設籍』作為行政法法律關係之依據，並非當然合理。現實上，『設籍』更不必然意味著『具有密切生活關係』，甚至並不代表『實際居住』，國人往往基於各種理由，將自己或家人之戶籍設於他處，此乃眾所周知之事實。⒍應如何認定『密切生活關係』？以臺北市都會區之生活與工作形態而言，有極大數量之人民，雖居住地點或戶籍設於臺北市周圍之衛星城市，但工作遊憩之主軸乃在臺北市市區之內。除此之外，即便『工作地點』並不在臺北市之人，往往其工作內容亦與臺北市有密切之連結，加上臺北市的資訊與其他優勢，各個公司行號團體往往將總部設在臺北市，而這樣的環境，又會吸引更多的資金、人才、資訊與其他資源流入臺北市。這些『非設籍於臺北』甚至『工作地點不在臺北』的人，實質上也跟臺北發生密切的關係，對臺北市的繁榮進步，功不可沒。因此，臺北市之繁榮發展，與此類『非設籍於臺北市』之『居民』有極為密切之互動關係。與臺北市『具有密切生活關係』者，不僅包括居住於臺北市周圍區域之國民，甚至及於大部分來臺工作旅遊求學之外國人。眾多文獻早已觀察到臺北市在全國乃至全球之鏈結性影響，並將之定位為『全球化城市』，其影響力與依賴性，大大超過地理上之區域，而及於周邊乃至世界。在此等層次之都市中，有發生各種密切生活關係者，豈僅限於『設籍於臺北市』之人？⒎當然，雖然全球化城市之影響無遠弗屆，法律上總得劃出一條界線，總不能說全臺灣民眾的健保費都要臺北市出錢！而『工作單位』，也就是『投保單位』，恰好可用以界定『密切生活關係』之補助範疇。對許多工作地點或公司所在地點設於臺北市的人民而言，他們早就是某種意義下的『臺北人』，也就是臺北市轄區內的『居民』。即使從司法院釋字第550 號解釋之意旨觀之，由臺北市負擔也並無不妥。而此等解釋方式，也更符合全民健康保險『職業保險』部分之功能，同時兼顧實質上『照顧具有密切關係居民』的意義。相反地，硬要在職業團體保險範圍內的被保險人，另區分為『由直轄市補助』或『由中央補助』，反而在行政上與功能上都治絲益棼，並無實益。」④賴浩敏律師：「臺北市政府援引司法院釋字第550 號
解釋及地方制度法第15條規定，認為550 號解釋文所載『行政區域內居民』，係指『在該行政區域內設有戶籍之居民』等語。惟查，地方制度法第15條規定：
『中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）、鄉（鎮、市）民。』並非規定『居民』之定義，故援引地方制度法第15條規定，用以解釋司法院釋字第
550 號解釋中『各地方自治團體照顧其行政區域內居民生活之義務』所涵蓋之範圍，顯係斷章取義，毫無依據。如以『被保險人戶籍所在地』作為保險費補助款計算之基準，即係刻意規避、忽略司法院釋字第
550 號解釋所強調，地方自治團體就『與其區域內有密切關係之人民』，負有提供社會福利予人民之義務。因此，司法院釋字第550 號解釋所指『行政區域內居民生活』，解釋上，應重視該人民之生活或其於該區域內之經濟貢獻等與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。」「雖然健保法第27條並未明確規定地方自治團體之保險費補助款是否係以『投保單位所在地』為計算基準，惟查，於法律規定有不明確之情形下，主管機關有權解釋補充以釐清爭議。因此，行政院衛生署在不違反健保法之立法意旨之前提下，當得依法就法律條文不明確之文義為解釋。依司法院釋字第550 號解釋蘇俊雄大法官所提協同意見書：『本件關於全民健康保險保費之補助，地方政府係基於社會保險之福利國家制度所為之支出，其受補助之對象，並非以地方自治稅捐繳納義務者為限，基於社會福利及社會救助政策，尚包括其他非稅捐繳納義務人，乃至於無力負擔健保費用之弱小平民。』可知基於社會福利及社會救助政策，全民健康保險保費之補助對象，並不以在行政區域內有繳納稅捐義務之人為限，亦與是否在該行政區域內設戶籍無關。」「地方自治團體負擔健保費補助款之義務，係其依憲法所應承擔之義務，不容地方自治團體任意巧立名目，如任以『補助對象應以在該區域設有戶籍者為限』，將造成國家推動憲法保障人民之全民健康保險制度之障礙，蓋倘以『在該區域內設戶籍之被保險人』作為補助對象，則將使同一投保單位面對不同之地方自治團體，不僅造成浪費社會及行政資源，更有可能造成不同地方自治團體政策及立場之衝突。」⑤管歐、劉得寬、蔡墩銘、陳榮宗、賴源河編著之「法律類似語辨異」乙書第5 頁至第6 頁：
「『所謂〝居民〞乃指並非以久住之意思，而現居於一定居所之人民，其雖無久住之意思，而實際上竟繼續居住多年者，仍無影響其為居民之性質。』此即司法院釋字第542 號解釋、釋字第415 號解釋之意旨。
原告一再指稱其應負擔之健保費補助款，僅限於設籍在其行政轄區內之居民，並認為司法院釋字550 號解釋所稱之『居民』，係指地方制度法第15條所稱『設籍在地方自治區域內之人民』。惟查地方制度法第15條之規定為：『中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）、鄉（鎮、市）民。』依該條文規定，『設籍』在直轄市之國民，應該稱為『市民』，並非『居民』，另依上開『法律類似語辨異』乙書所述可知，所謂『居民』，並不以『久住』為必要，更非以『設籍』為要件，尤無需設籍在該地方自治之區域內，因此，『居民』之含意顯與『市民』並不相同，從而司法院釋字550 號解釋中所稱之『居民』，當然不可狹義解釋為僅係指『設籍』於該地方自治區域內之市民，原告將550 號解釋中之文句，故作曲解、限縮、狹義的解釋，以規避其依照健保法之規定應負擔健保費補助款之責任，顯非適法。」⑥綜合上述法律專家學者意見，歸納下列兩點結論：
與地方自治團體有「密切生活關係」之「居民」，
不應單以戶籍來界定，原告之主張不僅過於狹隘，且毫無道理：
司法院釋字第550 號解釋僅闡明「地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務」，並未指出保險費之補助對象，僅限於轄區內設有戶籍之居民，亦未針對「居民」乙詞賦予明確定義；況該號解釋理由書已指明：「…而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔…」，可知地方政府之所以有分攤社會福利事項經費之義務，係因其「與居民生活關係密切」，而所謂「生活關係密切」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準「之一」，而非「全部」。此從司法院釋字第542 解釋亦可得知，戶籍被定義為一種「基於特定目的所為之行政管制措施」，既係行政措施，即不能過度地拘泥於形式的戶籍登記，而應考慮到居住之事實。由此可見，居民的認定，絕非僅止於戶籍登記1 種認定標準，而應依個別行政措施之特性、目的加以考量，居住事實即是一項重要的指標，被告以企業之所在地，作為各級政府應負擔健保費補助款認定標準之實務，雖與事實居住有所不同，但司法院第542 號解釋既已指出居民之認定不應全以戶籍登記為斷，即表示仍存有其他認定標準之可能。從而，原告欲以形式而僵硬的「戶籍」，嚴格界定自身的權限與義務，即屬不切實際的觀點，尤其臺北市這個全球性的大都會城市，與全國其他地區實有牽一髮動全身的密切牽連，與其有「密切生活關係」的「居民」，更不應單獨以戶籍來界定之。另原告一再援引地方制度法第15條規定，主張「居民」係以設有戶籍民眾為限，惟從地方制度法第16條及第17條所規定地方自治團體居民之權利義務內容來看，居民必須設籍之概念與上揭權利義務之規定，兩者之間並無必然之對應關係可言，兩相對照，即可明白：居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為其要件。
以投保單位所在地，據以計算地方政府應負擔之健保補助款，具正當性與合法性：
從社會保險的發展歷史來看，社會保險是為解決工業社會勞工所面對的社會風險而衍生出來的現代社會保障體制，其與勞動之連結遠超過與國籍、戶籍之連結，這也是全民健康保險將外籍勞工納入被保險人的重要緣故，甚至也是何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的主要理由。因此，若存有地方政府應予補助保險費之制度，則所稱地方政府，應為該勞工工作所在地之地方政府。而基於損益同歸的法理，只要勞工所屬的企業在此行政區域，亦可認定為轄區內的勞工。按特定企業的勞工，縱然不在企業所在地工作，而在他縣市，甚至在國外工作，但此一勞工的勞動成果或為其所創造的經濟成果，主要仍歸屬於企業，而企業因此所創造的經濟成果，也每每是所屬城市的經濟成果。尤其，該等企業因之所繳交的各種稅賦，也將部分歸屬於地方政府，而成為各地方政府的重要財源，因此，選擇與各地方政府關係最為密切的標準，即以企業所在地作為地方政府應負擔系爭保險費補助款之認定依據，應該是可接受的手段。現行之計算基準，只要對全體地方自治團體公平合理，即應推定為合法、合憲，而不應特地考量是否對特定之地方自治團體構成不利，蓋此種情形下，必須考量全體情況之制度建構，且由於本質上對所有地方自治團體而言，均屬各有利弊，因此，除非其依據顯屬獨斷、恣意，或是在結果上違逆公平、正義，否則實難判定其屬違法、違憲。現行之計算基準因為兼顧到整體公平性之問題，事關政策層次，只要無明顯違法事由，司法理應站在維持現狀以及尊重主管機關解釋權之立場，盡量採取較為抑制的態度。
