臺北高等行政法院判決
94年度訴字第110號原 告 甲○○輔 佐 人 乙○○
丙○○被 告 國防部海軍總司令部 送達地址：大直郵政90151代 表 人 陳邦治（總司令） 同上訴訟代理人 徐克銘律師複 代理人 洪大植律師上列當事人間因眷舍事件，原告不服國防部中華民國93年11月17日93決字第146號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告原為國軍老舊眷村「自立新村」第332之1號眷舍之原眷戶，前經主管機關國防部於民國（下同）91年8月28日依「國軍老舊眷村改建條例」（下稱眷改條例）舉辦遷購說明會，並備具高雄市自立新村、自勉新村等二村遷購翠華二期國宅說明書，說明眷戶如同意遷購，應於說明會後3個月內（即91年11月27日前），填具高雄市自立新村、自勉新村原眷戶遷購翠華二期國宅申請書，並經法院或民間公證人認證，以表示其配合改建之意，然原告分別於91年9月30日、92年8月30日及92年9月19日提出陳情書，表明不同意前揭說明書內容所定。期間被告所屬海軍後勤司令部亦曾於91年11月4日派員親訪原告並請其儘速辦理認證，惟原告仍未於說明書通知之認證時間內配合辦理申請書認證作業。被告在多次協調未果情形下，由所屬海軍後勤司令部以92年12月31日沛眷字第0920019670號函以原告未於91年11月27日公告認證期限內辦理法院認證事宜，依眷改條例第22條規定註銷原告所配自立新村332之1號居住憑證及原眷戶權益。原告不服，提起訴願，經國防部撤銷原處分，囑原處分機關於1個月內將全案移請權責機關辦理。被告遂依前揭訴願決定之主旨，將本案呈送權責機關國防部，經該部以93年6月25日勁勢字第0930008792號函請被告依「國軍軍眷業務處理作業要點」（下稱作業要點）完成原告眷舍居住憑證註銷後，呈報憑辦原告原眷戶權益註銷事宜。被告遂以93年7月12日澄育字第0930001673號函註銷原告眷舍居住憑證，並呈報國防部以93年9月10日勁勢字第0930013037號函註銷原告原眷戶輔助購宅權益。原告對被告93年7月12日澄育字第093001673號函不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、被告93年7月12日澄育字第093001673號註銷原告眷舍居住憑證函，是否為行政處分？
二、若上開函文為行政處分，則被告註銷原告眷舍居住憑證，有否違誤？原告主張：
一、按國防部於訴願決定中謂被告認原告逾期認證，視為不同意配合辦理遷建，依前開眷改條例及其施行細則註銷其原眷戶資格，並無違法或不當，顯見該部認被告註銷原告之眷舍居住憑證行為係行政處分。又有關註銷或撤銷眷舍居住權，核屬行政權作用之高權行使，已發生公法上法律效果，為最高行政法院91年判字第854號、第2112號及 鈞院92年訴字第2308號、第3728號判決所確認，故眷舍管理之事項有涉及原眷戶之權利，而發生公法上之法律效果者，原眷戶得依前開判決意旨提起行政救濟。果如被告所稱其註銷行為僅係註銷該權利之證明文件，試問原告之眷舍居住權何時被註銷？原告應何時提起行政救濟？按眷舍居住之憑證係表彰原眷戶「權益」之證明文件，原告自有居住眷舍權或眷舍全毀或半毀之災害救助申請權等相關權利，註銷原告眷舍居住憑證，原告即喪失眷舍居住之權利，係屬剝奪原告權利之行政處分。
況被告93年7月12日澄育字第093001673號函文記載「另台端倘對案內處置有疑義，請於30日內逕向國防部訴願委員會提起訴願」，亦可證明該函確為行政處分。
二、查眷改條例之立法目的係在對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，符合促進民生福祉之基本原則，此有司法院大法官解釋第485號解釋及理由書可稽，該條例既經立法院通過，總統頒布施行，相關行政機關自應秉持依法行政之現代法治國精神，遵守該條例之規定，照顧原眷戶之生活以供居住，依眷改條例，原告應享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，惟被告卻違法行政，逕予註銷原告之居住憑證，損及原告之權益甚鉅。
三、按眷改條例第2條：「本條例之主管機關為國防部。」行政程序法第15條第1項：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」同條第3項：「前2項情形，應將委任事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」國防部總政治作戰局93年12月16日勁勢字第0930018815號函檢送之國防部訴願答辯書（該答辯書未蓋國防部之機關印信及代表人之印章，顯未完成法定程序，應不生效力），亦謂該部為眷改條例之主管機關且未授權被告相關辦理眷村改建之權責。又依高雄市「自立、自勉新村」等二村遷購「翠華二期國宅」說明書第伍點之二、效力規定：
