臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01187號原 告 甲○○訴訟代理人 陳怡勝 律師被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國94年3 月2 日院臺訴字第0940081192號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告申請在臺定居，被告以93年8月23日台內警字第0930097544號處分書不予許可。原告不服，以其於85年5月與陳妙強君結婚後，在臺長期居留，符合臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱關係條例）第17條第5項所定得在臺灣地區定居之要件，該條例未規定配偶死亡者不得申請定居，大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法 (下稱許可辦法)第14條已逾越母法規定，自屬無效云云，提起訴願。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告機關應許可原告在臺灣定居。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：內政部依關係條例第17條第9項規定訂定之許可辦法第14條之規定是否違反法律保留原則？㈠原告主張之理由：
⒈查，被告不許可原申請定居之理由，係以: 「因配偶死亡且
無子女，依許可辦法第34條第1項前段規定，其不予許可情形及不得再申請之期間，準用本辦法第14條及第15條規定。
第14條第1項第3款規定，依親對象死亡者。行政院駁回原告訴願之理由，係以: 「按大陸地區人民申請在臺灣地區定居，如有依親對象死亡之情形，不予許可，為該許可辦法第34條第1項段準用第14條第1項第3款所規定。查原告係大陸地區人民，其臺灣地區配偶陳妙強君已於91年9月19日死亡，有戶籍謄本影本附卷可稽，被告以其不符首揭規定，不予許可定居，並無不妥，符合關係條例第17條第9 項授權之旨，應予維持。」⒉惟查，按憲法第23條明定: 「基本人權，除為防止妨礙他人
自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」中央法規標準法第5條第2款規定: 「關於人民之權利義務者，應以法律定之。」此為法律保留原則之表現。是以，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，才與法律保留原則相符。法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件; 若法律僅為概括授權時，依此種概括授權所訂定之命令，只能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定。
⒊關係條例第17條規定: 「大陸地區人民為臺灣地區人民配偶
，得依法令申請進入臺灣地區團聚; 有下列情形之一者，得申請在臺灣地區居留: 一、結婚已滿二年者。二、已生產子女者。前項以外之大陸地區人民，得依法令申請在臺灣地區停留; 有下列情形之一者，得申請在臺灣地區商務或工作居留，居留期間最長為3年，期滿得申請延期: 一、符合第11條受僱在臺灣地區工作之大陸地區人民。二、符合第10條或第16條第1項來臺從事商務相關活動之大陸地區人民。經依第1項規定許可在臺灣地區依親居留滿4年，且每年在臺灣地區合法居留期間逾183日者，得申請長期居留。內政部得基於政治、經濟、社會、教育、科技或文化之考量，專案許可大陸地區人民在臺灣地區長期居留，申請居留之類別及數額，得予限制; 其類別及數額，由內政部擬訂，報請行政院核定後公告之。經依前2項規定許可在臺灣地區長期居留者，居留期間無限制; 長期居留滿2年，並符合下列規定者，得申請在臺灣地區定居: 一、在臺灣地區每年合法居留期間逾
183 日。二、年滿20歲。三、品行端正，無犯罪紀錄。四、提出喪失原籍證明。五、有相當財產足以自立或生活保障無虞。
六、符合國家利益。內政部得訂定依親居留、長期居留及定居之數額及類別，報請行政院核定後公告之。第1 項人員經許可依親居留、長期居留或許可定居，有事實足認係通謀而為虛偽結婚者，撤銷其依親居留、長期居留、定居許可及戶籍登記，並強制出境。大陸地區人民在臺灣地區逾期停留、居留或未經許可入境者，在臺灣地區停留、居留期間，不適用前條及第1 項至第4 項之規定。前條及第1 項至第5 項有關居留、長期居留、或定居條件、程序、方式、限制、撤銷或廢止許可及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同有關機關擬定，報請行政院核定之。」⒋被告依關係條例第17條第9項規定訂定之上開許可辦法應僅