⒌被告以投保單位所在地，據以計算地方政府應負擔之健保補助款，具正當性與合法性：
⑴論理解釋－全民健康保險制度之規劃設計：
①按全民健康保險係整合原有公、勞、農保等13種社會
保險中之健康保險，而成為單一之社會保險制度，為延續及維持原有之社會保險制度，使其不致因全民健康保險之開辦，產生太大之變動，影響業務之運作，故全民健康保險法第27條有關各級政府之保險費負擔比率，大多延續原有各項社會保險之規定。誠如大法官戴東雄於司法院釋字第550 號解釋之協同意見書所稱「此機制自有其歷史背景與制度傳承」。
②團體保險之特性－以投保單位為基礎：
行政院經濟建設委員會全民健康保險制度規劃技術
報告（第1 期規劃報告，79年12月）第3 章「保險對象」第3 節「規劃構想」一、保險對象納入原則㈣團體性，即強調：「全民健康保險擬區分為職業團體保險及地區團體保險2 類。採行團體保險的原因是可以聯合收繳保費，便於勞資雙方及保險人的作業，同時可以節省事務經費。更重要的是，因絕大多數國民直接或間接屬於職業團體保險，少數雖非屬於職業團體，至少亦屬於地區團體，故以團體保險方式辦理才能達成強制性。」「凡應為職業團體保險被保險人者，不得為地區團體保險被保險人。」全民健康保險法第14條第1 項第1 款規定，第1 類
及第2 類被保險人，以其服務機關、學校、事業、機構、雇主或所屬團體為投保單位。同法第29條第
1 項第1 款及第2 款又規定，全民健康保險保險費依下列規定，按月繳納：第1 類被保險人應自付之保險費，由投保單位負責扣、收繳，並須於次月底前，連同投保單位應負擔部分，一併向保險人繳納。第2 類、第3 類及第6 類被保險人應自付之保險費，按月向其投保單位繳納，投保單位應於次月底前，負責彙繳保險人。足見，不論是經建會的原先規劃，或是全民健康保險法的現行規定，全民健康保險均係應以團體保險方式經營，即將保險對象依照其有無職業及其職業性質等區分為6 大類，各類保險對象並以其所服務之機關、學校、事業機構、雇主或所屬團體作為投保單位，是以，受雇者於受雇之機關（構）、公司、單位投保；工會會員於其所屬之工會投保；農漁會會員於所屬之農漁會投保。至於第6 類被保險人因屬於無職業之人口，並無所屬單位，故以其戶籍所在地行政區之公所作為投保單位，所有的投保單位，均應負責辦理保險對象有關保險之異動及保險費之收繳等事宜。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位作為基礎單位，而非如商業保險，採個人保險之方式處理。
因此，觀諸全民健康保險法第14條規定，該法係將
被保險人依其分類，劃歸為不同之投保單位，所以有以服務機關為投保單位者，有以國防部或內政部指定之單位為投保單位者，也有以戶籍所在地之鄉（鎮、市、區）公所為投保單位者，並於全民健康保險法第27條規定各類被保險人之保險費負擔比率。由此可知，立法者本來就已規劃由不同單位負擔保險費，並隱含以投保單位為計算基準之意旨，斯乃立法者之立法裁量，被告依法行政，並無違誤。
原告主張居民涵義應以「設籍」為要件，故原告應
補助之被保險人，自當以設籍在臺北市者為準，被告以設籍臺北市轄區內之投保單位作為計算基礎，其適法性與正確性明顯有誤乙節，實對於全民健康保險制度多所誤解。按全民健康保險係採團體保險之方式辦理（前已詳述），被告依各投保單位及所屬員工或會員之投保資料，按月開計團體繳款單寄交投保單位繳納，有關政府補助部分，則按照投保單位之營業登記所在地（與被保險人之戶籍無關），計算其所屬政府依法應補助之保險費，與公民權之行使，以戶籍地為標準之立法基礎不同，亦與地方制度法有關直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民以設籍為要件之觀念有別，原告一再以其行政區域之偏窄概念，主張應以設籍於臺北市之居民為準，核計其保險費補助款，實係對於全民健康保險之整體設計有所誤解所致。換言之，被保險人及其眷屬保險費之繳納，係從屬於投保單位，被告自應以設籍於地方自治團體轄區內之投保單位作為基礎，據以認定應由該自治團體負擔保險費補助款之被保險人範圍，對屬於原告轄下投保單位之被保險人，原告依法既有負擔其保險費補助款之義務，則被告據此所為之計算，自無違誤。
基於以下理由，亦認為以投保單位所在地之地方政府為保險費之補助，應屬衡平合理：
A.原告所補助健保費之保險對象，雖未必全部都設籍於臺北市，但此種情形全國皆然，不得執其一端擴大引申，以免破壞整體之公平性。例如亦有投保單位登記於其他縣（市），而其員工設籍於臺北市者，則此時原告又當如何自圓其說！職是之故，被保險人設籍於甲地方自治團體，而其投保單位登記於乙地方自治團體者，既屬全國普遍之狀況，則只要保險費補助款依一致之基準計算，即難謂為有任何違法或不當之處。
B.況且，就實際情況言之，投保單位對所在地之地方政府稅收、規費、甚至罰鍰等收入，相對亦有其重大之貢獻。位於原告轄區內之投保單位，舉凡其印花稅、使用牌照稅、地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅、娛樂稅等，皆向原告繳交。甚多投保單位，總公司設立於臺北市，而工廠則設於外縣市，其污染常造成工廠附近居民生活品質或環境生態之重大損害，惟上述各項稅收卻全為原告所獨享，其他如營業稅、所得稅及貨物稅等，也有部分分配給原告，而成為原告的重要財源；另外，其他縣市人口至臺北市就職，係提升臺北市競爭力，也增加臺北市生產力，且其生活消費在臺北市，亦促進臺北市之經濟繁榮。既然如此，投保單位對於地方自治團體而言，可謂利與不利兼具，而其設立一方面為健保法所強制，他方面復關係人民之營業、居住、遷徙等自由，原告自不得僅執其有利部分而為片面辯護，率爾認為被告不得以此作為計算保險費補助款之基礎。
③保險財源籌措之效率性─節省行政成本：
查行政院經濟建設會編印之全民健康保險制度規劃
技術報告（第1 期規劃報告）第7 章「保險財務」第1 節「財務制度」即已強調，有關財源籌措應兼顧之原則包括─「效率性：保險財源效率性的考慮，主要在於保險費的徵收需合乎成本節省原則，徵收務需簡易，行政成本才可降低，資源也才能分配於更有效的用途。」「由於一個有效率的行政體系，一定會充分授權和分工，保險費收繳制度自然也不例外，因此建議不論是職業或地區團體保險，皆以投保單位（前者為被保險人的工作單位，後者為其居住地的政府基層單位）造冊收繳保費。」從上開「全民健康保險制度規劃技術報告」所強調
之保險財源籌措原則，需考量保險費徵收之效率性，即可知節省行政成本，亦為一項制度推動能否成功應考慮之重要因素，如此資源方能分配於更有效的用途。全民健康保險係採團體保險之方式辦理，因此，以投保單位為保險費之計算及收繳基礎單位，此乃制度上之設計，政府負擔之健保補助款，自當以投保單位所在地為基準，如政府負擔之健保補助款，改以被保險人之戶籍地作為計算基準，不但同一投保單位之眾多被保險人，將因為每個人戶籍地不相同，導致其健保補助款分屬不同縣市政府負擔，甚至同一個被保險人，亦將因依附其投保之各個眷屬，戶籍地各不相同，造成其眷屬之健保補助款亦須分別計算，其作業手續繁複瑣細，計算至為不易，勢將耗費大量行政成本，且由於付費眷口數設有上限之規定，如眷口超過上限，而戶籍地又不相同，則何者須付費，何者免付費，亦將有認定上之困難，並衍生公平性之問題；至於來臺工作之外國人，更將因為沒有戶籍，而無從計收其政府應負擔之健保費。此外，被保險人及其眷屬之戶籍地時有變更，尚須配合辦理異動手續，始能進行查核比對，將耗用極大之行政成本。做如此顛覆性之調整，不但與健保制度之設計大異其趣，而且對保險對象之照顧毫無助益，徒然增加保險對象之諸多困擾、投保單位之工作負擔，同時造成相關資源之嚴重浪費，行政作業之窒礙難行，治絲益棼，並非所宜。
又保險費係由被保險人、所屬投保單位（雇主）及
各級政府依比例共同負擔，被保險人之投保金額係透過投保單位申報，投保單位對被保險人保險費之負擔，均係以投保單位為計算基準，政府負擔部分如改以被保險人設籍地為計算補助之基準，則將造成同一保險中被保險人所屬之投保單位（雇主）及各級政府應負擔之保險費計算基準不同，如此切割使其分別適用不同計費方式，實務上將耗費龐大的人力、物力，導致行政資源的浪費，此等資源之耗費，不但無助於被保險人之福祉，反而將為民眾帶來莫大的不便與諸多的困擾，更係顛覆整個健保制度之設計，與上開規劃報告中所述保險費收繳之效率性，實乃完全背道而馳。
若改以被保險人之戶籍地，作為核算地方自治團體
應負擔健保費之基礎，則由於全民健康保險係以團體保險之方式經營，被告僅有被保險人在其投保單位之加保資料，而缺乏被保險人之戶籍資料，根本無法核算各級政府應負擔之健保補助款。另因為被保險人戶籍異動至為頻繁，如改按戶籍地計算地方自治團體應負擔健保補助款，則全國2 個直轄市政府、23個縣市政府，均必須於計費基準日（即每月12日），提供轄區居民戶籍資料，以供核算，而被告目前受理被保險人轉入、轉出、停保、復保、退保、調整投保金額及基本資料異動，平均每月高達