「‧‧‧國防部得逕行註銷原眷戶居住憑證」，則該說明書既已明定主管機關係國防部，被告未經國防部依據法規公告授權，而註銷原告之眷舍居住憑證，違法之處不容爭辯。
四、按國防部依職權發布之「國軍軍眷業務處理辦法」，依行政政程序法第174條之1規定，須以法律規定或法律明列其授權依據後修正或訂定，是該辦法於91年12月31日失效，然因主管機關立法怠惰，倉促間訂定性質為行政規則之「作業要點」因應之，查「國軍軍眷業務處理辦法」屬職權命令，「作業要點」卻屬行政規則，毋需送立法機關審議，後者法律位階反而比前者低，完全不符行政程序法第174條之1規定，故被告稱眷舍管理事項顯係關於機關內部之房舍使用權，自得由機關逕行訂定行政規則以為規範乙情，完全不符行政程序法第174條之1規定。
五、復按作業要點係屬行政程序法第159條之行政規則，為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定，不得涉及限制或剝奪人民之自由及權利，若有限制或剝奪人民之自由及權利者，應視事件之性質由立法者以法律明文規定之或由法律所授權之法規命令逕予規定，始符憲法第23條規定法律保留原則之意旨，縱以法規命令逕予規定者，仍須符合法律授權明確性原則，此觀司法院大法官釋字第313、345、346、367 、390、394、397、402、456號自明。該作業要點第貳、三、四、五、六有關發給或註銷眷屬身分證或特准證之事項，第參、肆點有關救助服務及就學補助，第陸、柒點眷舍分配及與輔助貸款購宅工作，第玖、拾、拾壹點有關眷舍收回、眷舍違規處理、眷舍註銷等工作，已嚴重涉及眷屬之權益，眷屬因上開規定顯有被限制或剝奪其自由或權利之虞，應以法律規定之或有法律之授權，惟查該要點既非法律，又無法律之授權，不符前開法律保留原則，其合憲性已顯有疑義，被告卻仍援引作為註銷原告眷舍居住憑證之法令依據，實難謂適法或無不當，其侵害原告之權益甚鉅，原告已難干服。又被告稱依前開作業要點第陸條第2項規定有核定居住憑證之權責，則註銷權責亦應有之，故據此註銷原告之眷舍居住憑證，於法並無違誤云云。惟查前開要點第陸條第2項規定僅謂眷戶分配、權益交換、轉讓，以一戶一舍為限，由本作業要點貳、一、（二）所定之機關、單位核定，故凡眷戶分配、權益交換、轉讓，符合一戶一舍之規定者，該機關、單位應予核定，並未規定該機關、單位可任意率爾不依該規定核定或任意以眷村改建之事由註銷眷舍居住憑證，再查該要點之相關規定並無可因眷村改建事宜而得註銷眷戶居住憑證之規定，此觀該要點第陸、柒、捌、玖、拾、拾壹點規定自明，被告以原告不同意眷村改建為由註銷原告之眷舍居住憑證，顯已逾越該要點及眷改條例之規定，於法殊有未洽，已不法損害原告之眷舍居住憑證之權益。
六、按眷改條例第21條明訂原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款「後」搬遷者，從其意願，該條文之規範意旨在於若原眷戶放棄眷改條例第5條享有承購依眷改條例興建住宅之權利時，為安頓原眷戶之生活，使其得有能力另行購置房舍，辦理搬遷作業，騰空眷舍以配合眷改工程，遂規定主管機關於原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款「後」搬遷者，應從其意願，此亦可從眷改條例施行細則第19條第1項、第3項、第4項及第5項得知相同意旨，故無論從法律文義解釋或體系解釋，眷改條例及其施行細則皆明定原眷戶有選擇領取輔助購宅款「後」搬遷之權利，不容許主管機關任意以高雄市「自立、自勉新村」等二村遷購「翠華二期國宅」說明書、高雄市「自立、自勉新村」等二村遷購「翠華二期國宅」申請書等相關行政行為逾越該條文之明文規定，故原告本於該條之立法意旨，並為維護該條文所賦予之法律上權利，保留認證之權利，避免因違法之認證申請書而損害原告之權利。因認證書並未設相關救濟制度，出於無奈下，遂於91年9月30日與其他自立新村眷戶連署簽名一同向國防部總政治作戰局、被告所屬海軍後勤司令部軍眷服務組、高雄市政府國宅處及林郁芳立法委員等11位民意代表陳情請求在2年內未發放補償金之前，准予眷戶無條件繼續居住至領到補償金之日止，國防部總政治作戰局等前開收受陳情書之主管機關應尊重含原告等56位原眷戶之意願，此有陳情書可證。