能就定居許可之細節性及技術性事項加以規定，不得再另加申請定居之消極條件。乃被告於93年3月1日以內台警字第0930 079894號修正發布該辦法，並自發布日起施行。其第14條第1項規定: 「大陸地區人民申請在臺灣地區依親居留，有下列情形之一者，不予許可; 已許可者，撤銷或廢止其許可: …三、依親對象死亡。…」同許可辦法第34條第1項規定: 「大陸地區人民申請在臺灣地區定居者，其不予許可情形及不得再申請之期間，準用第14條及第15條規定。」⒌查，關係條例規定了大陸人民在臺灣地區申請定居之積極條
件，並未有規定消極條件; 符合本條例第17條第5項規定情形者，應即得申請在臺灣地區定居。許可辦法第34條第1項準用同辦法第14條第1項規定，「依親對象死亡」者不予許可定居，顯係就關係條例關於大陸地區人民申請在臺灣地區定居，添加母法未有之限制，其規定逾越母法授權範圍，應為無效之法規。行政院決定書駁回原告訴願，理由謂被告以原告不符許可辦法第34條第1項前段準用第14條第1項第3款規定，不予許可定居，符合該條例第17條第9項授權之旨云云，誠屬違誤。
⒍復查: 「依親對象死亡」者不予許可定居，係許可辦法於93
年3月1日修正發布時增訂，為修正前舊法即「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」第13條規定不予許可定居或居留之情形所未有。該許可辦法於93年3月1修正公布，並自同日起施行，未有任何宣導或緩衝期，已難令人知悉法令變更。原告始於93年4、5月間向被告機關之入出境管理局洽辦申請定居，被告機關之入出境管理局承辦人交付原告「大陸地區配偶申請在臺灣地區定居送件須知」，要求原告依照上載應備文件辦理，並特別要原告應提出經海基會驗證之喪失原籍證明，並未告知「依親對象死亡」者，將不予許可定居。原告辦理喪失原籍之證明 (並經海基會驗證)提出定居之申請後，被告以原告配偶已死亡而不予許可定居之申請，致原告無法在臺灣地區定居，復無法返回大陸地區居住，進退無所，被告之行政顯有違人民對政府之信賴。而不溯既往是法律之原則，被告修正許可辦法，不應剝奪在修法前人民已取得之權利。被告以現行許可辦法之規定，剝奪原告本得依該辨法修正前規定申請定居之資格，亦屬不當。
⒎綜上所述，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈原告主張有關限制人民自由權利有關事項，應以法律或授權
明令加以規範，查大陸地區與臺灣地區人民關係條例，其法源授權於憲法增修條款第11條（司法院大法官會議解釋第475號解釋：本條例與憲法並無牴觸），其子法大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法依本條例第17條第9項規定訂定，並無違反法律保留原則。另持有臺灣地區長期居留證，其基本人權如居住、遷徙、工作等權利並無喪失，只需長期居留證到期前辦理延期，且可自由進出臺灣回大陸，並無臺灣不能居住之事由，合先敘明。
⒉大陸地區人民申請在臺灣地區定居，如有依親對象死亡之情
形，不予許可，為許可辦法第34條第1項前段准用第14條第1項第3款所規定；原告係大陸地區人民，其臺灣地區配偶陳妙強君已於91年9月19日死亡，有戶籍謄本影本附卷可稽，另原告主張依舊法許可辦法第13 條並未規定依親對象死亡則原告不准定居，乃原告疏錯之處，查同條第1項第10款規定大陸地區人民申請在臺灣地區定居或居留如申請定居或居留原因消失者不予許可，即明定其申請時如依親對象死亡則申請事由自不存在，故原處分新舊法並無不同也無不妥，應予維持。
⒊綜上所述，原告主張無理由，原處分及所為復查、訴願決定並無違誤，請判決如被告答辯之聲明等語。
理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為蘇嘉全，嗣變更為乙○○，經聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「中華民國八十一年七月三十一日公布之臺灣地區與大陸地區人民關係條例係依據八十年五月一日公布之憲法增修條文第十條（現行增修條文改列為第十一條）『自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定』所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第十條及第十七條之授權分別訂定『大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法』及『大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法』，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第二十三條之規定亦無牴觸。」前經司法院大法官釋字第497號解釋在案。是以內政部於93年3月1日修正發布該許可辦法，並自發布日起施行。其第14條第1項規定: 「大陸地區人民申請在臺灣地區依親居留，有下列情形之一者，不予許可; 已許可者，撤銷或廢止其許可: …三、依親對象死亡。