130 萬筆，而且尚須分別算出2,100 多萬保險對象，58萬投保單位及各級政府應負擔之保險費，為此已耗費掉大量之人力與時間，若再交查、比對全體保險對象之戶籍資料，勢必無法依照全民健康保險法施行細則第44條之1 、第45條、第46條及第47條規定，依限完成保險費計算表及繳款單之開具作業。正因如此，全民健康保險與勞工保險等社會保險之保險費，皆以「投保單位」作為計收基礎，政府應補助之保險費，亦以「投保單位」所在地行政區作為計算基準。
原告一再主張：應以被保險人之戶籍地，作為地方
自治團體應負擔健保補助款之計算基礎。但依目前作業情形，原告對極多數設籍在該轄區內之民眾，從來未曾負擔此項費用，原告顯然無法自圓其說，例如：
A.設籍在臺北市服義務役與替代役之民眾（第4 類）健保費由政府全額補助，全部由中央（國防部與內政部）負擔。
B.設籍在臺北市之榮民（第6 類第1 目），健保費由政府全額補助，全部由中央（行政院國軍退除役官兵輔導委員會）負擔。
C.設籍在臺北市之榮民遺眷（第6 類第1 目），健保費由政府補助70% ，均由中央（行政院國軍退除役官兵輔導委員會）負擔。
D.設籍在臺北市無職業之地區人口（第6 類第2 目），健保費由政府補助40% ，均由中央（行政院衛生署）負擔。
E.設籍在臺北市服務於該轄區私立大專學校或他縣市私立學校之教職員（第1 類第1 目），健保費由政府補助35% ，全部均由中央（教育部）負擔。
F.以上5 種設籍在原告轄區之被保險人，由中央負擔其健保費之比例，最高為百分之百，最低為35% 。由原告負擔其健保補助款之第1 類第2 目（公民營事業機構之受雇者）及第1 類第3 目（其他有一定雇主之受雇者）被保險人，縱有投保單位登記在臺北市，而其被保險人設籍於他縣市之情事，但其人數終究有限，且原告所負擔健保費之比例，亦僅5%，兩相比較，以投保單位作為核計健保補助款之基礎，對原告反而有利。
④公平性─牽一髮而動全局：
承前所述，如照原告主張，改以被保險人設籍地作為計算各級政府應負擔健保補助款之基準，不但在健保之體系中，投保單位與地方政府間有不同之計費標準，各地方政府間（如：臺北市與其他縣市政府間）亦有不同之計費標準，此舉不但顛覆健保制度設計，甚至可能引起其他社會保險群起效尤，造成整個社會保險制度之澈底瓦解。
⑤其他例證：
目前依全民健康保險法第27條第1 款第1 目規定，
臺北市私立中小學教職員，不論其設籍於何縣市，均由投保單位所在地臺北市政府教育局補助其保險費；來臺工作之外國人，甚至連戶籍都沒有，亦由投保單位所在地之政府補助其健保費，即是基於相同法理。此外，依「臺北市遊民輔導辦法」第9 條規定：「遊民中途之家之遊民有工作能力或工作意願者，應施予職業重建或工作輔導。前項職業重建或工作輔導採救助方式處理，不受戶籍、身分不明之限制。」第12條：「遊民中途之家之遊民需長期療養或長期安置者，應轉送長期安置機構安置；其轉送本市市立安置機構者，不受戶籍、身分不明之限制。」從上可知，遊民之戶籍地不論設在何處，只要人生活在臺北市，臺北市政府即應給予照顧，對於非設籍於臺北市轄區內之遊民，原告在無法律依據之情況下尚且如此照顧，對於依全民健康保險法之規定應負擔之健保補助款，原告卻百般規避拒不繳納，其心態實令人無法茍同。
此外，非以戶籍所在地，作為事務之認定標準，亦不乏其例，茲舉例如下：
A.身心障礙者就業基金差額補助費之繳納：依身心障礙者保護法第31條規定略以：各級政府、公、私立學校、團體及公、民營事業機構如未依法定標準進用身心障礙者人數，應定期向「機關（構）所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關」設立之身心障礙者就業基金專戶繳納差額補助費。
亦即此項就業基金差額補助費之繳納，係以機關（構）所在地為認定之基準，而非以身心障礙者戶籍地認定之。
B.勞資糾紛之處理：公司法第5 條規定略以，公司之主管機關在直轄市為建設局；又依工會法第3條規定略以，工會之主管機關在省（市）為省（市）政府。因此，原告對其轄區所屬公司行號、工會負有監督管理之責，遇有勞資糾紛事件，亦負有調決處理之責，然而設立登記於原告轄區內之公司行號員工及工會會員，並非均為設籍於原告轄區之市民，公司行號員工與資方發生勞資糾紛，或工會巧立名目收取會員會費，或盜取會員款項時，原告之勞工局均應出面負責協調處理，以保障員工及會員權益，顯見原告照顧之「轄區居民」，並非侷限於設籍臺北市之「市民」，與勞工之戶籍地亦顯然無關聯。
C.罰鍰收入：地方自治團體處罰並收取罰鍰收入之對象，並不以戶籍設於其行政轄區內者為準據，例如：㈠對於違反空氣污染防制法者，係以製造污染之場所作為處以罰鍰之對象（空氣污染防制法第56條規定）。㈡對於違反噪音管制法者，係以製造噪音之場所、工程及設施作為處罰對象（噪音管制法第15條規定）。㈢對於違反水污染防治法者，係以污水處理設施之所有人、使用人或管理人作為處罰對象（水污染防治法第42條規定）。準此，上開相關法律規定，違反義務之行為人，戶籍雖非設於該地方自治團體之行政轄區內，惟違規之行為發生在其行政轄區內，則其所繳納之罰鍰收入，仍歸屬該地方自治團體。
⑵歷史解釋─社會保險之制度原理（勞工保險及私立學校教職員保險之例證參考）：
①全民健康保險與勞工保險均屬社會保險，按全民健康
保險係整合原有公、勞、農保等13種社會保險中之健康保險，而成為單一之社會保險制度，因此在制度設計上係延續原有各項社會保險之規定，勞工保險及私立學校教職員保險即為上開13種社會保險之一（後舉同屬社會保險之勞工保險及私立學校教職員保險，說明其相同之制度設計原理）。足證全民健康保險之制度設計係延續勞工保險之設計原理，全民健康保險法第14條、第27條之制度設計亦同於勞工保險條例第6條、第15條規定。是以，依全民健康保險法之立法意旨本係以投保單位為加、退保及收取保險費、分擔保險費之單位，故以投保單位所在地之地方自治團體負擔健保補助款，當係符合全民健康保險法之立法意旨。況全民健康保險法並未同身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，明文規定以「設籍」為限之規定，足證原告以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。
②勞工保險：
按勞工保險加保對象係以勞工為限，勞工保險條例
規定勞工應以其雇主或所屬機構團體作為投保單位參加勞工保險為被保險人，並無以居民身分加保規定。司法院釋字第279 號解釋亦已闡明：「勞工保險條例第15條有關各類勞工保險費由省（市）政府補助之規定，所稱『省（市）政府』係指該省（市）有關勞工為同條第2 款至第4 款規定之被保險人而言，與該省（市）政府是否直接設立勞工保險局無關。」此外，行政院勞委會92年7 月15日勞保一字第0920040144號函更已明釋：加保之勞工係在該省（市）政府所轄區域工作之勞工，而非在該省（市）政府行政區域內居住之勞工。
勞動法令有關勞工事務之行政管理，係考量地方主
管機關對轄區事業單位具有管理與運作之效能，勞工亦透過其受僱之事業單位處理相關權益事項，故以「勞工勞務提供地點」作為行政管理權歸屬之基準，而與勞工之戶籍地無涉，實屬合理設計。如工會法規定勞工應以工作所在地參加所屬之產、職業工會，又如原告輔助勞工購置住宅，其申貸之對象亦為工作在臺北市之勞工，勞工教育之補助對象同樣係臺北市各事業單位、工會或其他民間團體均可申請，顯見原告於辦理勞工事務時，亦均係以「勞工勞務提供地點」作為基準，而皆與勞工之戶籍地無關；且勞工受僱於轄區內之事業單位，對事業單位所在地之生產力、競爭力及經濟繁榮，亦多有所幫助，故由事業單位、工會所在地之主管機關負擔其保險費之補助，洵屬合理。
勞工保險係在職保險，需實際從事工作，獲得報酬
之勞工，始能參加勞工保險為被保險人。雇主則因勞工提供之勞務，創造經濟價值而獲利，基於照顧勞工及社會互助之本旨，雇主亦應分擔一定比例之保險費，足見，勞工保險制度係以照顧提供勞務之勞工為核心而形成，勞務提供對象之雇主所在地，係勞動關係之中心地域，有關於各級政府應負擔保險費補助款之規定，自應亦以被保險人所屬之投保單位所在地作為計算基礎，方符合制度設計之原理及法律規範之意旨。全民健保與勞工保險同為強制性之社會保險，同樣係以投保單位作為基礎單位之團體加保方式辦理，理應適用相同之法理與原則。
③私立學校教職員保險：
依私立學校教職員保險條例（88年5 月29日廢止）第10條規定，私立學校教職員保險之保險費，政府補助
32.5% ，並由中央與省（市）政府分別編列預算核撥之。之後，全民健康保險法第27條第1 款第1 目，亦規定私立學校教職員之保險費，由中央或省（市）主管教育行政機關補助30% （91年7 月17日配合精省修正原條文）。按私立學校教職員係以學校為投保單位，有關其政府應負擔之保險費補助款係如何計算乙節，經查依「中華民國公務人員保險制度」乙書第9 章「中華民國私立學校教職員保險制度現況」乙文中所述（正中書局印行，72年7 月初版），有關私立學校教職員保險，其政府負擔保險費預算之編列：「私立學校法第4 條規定主管教育行政機關，私立專科以上學校為教育部，其他私立學校為所在地之省（市）教育廳（局）。是以私立學校參加公保，關於政府負擔之經費，應分別由中央與省（市）政府編列預算。」綜上可知，私立學校教職員保險之政府應負擔保險費，當係由該學校所在地之地方政府編列預算補助，而非以私立學校教職員之戶籍所在地為基準，此乃團體保險之特性，亦為社會保險制度之原理。