又原告於91年11月4日被告所屬海軍後勤司令部派員親訪時，亦曾告知前開意願，訪查結果同意以個案處理，此有訪查紀錄可稽，原告亦於92年8月30日、92年9月19日分別再次陳情同意以原眷戶身分領取輔助購宅款後即辦理遷出眷舍，詎料相關單位置之不理，棄眷改條例第21條規定於不顧，一味要求所有原眷戶應經法院或民間公證人認證，而認證之申請書之（四）領取輔助購宅款：依本條例第21條及本細則第19條第4項規定，領取輔助購宅款，並於主管機關公告期間內搬遷等規定，致原眷戶若欲領取輔助購宅款，「並」應於主管機關公告期間內搬遷，則原眷戶不論有無領取輔助購宅款，必須於主管機關公告期間內搬遷，否則將依該申請書第3點規定，由主管機關依法逕行註銷眷舍居住憑證或公文書籍其他權益，收回房地，移送法院強制執行，顯與眷改條例第21條原眷戶可於領取輔助購宅款「後」才搬遷之規定不符，應屬無效。且高雄市「自立、自勉新村」等二村遷購「翠華二期國宅」說明書第拾壹點之12規定：「原眷戶自願領取輔助購宅款而不購宅者，國防部將以正式公文承諾於2年內撥款，以為保證；惟『領款』係以眷舍點交後2年內為限，改建基金寬裕時，優先發放。」，然國防部迄今尚無正式公文承諾撥款，又「領款」係以眷舍點交後2年內為限，改建基金寬裕時，優先發放等規定，明顯違反眷改條例第21條原眷戶可於領取輔助購宅款「後」才搬遷之規定，已剝奪該條例所賦予原眷戶自願領取前條之輔助購宅款「後」搬遷者，從其意願之權利。因此，主管機關不得據無效之認證申請書，要求原眷戶參與認證，並對未參與認證之原眷戶予以註銷其眷舍居住憑證。
七、復由眷改條例第8條、第9條第1項、第2項、第14條第6款、第20條第1項、第2項及第21條規定得知，為照顧原眷戶，眷改條例明定應設置改建基金，且原眷戶之輔助購宅款由眷改條例計畫辦理改建之國有老舊眷村土地處分所得支應，原眷戶自行負擔部分，其有不足部分，由改建基金補助，顯示眷改條例為避免原眷戶無力負擔因眷村改建被迫他遷須另行購置房舍之數百萬龐大金額支出，遂規定由政府補助購宅款，並得予領取後始行搬遷，無奈主管機關為圖眷村改建之方便，先強迫原眷戶須接受不符合眷改條例規定之認證書，再以公告方式及註銷眷舍居住憑證恐嚇強迫原眷戶配合搬遷，有違眷改條例課予主管機關應先給予輔助購宅款之義務。
八、依高雄市「自立、自勉新村」等二村遷購「翠華二期國宅」說明書第伍點之一、辦理認證規定：「本說明會會3個月內‧‧‧並經法院或民間公證人認證；若因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內完成報備，准於該事由消滅後3個月內補行辦理，逾期視為不同意配合辦理遷建」，則原告因眷改條例之規定無法辦理認證，而向主管機關陳情，應視為於法定期間內完成報備，主管機關應依該規定准原告於該事由消滅後3個月內補行辦理。原告因被告所屬海軍後勤司令部於92年12月31日沛眷字第0000000000函註銷原告原眷戶權益案向國防部提起訴願，國防部93年4月23日訴誠字第0930000267號訴願決定以海軍後勤司令部非主管機關，逾越權限自為處分為由，將原處分撤銷，又該項補助購宅款已於93年2、3月開始提前發放，國防部違法辦理認證「2年內發放補助購宅款」原因消失，原告特於93年5月20日至法院補辦理認證並陳報相關單位並非「不同意眷村改建」，惟被告擅以原告未辦理認證為由，於93年7月12日澄育字第0930001673號函註銷原告之眷舍居住憑證，實違反行政自我拘束原則及眷村改建乃係照顧原眷戶之權益而設之精神。
九、被告註銷原告知眷舍居住憑證，已不法剝奪原告眷改條例第3條之原眷戶資格，進而剝奪原告依眷改條例第5條第1項承購依該條例興建之住宅及受領由政府給與輔助購宅款之權益，影響原告權益甚鉅，國防部復以93年9月10日勁勢字第0930013037號註銷原告輔助購宅權益，原告因眷改乙事遭受雙重不法處分，被告及國防部嚴重違反一事不二罰之原則，違法損害原告依眷改條例享有之權利。
