臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01136號原 告 甲○被 告 臺北縣立丹鳳國民中學代 表 人 乙○○校長）住同訴訟代理人 丁○○兼送達代收
戊○○丙○○上列當事人間因薪俸事件，原告不服臺北縣政府中華民國93年12月23日北府訴決字第0930854384號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告經花蓮縣民國（下同）78學年度國小候用教師甄試合格，78年8 月1 日分發擔任國民小學教師，至81學年度調任臺北縣國民小學，復於82學年度經臺北縣國民中學教師甄選介聘委員會介聘擔任被告之教師。其間，原告報考88學年度國立成功大學（以下簡稱成功大學）歷史系碩士班經錄取並辦理休學，於89、90學年度則以留職停薪方式進修碩士班學業，至91年6 月向被告申請復職且經准許。原告於89年9 月至93年2 月均有修習學分，並於93年1 月取得碩士學位，即於同年2 月檢具學位證書及歷年成績表向被告申請改敘薪級。被告則以93年4 月7 日北縣丹中人字第0930001164號敘薪通知書（下稱原處分）採計原告78學年度至88學年度任教年資11年，核敘10級薪新臺幣（下同）450 元，而認原告89學年度至91學年度係屬進修期間，不予採計。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分關於91年度學經歷牴觸不予採計部分撤銷。
⒉被告應給付原告200萬元。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、原告於93年5 月28日即已將訴願書送至訴願機關，並在未收到補件通知前之同年8 月4 日已補件，但訴願機關直至93年12月23日才作出訴願決定，已逾3 個月之期限。且訴願決定書未寄至原告住所，而是寄往學校，當時適逢學校放寒假，致使原告遲至2 月才收到，訴願機關此舉顯然有違常理，影響原告權益。
二、按法令之制定，無非成立規則，俾使一般人有所遵循，故自應公開透明，可以隨時供人查閱，承辦相關業務的公務人員亦應詳盡告知當事人，以作為行事之準則，而非使一般人無由得窺，致因深諳各種法令公務員因怠於職務、消極不作為等因素，而未善盡告知義務致使不嫻熟法令的相關人員權益受損，並損及公務員之公信與原告對於學校人事人員之信賴。準此，有關教師進修部分，臺北縣政府既有意鼓勵教師進修，頒布「台北縣所屬各級公立學校及幼稚園教師在職進修學位實施要點與研究獎勵辦法」，則教育局除公佈鼓勵進修之條文外，亦應檢附相關權益之規定，令進修教師有所遵循、規劃，而非讓嚮應進修的教師茫然不知所從，致權益受損。然而，有關進修期間學經歷牴觸部分不予採計之規定，觀之教育部所頒布並公佈在官方網站上的公立學校教職員敘薪辦法即88年6 月29日教育部臺（88）參字第88075896號函，以及臺北縣所屬各級公立學校及幼稚園教師在職進修學位實施要點與研究獎勵辦法中，皆未提及。且此一規定除前述的條文中不見敘述之外，在教育局的官方網站上也無法找到，亦未裝訂成冊陳售於書局，讓人人皆可購買研讀。就連同被告在答辯書中所根據並做出行政處分之教育部85年1 月22日台85人一字第85001298號函，原告及一般教師也無由窺其梗概。進修期間學經歷牴觸部分不予採計之規定既然影響進修教師權益甚深，教育局本應責令各學校人事室張貼公告，尤以學校進修教師與該條文有關者，更應令人事室列印、檢附該條文告知相關教師，使資訊更為透明，讓教師能按照法規做最適當的進修規劃，既維持鼓勵進修美意，亦保障教師權益不致受損。教育局未將相關法令在網路上公佈，被告所屬人事室亦未在事前告知，因資訊之不透明，致使原告及其他教師全然不知有該條條文，損及教師權益，顯屬不當。
三、原告在訴願階段主張相關法令不透明、權益未被充分告知等語，並祈有彌補之道。然本件訴願決定以教育部85年1 月22日台85人一字第85001298號函為由駁回原告之訴願，僅在敘薪標準表之規定中做解釋，並未就原告質疑之相關法令不透明、教師相關權益未被告知及原告權益受損部分祈有彌補之道的主要訴求做出責任歸屬及相關回應，顯與原告訴願之主旨相違。且原告所能搜尋到教育部公佈之敘薪條文為88年6月29日教育部臺（88）參字第88075896號函，被告所引據者為教育部85年1 月22日台85人一字第85001298號函，依據法令從新從優之原則，應以88年之函文為主，而88年6 月29日教育部臺（88）參字第88075896號函未有學經歷相牴觸部份不予採計之規定一項，被告既未就原告之訴求做解釋，所引用又為較早之條文，有違一般認知。
