臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01165號原 告 原相聯合建築師事務所代 表 人 甲○○訴訟代理人 廖英智 律師
陳素芬 律師（兼送達代收人）被 告 臺北市政府工務局新建工程處代 表 人 乙○○處長）住同訴訟代理人 李宜光 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國94年1月26日訴字第93020號審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文確認原處分 (即被告93年10月18日北市工新築字第09362302100號函撤銷原評選結果之決定)為違法。
被告應給付原告新台幣陸萬玖仟零參拾伍元，及自民國九十五年四月五日起至清償日止，按年利率百分之五計付之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告參與被告「臺北市士林區市民運動中心新建工程委託規劃設計（含鑽探及試驗）及監造技術服務」採購案（下稱系爭標案）之招標，並以第1名得標，惟被告以嗣後各投標廠商所送達之服務建議書，部分未能於同一時間分送評選委員預先預讀，有影響採購公平情事為由，依規定撤銷原評選結果。經原告向被告提出異議，嗣不服被告民國（下同）93年11月4日北市工新築字第09362401200號函所為之異議處理結果，提出申訴，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
甲、先位聲明：⒈被告撤銷評選結果之決定、異議處理結果、及臺北市政府申訴審議判斷均撤銷。
⒉被告應給付原告新台幣（下同）3,792,405 元，暨自起訴
狀繕本送達之次日起至清償日止，按年利率5 ﹪計付之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
乙、備位聲明：⒈確認被告北市工新築字第09362302100號函撤銷評選結果之決定為違法。
⒉被告應給付原告3,792,405 元，暨自起訴狀繕本送達之次日起至清償日止，按年利率5 ﹪計付之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：㈠原告主張之理由：
⒈被告主張本案非行政處分案件，不應依行政訴訟程序處理
云云。惟依照政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴」，且同法第83條規定：「審議判斷視同訴願決定」。
由此可知，立法者有意將政府採購案訂約前之過程認定為執行公權力行為，相關爭議自應依該法規定之異議、申訴等程序為之：對於申訴審議結果不服者，亦得依法提起行政訴訟。此亦為最高行政法院裁判所肯認（最高行政法院93年裁字第625 號）本案原告係對被告在訂約前之撤銷評選結果不服，且已依法提出異議及申訴，依上開規定自得依行政訴訟程序尋求救濟。
⒉「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者」及
「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明」之情形，應准許原告為訴之變更或追加，行政訴訟法第111條第3項定有明文。原告起訴時請求撤銷原處分、異議處理結果及審議判斷，今追加提出被告應給付3,792,405元之請求，乃是請求因被告原違法處分所致之損害賠償，其請求之基礎同一，請准許為本項追加。又於本案起訴後，被告已另行將系爭工程招標執行，從而已無法再依原招標程序進行簽約執行事宜。對於此一起訴後發生之情事，請准予原告追加提出備位聲明，請求確認原處分為違法。①先位聲明部分：被告撤銷原評選結果之決定應與撤銷，且被告應償付原告因備標、異議及申訴所支出之費用。⑴被告以投標之服務建議書部分未能齊一時間分送評選委員預先研讀為由，撤銷原招標評選結果，其處分違法不當，應與撤銷。⑵政府採購法第85條第3項規定，於採購爭議中，如審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向被告請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。又依行政訴訟法第216 條規定，法院撤銷或變更原處分或決定之判決就其事件有拘束各關係機關之效力，且原處分或決定經判決撤銷後，機關需重為處分或決定者，應依判決意旨為之。⑶若鈞院判決被告撤銷原評選結果之決定為違法，被告及審議機關皆受判決結果拘束，不得再另為不同之判斷。因此，如鈞院判決被告之撤銷原評選結果之決定為違法，其效力與審議判斷指明原採購行為違法之效力相同。原告應得類推適用政府採購法第85條第3 項規定，請求被告償付支出之費用。⑷原告為準備投標、異議及申訴所支出必要費用共3,792,405 元。顧問費用：共1,000,000 元整。系爭標案之評選須知第11條第5 項，規定有投標廠商服務建議書內容必備之項目，其中第1 款第3 目要求：「建築設計計畫，至少包含配置圖、各樓層平面圖、各項立面圖、縱橫剖面圖、結構系統及構造方式、機電系統、防災計畫、景觀規劃及色彩計畫等。」原告為準備上開要求之服務建議書內容，委請相關顧問公司提供規劃設計方案，而支出必要費用，其項目有：a.委請林伸環控設計有限公司提供機電工程相關設計，而有費用450,000 元b.委請長浩結構技師事務所提供結構設計，而有費用450,000 元。