十、依眷改條例第3條第2項規定：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」同條例第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」，故原眷戶得享有眷改條例所賦與之相關權益，不會因原眷戶之身分、階級、黨派、宗教及眷舍之地點不同，而受到不合理之差別待遇，行政機關推行眷村改建工作亦應遵守憲法「平等原則」、行政法之「禁止差別待遇原則」、「恣意之禁止原則」或「行政自我拘束原則」，詳言之，即行政機關對相同之事件，除非有合理、正當之理由可為不同之處理外，應為相同之處理。查國防部總政治作戰局94年5月6日勁勢字第0940006659號函略以：「說明‧‧‧四、另查，原眷戶未於認證期限3個月內完成申請書認證者，且列管單位未完成眷舍居住憑證及原眷戶權益註銷，其原眷戶相關權益並未消失，期間如同意改建並補辦認證者，主管機關基於其權益，採取有利眷戶行政裁量；另基於該基地既定改建期程暨海軍總司令部註銷渠等眷舍居住憑證前，應儘速逕以第2階段說明會申請書辦理認證事宜‧‧‧」，有關明建新村眷村改建乙案，該村眷戶逾認證期限3個月未參與認證者，於主管機關未完成眷舍居住憑證及原眷戶權益註銷前，尚可補行認證，惟查本案原告於被告93年7月12日澄育字第0930001673號不法註銷原告之眷舍居住憑證及國防部93年9月10日勁勢字第0930013037號違法註銷原告眷舍輔助購宅權益前，即已於93年5月20日至法院辦理認證，相關主管機關卻仍註銷原告之相關眷舍權益，不給予原告補行認證之權利，此係對原告不公平之差別待遇，被告之處分實違反行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之「行政自我拘束原則」，並與憲法第7條平等原則相違，查兩案皆為眷村改建事件，同為原眷戶，主管機關及眷改條例賦予之法律上權利等皆同，兩案本質上並無不相同之處，且依社會一般之通念，若明建新村改建案，未辦理認證之原眷戶可於逾認證期限後，註銷眷舍居住憑證及原眷戶憑證前，補辦認證，則本案自應比照辦理，另依照憲法人民基本權利之保障與平等原則之揭示，兩案應為相同之處理，被告無合理之理由，給予原告差別待遇，損及原告之權利，構成違法理由，應予撤銷。又查本案原眷戶享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權，為眷改條例第5條第1項前段所明定，與被告所提最高行政法院91年度判字第2305號判決所指之「行政救濟金非屬法定補償之範圍」有所不同，則本案與前開判決適用之事實、法規及事物本質即有不同，被告自不得援引前開判決作為本案主張之依據基礎。
十一、查原告「原眷戶權益」並未被註銷，僅係「輔助購宅權益」被國防部不法註銷（該案現於行政爭訟程序中）而已，且被告於93年7月12日已先不法註銷原告之眷戶居住憑證，國防部後於93年9月10日始不法註銷原告之原眷戶「輔助購宅權益」，被告卻稱原告原眷戶權益被註銷「同時」、自應「一併」註銷該證明文書等語，與事實不符，復查國防部總政治作戰局93年6月25日函略以：「請依國軍軍眷業務處理作業要點完成陳員眷舍居住憑證註銷，『嗣後』再行呈報國防部『憑辦』該員原眷戶權益註銷事宜」，故被告不法註銷原告眷舍居住憑證在先，國防部不法註銷原告之原眷戶輔助購宅權益在後，事實至此已明，被告卻聲稱「同時」、「一併」，尤屬牽強，應無可採。
十二、被告主張系爭眷舍供原告無償使用之決定，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，原告若有該當廢止權行使之事由或不履行該負擔，被告即可行使廢止權云云。則試問廢止條件為何？負擔又為何？原告如何有該當廢止權行使之事由發生？原告未履行何項負擔致被告可據以行使廢止權？按關於國軍眷舍事項之辦理，依現行法制可區分為眷舍管理及眷村改建等二方面。被告既自承為眷舍管理機關，非為國軍老舊眷村改建主管機關，自應依相關規定為管理才是。
十三、按高雄市「自立、自勉新村」等二村遷購「翠華二期國宅」說明書肆、計價基準及遷購位置，陸、遷購住宅：「翠華二期國宅」售價明細、輔助購宅款概算表等項相關文字已明確說明國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本及輔助購宅款金額等，非如被告所稱在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從計算得知，被告所辯洵屬謬誤。
十四、針對被告稱原告究竟有否配合改建一事，說明如下：