四、公務員在承辦業務之時，有充分告知原告相關權益之義務。又依信賴原則，善盡告知義務，為公務員之責任。學校承辦人事人員屬於公務員，其設置原意應是借重其專業能力，使教師能心無旁鶩從事教學工作，而不必浪費過多時間在相關人事業務法規上鑽研，確保學生受教品質。原告在91學年度結束留職停薪辦理復職之際，當時被告所屬人事主任丙○○要求原告得出具修畢相關學分的成績單及具結，並要求原告做出如有不實或違背，須負一切法律責任的聲明，否則不予以復職。被告既要求原告出具切結，即已相當明瞭原告進修狀況：除論文之外，學分皆已修畢！在無暇從事論文撰寫之際，若辦理休學對原告學業並無任何影響，反可節省高額註冊費，並節省更多課餘時間從事教學之準備工作，但如若未辦理休學卻對原告之提敘及相關權益與學生之權益影響深遠。故前述敘薪辦法之透明與否、有無告知當事人之影響甚鉅。被告既要求原告出具切結，其所有要求原告亦均遵照辦理，被告自應詳告復職後會有上述學經歷牴觸部分不予採計之條文。然被告卻未如此，由於被告怠於職守，致使原告在學業完成辦理敘薪時方才知曉此一規定，權益已然受損。學校的人事主任既是公務員，也是人事工作專業人員，因而有關學經歷相牴觸部份不予採計之規定，當知之甚詳，在明知原告當時所處的情況可預期會面臨的問題、敘薪相關法令條文不透明一般人員難窺其究竟，且原告對被告所屬人事主任的專業充分信賴的情況之下，自當善盡告知責任，或檢附與權益相關之條文以供原告參酌，俾原告據以規劃進修並顧及學校課務。然被告所屬人事主任丙○○卻未如此作為，有違忠於職守之一般公務人員在該具體情況應能注意並可期待之注意義務，造成原告學經歷相牴觸，只能擇一採計，即屬有過失及消極的違反作為義務怠於執行勤務，不僅目前損及原告權益，將來亦有可能損及類似情況之他人權益。
五、本件訴願決定對原告主張關於被告所屬之公務員怠忽職守，未善盡告知義務，損及原告相關權益部分，謂被告機關之告知云云，尚不足以影響系爭處分之合法性等語，實有待商榷：
㈠善盡告知責任，原為公務員義務，未盡此責即為怠忽職守，
尤其在教師對學校人事專業能力的信任之下，更應善盡其責。否則政府何須浪費公帑，舉辦高普考，在學校設置專業人事一職？而今，原告權益之受侵害即來自學校人事未善盡充分告知之義務，兩者有明確因果關係，被告未充分告知權益，即有違程序正義！㈡訴願決定書中言及將原告所訴求之法令公開透明、上網公佈
一事，轉知教育局。顯見，法令之不透明，臺北縣政府知之甚詳，在法令未公開透明之前，學校人事原本即應該詳細告知或檢附當事人各種權益以供參考，怎可謂被告之告知云云，尚不足以影響系爭處分之合法性。
㈢被告未善盡告知義務，除合法性有爭議之外，本身亦有違合
理性。被告既要求原告出具修完學分之切結，並要求負法律責任，則理當主動並充分告知權益，並檢附有關條文作為參考，豈有僅要求原告負責任、義務，而故意忽略原告應享有的權益之理。
六、又被告侵犯原告人權，被告強要原告簽聲明書，已嚴重侵犯原告人權，被告並涉違反公務員服務法第6 條規定。又被告執行職務，無故稽延，損及原告權益，違反公務員服務法第
7 條規定、人事管理人員獎懲規定第5 條：有左列情形者記過「⒈處理人事業務，未盡職責，致影響行政效率者，或發生錯誤，致損害當事人權益者。⒉辦理人事案件，無故積壓延宕，或敷衍塞責，導致不良後果者。⒐其他怠忽職守或違反服務規定，情節較重者。」第6 條：有左列情形者申誡「⒊處理人事業務不當，致發生糾紛或其他流弊，情節輕微者。⒋辦理各項人事案件，無故延誤，致影響人事人員信譽或當事人權益，情節輕微者。」且人事室公然謊，在法庭上亦公然說謊。又被告涉「毀損或做不實之登錄」與原告相關之部分人事資料。
七、依國家賠償法第2 條規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」⑴由於被告所屬人事主任丙○○之怠於執行職務，故意或過失不法致使原告權利受侵害，非但原告薪級因此少掉1 級，此後不論在每個月的薪資及將來的退休等各種福利上皆會因此而蒙受永久及無可彌補的損失。若自93年