c. 委 託原碩照明設計顧問有限公司提供照明計畫，而有費用100,000 元。印刷費用：共39,035元。3D透視圖輸出費用：共150,000 元。申訴費用：30,000元。此項費用是原告根據採購申訴審議收費辦法於向採購申訴審議委員會提出申訴時所繳納之費用。人員費用：共2,573,370 元。為了系爭投標案，原告共投入主持建築師甲○○、設計師吳建森等6 人及繪圖員林欣誼等8 人，並準備本件標案投入時間1.5 個月。則，共計支出人員薪資1,059,000 元及維持人員所需之間接成本共1,514,370 元。②備位聲明部分：確認被告撤銷評選結果之決定違法，被告並應償付原告因備標、異議及申訴所支出之費用。⑴本案相關之臺北市士林區市民運動中心新建工程，已由被告另行於94年5 月招標，因而本案已無法再依原招標程序簽約執行。為確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法，得提起確認之訴，此由行政訴訟法第6 條第
1 項後段規定可知。⑵如先位聲明之說明，原告主張就原處分之撤銷仍有法律上之利益，而得繼續請求撤銷原處分、異議處理結果及審議判斷。然若鈞院認為原處分撤銷對原告已無實益而認原告不得請求撤銷相關決定，則謹請鈞院賜判如備位聲明。⑶如蒙鈞院判決確認被告撤銷評選結果之決定違法，則被告應依政府採購法第85條第3 項規定，償付原告所支出之費用。
⒊被告並未提出評選程序有何影響公平性之具體事由：①被
告謂原告之服務建議書未能齊一時間送評選委員預讀，經被告評估，其事由確影響系爭標案之公平評比，因此依採購法第84條規定撤銷原評選結果。然就為何服務建議書未能齊一送評選委員預讀，即影響評選之公平性，卻未見具體說明。②被告引採購法第84條之規定，作為撤銷原評選結果之依據。惟該法條之規定，僅在賦與被告就廠商所提出之異議或申訴認為「有理由」者，有自行撤銷、變更原處理結果之權限。然就如何之情況方屬本條所指之「有理由」則未規定，自應參酌其他法律規定判斷之。被告撤銷原評選結果，僅以評選委員未能完整預讀原告之服務建議書，影響評選之公平性為由，其如何得出此種結論之過程卻未見說明，依前揭法條，如何能謂之「有理由」？因此，被告此項撤銷決定自有理由不備之違法。③公開評選前評選委員雖未能齊一預讀原告之服務建議書，惟評選當日被告之承辦人員已將缺漏之服務建議書提供評選委員閱讀，且在場之評選委員並未因評選當日方得以閱讀原告完整之服務建議書而暫停評選，除繼續完成評選工作外，並評定由原告獲得第1名廠商，顯見服務建議書未能提供評選委員預讀此一瑕疵，並未影響評選委員之評選。④由於被告承辦人員之疏失，未能將原告之服務建議書齊一提供評選委員預讀，若論權益受影響，最有資格就評選程序之公平性提出質疑者即為原告，其他參與投標之廠商權益未受損害，並無異議之理由。然原告並未提出異議，評選結果亦由原告獲得第1名廠商，取得優先議價之權利。可知所有可能影響評選公平之因素均已排除，被告實無據以撤銷評選結果之理由。⑤原告於提出申訴後，就此一部分不斷質疑被告之行為違法，被告方於陳述意見書進一步提出說明稱：本件採購案既然未能於相同時間提供評選委員相同、完整之服務建議書，使評選委員能在同等時間內充分閱讀、評估全部服務建議書內容，使得全部廠商無法立於真正平等之地位進行競爭，已違反採購法第6條所規定之原則，其撤銷原評選結果應無不當云云。然細究其內容，仍屬迴避之詞，蓋本案於評選過程中，若未得標廠商之服務建議書未能使評選委員於同一時間閱讀，則其自有理由認為違反公平原則，請求撤銷原結果；今未能齊一送委員預讀者，係原告之服務建議書，評選結果原告卻仍獲得第1名，可知原告所提出之文件內容詳實、報價適當，評選委員縱於評選當日方取得完整服務建議書，仍給予原告最高之評價，完全不影響評選之公平性。被告完全未針對此一部分說明，其撤銷原評選結果自無理由。⑥依被告所提供本案招標文件中評選須知，第4 點說明本案設評選委員9人；第13點規定評選會議程序設有廠商簡報及答詢機制；第15點評選配分項目中亦就規劃設計能力、監造計畫、簡報及答詢分別給予不同之配分，規劃設計能力項下則再區分為5 個子項目，均有不同之配分，凡此，均屬維護評選公平性所作之設計。本案評選結果認原告為第1 名廠商，乃係9 名評選委員依評選須知第1 點所列法規及須知內容所為之判斷，其間種種設計均可防止不公平結果之發生，服務建議書縱有未能事先齊一提供之瑕疵，然該服務建議書並非評選之唯一依據，且於評選當日亦已補正，被告卻於事後撤銷評選結果，對於此項程序究有何不公平之虞未置一詞，顯係濫用法律所賦與之權限。⑦為瞭解本案評選當日之過程，是否確有發生不公平情事之可能，鈞院應命被告提出本案之評選紀錄、評選委員之聯絡方式，供鈞院調取或傳喚作為證物或證人，以釐請案情。