…」同許可辦法第34條第1項規定: 「大陸地區人民申請在臺灣地區定居者，其不予許可情形及不得再申請之期間，準用第14條及第15條規定。」符合關係條例之立法意旨，且未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第二十三條之規定亦無牴觸，應無疑義。原告主張關係條例規定大陸地區人民在臺灣地區申請定居之積極條件，並未有規定消極條件; 符合本條例第17條第5項規定情形者，應即得申請在臺灣地區定居。許可辦法第34條第1項準用同辦法第14條第1項規定，「依親對象死亡」者不予許可定居，顯係就該條例關於大陸地區人民申請在臺灣地區定居，添加母法未有之限制，其規定逾越母法授權範圍，應為無效之法令云云，自屬無據，合先敘明。
三、本件原告係大陸地區人民，於85年5 月3 日與台灣地區人民陳妙強結婚，同年6 月3 日登記，其配偶陳妙強已於91 年9月19日死亡等情，有戶籍謄本影本附卷可稽，此部分之事實復為兩造所不爭執，自堪認定。原告主張「依親對象死亡」者不予許可定居，係許可辦法於93年3 月1 日修正發布時增訂，為舊法「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」第13條規定不予許可定居或居留之情形所未有。該許可辦法於93年3 月1 日修正公布，並自同日起施行，未有任何宣導或緩衝期，已難令人知悉法令變更。原告始於93年4 、5月間向被告機關之入出境管理局洽辦申請定居，被告機關之入出境管理局承辦人交付原告「大陸地區配偶申請在臺灣地區定居送件須知」，要求原告依照上載應備文件辦理，並特別要原告應提出經海基會驗證之喪失原籍證明，並未告知「依親對象死亡」者，將不予許可定居。原告辦理喪失原籍之證明 (並經海基會驗證)提 出定居之申請後，被告以原告配偶已死亡而不予許可定居之申請，致原告無法在臺灣地區定居，復無法返回大陸地區居住，進退無所，被告之行政顯有違人民對政府之信賴。而不溯既往是法律之原則，被告修正許可辦法，不應剝奪在修法前人民已取得之權利。被告以現行許可辦法之規定，剝奪原告本得依該辨法修正前規定申請定居之資格，亦屬不當乙節。經查，關係條例第17條規定:
「大陸地區人民為臺灣地區人民配偶，得依法令申請進入臺灣地區團聚; 有下列情形之一者，得申請在臺灣地區依親居留: 一、結婚已滿二年者。二、已生產子女者。前項以外之大陸地區人民，得依法令申請在臺灣地區停留．．．。經依第1項 規定許可在台灣地區依親居留滿4 年，且每年在台灣地區合法居留期間逾183 日者，得申請長期居留。．．．。
經依前2 項規定許可在臺灣地區長期居留者，居留期間無限制;長 期居留滿2 年，並符合下列規定者，得申請在臺灣地區定居: 一、在臺灣地區每年合法居留期間逾183 日。二、年滿20歲。三、品行端正，無犯罪紀錄。四、提出喪失原籍證明。五、有相當財產足以自立或生活保障無虞。六、符合國家利益。內政部得訂定依親居留、長期居留及定居之數額及類別，報請行政院核定後公告之。第1 項人員經許可依親居留、長期居留或許可定居，有事實足認係通謀而為虛偽結婚者，撤銷其依親居留、長期居留、定居許可及戶籍登記，並強制出境。大陸地區人民在臺灣地區逾期停留、居留或未經許可入境者，在臺灣地區停留、居留期間，不適用前條及第1 項至第4 項之規定。前條及第1 項至第5 項有關居留、長期居留、或定居條件、程序、方式、限制、撤銷或廢止許可及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同有關機關擬定，報請行政院核定之。」則原告於85年5 月3 日結婚，依上開規定，結婚滿2 年，可申請在台灣地區居留，依親居留滿4年方可申請長期居留，長期居留滿2 年始得申請在台定居。
而原告之台灣配偶死亡時，許可辦法雖尚未修正發布，惟許可辦法於93 年3月1 日發布施行時，原告亦尚未符合修正發布前許可辦法所定之申請定居要件，自無所謂剝奪「在修法前人民已取得之權利」可言，何況原告原已取得之在台長期居留權，並未受有任何影響，自亦與「不溯既往原則」無涉。至於原告在大陸地區除籍後能否復籍或返回大陸地區居住，悉依大陸地區相關法規而定，原告之申請在台定居須符合之法定要件原就不只一端，並非在大陸地區除籍即必獲得在台定居之許可，實無從據此主張「信賴保護原則」，附此敘明。
四、被告援引許可辦法第34條第1 項前段準用第14條第1 項第3款之規定，否准原告定居許可之申請，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦稱妥適。原告徒執前詞，訴請撤銷並命被告許可原告在台灣地區定居，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
書記官 陳可欣