（一）按主管機關推行老舊眷村改建，原告自願配合，並無不配合改建之處，僅因眷改條例第21條規定，原告有領取輔助購宅款後搬遷之權利，而說明書卻規定2年後領款，與法不符，91年9月被告所屬海軍後勤司令部軍眷服務組組長曹東發上校親訪並拍照存證，原告請求依眷改條例第21條處理，經協調結果同意以個案處理，原告遂陳情希獲具體善意之回應，91年11月4日海軍後勤司令部軍眷服務組眷村（戶）聯繫訪問登記表係承辦人余恩龍親筆寫述，原告向其解釋內容大意如92年8月30日陳情書內容所述，仍期待眷服組組長親訪答應以個案處理，希能體諒，由原告簽名確認，惟登記表現在卻出現「本人會再考慮後，擇時辦理認證」文字，據印象中此為當時訪問所無，是否係原告不知情之情形下，日後添加上去，按一般文字書寫方式，若有兩段文字，依習慣，會分一、二點書寫，本登記表之建議事項處理情形分為兩段，卻未分點書寫，證明第二段為當時所無，日後添加上去，此其一也。另外，按原告之真意表示係希望能依曹東發上校之同意，加以個案處理，第二段「本人會再考慮後，擇時辦理認證」文字，顯與原告當時之真意不符，此其二也。第三、曹東發上校當時之批示係針對原告希望能個案處理之事項加以批示，對第二段事項，未加隻字片語批示，證實原告所言不虛。第四、從影印之筆跡，第一段文字字跡較細，第二段文字字跡較粗，顯非同時所書寫，故被告聲稱原告會再考慮後擇時辦理認證云云，有虛偽陳述情事，自無可採。
（二）又原告於94年1月26日向行政院訴願委員會申請調卷，收到之上開訪問登記表影本無主管批示乙欄，被告所提出之訪問登記表影本卻有主管批示乙欄，顯見被告承辦參謀並未遵照主管批示持續訪談，依法令加強說明及溝通，於訪問後即置之不理，又為掩飾，添加原告會再考慮後，擇時辦理認證等文字，因此，原告合理懷疑該訪問登記表有虛偽變造情事，尚請鈞院查明並調取原本交付第三人科學檢驗，以釋原告之疑，如涉及偽變造情事，還請鈞院依法查辦，並排除該證物之證據力。
（三）有關91年9月30日眷戶聯名陳情書，被告稱「依其所載之訴求為主張由眷戶無條件續住，並非表明同意改建」顯已斷章取義，眷戶陳情書中主旨明明白白說明「呈請在2年內，未發放補償金之前，准予眷戶無條件繼續居住，『至領到補償金之日止』」，因行政機關行政行為違法在先，此項陳情亦屬依據眷改條例第21條合法提出，詎料陳情書均未見相關主管機關回覆，其漠視之態度，嚴重違反行政程序法第1條之立法目的及第168條至第172條有關陳情之規定，相關主管機關除未答覆原告之陳情外，人民何以信任辦理因行政機關未依法行政而讓人民權益受到極大之損害之法院認證？
十五、針對被告稱有否給予原告陳述意見之機會一事：
（一）查被告93年10月1日澄育字第0930002390號訴願答辯書第3頁及第4頁稱被告均未曾收執上項陳情書，前後矛盾，應無可採。
（二）連繫訪問登記表記載「眷戶領有營業執照，且每年均繳納房屋稅、營業稅，故屬個案處理，希望能予以體諒」等語，被告即據此強認為給予原告陳述意見之機會，顯對陳述意見制度有所誤解，按該登記表僅係被告所屬海軍後勤司令部為辦理眷村連繫訪問之用，所記載者亦僅係一般之眷村改建事宜。從其內容以觀，與本案註銷眷舍居住憑證之事實無涉，該聯繫訪問登記表批示欄中說明屬「個案問題，請持續訪談並依法令規定加強說明及溝通」，該單位亦無再度派人至原告處持續訪談作法令說明及溝通，則聯繫訪問登記表非為本案給予原告陳述意見之機會已臻明確，被告徒執此主張，純係託詞，當無從採據。
（三）據原告印象所及，所謂派員親訪僅係派員丈量屋眷舍土地及房屋，並不曾告知辦理認證相關事宜。
十六、按眷改條例第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」又同條例施行細則第13條規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」，原告已依國防部公告於93年2月28日前搬遷，被告撤銷原告權益，違反依法行政原則，且無規定未依該施行細則第20條辦理認證者，被告得依眷改條例第22條規定註銷原告權益。
十七、本案就原眷戶享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益而言，固屬給付行政，然原眷戶須搬遷及對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行等，則屬干涉行政，顯見本案非單純之給付行政，而係混合行政，故被告仍須受眷改條例及其施行細則之拘束，並非得藉給付行政之名，而如被告所謂有充分形成自由，以逃避行政法之一般法律原則及司法審查之限制。
被告主張：
一、被告並無決定註銷系爭眷舍居住憑證之權責：
（一）關於國軍眷舍事項之辦理，依現行法制可區分為眷舍管理及國軍老舊眷村改建等二方面。就國軍老舊眷村改建所涉及之權利義務關係，係以「眷改條例」之規定為主要依據，惟若係不辦理改建之國軍眷舍抑或在辦理改建前之眷舍，因各該眷舍仍屬公產，則仍應依相關規定為管理為是，自不待言。準此以言，若涉及「眷改條例」之原眷戶權益事項，原則上悉依該條例之規定辦理。就眷舍管理事項而言，顯係關於機關內部之房舍使用處理，揆諸行政程序法第159條規定，自得由機關逕行訂定行政規則以為規範為是，故就此逕依原「國軍在臺軍眷業務處理辦法」、「國軍軍眷業務處理辦法」，抑或係取代此二辦法之「作業要點」等規定辦理，應無違誤為是。