⒋採購法第48條僅於公開招標方有適用，於本案之限制性招
標無適用餘地：除採購法第84條、第6條之外，被告另以同法第48條第1項第2、6、8款作為撤銷原評選結果之依據。惟本案為限制性招標，採購法施行細則第55條規定：「本法第48條第1 項所稱3 家以上合格廠商投標，指機關辦理公開招標，有3 家以上合格廠商投標，且符合下列規定者‧‧‧」亦即採購法第48條第1 項之規定，係僅用於公開招標之場合，就本案之限制性招標而言，並無適用之餘地。因此，被告不得以採購法第48條第1 項各款作為撤銷原評選結果之依據。
⒌投標須知並無限制服務建議書頁數之規定，被告不得以之為撤銷之事由：①被告於94年1月6日之補充意見中另指：
原告所提服務建議書總頁數超過50頁，評選委員未列入考慮，有影響評選結果之公平性云云。然查評選須知第11點規定：「服務建議書之格式、裝訂方式依下列方式辦理：以Ａ４規格直式橫書編排（若需以Ａ３規格表示者，請摺頁為Ａ４規格），左側裝訂成冊（可分冊），且編頁碼，總頁數以不超過50頁（封面、封底、目錄及附錄所附文件不計入頁數）為原則。」係指服務建議書以不超過50頁「為原則」，並非強制服務建議書之頁數「不得」超過50頁，且須知更將封面、封底、目錄及附錄所附文件排除於頁數計算之外，可知評選須知並無限制服務建議書頁數之硬性規定。被告明知撤銷原評選結果並無理由，亦知本條「並非強制性規定」，卻仍稱「實質上仍有影響評選結果之可能」，顯係自我矛盾。蓋有影響評選公平性可能之情事，自應以相關法規或評選須知排除之；而評選須知列為原則而非禁止規定者，即無影響評選公平性之可能。被告為合理化其行為，舉此事由認定評選結果有不公平之虞，實屬無稽。②就上述理由，被告先前均未提及，係見原告提出申訴後方於陳述意見中說明，顯見此亦非被告原本據以撤銷評選結果之理由，而係臨訟杜撰，實不足採。
⒍招標內容之變更係於本案評選結果公布之後，不得作為撤
銷原評選結果之依據：①原告提出申訴後，被告繼於陳述意見中稱：依採購法第48條第1項第1款，有變更或補充招標文件內容者，即得不予決標，本案所規劃之基地建蔽率，已於93年12月21日經臺北市政府公告，將原先之40%變更為70%，顯然影響本件採購案內容至鉅，本件採購案依法即得不予決標云云。②不論臺北市政府前揭公告之性質為行政處分或行政命令，基於法治國家原則之法安定性與人民信賴保護之要求，行政行為並不具有溯及既往之效力。本案評選結果公布之日為93年10月4 日，而前揭都市計劃變更之公告日期為93 年12 月21日，距離評選結果公布之日已逾2 個月，亦即被告於93年10月18日撤銷原評選結果，卻引用2 個多月後之建蔽率變更公告，認招標內容已變更，因此依採購法第48 條 第1 項第1 款，得不予決標，豈有此理？又假設本案於93年10月4 日公布評選第1 名廠商，進而議價、簽約，廠商並已動工，則日後建蔽率變更，被告是否即得單方面廢止與廠商簽訂之契約？另於被告招標資料第2 頁其他項目第9 點已載明：「本案公共設施用地尚在辦理都市計畫變更程序，暫定建蔽率40﹪，‧‧‧」，若既知日後建蔽率變更後有不予決標之情形，何不當初即暫緩本案之招標，或於招標資料明確註明如建蔽率經變更應如何處理，絕非草率地先行招標，事後再撤銷評選結果，2 個月後變更結果公告，再據此公告之內容為撤銷之理由，行政機關如此行事，人民將何以適從？③依採購法施行細則第55條之規定，採購法第48條第1 項第1款不適用於限制性招標，則被告事後方引用該法條作為撤銷原評選結果之依據，顯屬違法，不論其具體事由為何，均不得作為撤銷之理由。
⒎審議委員會所為審議判斷，僅以本案建蔽率經臺北市政府
變更並經公告，則本案招標內容既因建蔽率之修正而有變更，已無法依原招標內容繼續進行，認被告不予決標並無違法之處。該審議判斷所持理由同樣有前述違反行政法行政行為不溯既往原則之違法，自應由鈞院併同撤銷之。
㈡被告主張之理由：
⒈按行政程序法第92 條第1項固規定，本法所稱行政處分，
係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。惟所謂公法上具體事件，應係指國家機關基於公權力主體地位行使公權力之行為，並不包括行政機關為自己業務上需要而購買或訂製財物之「行政補助行為」，以及行政機關為完成公共任務或達成一定行政目的，而以私法手段進行之「私法性質給付行政」（例如為興建公共工程而與廠商訂定營建合約）。本件採購爭議事件，被告既非基於行使國家公權力之地位對原告為評選決定、撤銷評選結果及異議處理結果之通知，亦無就任何公法事件行使公權力之行為，因此前開通知行為顯非屬行政處分性質，應至為明確。從而原告即不得對被告所為前開撤銷評選結果及異議處理結果之通知提起本件行政訴訟。