2 月開始至原告65歲退休約23年，精神、金錢損失、每月之薪資差額及年終與考核獎金差額以複利計算，最少超過50萬元。⑵被告事前隱瞞「學經歷重疊擇一採計，但休學則例外」等影響原告權益之規定，原告89、90年辦理留職停薪及91年辦理復職時，被告只檢附「台北縣所屬各級公立學校及幼稚園教師在職進修學位實施要點」及帶職進修排序原則，嚴重影響原告權益之「學經歷重疊擇一採計，但休學則例外」等規定或公文，被告未影印檢附、給原告簽名具收，故意隱瞞。同時，人事室未將相關法規公開陳列、公文影印成冊，供有需求之教師可隨時取閱，亦有隱瞞之嫌。且事後繼續隱瞞、欺騙，93年5 月27日，原告前往人事室，要求調閱改敘之相關資料，人事主任丙○○推說：「沒有放在學校」予以拒絕，直至如今，原告仍要不到相關資訊。按，關乎個人的人事資料及留職停薪等相關法規、公文怎會沒放在學校，被告人事主任丙○○繼續在事後隱瞞、欺騙事甚明顯。且個人的人事資料果如被告所言沒放在學校為事實，即是有人違法將個人資料攜出，動機可疑。⑶原告91年學年度學分早已修完，休學與否不影響學業，但影響權益，學經歷重疊擇一採計之規定會剝奪原告相關權益，被告依其職權應事前告知，否則即是侵犯原告自由權利之選擇。以上被告明確觸犯國家賠償法第2 條規定及行政院所屬各級人事機構人員設置管理要點總則第2 條「各級人事人員應依據法令．．．維護同仁合法權益，建立顧客導向之服務理念及和諧之人際關係，提升人事服務品質」及加強人事機構發揮人事功能事實要點第
3 項確立人事工作態度1 款2 目：依據人事法令，以服務代替管制，並協助員工解決困難、5 款1 目：人事人員應主動發掘人事問題，謀求解決。⑷原告損失之計算：薪資部分：①93年2 月至7 月之薪資差額及晉級獎金約7,575 元X7=53,
025 元。②93年之後，每年差額及晉級、年終獎金，1 年約1,295 元X14 .5= 18,777元。③93年起至原告65歲退休約23年：18,444元X23= 431,871元，合計1+3=53,025元+431,871元=484,896元（未加計法定利息），求償75萬元。另精神撫慰金125 萬元，合計求償200萬元。
乙、被告主張之理由：
一、查本件訴願決定書郵務送達證書（送達原告）簽收人陳伯劼為被告之警衛（替代役已退伍）；另查被告所屬總務處掛號郵件登記簿記載資料：收件日期：94年2 月4 日，係被告之教師盧斐菁簽收，由其再行代轉訴願決定書予原告收執在案，但已無法查出文件轉交日期。
二、依教師法第20條規定，教師之待遇，另以法律定之。又依行政程序法第174 條之1 規定，本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7 條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。而教師敘薪案件在教師待遇條例完成立法程序前，依教育部92年8 月18日台人㈠字第0920089595號函釋，仍得適用公立學校教職員敘薪辦法及該部依職權所訂相關解釋令函規定辦理，以作為公立高級中學以下學校教師薪級核敘裁量基準。
三、公立學校教職員敘薪標準表說明5 規定，學歷與經歷時間牴觸者擇一採認，但在夜間學校畢業者，得併予採計。說明10復規定，經繼續進修所取得較高學歷而其起支薪級低於原敘薪標準者，按其新取得學歷起敘標準改敘，但以本職最高薪級為限。查教育部85年1 月22日台（85）人㈠字第85001298號函釋略以，教師在職進修取得碩士學位，依其新取得學歷核薪，並按服務年資每滿1 年提敘1 級，惟應扣除進修期間之年資；．．．休學期間並未進修，仍有任教之事實，其休學1 年同意不計入進修期間。
四、原告於75年6 月自成功大學畢業取得學士學位，經花蓮縣78學年度國小候用教師甄試合格分發擔任花蓮縣玉里鎮觀山國民小學教師，嗣於80學年度調任花蓮縣玉里鎮中城國民小學、81學年度調任臺北縣中和市秀山國民小學，復於82學年度經臺北縣國民中學教師甄選介聘委員會介聘擔任被告之教師，經採計職前年資4 年（78學年至81學年），核敘23級薪22
0 元。嗣於88學年度考取成功大學歷史系碩士班，惟該學年度辦理休學，至89學年度甫以留職停薪方式赴該校進修歷史學系碩士課程，迄91年6 月21日以修畢學分為由提出復職申請，並於91學年度辦理復職，又其歷至93年2 月檢齊學位證書及歷年成績表向被告申請改敘時，據歷年成績表所載，渠於88學年度係辦理休學，至89年9 月至93年2 月則均有修習學分。基此，被告以原告89學年度至91學年度係屬進修期間，均不予採計提敘，而採計其78學年度至88學年度服務年資11年，並據以核敘10級薪450 元，認事用法並無違誤。