⑶行政先例之概念：
按「行政先例，原為行政法法源之一，如非與當時有效施行之成文法明文有違背，自得據為行政措施之依據。」最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，下同）48年度判字第55號判例參照。全民健康保險係整合原有各項社會保險制度有關健康保險之部分而來，因此在制度設計上係延續原有各項社會保險之規定，有關以投保單位所在地，作為地方政府應負擔之保險費補助款之計算基準，亦非健保所創新之規定，而係延續原有各項社會保險之作法，此從前述勞工保險及私立學校教職員保險之例證，即可得知。按行政機關反覆進行所形成之行政先例，對於此項行政先例，在人民間已一般性的確信為法（法的確信）時，則可承認該具有習慣法地位的行政先例法存在。本案有關政府應負擔之健保補助款，自39年開辦勞工保險以來，即以投保單位之所在地作為計算基準，全民健康保險於84年開辦之後，亦延續相同之方式，亦即此種計算基準，已經沿用50多年，各級政府包括原告在內，亦從來未提出任何異議，因此在彼此間已形成一般性之法的確信，依前開說明及最高行政法院48 年度判字第55號判例，自得作為行政法之法源，從而原告亦應受其拘束。
⒍原告負擔健保補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立
社會安全制度之意旨，無違憲、違法之情形，更無侵害原告財政自主權：
按司法院釋字第550 號解釋指出：「…基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。…財政收支劃分法第37條第1 項第1 款雖規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第27條即屬此種特別規定。」前揭解釋理由書亦指出：「…社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3 款第1 目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。…依憲法第109 條第1 項第1 款、第11款暨第110 條第1 項第1 款、第10款，各地方自治團體尚有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之責任，此等義務雖不因全民健康保險之實施而免除，但其中部分亦得經由全民健康保險獲得實現。本案爭執之全民健康保險法第27條責由地方自治團體按一定比例計算，補助各該類被保險人負擔之保險費，非屬實施全民健康保險法之執行費用，乃指保險對象獲取保障之對價，而成為提供保險給付之財源。此項保險費除由雇主負擔及中央補助部分外，地方政府予以補助，合於憲法要求由中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，與首揭憲法條文尚無牴觸。」「…基於國家整體施政需要，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。…至於在權限劃分上依法互有協力義務，或由地方自治團體分擔經費符合事物之本質者，尚不能指為侵害財政自主權之核心領域。…財政收支劃分法第37條第1 項就各級政府支出之劃分，於第1 款雖規定『由中央立法並執行者，歸中央』，固非專指執行事項之行政經費而言，然法律於符合首開條件時，尚得就此事項之財政責任分配為特別規定，矧該法第4 條附表二、丙、直轄市支出項目，第10目明定社會福利支出，包括『辦理社會保險、社會救助、福利服務、國民就業、醫療保健等事業及補助之支出均屬之』。本案爭執之全民健康保險法第27條即屬此種特別規定，其支出之項目與上開財政收支劃分法附表之內容，亦相符合。至該條各款所定補助各類被保險人保險費之比例屬立法裁量事項，除顯有不當者外，尚不生牴觸憲法問題。」觀諸本號解釋可知，國家推行全民健康保險之義務，係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對全民健康保險事項負有協力義務，故全民健康保險法第27條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，其合憲性、合法性均無疑義，更無原告所指侵害其財政自主核心領域之情事可言，原告再援引為本件行政訴訟之主張，實非本案所需續行審酌。
⒎最高行政法院94年度判字第1546號判決非判例，並非當然
得拘束同類案件鈞院之判決，鈞院應斟酌最高行政法院95年度判字第1839號判決意旨及鈞院就勞工保險事件之判決，依鈞院之法律確信，將原告之訴駁回：
⑴按「至本院85年度判字第1521號判決並非判例，故屬法
律見解歧異問題，其無拘束原判決效力。」最高行政法院85年度判字第2571號判決參照、「至原告所援引本院87年度判字第950 號判決所執理由，僅係本院就該案所示法律上見解，既非判例，並非當然得拘束本院受理之同類案件。」最高行政法院81年度判字第2124號判決參照、「而本院63年度判字第48號判決，則為本院另案僅有個案拘束力之判決而非判例，原告自無比附援引之餘地。綜上所述，原處分核非無據，一再訴願決定，遞予維持，均無不合。」最高行政法院78年度判字第1801號判決參照。
⑵次按「我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護
法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，固均係明文規定以『戶籍』作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於勞工保險條例、就業保險法，並無相同以『設籍』為限之規定…足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞工保險條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。
…社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以『個人戶籍』為判斷依據，係以『團體戶籍』（即投保單位）為基準。而上開之勞工保險條例第15條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧勞工之責任，…本件被告以投保單位所在地在臺北市之勞工為原告應補助之對象，而計算原告應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害原告財政自主權，亦難謂違反法律保留原則。…參以司法院釋字第542 號解釋謂…又司法院釋字第415 號解釋謂…均足證原告以『設籍』為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。」鈞院94年度訴字第104 號、第105 號、第3790號判決參照、「按基於權力分立原則，在立法機關充分考量各相關因素及權衡相關價值後完成立法，在客觀法律秩序及實存社會環境，並未出現法律漏洞或形成合法而不正義之現象時，司法機關依法審理具體個案，適用法律時，當不得違反立法意旨，以填補法律漏洞為由而造法；…。」最高行政法院95年度判字第319 號判決參照。
⑶查全民健康保險之制度設計係延續勞工保險之設計原理
，依立法意旨本係以投保單位為加、退保及收取保險費、分擔保險費之單位，故以投保單位所在地之地方自治團體負擔健保補助款，當係符合全民健康保險法之立法意旨（詳前述）。而另案勞工保險費補助款事件，最高行政法院95年度判字第1839號確定判決做出不同於上開同院94年度判字第1546號確定判決之法律見解，維持鈞院93年度訴字第888 號判決，將上訴人（即被告）之上訴駁回。再依前述所舉最高行政法院判決要旨可知，僅被編選為判例之判決，對於同類案件有拘束力。如僅為判決而非判例並非當然得拘束同類案件鈞院之判決，應無疑問。最高行政法院對於爭點均相同之勞、健保費補助款雖前後做出法律見解歧異之判決，足見上開最高行政法院94年度判字第1546號確定判決未拘束同院95年度判字第1839號確定判決之法律見解。況最高行政法院95年度判字第1839號確定判決係該最新之法律見解，鈞院當應斟酌該判決意旨及鈞院就勞工保險事件之判決，依鈞院之法律確信，將原告之訴駁回。
⒏最高行政法院94年度判字第1546號判決並未肯認原告所主
張之「設籍」基準，況該判決完全無視全民健康保險法制度設計中，並無考量被保險人「設籍」之規劃，倘驟然強加以「設籍」抑或「實際居住地」為基準計算健保補助款，不但置被告於「處分不能」之窘境，更徒然增加與健保補助款不成比例之行政成本，顯非的論：
⑴最高行政法院94年度判字第1546號判決並未肯認原告所主張之「設籍」基準：