⒉原告並無提起本件行政訴訟之權利保護必要：①本件原告
起訴請求將被告所為撤銷評選結果及異議處理結果之決定予以撤銷。惟本件系爭標案，依據原告所提之93年8月26日之中文限制性招標公告資料顯示，系爭標案之招標依據為採購法第22條第1項第9款，即委託專業服務、技術服務或資訊服務，經公開客觀評選為優勝者，得採限制性招標。而依據採購法第18條第4項規定，限制性招標係指不經公告程序，邀請2家以上廠商比價或僅邀請1家廠商議價。
又限制性招標公告資料其他項目第2點記載，評選前3 名者，依序取得優先議價資格。亦即本件原告雖經評選為第1名廠商，惟其亦僅取得「優先議價權」，在與被告議價成立正式簽訂契約之前，兩造間並無契約關係存在。因此，本件即令鈞院依據原告起訴主張，撤銷被告所為撤銷評選結果及異議處理結果之決定，兩造間仍無法成立任何契約關係。②系爭標案之內容已因基地建敝率由原先之40﹪變更為70﹪，而更改為依據採購法第18、19條及24條之「統包工程公開招標」，並於94年5 月18日決標由立城營造股份有限公司 (下稱立城公司)承 攬，而立城公司亦已開工進行部分工程施作，故本件訴訟即令鈞院依據原告起訴主張，撤銷被告所為撤銷評選結果及異議處理結果之決定，兩造間仍無法回復原告取得與被告就系爭標案有「優先議價權」以簽訂系爭標案服務契約之可能，因此原告起訴之請求，於法律上已無從補救或無實益，即顯然欠缺權利保護之利益及必要，而應予以駁回。
⒊系爭標案評選過程有失公平之虞：①按政府採購法第84條
規定：「廠商提出異議或申訴者，被告評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。依廠商之申訴，而為前項之處理者，被告應將其結果即時通知該管採購申訴審訴委員會。」。本件係因原告事務所於截止投標日前送達之服務建議書，內容分載為二冊，其中一冊為設計圖說，另一冊則為其附件，由於兩冊不同內容之服務建議書封面尺寸大小、外觀式樣、圖案、顏色均相同，且混淆放置於同一外封箱內，以致被告承辦人於將各廠商提出之服務建議書寄發各評選委員時，一時失察，誤以為原告提出之服務建議書內容僅為一冊，僅寄送一冊予評選委員，使得部分評選委員僅收到附件一冊，部分委員僅收到設計圖說一冊，因此造成評選委員未能獲得全部投標廠商之完整資料，而無法進行全面、公平之評選，蓋因原告提出服務建議書如事前完整送達予全部評選委員，或會因原告提出服務建議書內容前後矛盾或不一致，而影響評選之結果。嗣經其他廠商提出異議，被告除對承辦人施以適當之處分外，於調查及評估前開事由後，認為前開疏失確實足以影響評選委員對原告及其他投標廠商之公平評比，因此依據前開政府採購法第84條規定，撤銷原評選結果。②政府採購法第6條規定：「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」再參諸公共工程委員會函示：「依政府採購法（下稱本法）第3條規定，機關辦理採購應依本法之規定，另依『採購人員倫理準則』第7條第3款之規定，採購人員不得不依法令規定辦理採購。其於開標、決標前接獲本會通知或自行發現違失，無因應緊急情況或公共利益之必要而可改正者，可依本法第48條第1項規定不予開標決標，不得以無廠商提出異議為由或曲解本法第6條第3項規定，續行開標決標。鑑於本法施行已滿1 年，部分機關仍有明顯違失或不理會本會通知逕自辦理致相關人員遭檢討或議處之情形，爰提請注意」（89年5 月26日（89）工程企字第89014745號函）。而採購法第48條復規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：．．．，二、發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。六、因應突發事故者。八、經主管機關認定之特殊情形。」，從而本件採購案因承辦人員未能於相同時間內提供評選委員完整之服務建議書，使全部廠商立於平等地位進行競爭，顯然已違反前開法律規定及函釋，因此被告依法撤銷原評選結果，並無不當。③原告主張未能將完整之服務建議書提供予評選委員預讀，此項缺失所受不利益人為原告，且被告承辦人於公開評選當日已將原告所提之服務建議書分送各評選委員，各評選委員並於當日完成評選工作，由原告獲得第1 名，顯見未能預先研讀服務建議書一事，並未影響評選委員之評選云云。