五、原告主張人事法規並非原告之專業，而人事單位未善盡告知之責，以致損失該有之權利云云。惟查，原告自93年2 月12日依公立學校教職員敘薪辦法辦理改敘，經被告依公立學校教職員敘薪標準表說明5 規定，學歷與經歷牴觸者擇一採認，核敘10級薪450 元。按法規命令及行政規則只要符合發布或下達之程序，以適當之方法令眾人廣為周知即屬合法有效，並未強行規定應清查並通知與該法規命令或行政規則有關之每一當事人；亦無當事人如未獲知該法規命令或行政規則，其權利義務即得不受拘束之規定。人民有知法之義務，原告既身為教育人員，對於規範教育人員各項權利、義務所適用之相關法規自當有注意及認識之義務，不得以不知法律為由，而主張人事單位未善盡告知之責，應負損害賠償責任。又人事法規繁複，個案類型眾多，要求學校人事單位逐一猜測或想像，實有其困難，也難為行政效率所允許；而學校人事單位本著服務精神，希望能鼓勵當事人多將需求、資訊告之，以便適時提供相關法令資訊。
六、原告請求國家賠償，惟依據國家賠償法第2 條第2 項後段規定，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害，國家應負損害賠償責任。所稱怠於執行職務，復依司法院釋字第469 號解釋意旨，「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求損害賠償。」，係以法規明定公務員執行職務行使公權力之事項為國家賠償之請求客體，另法院辦理國家賠償事件應行注意事項第8 點亦明文，如其所怠於執行之職務，並非公權力之行使，自非國家賠償法第2 條第2 項後段所稱怠於執行職務所規範之對象。故原告所指摘被告所屬人員未盡告知義務，由於法規並未明文課與公務員相關告知義務，既與公權力執行無涉，自不符合國家賠償法第2 條第2 項後段請求賠償之要件。
理 由
一、本件訴願決定於94年1 月19日送達，而原告於94年4 月15日向本院提起本件行政訴訟，有臺北縣政府訴願文書郵務送達證書附訴願卷及本院收文戳附本院卷可稽，此固於形式上已逾法定撤銷訴訟提起之2 個月期間，惟因上揭訴願決定送達址為原告任職之被告機關，送達時間正值被告機關放寒假，原告未到校期間，被告復未能指明究於何時將上揭訴願決定書交付予原告本人，因此為保障原告權益，尚無從遽認上揭訴願決定書確於94年1 月19日已合法送達原告，故原告提起本件行政訴訟應認未逾起訴期間，仍屬合法，合先敘明。
二、按公立學校教職員薪級之核敘，除專科以上學校教員外，依公立學校教職員敘薪辦法之規定。教職員薪額分為36級，其計敘標準，分別依所附教職員敘薪標準表及各級學校教職員薪級表暨其所附說明辦理之。行為時公立學校教職員敘薪辦法第1 條、第2 條定有明文。又依公立學校教職員敘薪標準表說明第5 點規定，學歷與經歷時間牴觸者擇一採認，但在夜間學校畢業者，得併予採計。另依教師法第20條規定，教師之待遇，另以法律定之。又依行政程序法第174 條之1 規定，本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7 條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2 年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。而教師敘薪案件在教師待遇條例完成立法程序前，依教育部92年8 月18日台人㈠字第0920089595號函釋，仍得適用公立學校教職員敘薪辦法及該部依職權所訂相關解釋令函規定辦理，以作為公立高級中學以下學校教師薪級核敘裁量基準。茲以公立學校教師之起薪及提敘薪級，係屬給付行政，其法律保留原則之適用及受司法審查之密度均不若干涉行政之嚴格與週密，準此公立中小學教師薪級之核敘，在教師待遇條例未完成立法程序前，係依據公立學校教職員敘薪辦法及教育部解釋令函辦理，再「為避免在重要之社會生活領域中，行政部門不致於因為欠缺法律之規定，而喪失其處理事務之能力，自應肯認過渡性法規之合法性或合憲性，允許行政機關得引用自行訂定之規章或一般法律原則為執行之依據。」「教師待遇法律制定以前，不能無適當之規範，主管機關教育部遂訂定公立學校教職員敘薪辦法及其依職權作成之解釋性函令，作為辦理薪級核敘之依據，乃為保障教師權利義務而設，就法律保留之審查，應採取容許之態度，而認其繼續有效。」（最高行政法院93年度判字第1059號判決意旨參照），合先敘明。