按最高行政法院94年度判字第1546號判決略謂：「前開第27條條文中所謂『在省』、『在直轄市』，究竟指被保險人及其眷屬所在地，或投保單位營業登記所在地，容有疑義，惟依司法院釋字第550 號解釋，所揭示地方自治團體有照顧其行政區域內居民義務之旨意，應朝『被保險人及其眷屬所在地』之方向解釋。…上訴人有照顧其『行政轄區內居民』之義務，非屬上訴人行政轄區內之被保險人，應非上訴人在健保事務該當照顧之對象。上訴人主張被上訴人以投保單位營業登記所在地計算及於其轄區外居民部分之全民健康保險保險費補助款為違誤，尚非無據。…至上訴人主張不應負擔之『行政轄區外居民』全民健康保險補助款，是否限以設籍為準，或兼及雖未設籍但有居住事實者，如以設籍為準，對無設籍而有居住事實之居民，不予照顧，是否違反地方自治團體應照顧其轄區內居民之本意，自應由被上訴人參照司法院釋字第550 號解釋意旨，與上訴人協商解決，另為處分，附此敘明。」明顯不採目前以投保單位為計算政府補助款之基準，但亦斥退單純以戶籍地為計算基準之原告主張。換言之，最高行政法院94年度判字第1546號判決並未要求被告須以戶籍地為計算政府補助款之基準。
⑵依全民健康保險法第14條、第10條第2 項、第9 條及第
13條等規定，「戶籍」並非被保險人與其眷屬參加全民健康保險之充分或必要資格，自難認政府健保補助款之計算基準，應考量設籍之要件：
①全民健康保險法自始即以投保單位為計算基礎：
按全民健康保險法第14條規定：「各類被保險人之投保單位如下：…。」明列各類被保險人之投保單位，以及同法規定投保單位之各項義務以觀，可知全民健康保險制度係以被保險人之投保單位為保險費收繳、扣繳、計費及補助之基礎單位，自始即不以戶籍為計算基礎。反之，在臺設有戶籍之國民亦不可能主張以其戶籍地為基礎加入全民健保（全民健康保險法第14條第1 項第4 款之「地區人口」除外），而仍須依上述規定，向各人所屬之投保單位加保，足見戶籍並非國民加入全民健康保險的充分要件。
②改以戶籍地為政府補助款之計算基準，必有無法歸戶
的大量遺漏，不但徒增行政成本，影響全民健康保險財務健全，抑且使被告無從計算健保補助款，轉而嚴重影響全民健保之制度穩定：
按全民健康保險法第10條第2 項明文規定：「不符
前項資格規定，而在臺灣地區領有居留證明文件，並符合第8 條所定被保險人資格或前條所定眷屬資格者，自在臺居留滿4 個月時起，亦得參加本保險為保險對象。但符合第8 條第1 項第1 款第1 目至第3 目所定被保險人資格者，不受4 個月之限制。
」可見戶籍並非保險對象參加全民健康保險之必要要件。
若改依戶籍地為政府健保補助款之計算基準，亦無法計算，蓋：
A.部分保險對象並無戶籍，致無從計算政府應負擔之保險費補助款：依被告94年10月之統計資料顯示，目前有高達506,131 名之非本國籍人士（包括中國大陸及港澳人士、其他外國人等）參加全民健康保險，渠等係持居留證明文件在臺居留，並無戶籍，根本無從依戶籍地來計算渠等之健保補助款應由哪一個政府來負擔。因此，由於並非所有保險對象均於臺灣地區設有戶籍，故如改以戶籍地為政府健保補助款之計算基準，則被告勢將無法於全臺灣地區，以同一計算基礎，全面一體開立繳款單收取保險費，當然更無從依此計算各級政府應負擔之健保補助款。此參照全民健康保險法第14條、第10條第2 項、第9 條及第26條規定即可知，現行全民健康保險法關於健保補助款之計算基準，係以投保單位為準，並非依設籍為之甚明。
B.部分保險對象將會因為戶籍之遷出遷入，致無法即時歸戶，亦無從計算各級政府應負擔之健保補助款：又保險對象若由原戶籍地遷出，在其尚未遷入新戶籍前，亦無戶籍可以歸戶。不論此種「暫時無戶籍狀態」是人民故意或過失所致，由於政府補助款的分擔係「按月」計算，因此只要此種無戶籍狀態跨越兩個月份或持續超越一整個月，必然造成戶政資料比對之時間落差，進而影響被告每個月政府補助款之計算作業。如與「投保單位」之計算基準相比，更可見以戶籍地為計算基準之重大錯誤。按當人民因轉換工作致其投保單位有所變動時，因投保單位依法必須分擔其所屬被保險人部分比例之保險費（參全民健康保險法第27條），故不論是新、舊投保單位，都有相當強烈之制度誘因，促使投保單位及時向被告提出異動申請，從而減少保險費計算的可能漏洞（何況投保單位的異動作業已經行之多年，早已有標準作業流程可以管控）。但若改以戶籍地為政府補助款之計算基準，對於戶籍有異動之人民而言，將完全無任何制度誘因促使其於辦理遷入後及時通知其新投保單位或被告，以方便保險人（即被告）計算政府補助款。不論是對於被告或原告，這都是事前無法預知，事後無從控制的漏洞，不僅不利於被告，同時也會增加被告及原告的龐大行政成本。
C.部分保險對象係以被保險人之眷屬身分加保，不應或無從依戶籍計算：
a.按全民健康保險法第13條規定：「符合第9 條規定之被保險人眷屬，應隨同被保險人辦理投保及退保。」第9 條規定所稱之眷屬，包括：
被保險人之配偶且無職業者、直系血親尊親屬且無職業者、2 親等內直系血親卑親屬未滿20歲且無職業、或2 親等內直系血親卑親屬年滿20歲無謀生能力或仍在學就讀且無職業者。由上述規定可知，不論眷屬之戶籍是否與被保險人相同，都應隨同被保險人投保及退保，而且投保單位所分擔的部分保險費，依全民健康保險法第28條規定，亦將眷屬之保險費考量計算在內，因此，全民健康保險法的規範架構不僅完全是以投保單位為計算基礎，甚至是完全不考慮戶籍地。就此而言，前開最高行政法院94年度判字第1546號判決顯然違背上開全民健康保險法規定，而有適用法規顯有錯誤之再審事由。
b.然如依最高行政法院94年度判字第1546號判決所強調者：「上訴人有照顧其『行政轄區內居民』之義務，非屬上訴人行政轄區內之被保險人，應非上訴人在健保事務該當照顧之對象。
」云云，亦應考慮被保險人與其眷屬的戶籍地，並分別決定由何級政府分擔其健保補助款，則全民健康保險法第13條勢必要割裂適用，而且可能非常支離破碎地適用，以致執行不能。
例如被保險人戶籍設在臺北市，而其眷屬（全民健康保險法第9 條各款所定者）之戶籍設在其他縣市；或是在相反情形，被保險人戶籍在其他縣市，其眷屬戶籍卻設在臺北市。於此種情形，原告雖然可以減少分擔「投保單位地在臺北市內，但戶籍地在其他縣市之被保險人」「本人」之保險費補助款，但還是要分擔上述：被保險人「設籍於臺北市內眷屬」之健保補助款，以及「投保單位在其他縣市之被保險人」其「設籍於臺北市內眷屬」之健保補助款。
特別是當眷屬有兩人以上，而各自戶籍地又都不同時，因其健保補助款均須個別計算，且必須與被保險人之投保薪資一一比對，情形更是複雜。這類情形究竟有多少，由於健保資料庫中向來並無戶籍資料，因此，就連被告也無法預估。
c.上述一一比對戶籍與投保單位兩套資料的相關作業手續，不僅繁複瑣細，在實務上甚至是無從及時執行或計算。蓋政府分擔之健保補助款並非按人數「定額」補助，而是以每位被保險人之投保薪資為計算基礎。因此，光是計算出設籍於臺北市內之被保險人總人數，仍不足以單獨計算原告應分擔的健保補助款之精確金額，而須進一步將戶籍名冊與投保單位造冊之資料一一比對，始能一一計算。對於被告、原告、乃至於中央政府、高雄市政府、甚至其他縣（市）政府而言，不僅要在現行以投保單位為基礎的被保險人資料檔外，更要多作一套以「戶籍」為基礎的名冊及資料檔，而且還要在這各有「2,200 多萬人」的兩鉅套名冊檔案間，進行比對查核！依照前開最高行政法院94年度判字第1546號判決意旨，另外還要一一確定「無戶籍但有居住事實者」的資料，此既無明確標準可供執行，也無從執行。
d.退步言，如果為求免於上述執行不能之困境，因此認為被保險人之眷屬仍應依全民健康保險法第9 條規定之意旨，完全隨同被保險人以決定各級政府應分擔的健保補助款金額，則依前開最高行政法院94年度判字第1546 號 判決之意旨，原告亦將因此負擔「設籍於臺北市內被保險人」之「非設籍於臺北市內眷屬」之健保補助款（特別是並無任何居住事實者）。此種結果，又與前開最高行政法院94年度判字第1546號判決強調原告僅有照顧其「行政轄區內居民」之義務的判決理由，並因此撤銷原處分命原告負擔其「行政轄區外居民」之健保補助款部分之判決主文，明顯相互矛盾。綜合上述，前開最高行政法院判決明顯違反全民健康保險法第13條規定，因而構成適用法規顯有錯誤。
反之，如果要貫徹前開最高行政法院判決意旨，則全民健康保險法第13條勢必要割裂適用，並將造成判決之執行不能或主文理由相互矛盾。
D.如眷口數超過全民健康保險法第26條規定之3 口上限，而戶籍地又各自不同時，則何者須付費、何者免付費，亦無法明確界定：
按全民健康保險法第26條規定，為減輕被保險人之負擔，每一被保險人之付費眷口數設有3 口的上限（目前眷口超過3 口上限之被保險人高達45萬2 千多人）。如眷口數超過3 口上限，而各眷屬之戶籍地又各不相同時，則何者須付費，何者免付費，不僅無法明確界定，而且被告亦無法執行，更將衍生公平性之問題。
⑶倘依前開最高行政法院94年度判字第1546號判決所示，
改以保險對象戶籍地或事實居住地，核算各級政府應負擔之保險費補助款，則不論係回溯原處分之年度或現今情況，實務上將立即有下列窒礙難行之處，根本無法執行，且將顛覆現行健保制度：
①全民健康保險法施行細則開具政府補助款繳款單之期限規定：
按「依本法第27條第1 款規定各級政府應補助之第1類被保險人保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於前月15日前送請各級政府於當月底前撥付。」、「依本法第29條規定應按月繳納之保險費，由保險人繕具保險費計算表及繳款單，於次月底前寄發投保單位或被保險人繳納。」、「依本法第29條第