惟如前所述，政府採購法第6 條規定：「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」前開法律規定應為機關辦理採購之最高指導原則，本件採購案既然未能於相同時間內提供評選委員相同、完整之服務建議書，使評選委員能在同等時間內充分閱讀、評估全部服務建議書內容（如全面充分閱讀服務建議書，或會有因服務建議書前後內容記載矛盾或不當，而影響最後評選結果之可能），而非臨時匆匆以服務建議書之頁數、厚薄作為評選依據，使得全部廠商無法立於真正平等地位進行競爭，應已違反前開法律規定之公平合理原則及無差別待遇原則，因此被告撤銷原評選結果，應無不當。④原告主張本案係依據政府採購法第94條規定，成立評選委員會，又依據評選須知所載，評選委員之任務包括⑴訂定或審定招標文件之評選項目、評審標準及評定方法。⑵辦理廠商評選。⑶協助機關解釋與評審標準、評審過程或評選結果有關之事項。因此本案既經評選委員會完成評選，可知評選委員並不認為被告疏失有影響評選之公正性，因此撤銷評選結果已侵害評選委員會之權限，違反政府採購法第56條第1 項及94條之規定云云。按評選委員會之任務固如評選須知所載，包括協助被告解釋及評審評選結果，惟如前所述，機關辦理採購應公平合理，並對廠商不得為無正當理由之差別待遇，本件採購案既然未能於相同時間內提供評選委員相同、完整之服務建議書，使評選委員能在同等時間內充分閱讀、評估全部服務建議書內容，客觀上即有導致不公平評選之危險，因此被告基於公平原則，依據前開法律規定撤銷原評選結果，即無不當。⑤原告所提服務建議書總頁數超過50頁，評選委員未列入考慮，有影響評選結果之公平性：原告原相聯合建築師事務所提出之「服務建議書」，依據本件採購案評選須知第11點之規定：「服務建議書之格式、裝訂方式以Ａ４規格直式橫書編排（若需以Ａ３規格表示者，請摺頁為Ａ４規格），左側裝訂成冊（可分冊），且編頁碼，總頁數以不超過50頁（封面、封底、目錄及附錄所附文件不計入頁數）為原則」，於扣除封面、封底、目錄及附錄所附文件等不計入頁數部分，經被告再次核算，實際共有97頁。前開服務建議書總頁數以不超過50頁之原則性規定，雖非屬強制性規定，但實質上仍有影響評選委員評選結果之可能，並造成對投標廠商不公平之情形，評選委員於評選時未將此事由列入考慮，而有影響評選結果之公平性，因此被告依據政府採購法第48條第2 款規定，不予決標，亦無不當。
⒋系爭標案之招標內容及招標方式已有變更，亦應不予決標
：①按政府採購法第48條第1項第1款規定：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。」本件系爭標案之臺北市士林區市民運動中心新建工程，基地建敝率已於93年12月21日經臺北市政府公告，將原先之40﹪變更為70﹪，顯然影響本件採購案招標內容至鉅，同時本件採購案已依據採購法第18、19條及24條規定，更改為統包工程之公開招標方式，招標內容及招標方式既已有重大變更，而無法依原招標內容繼續進行，被告依據前揭政府採購法第48條第1 項第1 款規定，開標後不予決標，應無違法，從而原告起訴之主張即無理由。②本件原告主張採購法第48條僅於公開招標方有適用，於本案之限制性招標並無適用云云，亦無理由。蓋因採購法第48條規定雖為3 家以上合格廠商投標之公開招標，於有該條所列情形可不予開標決標，惟採購法就限制性招標並無其他特別規定，更未明文排除該條之適用，且基於舉重明輕之法理，對於招標程序遠較為複雜慎重之公開招標，都可因具有採購法第48條規定之情形而不予開標決標，則對於招標程序較為單純簡單之限制性招標，被告自無不可基於公益或公平性之考量，類推適用採購法第48條規定，於評選結果產生後，不與原告進行議價，從而原告起訴主張即無理由。
⒌原告取得優先議價權後，係由曹祖明建築師事務所於93
年10月5 日提送陳情書，陳述主張「評審過程顯有重大瑕疵，請即刻停止決標及議價程序」，並於93年10月19日向臺北市政府採購申訴審議委員會提出採購申訴書，主張原告提出之服務建議書頁數超過95頁，與本標案招標文件評選須知規定之50頁不符，因而請求：「臺北市政府應將『臺北市士林區市民運動中心新建工程委託規劃設計（含鑽探及試驗）及監造技術服務』之原評審結果第1 名得標廠商『甲○○建築師事務所』廢棄，改由第2 名『曹祖明建築師事務所』得標」。惟嗣後曹祖明建築師事務所經申訴會召開第1 次預審會議後，同意撤回申訴。
⒍原告起訴請求被告給付其準備投標、異議及申訴所支出之
必要費用共計3,792,405元部分，顯屬不合理：①本件原告等投標廠商於系爭「投標評審階段」所提出之服務建議書，性質上僅屬非常粗略之設計構想及理念之提出，根本尚未進入到系爭標案之工程實際規劃、設計階段，更遑論有到達提供監造技術服務階段。因此原告主張之「顧問費用1,000,000 元部分」，因該等顧問公司根本尚未提出實際設計服務，故原告或被告均無支付顧問費之義務。就此事實可由原告提出之契約書第1 條規定，複委託項目包括先期規劃工作及備標工作。第2 條明定「若本案經臺北市政府工務局新建工程處錄用，則本服務酬金應自日後複委託酬金中扣除」，即該等顧問公司確實尚未提出先期規劃設計服務，且原告僅提出該等顧問公司出具之請款單，而未提出原告實際付款之單據，即可獲得證明。