三、本件原告78學年度國小候用教師甄試合格，78年8 月1 日起分發擔任國民小學教師，復於82年度擔任被告教師，原告報考88學年度成功大學歷史系碩士班經錄取並辦理休學，於89、90學年度則以留職停薪方式進修碩士班學業，至91年6 月向被告申請復職且經准許。原告於89年9 月至93年2 月均有修習學分，並於93年1 月取得碩士學位，即於同年2 月檢具學位證書及歷年成績表向被告申請改敘薪級。被告以原處分採計原告78學年度至88學年度任教年資11年，核敘10級薪45
0 元，而認原告89學年度至91學年度係屬進修期間，不予採計。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟，主張其91年學年度已回復被告處任教，卻因同時間在碩士班修有學分，而為被告以學歷及經歷牴觸，擇一採認，惟其當時學分已修完，僅剩論文寫作，原告原可選擇休學，即不致牴觸上揭規定，卻因被告未善盡告知相關法律規定，致原告未休學而依成功大學規定未休學者需修習學分，此乃因被告未提供相關資訊所致，被告應承擔此責任，原處分關於原告91學年度學歷與經歷牴觸不予採計部分應予撤銷，且被告因此致原告受有損害，應依國家賠償法之規定賠償原告薪資及精神慰藉金共計200 萬元云云。
四、查原告雖主張其91學年度已回復被告機關原職任教，原處分卻認該年度學歷與經歷牴觸不予採計其有不服云云。惟查原告係任職於被告機關，91學年度雖有教學之經歷，惟其當時尚未取得成功大學碩士學位，而係在進修期間，復有進修學分之事實，且非屬夜間學校之學習等情，此為兩造所不爭，復有成功大學學生歷年成績表、91、92學年度課程表等件附原處分卷可稽，自堪信為真正。茲依首揭公立學校教職員敘薪標準表說明第5 點之規定，原告既於91學年度尚在成功大學休習學分，且斯時尚未取得碩士學位，被告依上揭規定，認原告91年學年度學歷與經歷牴觸不予採計，而採擇一認定，未採計其91年度經歷並無違誤。至於原告主張其不知有此規定，亦未經被告告知、被告未盡告知義務云云。惟按法規命令及行政規則只要符合發布或下達之程序，以適當之方法令眾人廣為周知即屬合法有效，並未規定應通知與該法規命令或行政規則有關之每一當事人；亦無當事人如未獲知該法規命令或行政規則，其權利義務即得不受拘束之規定。何況人民有知法之義務，原告既身為教育人員，對於規範教育人員各項權利、義務所適用之相關法規自當有注意及認識之義務，不得以自己不知該法規定，即推由被告應予負責。又其進修碩士學位用意固屬甚佳，惟乃屬其個人欲提升自己學歷之行為，究其於休習學分完畢欲復教任職時，應否選擇休學始為其最有利或最佳選擇乃屬其內心意思，被告並無主動為其分析並為告知之義務，且人事法規繁複，個案類型眾多，要求學校人事單位逐一猜測或想像原告用意，實有其困難，亦難為行政效率所允許，原告以此否認被告原處分適法性，並無理由，應予駁回。
五、至原告請求被告依國家賠償法之規定賠償原告損失200 萬元云云，惟原告係於本件訴訟程序中，合併請求損害賠償，茲因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害不能除去者，固應准許人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害賠償，以保護人民之權利，然此部分得合併請求損害賠償之訴訟，乃須被告之違法行政處分為前提，本件被告原處分關於原告91年度學經歷牴觸不予採計部分難認有何違法之處，已如上述，原處分既屬合法，原告本於提起撤銷訴訟同一程序合併請求損害賠償，即無理由，應併予駁回。
六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告以原處分認原告91年度學歷與經歷牴觸不予採計，故未採計其91學年度之年資經歷，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，併請求判命被告應賠償原告損害，均為無理由，應予駁回。
七、至原告主張被告應負其他民、刑事、行政責任云云，非本件行政訴訟所得審究範圍，原告應另向其他機關為適法之請求，又本件事證已臻明確，兩造其餘之主張陳述，無礙判決結果之認定，毋庸一一審究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 4 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都 法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 4 日
書記官 呂美玲