1 項第3 款規定各級政府應補助之保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於前月15日前送請各級政府撥付。」「各級政府及各行政機關依本法第29條第1 項第4 款規定每半年1 次預撥應補助之保險費，其預撥數由保險人核計，並應分別於每年1 月15日及7 月15日前通知。」全民健康保險法施行細則第44條之1 第1 項、第45條第1 項、第46條第1 項及第47條第1 項分別定有明文。
②被告並無保險對象戶籍所在地、乃至居住地之資料，更無回溯系爭年度資料，重新計算之可能：
按全民健康保險法第10條第2 項規定，保險對象並非以設籍為限，始能參加全民健保。且依被告承保作業各項異動申請表共8 種表格顯示，被告並無保險對象戶籍所在地、乃至居住地之任何資料。且被保險人及其眷屬之戶籍地與居住事實地，隨時均可能異動。舉例言之，內政部警政署每年的協尋人口就高達1 萬5千人；又例如全戶實際遷離戶籍地，卻未於法定期間辦理遷出登記，行方不明，根本無法催告等情形。凡此，被告根本無從依前開全民健康保險法施行細則規定，按月一一查證勾稽全臺灣2,200 多萬名保險對象之「戶籍地」或「居住事實地」等資料，再據以核算、開具各級政府應負擔之健保補助款繳款單。另被告更無可能在毫無系爭年度（88 年 下半年至91年底）保險對象之戶籍地或居住事實地資料之前提下，再溯及既往執行前開最高行政法院94 年 度判字第1546號判決所強加要求之重新計算、並重新開單、重新收費之不可能任務。又依全民健康保險法第29條規定，健保費係「按月」繳納，則在目前並無任何機關能提供保險對象每月戶籍遷移資料（而且不僅止於戶籍異動資料為已足，仍須與異動者之薪資相互勾稽）之情形下，則又應如何分別計算不同地方政府的健保補助款？可見前開最高行政法院94年度判字第1546號判決意旨，全然無視現行健保實務之運作及法律規定之情形，誠屬令人無法執行。
③以戶籍地計算政府補助款，顯有重大窒礙難行之處，並顛覆業已產生安定性之健保制度設計：
如依前開最高行政法院94年度判字第1546號判決意
旨，將現行依投保單位所在地之政府應負擔之健保補助款，改以由戶籍地或居住事實地所在之政府負擔，則將立即面臨如下之窒礙難行情況：①目前戶籍每年遷入、遷出之異動筆數高達390 多萬人；②全民健康保險2,200 多萬名保險對象，每月之轉換異動，包括加保、退保、薪資調整、停保、復保、身分資料變更等，平均每月異動資料筆數亦高達15
3 萬9 千餘筆之鉅，兩者之異動資料量均極為龐大複雜；③全民健康保險目前之投保單位高達62萬多個，而現行全民健康保險法並未規定民眾戶籍異動時需即時向被告申報之，將來亦難期有如此之規定。因此，在毫無戶籍資料之情況下，倘突然改由戶籍地或居住事實地所在之政府負擔健保補助款，則未來被告之開單收費作業不但必須通盤變更，勢將耗費不可勝計之人力、物力；抑且因有如上困難，各級政府健保補助款之收繳作業，也將窒礙難行。
其結果，將因前開最高行政法院94年度判字第1546號判決所述見仁見智而又甚屬薄弱之法理基礎，造成全民健康保險重大打擊，全民共蒙其害之惡果，該判決是否合於司法權之本質？實有討論之必要。
綜據上述，被告如依前開最高行政法院94年度判字
第1546號判決意旨執行時，其所造成作業流程之改變，說明如下：
A.被告須先對各項承保異動資料進行處理，包括：①前述62萬多個投保單位之異動，如停、歇業、裁併及變更名稱、地址、負責人等，異動筆數每月達3 萬7 千餘筆。②投保單位所申報之保險對象異動資料，包括加保、退保、薪資調整、停保、復保、身分資料變更等，其異動筆數如前述，平均每月高達153 萬9 千餘筆，並需繁複比對所有異動資料以求登錄正確。③處理25個縣（市）政府每月所送之20種減免保費身分的取得、喪失及變更補助等級等，共約6 萬多筆之異動資料；再就全國128 萬6 千多名具各種減免保費身分的保險對象，一一比對承保資料庫後，始能正確覈實計算保險費。
B.計算並開具被保險人及投保單位之保險費繳款單：被告針對前開保險對象之異動及減免保費身分之異動資料處理完竣後，須再按被保險人之投保類目、投保金額、保費分擔比例（被保險人、投保單位、政府）及減免身分補助額度，分別計算被保險人及投保單位應負擔之健保費，始能據以開具被保險人及投保單位之健保費繳款單。
C.以戶籍地計算各級政府應負擔之健保補助款，事實上及技術上均無法執行：政府應負擔之健保補助款，如改以戶籍地為計算基準時，被告每月必須先自戶政機關取得全體保險對象最新之戶籍資料，始能據以計算各級政府應負擔之健保補助款金額。惟如前所述，被告事實上根本無上開戶籍資料，縱有全體保險對象之每月戶籍異動資料，因與被保險人之薪資無涉，被告亦無從據以執行。則前開最高行政法院94年度判字第1546號判決勢將陷於無法執行之困境，被告縱令欲遵行判決恐亦屬事實不能。縱設25個縣（市）政府之戶政機關均能按月即時提供全國最新戶籍資料時，則被告尚須先將分屬62萬多個投保單位之2,200 多萬名保險對象拆散後，按保險對象之投保類目、投保金額、政府之分擔比例，重新依戶籍資料，按25個縣（市）歸類，另外再製作一套以戶籍地為準的被保險人資料檔案。按目前戶籍每年遷入、遷出之異動高達390 萬人，平均每月之戶籍異動資料即為32萬5 千筆。為此，被告將耗費龐大的人力、物力，在事實上及技術上均無法執行前開最高行政法院94年度判字第1546號判決所要求之計費方式。此種計算方式之重大改變，不但無助於全體保險對象之福祉，反而增加全民健康保險的行政成本，並為全國人民帶來莫大不便與諸多困擾，甚至於將顛覆整個全民健康保險制度之法律設計，而其獲益者僅有原告。似此，以整體全民健康保險制度為代價，遷就單一當事人之判決，其論據又屬模稜兩可，顯然前開最高行政法院94年度判字第1546號判決之公益考量嚴重不足。
④最嚴重者在於，戶政機關並無法配合提供系爭健保費
年月（88年下半年至91年底）各月的保險對象戶籍資料，被告無從回溯作成前開最高行政法院94年度判字第1546號判決要求之處分：
如上所述，目前戶籍異動每年高達390 萬人，平均每月高達32萬5 千人，惟因戶政資料係由全國各戶政事務所分別上傳，而各戶政事務所之戶籍異動資料則係隨時按戶籍異動更新，所以戶政資料庫可說是處於隨時更新的狀態。另全民健康保險保險對象每月之異動，平均亦高達153 萬9 千餘筆之鉅，每月還有約6 萬多筆減免保費身分的異動。故全民健康保險的資料庫也是隨時依據保險對象之異動而每日更新，實無可能回溯至系爭健保費發生之年月（即88年下半年至91年底），而重新列出該段期間內各月份保險對象的承保狀態。換言之，因為戶政資料庫及全民健康保險資料庫均係處於隨時更新的狀態，而無法回溯至系爭健保費之發生年月時，保險對象之戶籍及承保狀況，從而被告根本無從回溯計算系爭保險費發生期間之各月、各個保險對象，其健保補助款應由何政府負擔，自無從回溯而為前開最高行政法院94年度判字第1546號判決意旨所要求之處分。且投保單位在其他縣（市）之被保險人，其設籍於臺北市轄區內之眷屬之健保補助款，其實早已由高雄市政府或中央政府分擔，並給付給被告，如此作法，更會連動溯及既往地影響本來已經確定的法律關係，而產生重新計算與多退少補等複雜問題。
⑷如改以戶籍地為各級政府保險費補助款之計算基準，則
未來執行時，不僅須全面修改全民健康保險法，且在實務上亦難以執行：
①必須修改全民健康保險法甚至戶籍法，課予保險對象
於戶籍異動時，有向被告申報戶籍異動資料之義務：依全民健康保險法第16條規定，保險對象之投保、退保，均須透過投保單位申報，保險對象個人並無親自申報義務。但如改成以戶籍地為政府健保補助款之計算基準，則須修正全民健康保險法對保險對象課以申報戶籍異動資料之義務，或修改戶籍法，課以戶政機關有自動並即時通報被告之協力義務。在後者之情形，勢必增加戶政機關的作業；在前者之情形，則會對全國2,200 多萬名保險對象增課申報義務。不論是在前者或後者情形，全國將近62萬多個投保單位均須連動增加異動申報之次數，被告亦須擴充資訊軟硬體設備及增加數倍人力始能同步作異動資料之處理。對被告而言，在目前全民健康保險保險對象每月承保異動資料達153 萬9 千餘筆外，又會再增加數十萬人之變動。如此一來，不僅徒增國家全民健保行政之成本，亦將增加廣大民眾及投保單位的負擔。兩相權衡之下，益見前開最高行政法院94年度判字第1546號判決太過輕忽公益要求以及整體全民健康保險制度之安定性，在現行制度難謂有何明顯、重大違法之情況下，前開最高行政法院判決顯然忽略比例原則之要求。
②被告並無保險對象每月最新戶籍資料，將無法於法定
期限內計算各級政府應負擔之健保補助款，因而延遲應收之健保補助款，勢將影響全民健康保險資金調度，以及全國達2 萬餘家特約醫療院所每年以數千億元計之醫療費用之撥付時程：