（二）依眷改條例第22條規定，本件關於原眷戶權益之註銷，洵屬國防部之權責，固不待言。惟眷舍居住憑證本係被告為遂行眷舍管理事項所發放，於原告原眷戶權益被註銷同時，自應一併註銷該證明文書，從而為求妥慎而由被告本於文書發放機關之立場，函知註銷該文書之意而已。此觀諸除被告以93年7月12日澄育字第0930001673號函註銷眷舍居住憑證外，主管機國防部亦有以93年9月10日勁勢字第0930013037號函註銷原眷權益等情，即可證二者實非同一，且真正影響原告權益者，係國防部93年9月10日勁勢字第0930013037號函而非被告93年7月12日澄育字第0930001673號函為是。另觀諸行政院針對國防部所為93年9月10日勁勢字第0930013037號函之原處分作成之院臺字第0940082199號訴願決定第4頁有謂：「‧‧‧又國防部各軍種總部為軍眷服務業務之執行單位，負責眷舍分配、權益交換、轉讓等管理事項，原告所屬眷村係國防部海軍總司令部列管，海軍總司令部自得基於管理機關權責註銷原告居住憑證，與原處分機關註銷原告原眷戶權益，並無影響法之情形。」等語，復可證被告所舉尚非無據。
二、被告若係依「作業要點」為眷舍居住權之註銷，則該要點並未因無法律授權而無效。且註銷居住憑證之依據係「眷改條例」，而非原告所指「作業要點」：
（一）關於眷舍是否得繼配由所屬人員及其眷屬居住，洵屬管理機關內部事務，得逕訂頒行政規則管理之。查原告所居住之眷舍為公產，對於眷舍並無任何公法上權利，被告訂定「作業要點」用以管理機關內部事務進行，自屬當然之理，非如原告所謂以該作業要點限制原告之權利，自無司法院大法官釋字443號解釋理由書中所指：「涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，其授權應符合具體明確之原則。」等語之適用，而可由行政機關自行訂定相關規則以為規範。
（二）抑有進者，本件原系爭眷舍供原告無償使用之決定，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，原告若有該當廢止權行使之事由或不履行該負擔，被告即便行使授益處分作成伊時即保留之廢止權，亦應無違誤為是：
１、按原告無償受撥撥配眷舍之原始決定作成所依據之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，係國防部本於職權發布之命令，該辦法之頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供就學補助、醫療、眷舍居住等給付。因給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關得本於職權自由裁量，決定給付方式與利用關係。是原告申請受撥用土地使用時，主管機關自具有裁量權，有權為核准、駁回原告之申請，以及決定原告如何利用眷舍之方式，甚或是眷舍使用之終止等。
２、被告對原告作出行政處分時若有保留廢止權或附有負擔，於該當於廢止條件之情形發生或其拒不履行負擔時，自可逕行援引行政程序法第123條第2款事由，依職權廢止原告眷舍居住權（無須先另有一法律或法律授權之命令）；否則，行政機關為該保留廢止權或附負擔之授益行政處分時，並無法律保留之適用，而因受益之人民有該當廢止權行使之事由或拒不履行負擔時，反需立法機關另外特別立法授權行政機關方得為之，殊難謂為合理。
（三）尤有甚者，註銷該眷舍居住權之決定實質上並未侵害原告任何權利。按原配予眷舍居住權乃一保留廢止權或附負擔之授益決定，從原告原有之整體財產利益觀之，係屬國家為達其特定行政目的所為，係對於原告之整體財產利益有所增添。今因可歸責於原告本身之事由，即拒不履行原決定所附之負擔，致使行政機關行使其事先保留、且亦為原告所明知之廢止權，其結果充其量僅生使原告回復其原先於未有該授益處分前之財產狀態，並未侵及原告所固有之財產利益或任何其他權利。
（四）觀諸鈞院92年度訴字第3728號判決理由欄第五點所載之意旨，可知「國軍軍眷業務處理作業要點」之規定，並無違法律保留原則抑或法律優位原則之問題。惟本件尚有另應特別說明者係，原告執以請求撤銷之原決定，不外註銷眷舍居住憑證，究其實不外被告配合主管機關（即被告之上級機關國防部）依「眷改條例」於93年9月10日以勁勢字第0930013037號函註銷原告原眷戶權益之文書作業而已，並非原告所陳依「作業要點」為原眷戶眷舍居住權利之註銷。