②依據系爭標案契約第11條付款方法規定，原告等投標廠商於投標階段所提出之服務建議書，依其內容亦尚未符合前開契約付款方式之「第2 期：完成造型評估方案撥付設計費5% 之給付標準」，（即設計費0000000x5%=470,572元），由此益見原告請求被告支付3,792,405 元之不合理。③依據系爭標案契約補充投標須知第陸節十四（獎勵），公開評選除優勝廠商外第2 名第3 名分別獲贈獎勵金30,000元及20,000元，足見兩造原預期之備標費用，應在30,000 元至20,000元之間，原告卻請求被告支付3,792,405 元，顯屬不合理。④原告提出之印刷費用、3D透視圖輸出費用，原告亦均僅提出出貨單或請款單，並未提出實際付款單據，自不足採信。⑤原告主張支出申訴費用30,000元部分，因並無規定申訴費用應由被告負擔，故原告之請求亦無理由。⑥原告請求被告支付人員費用2,573,370 元部分，原告始終並未提出任何證據證明，原告建築師事務所8 名員工有為系爭標案備標實際進行工作之任何細部項目、種類及花費之時間，因此原告提出之人員費用2,573,370 元，顯屬不合理。
理 由
壹、程序部分：
一、本件訴訟繫屬中被告代表人莊武雄，改為乙○○擔任，有臺北市政府令影本在卷可按，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、依照政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴」，且同法第83條規定：「審議判斷視同訴願決定」，是政府機關之招標、審標、決標行為均係執行公權力之行為，亦即為就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分，自得依行政訴訟法規定救濟 (最高行政法院93年裁字第625 號裁定參照）。本件原告係對被告在訂約前之撤銷評選結果不服，該撤銷評選結果之決定為行政處分，原告自得於提出異議及申訴後提起行政訴訟尋求救濟。被告主張本件採購爭議事件，被告非基於行使國家公權力之地位對原告為評選決定、撤銷評選結果及異議處理結果之通知，亦無就任何公法事件行使公權力之行為，原告不得對被告所為撤銷評選結果及異議處理結果之通知提起本件行政訴訟云云，並不足採。
三、又被告對於訴之追加無異議而為本案之言詞辯論者，視為同意追加，行政訴訟法第111 條第2 項定有明文。原告起訴時請求撤銷原處分、異議處理結果及審議判斷，於訴訟繫屬中追加被告應給付3,792,405 元之請求，及另追加備位請求，確認原處分為違法及被告應給付3,792,405 元，被告未異議而為本案言詞辯論，視為同意原告之追加 (另「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者」及「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明」之情形，應准許原告為訴之變更或追加，行政訴訟法第111條第3 項第2 、3 款分別定有明文，原告起訴時請求撤銷原處分、異議處理結果及審議判斷，其追加被告應給付3,792,405 元之請求，乃是請求因被告原違法處分所致之損害賠償，其請求之基礎同一，再如後所述，於本案起訴後，被告已另行將系爭工程招標決標執行，情事有所變更，原告因而追加提出備位聲明，請求確認原處分為違法，是即令無視為被告同意原告追加之情形，依行政訴訟法第111 條第3 項第2 、3 款規定，亦應准許原告之追加)。
貳、實體部分：
甲、先位聲明部分：本件原告參與被告依政府採購法第22條第1項9 款所為限制性招標之系爭標案之招標 (本院卷一第16頁)， 於93年10月4 日經評選委員會評選為第1 名，取得優先議價權 (見本院卷二第43頁投標廠商資格審查紀錄表及第49頁評選會議記錄)， 惟被告以各投標廠商所送達之服務建議書，部分未能於同一時間分送評選委員預先預讀，有影響採購公平之虞情事為由，以93年10月18日北市工新築字第09362302100 號函撤銷原評選結果 (即原處分)( 本 院卷一第20頁)。 經原告向被告提出異議，嗣不服被告93年11月4日北市工新築字第09362401200 號函所為之異議處理結果，提出申訴，經遭駁回，於94年4 月19日提起本件訴訟。其間被告於94年4 月27日重行公開招標，同年5 月18日決標，由訴外人立城公司得標並進行工程施作之事實，有決標公告附本院卷二 (第30頁)為 證，復為兩造所不爭執。是原告因原處分喪失由原評選結果所取得之優先議價權，已無從以撤銷原處分之方式恢復，原告請求撤銷原處分即無訴之利益，是其先位聲明請求撤銷被告撤銷評選結果之決定 (即原處分)、異議處理結果、及臺北市政府申訴審議判斷，無訴之利益，應予駁回，另以撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷為前提，請求被告類推適用政府採購法第85條第3 項給付3,792,405 元及遲延利息，即失所附麗，應併予駁回。