承前所述，目前被告並無全體保險對象每月之最新戶籍資料，根本無法依全民健康保險法第29條及同法施行細則第44條之1 、第46條及第47條規定，於法定期限內計算出各級政府應負擔之保險費補助款，而會進一步導致中央政府（包括：內政部、國防部、教育部、行政院農業委員會、行政院勞工委員會、行政院衛生署、行政院退除役官兵輔導委員會、行政院海岸巡防署及行政院原住民族委員會）及全國25個縣（市）政府，無法按期撥付其各自應分擔之補助款（平均每月總金額約為80億元）。如此延遲，將對全民健保資金調度造成重大困難，並連帶影響全國2 萬餘家特約醫療院所，每年數以千億元計（92年為3,371 億元、93年為3,526 億元）之醫療費用撥付時限。以目前醫療費用之撥付款項而言，被告每日平均即須撥付10餘億元之醫療費用予特約醫療院所，只要中央及各地方政府原本每月應付之健保補助款遲延入帳，資金調度即會立即出現缺口。可見前開最高行政法院94年度判字第1546號判決之執行，將會嚴重影響全民健康保險財務調度及全民健康保險制度之運作，甚至有造成全民健康保險行政當機之危險。
③即使原告能提供每月戶籍異動統計數字，但因該資料
根本未與被保險人之投保金額連結對照，以致仍無法計算健保補助款：
假設原告每月可提供戶籍異動之統計數字，且其數字亦屬正確，但因個人的戶籍資料並無與每一被保險人健保投保金額及投保日期相互對照勾稽，而完全無助於各級政府健保補助款之計算。蓋健保補助款之確實計算，必須具體到全國2,200 多萬名保險對象之異動，及128 萬6 千多名各種減免身分之保險對象的異動資料均屬明確，再連結比對10組級距、47個投保等級之投保金額後，始能計算出每人之健保補助款，經彙總後再分別向個人之戶籍地（或居住事實地）所在之兩個直轄市政府及中央政府請領保險費補助款。換言之，被告必須先將全國62萬多個投保單位之2,200 多萬名保險對象先區隔出來，再一一查明每一個被保險人及每1 名眷屬之戶籍究竟分屬全國25個縣（市）中的哪一個。如前所述，目前戶籍每年遷入、遷出之異動高達390 萬人，全民健康保險保險對象平均每月之異動亦高達153 萬9 千餘筆，再加上約6 萬多筆減免保費身分的異動，異動資料量均極為龐大，如果要以此基準計算各級政府應負擔之健保補助款，將窮盡被告的人力及物力，並嚴重影響被告之正常業務運作，導致業務停頓之危機。
⒐最高行政法院94年度判字第1546號判決顯有適用法規顯有
錯誤等諸多再審理由，被告業已提起再審之訴，鈞院應可俟再審結果再行斟酌判決：
⑴最高行政法院94年度判字第1546號判決顯有適用法規顯
有錯誤等諸多再審理由，被告業於94年11月3 日提起再審之訴。經細繹其再審理由略如下述：
①司法院釋字第550 號解釋意旨不及於兩造就全民健康
保險法第27條計算基準之爭議，該判決即不應適用司法院釋字第550 號解釋，竟誤為適用，自屬適用法規顯有錯誤。
②司法院釋字第550 號解釋並未認定被告適用全民健康
保險法第27條之計算基準有何違憲或違法之處，然該判決卻稱被告違反司法院釋字第550 號解釋，顯屬適用該解釋顯有錯誤。
③司法院釋字第550 號解釋所稱「應予地方政府參與」
或「與地方政府協商之情形」，僅限於中央政府草擬法律案或立法院修訂相關法律之情況，根本不及行政機關之決定（包括行政處分之作成及法規命令、行政規則之制定或修訂），最高行政法院94年度判字第1546號判決錯誤引用司法院釋字第550 號解釋，竟稱被告之行政程序有瑕疵云云，自屬不應適用該解釋而誤為適用，構成適用法規顯有錯誤之再審事由。
④最高行政法院94年度判字第1546號判決又謂88年1 月
25日財政收支劃分法修正後，情事既已變更，被告在沒有法律明文依據的情況下，仍以行政院衛生署84年
6 月26日函釋作為計算之依據，自有未合云云，顯然錯誤解釋並適用全民健康保險法第27條規定。
⑤最高行政法院94年度判字第1546號判決之主文「因不
明確而無從執行」、或「因系爭法律關係已經確定而執行不能」、或「必須溯及既往地執行」，均屬明顯違背一般法律原則，構成判決違背法令，而為適用法規顯有錯誤。
⑥按最高行政法院95年度判字第1839號判決（關於勞保
補助款事件）認司法院釋字第550 號解釋並未界定原告負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準，更進一步肯認以「投保單位所在地」為勞保補助款計算基準之正當性。並肯認司法院釋字第550 號解釋關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制定過程參與或法律草案擬過程中協商。上開判決理由足以顯示最高行政法院94年度判字第1546號判決確有行政訴訟法第
273 條第1 款適用法規顯有錯誤之再審事由。⑵因此，最高行政法院94年度判字第1546號判決顯屬嚴重
違誤，被告既業以該判決適用法規顯有錯誤等再審事由，向最高行政法院提起再審之訴，故該判決並無可採，自難逕援為本件判斷之依據。
⒑原告對於其主張應撤銷之金額，未舉證證明為真正，被告否認原告主張金額之真正：
⑴按「第1 類至第3 類被保險人及其眷屬之保險費，依被
保險人之投保金額及保險費率計算之。」「（第1 項）第1 類及第2 類被保險人之投保金額，依下列各款定之：一、受雇者：以其薪資所得為投保金額。二、雇主及自營作業者：以其營利所得為投保金額。三、專門職業及技術人員自行執業者：以其執行業務所得為投保金額。（第2 項）第1 類及第2 類被保險人為無固定所得者，其投保金額，由該被保險人依投保金額分級表所定數額自行申報，並由保險人查核；如申報不實，保險人得逕予調整。」「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1 類被保險人：㈠第8條 第1 項第1 款第1目被保險人及其眷屬自付30% ，投保單位負擔70% 。但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付30% ，學校負擔35% ，中央或直轄市主管教育行政機關補助35% 。㈡…。」「第1類 至第3 類被保險人所屬之投保單位或政府應負擔之眷屬人數，依第1 類至第3 類被保險人實際眷屬人數平均計算之。」全民健康保險法第18條、第22條、第27條及第28條定有明文。準此，政府補助保險費之計算係依被保險人之投保金額、是否有眷屬加保等節計算保險費率、保險費分擔比例及平均眷口數，以為保險費之計算。中央或直轄市政府係依保險費分擔比例據以計算補助款。是以，政府補助每一位被保險人之保險費端視投保金額及是否有眷屬加保等節政府補助比例而有不同。每一位被保險人依保險費之比例接受中央或直轄市政府之補助，故中央或直轄市政府對於不同之被保險人係負擔不同金額之補助款。
⑵原告雖於96年5 月17日行政訴訟辯論意旨狀訴之聲明補
正應撤銷原處分之金額，惟未說明該金額係如何計算；即該金額是否係依不同被保險人之投保金額保險費及政府分攤比例計算原告應負擔之健保補助款？原告主張應負擔健保補助款之被保險人名冊為何？主張應剔除健保補助款之被保險人名冊為何？各被保險人之保險費投保金額為何？原告訴之聲明是否係依上開計算而得出之金額？等節，原告均未盡舉證責任，被告否認上開金額之真正。
⒒原告或謂其願意每月多支付1 億元之健保補助款，以10年
為期階段性解決本件爭議等語云云。惟原告於兩造就健保事件爭訟之前，每月繳交予被告之健保補助款均僅係伊自行依「設籍於臺北市之受雇者」之計算基準計算者，至今原告積欠之健保補助款已高達280 億。原告雖稱每月再多支付1 億等語，實則原告積欠之健保補助款仍係按月增加，實不足以解決本件之爭議。況原告預算之編列均應經臺北市議會通過，如鈞院依最高行政法院94年度判字第1546號確定判決作出有利於原告之判決，臺北市議會勢必不會通過原告編列清償健保補助款之預算，將導致健保之財務黑洞日漸擴大終致無法支撐，故懇請鈞院依鈞院之法律確信，判決將原告之訴駁回，以維辛苦建立之健保制度及2,
300 萬保險對象之利益。理 由
一、本件訴訟中，原告之代表人由馬英九變更為甲○○，被告之代表人由劉見祥變更為乙○○，茲據新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按司法院釋字第550 號解釋揭櫫：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第155 條、第157 條分別定有明文。國家應推行全民健康保險，重視社會救助、福利服務、社會保險及醫療保健等社會福利工作，復為憲法增修條文第10條第5 項、第8 項所明定。國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。又依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現。…地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。」闡明全民健康保險為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健康保險負有分擔保險費義務，具有合憲性基礎。
三、我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。然於全民健康保險法並無相同以「設籍」為限之規定，此觀諸全民健康保險法第8 條規定：「（第1 項）被保險人分為下列6 類：