三、本件原辦理眷村改建認證書之內容，與「眷改條例」第21條之規定不符：
（一）按「眷改條例」第21條所指輔助購宅款，依該條例第20條第1項規定，係「‧‧‧以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之69.3為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之」，從而在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎。
（二）由是可知，眷改條例第21條之規定，乃指若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取該條例第20條所定之輔助購宅款之意願後，即得先行搬遷，非謂應領取款項後始得搬遷。被告一再對原告說明上開條文解釋、釋用方式，應係指「自願後搬遷」而非原告所謂「領款後搬遷」，原告仍執詞主張應係「領款後搬遷」，顯於該條例所定輔助購宅款之確定方式相互扞挌而將致條文適用上之衝突，顯非妥適之解釋、適用方法。原告以此進而有謂原改建說明書內容有違眷改條例之規定，洵屬謬誤。
四、原告並無配合改建之情事：
（一）按「眷改條例施行細則」第20條第1項規定乃因國軍老舊眷村是否辦理改建端視原眷戶是否有超過3/4人數同意改建，為求妥慎及避免政令是否推行常期處理不確定之狀態，從而依「眷改條例」之授權而於該條例施行細則中明定原眷戶表示同意改建之方式及期間。
（二）查本件原告一再陳情，且期間經被告親往說明，對原眷戶之權利義務自知之甚稔，惟其未在被告所定3個月期限內（即91年11月27日前）完成配合改建意願之表達，至為明顯。至原告辯稱經連繫而獲專案處理云云，甚或嗣後有表達配合之意願，亦非事實。按被告所屬曾於91年11月9日派員親訪，而依原告簽名之連繫訪問登記表所載宣導或協調建議事項為通知儘速辦理認證事宜，建議事項處理情形則為原告會再考慮後擇時辦理認證等語，惟原告嗣後未遵期辦理認證事，顯見其不配合之意思至明。至91年9月30日眷戶連名陳情書，依其所載之訴求為主張由眷戶無條件續住，並非表明同意改建，且未具備認證之形式，顯然亦與「眷改條例施行細則」第20條第1項規定有悖，仍屬不同改建眷戶之事實明確。
（三）原告非但於91年11月27日之期限前未有任何表示同意之跡象，甚且於被告親訪時亦表明只願考慮後擇時辦理，迄至期間屆滿後亦未見其配合辦理；抑有進者，遲至1年後即92年12月2日由主管機關以勁勢字第920015072號公告配合改建者搬遷時，猶未見其表明願配合並辦理認證，其辯稱已有同意或配合，顯係事後託詞，要無可採。
五、被告於作成決定前，已給予原告陳述意見之機會：本件被告前命所屬海軍後勤司令部軍眷服務組承辦人親往訪視原告，並請其儘快辦理認證事宜，惟原告提出希望個案處理並予以體諒，此有連繫訪問登記表可稽，從而難謂被告未予原告陳述意見之機會。抑有進者，本件原告前分別於91年9月30日、92年8月30日及92年9月19日提出陳情書，此非僅為原告所自承，亦有原告所提出之原證9可證屬實。故非但被告曾親訪原告，甚且原告亦曾一再陳情，從而原告辯稱被告未予陳述意見之機會，顯與事實不符而無可採。
六、本件被告以93年7月12日澄育字第0930001673號函註銷原告之眷舍居住憑證，與平等原則無悖：
（一）主管機關所為之給付行政，如係斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，於法律規定之範圍內，對於給付方式與利用關係，自享有充分之形成自由為是，此可參憲法第7條、行政程序法第6條及司法院釋字第211號解釋、第526號解釋理由書、第485號解釋理由書意旨。又最高行政法院91年度判字第2305號判決意旨「非該同一個案之其他個案不得率以地段相近或情形類似為主張應比照辦理之唯一依據。」亦可參照。
（二）查原告所舉之94年5月6日勁勢字第0940006659號函，係因明建新村改建認證第一階段法院認證作業，於93年3月4日截止後，由被告採取有利於眷戶行政裁量，而辦理第二階段認證適宜，揆諸釋字第485號解釋理由書之意旨，被告就是否開放第二階段認證自享有充分之形成自由，且依前開最高行政法院91年度判字第2305號判決所示，原告不得執此而認有違反平等原則之處。
（三）姑且不論原告是否有補行認證之權利，其所舉之明建新村改建案，其第二階段認證期限係緊接於第一階段認證期限之後，而原告所屬之自立新村之改建認證期限於91年11月27日屆至，其竟遲至93年5月20日始至法院辦理認證，難謂無權利失效之嫌。