乙、備位聲明部分：
一、被告撤銷評選結果，無非是以系爭標案評選過程有失公平之虞 (被告人員未將原告提出之服務建議書齊一時分送評選委員預讀及原告所提之服務建議總頁數超過50頁)， 及系爭標案之招標內容及招標方式已有變更 (系爭標案原先之基地建蔽率為40﹪，經臺北市都市計劃委員會93年9 月30日第534次委員會決議修正為70﹪，並於93年12月21日公告)， 依政府採購法第48條第1 項第1 款、第2 款、第6 條及第84條不予決標為據。惟查：
(一)、政府採購法第94條規定：「 (第1 項)機 關辦理評選，應
成立五人至十七人評選委員會，專家學者人數不得少於三分之一，其名單由主管機關會同教育部、考選部及其他相關機關建議之。(第2項)評選委員會組織準則及審議規則，由主管機關定之被告為辦理」。是機關辦理評選，應成立五人至十七人評選委員會辦理評選，此為法律強制規定。被告為辦理系爭標案，並依據上開規定及相關法令規定，訂立評選須知 (本院卷一第59頁以下)。 依該須知第2點規定，被告為辦理系爭標案，依政府採購法第22條第1項規定評選優勝廠商，特成立評選委員會。該評選委員會之任務，依該須知第3 點規定，包括「辦理廠商評選」。
是依上開政府採購法及評選須知規定，評選應經由評選委員會為之。而此「評選」包括撤銷原有之評選結果，此為當然之解釋。本件被告經由評選委員會評選 (審)原告 為第1 名，於撤銷該評選結果時，卻未經由評選委員會評審之事實，為被告所自承 (本院卷第39頁被告書狀)， 已違反上開政府採購法規規定，並與被告自訂之評選須知未合，已屬違法。
(二)、政府採購法第48條第1 項規定：「機關依本法規定辦理招
標，除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標：……」同法施行細則第55條規定：「本法第48條第1 項所稱3 家以上合格廠商投標，指機關辦理公開招標，有3 家以上合格廠商投標，且符合下列規定者‧‧‧」足見政府採購法第48條第1 項之規定，係僅用於公開招標之場合，而如前所述，系爭標案係限制性招標，並無適用政府採購法第48條規定之餘地。被告以該規定作為撤銷原評選結果之依據，亦有未合。
(三)、被告所指公開評選前評選委員未能齊一預讀原告之服務建
議書，係因被告人員疏未區別原告所提出者有服務建議書及其附件，而將附件當成服務建議書送予8 位評選委員，僅1 位評選委員收到未有附件之服務建議書，然評選當日被告之承辦人員已將缺漏之服務建議書提供評選委員閱讀，且在場之評選委員並未因評選當日方得以閱讀原告完整之服務建議書而暫停評選，除繼續完成評選工作外，並評定由原告獲得第1 名廠商之事實，為被告所不爭執。是評選委員於評選時既已取得原告完整之服務建議書 (及其附件)， 並進行實質評選而有評選結果，評選委員顯已斟酌上開未於評選日前將原告完整之服務建議書 (及其附件)送予評選委員之瑕疵，該程序上之瑕疵因而補正，難謂因此有不公平之虞。何況該項瑕疵係被告所造成，與原告無涉，更不能以此為由，作成對原告不利之處分，剝奪其已取得之優先議價權。
(四)、原告提出之服務建議書頁數固有97頁之多，此為兩造所不
爭執，然評選須知第11點 (一)規 定：「服務建議書之格式、裝訂方式依下列方式辦理：以Ａ４規格直式橫書編排（若需以Ａ３規格表示者，請摺頁為Ａ４規格），左側裝訂成冊（可分冊），且編頁碼，總頁數以不超過50頁（封面、封底、目錄及附錄所附文件不計入頁數）為原則。」係規定服務建議書以不超過50頁「為原則」，並非強制服務建議書之頁數「不得」超過50頁。且該須知就服務建議書以不超過50頁未規定其效果，與第11點(二)就服務建議書有正副本不相符合、內容虛假不實、偽造文書等足以影響評選結果之情事，規定取消得標資格不同，自不能以原告之服務建議書超過50頁而撤銷評選結果。何況評選委員於評選時既已取得原告完整之服務建議書 (及其附件)，並進行實質評選而有評選結果，即令該服務建議書超過50頁，有所瑕疵，該瑕疵亦因而補正，亦無有失公平之虞可言。
(五)、被告招標資料第2 頁其他項目第9 點載明：「本案公共設
施用地尚在辦理都市計畫變更程序，暫定建蔽率40﹪，‧‧‧」，亦即被告招標評選及原告參與評選時，均知建蔽率40﹪係暫定，有可能變更，則事後建蔽率變更為70﹪，係招標內容所預期，自不能認為係招標文件內容變更，或有何突發事故、特殊情形，被告以事後建蔽率變更為70﹪，撤銷評選結果，尚屬無據。至系爭標案於訴訟繫屬中改為公開招標，並非於訴願程序終結前存在之事實，更不能據以作撤銷原評選結果，被告主張系爭標案已改為公開招標，招標方式已變更云云，並不足採。
(六)、綜上所述，原處分撤銷評選結果於法有違。原告為請求被