一、第1 類：（一）政府機關、公私立學校之專任有給人員或公職人員。（二）公、民營事業、機構之受雇者。（三）前2 目被保險人以外有一定雇主之受雇者。（四）雇主或自營業主。（五）專門職業及技術人員自行執業者。二、第2類：（一）無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。（二）參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。三、第3類：（一）農會及水利會會員，或年滿15歲以上實際從事農業工作者。（二）無一定雇主或自營作業而參加漁會為甲類會員，或年滿15歲以上實際從事漁業工作者。四、第4 類：
（一）應服役期及應召在營期間逾2 個月之受徵集及召集在營服兵役義務者、國軍軍事學校軍費學生、經國防部認定之無依軍眷及在領卹期間之軍人遺族。（二）服替代役期間之役齡男子。五、第5 類：合於社會救助法規定之低收入戶成員。六、第6 類：（一）榮民、榮民遺眷之家戶代表。（二）第1 款至第5 款及本款前目被保險人及其眷屬以外之家戶戶長或代表。（第2 項）前項第3 款第1 目實際從事農業工作者及第2 目實際從事漁業工作者，其認定標準及資格審查辦法，由中央農業主管機關會同主管機關定之。」第9 條規定：「第1 類至第3 類及第6 類被保險人之眷屬，規定如下：一、被保險人之配偶，且無職業者。二、被保險人之直系血親尊親屬，且無職業者。三、被保險人2 親等內直系血親卑親屬未滿20歲且無職業，或年滿20歲無謀生能力或仍在學就讀且無職業者。」第10條規定：「（第1 項）具有中華民國國籍，符合下列各款規定資格之一者，得參加本保險為保險對象：一、曾有參加本保險紀錄或參加本保險前4 個月繼續在臺灣地區設有戶籍者。二、參加本保險時已在臺灣地區設有戶籍，並符合第8 條第1 項第1 款第1 目至第3 目所定被保險人。三、參加本保險時已在臺灣地區辦理戶籍出生登記，並符合前條所定被保險人眷屬資格之新生嬰兒。（第2項）不符前項資格規定，而在臺灣地區領有居留證明文件，並符合第8 條所定被保險人資格或前條所定眷屬資格者，自在臺居留滿4 個月時起，亦得參加本保險為保險對象。但符合第8 條第1 項第1 款第1 目至第3 目所定被保險人資格者，不受4 個月之限制。」第27條第1 款第1 目、第2 目、第
2 款、第3 款、第5 款規定：「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1 類被保險人：㈠…但私立學校教職員之保險費，由被保險人及其眷屬自付40% ，學校負擔30%，中央或省（市）主管教育行政機關補助30% 。㈡第8 條第
1 項第1 款第2 目及第3 目被保險人及其眷屬自付30% ，投保單位負擔60% ，各級政府補助10% 。…。二、第2 類被保險人及其眷屬自付60% ，省（市）政府補助40% 。三、第3類被保險人及其眷屬自付30% ，中央政府補助40% ，直轄市政府補助30% …。五、第5 類被保險人，…在直轄市區域，由直轄市政府全額補助。…。」第29條第1 項第3 款、第4款規定：「本保險保險費依下列規定，按月繳納：…三、第
5 類被保險人之保險費，由應補助保險費之各級政府，於當月5 日前撥付保險人。四、第2 類至第4 類及第6 類被保險人之保險費，應由各級政府及各行政機關補助部分，每半年
1 次於1 月底及7 月底前預撥保險人，於年底時結算。」足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依全民健康保險法第27條各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。
四、按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
五、社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。而上開之全民健康保險法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之被保險人範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。是以，就健保補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬「違法」。本件被告以投保單位所在地在臺北市之被保險人為原告應補助之對象，而計算原告應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害原告財政自主權，亦難謂違反法律法留原則。
六、原告雖主張：依地方制度法第15條及司法院釋第550 號解釋意旨，由其負擔之系爭保險費補助款，應以設籍於原告行政轄區內之居民為限云云。惟查：
㈠司法院釋字第550 號解釋係就原告聲請釋憲所主張「非屬地
方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於原告行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予明確定義，該號解釋並未界定原告負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。原告援引司法院釋第
550 號解釋主張應以設籍於原告行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採。
㈡參以司法院釋字第542 號解釋謂：「行政機關訂定之行政命
令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進。」等語，係認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準。又司法院釋字第415 號解釋謂：
「所得稅法有關個人綜合所得稅『免稅額』之規定，其目的在以稅捐之優惠，使納稅義務人對特定親屬或家屬盡其法定扶養義務。同法第17條第1 項第1 款第4 目規定：『納稅義務人其他親屬或家屬，合於民法第1114條第4 款及第1123條第3 項之規定，未滿20歲或滿60歲以上無謀生能力，確係受納稅義務人扶養者』，得於申報所得稅時按受扶養之人數減除免稅額，固須以納稅義務人與受扶養人同居一家為要件，惟家者，以永久共同生活之目的而同居為要件，納稅義務人與受扶養人是否為家長家屬，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準。」等語，亦認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證原告以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。
㈢地方制度法第15條規定：「中華民國國民，設籍在直轄市、
縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民。」，其所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550 號解釋所稱「居民」應以設籍為限。另以地方制度法之條文排列順序而言，先於第15條定義「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之意義，再分別於第16條及第17條規定「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利、義務，在解釋上似乎含有以第15條定義之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然而若細究第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5 款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1 款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。
至內政部89年8 月11日台（89）內民字第8906546 號函，係針對地方制度法第4 條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，原告援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550 號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。
七、綜上所述，本件原處分既無違誤，已如前述，原告訴請撤銷關於要求原告負擔行政轄區外被保險人之健保補助款部分暨訴願決定如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 7 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 王碧芳法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 6 月 7 日
書記官 陳幸潔