理 由
甲、程序方面：本件被告代表人於原告起訴後變更為陳邦治，經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、按「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」為眷改條例第22條所明定。從而本件關於原眷戶權益之註銷，洵屬國防部之權責，合先敘明。
二、原告原為國軍老舊眷村「自立新村」第332之1號眷舍之原眷戶，前經主管機關國防部於91年8月28日依「眷改條例」舉辦遷購說明會，並備具高雄市自立新村、自勉新村等二村遷購翠華二期國宅說明書，說明眷戶如同意遷購，應於說明會後3個月內（即91年11月27日前），填具高雄市自立新村、自勉新村原眷戶遷購翠華二期國宅申請書，並經法院或民間公證人認證，以表示其配合改建之意，然原告分別於91年9月30日、92年8月30日及92年9月19日提出陳情書，表明不同意前揭說明書內容所定。期間被告所屬海軍後勤司令部亦曾於91年11月4日派員親訪原告並請其儘速辦理認證，惟原告仍未於說明書通知之認證時間內配合辦理申請書認證作業。
被告在多次協調未果情形下，由所屬海軍後勤司令部以92年12月31日沛眷字第0920019670號函以原告未於91年11月27日公告認證期限內辦理法院認證事宜，依眷改條例第22條規定註銷原告所配自立新村332之1號居住憑證及原眷戶權益。原告不服，提起訴願，經國防部撤銷原處分，囑原處分機關於1個月內將全案移請權責機關辦理。被告遂依前揭訴願決定之主旨，將本案呈送權責機關國防部，經該部以93年6月25日勁勢字第0930008792號函請被告依「作業要點」完成原告眷舍居住憑證註銷後，呈報憑辦原告原眷戶權益註銷事宜。
被告遂以93年7月12日澄育字第0930001673號函註銷原告眷舍居住憑證，固非無見，惟查：
（一）被告雖主張其所為註銷原告眷舍居住憑證之函非行政處分，僅為註銷原告原眷戶權益之文書作業而已云云。惟按「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」國軍老舊眷村改建條例第5條定有明文，是以原眷戶之居住權如經有權註銷機關註銷而喪失後，即不具原眷戶身分，不再享有國軍老舊眷村改建條例第5條所定之相關權益，對於原眷戶之權益已生重大影響，應已對外直接發生法律效果（最高行政法院91年度判字第854號判決意旨參照），自屬行政處分，被告稱為文書作業與原告權益不生影響，要無可採。
（二）次按「本條例主管機關為國防部。」、「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」國軍老舊眷村改建條例第2條第1項及第22條分別定有明文。是以依第22條註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益者，均為主管機關之權責，而依本條例所定之主管機關既為國防部，則被告並非主管機關甚明。又按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。．．前2項情形，應將委任事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第15條第1項及第3項定有明文。
本件國防部並未將國軍老舊眷村改建條例所定之註銷其眷舍居住憑證之權限依法定程序委任被告行使，而被告於國防部93年4月14日93決字第049號訴願決定書以上開理由將原海軍後勤司令部原處分撤銷後，雖曾以93年6月4日澄育字第0930001328號函層轉權責機關國防部處理，惟國防部竟以93年6月25日勁勢字第0930008792號函請被告依「作業要點」完成原告眷舍居住憑證註銷後，呈報憑辦原告原眷戶權益註銷事宜，有該函附於原處分卷可參，並為被告所不爭執，則被告自係未經依行政程序法合法委任而行使國防部之權限，難謂係合法之行政處分，亦與本件「高雄市自立新村、自勉新村等二村遷購翠華二期國宅說明書」第伍點二、效力「．．對不同意遷購之原眷戶（違建占戶），國防部得逕行註銷原眷戶居住憑證．．」之說明不合，訴願決定予以維持，亦嫌疏略，均應由本院予以撤銷，由被告另行移送國防部為適法之處分，以昭折服。
三、兩造其餘關於實體上之主張陳述，爰無論究必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 30 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 30 日
書記官 楊子鋒