告償付其所支付之準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，而請求確認原處分違法，有訴之利益，亦有理由，應予准許。
二、政府採購法第85條第1 項及第3 項規定，於採購爭議中，如審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向被告請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。此項規定雖僅規定審議判斷指明原採購行為違反法令之情形，未及於行政法院判決指明原採購行為違反法令之情形。然行政法院審查行政處分及審議判斷之合法性，且依行政訴訟法第216 條規定，法院撤銷或變更原處分或決定之判決就其事件有拘束各關係機關之效力，且原處分或決定經判決撤銷後，機關需重為處分或決定者，應依判決意旨為之。行政法院以撤銷判決或確認判決，確認採購機關之採購行為違法，原處分機關及審議機關皆受判決結果拘束，不得再另為不同之判斷，其效力甚於審議判斷指明原採購行為違法之效力。舉輕以明重，在行政法院以撤銷判決或確認判決，確認採購機關之採購行為違法時，廠商得類推適用政府採購法第85條第3 項規定，請求採購機關償付所支出之必要費用。原告主張類推適用政府採購法第85條第3 項規定，請求被告償付所支出之必要費用，即屬有據。然政府採購法第85條第3 項既規定請求償付其準備投標、異議及申訴「所支出之必要費用」，自以已支出者為限。而且此項請求償付費必要費用之規定，為一般損害賠償以賠償義務人有故意或過失為要件之例外，依「例外規定解釋從嚴」原則，亦應解為該規定之「所支出」之必要費用，係指實際已支出之必要費用。本件原處分即撤銷評選結果是被告辦理系爭標案採購行為之一部分，既經本院確認為違法，則原告為準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，自得請求被告償付。茲將原告之請求項目是否屬於所支出之必要費用，分述如下：
(一)、準備投標支出印刷費用39,035元，原告提出貨單及發票為
證，復為被告所不爭執，此部分已實際支出；另申訴費用30,000元，因根據採購申訴審議收費辦法第4 條規定，於向採購申訴審議委員會提出申訴時必須繳納此項費用，原告提起申訴經審議判斷為實體決定，足認原告已實際支出此項費用，此部分合計69,035元，屬於政府採購法第85條第3 項之「所支出之必要費用」，原告請求被告償付，於法有據。
(二)、顧問費用共1,000,000 元 (即委請林伸環控設計有限公司
提供機電工程相關設計費用450,000 元、長浩結構技師事務所提供結構設計費用450,000 元及原碩照明設計顧問有限公司提供照明計畫費用100,000 元)， 及3D透視圖輸出費用150,000 元部分，原告自承尚未支付，則非屬於政府採購法第85條第3 項之「所支出之必要費用」，原告請求被告償付，於法無據 (原告日後如確有支出該等費用，自另可請求被告償付)。
(三)、原告主張為系爭投標案，共投入主持建築師甲○○、設計
師吳建森等6 人及繪圖員林欣誼等8 人，並準備本件標案投入時間1.5 個月，共計支出人員薪資1,059,000 元及維持人員所需之間接成本共1,514,370 元，請求被告償付2,573,370 元部分，查原告並未提出任何證據證明，原告建築師事務所8 名員工有為系爭標案備標實際進行工作之任何細部項目、種類及花費之時間，其主張有此費用2,573,
370 元之支出，已難謂有據。再原告為建築師事務所，無論有參與系爭標案之招標，均應支付其事務所人員薪資及維持人員所需之間接成本，此部分非能謂屬於準備投標所支出之必要費用。原告並未證明其人員因本件投標增加工作負擔必須加班而增加人員費用支出，其請求被告償付支出人員薪資1,059,000 元及維持人員所需之間接成本1,514,370 元共2, 573,370元，於法亦屬無據。
參、從而，原告先位聲明請求撤銷被告撤銷評選結果之決定 (即原處分)、 異議處理結果、及臺北市政府申訴審議判斷，無訴之利益，另以該請求為前提，請求被告給付3,792, 405元及遲延利息部分，無理由，均應駁回。其後位聲明請求確認原處分違法，及請求被告給付其所支出之必要費用及其遲延利息，於69,035元之必要費用及自95年4 月5 日起計算之遲延利息 (原告係於95年4 月4 日之準備程序中為訴之追加)範圍內為有理由，均應予准許，超過此範圍之其餘請求，則屬無理由，應予駁回。
肆、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 95 年 7 月 27 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 陳國成 法 官 吳東都上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 7 月 27 日
書記官 張能旭