臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01354號原 告 冠倫人力資源管理顧問有限公司代 表 人 甲○○（董事）訴訟代理人 江東原律師
劉秋絹律師複代理人 邱靖貽律師被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 游蕙菁律師上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國94年3 月9 日勞訴字第0930045823號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣被告於93年3 月接獲天主教會新竹教區外籍牧靈中心越南外勞辦公室申訴，越南籍漁工Le Trong The（中譯名：黎重世；護照號碼：M00000000 ，以下均以中譯名稱之）、DANGCONG THU（中譯名：鄧共識；護照號碼：M00000000 ）及HOANG VAN NAM （中譯名：黃文南；護照號碼：M00000000）之僱主丙○○（即新慶發六號漁船）積欠彼等薪資等爭議，函請被告查明。案經被告召開多次協調會議審查，認原告受丙○○委任辦理申請上述越南籍漁工來台工作，卻向彼等各收取食宿費94,360元、就業安定費45,600元及越南國稅41,616元，計每人共收取新台幣（下同）181,576 元，總計收取544,728 元規定標準以外之費用，違反就業服務法第40條第5 款之規定，乃依同法第66條第1 項規定，按其收受超過規定標準之費用，處10倍罰鍰，於民國（下同）93年8 月9日以基府社關壹字第0930083959號違反就業服務法罰鍰處分書處原告罰鍰5,447,280 元。原告不服，提起訴願，復遭行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）訴願決定書駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決如主文所示。
二、被告聲明：求為判決
㈠、原告之訴駁回。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告與新慶發六號漁船丙○○間委任關係僅在代辦外籍船工入境工作之相關申請，不涉船工實質之工作內容，更與船工之薪資無涉：
１、原告受任為新慶發六號漁船丙○○招募越南籍船工，其委任範圍僅在代辦外籍船工入境工作之相關申請，此依雙方之委託授權書所約定可明，其委任內容載：原告公司代辦文件申請、供證與驗證手續，依其需工條件及人數，招募適當人選，協助瞭解外勞相關法令，處理外籍船工辦理入境健檢核備、居留證、聘僱許可等有關手續等。至於外籍船工工作管理之義務有何規定，由船東自行處理，乃外籍船工之薪資領取如何與原告無涉顯然。
２、況外籍船工之工作內容、條件及因僱傭關係之權利義務，均係由該名外籍船工與僱主新慶發六號漁船丙○○間自行約定，上開契約書關於船工工作及薪資之規定，約明原告僅為仲介商，不涉船工與船東間實質勞雇關係之處理，及外籍船工之工資每月定期由僱主新慶發六號漁船丙○○發放，故外籍船工入境後與原告即無接觸，原告既與之無實質管理力，則何來收取不當費用之可能。至於丁○○是否私下另行受船東之委任代處理船工薪資發放等情，當非原告可得知悉。
３、復觀諸原告與越南漁工出口貿易及旅遊公司（SOVILACO）所簽訂之「供應捕魚船員（入境台灣）契約」關於船工之薪資亦約明：「薪資僱主直接發給船員或指定帳戶」、「若船主或船長不實施合約所規定之各項條款、甲方應協助處理一切相關事宜」，薪資為船東直接發放船員與原告無關，原告僅在船主違約時方介入協助調解，從而原告自無向越南漁工收取不當費用之可能。
４、被告雖不斷以原告有「告知」漁工相關法令規定之義務，藉此指摘原告有不當之處。然縱先不論告知義務之公法上依據何在，被告稱原告違反告知義務等語，實與本件原處分作成依據（即就業服務法第40條第5 款、第66條）之構成要件無關，被告此部分之答辯，恐屬爭點以外之事項，似為贅述。丙○○到庭證述到場協助其發給工資為訴外人丁○○，且不知丁○○當時所屬公司為原告。原告自無從與丙○○協議代其處理申請越南漁工以外事項之契約義務之可能。是原告於引進外籍船工之過程中，既僅負擔申請、協調等工作，並未牽涉與船工薪資收取等事，何來機會向外籍船工收取食宿費、就業安定費、越南國稅等費用之機會。被告指責原告不當收受外籍船工費云云，洵非事實，更無任何積極事證可據，遽予作成鉅額罰鍰，顯非適法之行政行為，依法應予撤銷原處分。
㈡、原告確實無就業服務法第40條第5 款「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」之行為，且原處分就原告如何要求、期約或收受規定標準以外之費用，更有未具理由之違法，依法應予撤銷：
１、本件構成要件行為有要求規定標準以外之費用、期約規定標準以外之費用，及收受規定標準以外之費用等3 種違法行為，原處分究以何種違法行為指摘原告，並未敘明，其事實所載不明確。而到庭後仍未明白說明適用法規之見解，僅泛稱原告違反監督管理義務云云，要難使鈞院及原告得知確切之違章行為何指。且所謂「要求」、「期約」、「收受」均為積極行為，關於上開行為之進行如何，原處分自應敘明。原告一再陳明並未收受上開款項，已如前述，則上開費用究係何人私自收取，該實際收取費用者是否有權代表原告？其收取之金額去向為何？原告有無實質取得該等款項？原處分均未說明，其事實欄有關事實之記載不清，理由欄中亦未載明認定原告違法之理由，顯難認原處分書有記載理由。況本件原告並無收取任何不當費用之行為，此有丁○○到庭所為之供述為證。而稽之被告代理人於鈞院審理時到庭亦明白表示「無證據證明原告自丁○○處取得任何費用」等語，可知原處分所稱之「原告收取不當費用」一事，純屬被告推測。被告率爾作成原處分，顯未基於證據認定事實，已屬違法。
２、尤有甚者，關於就業安定費、伙食費部分，非僅原告無任何收取之行為，丁○○亦到庭證稱其未收取；至於越南國稅部分，因本件業務為丁○○自行處理，渠並到庭證述已將越南國稅（僅一開始僱主按時給付薪資時丁○○有代為收取，嗣後因僱主積欠薪資後，僱主係將積欠之薪資全部清償，故未收取越南國稅）交與越南之負責公司即「SOVILACO」，至於就業安定費為僱主扣除，食宿費則未扣除。且就本件相關之
3 名越南漁工，經丁○○證稱係因僱主積欠薪資而由渠協助處理，事後該3 名越南漁工亦與僱主達成和解，此更有3 名越南漁工與僱主結清工資之「工資領受明細表」可稽。因此本件自始至終均未有原告「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」而致生之任何爭議存在，純係僱主與漁工間之薪資給付糾紛，而由丁○○予以調處。全案原告既無任何「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」之行為，被告如何得依就業服務法第40條第5款之規定作成原處分。
３、被告雖以漁船工收付款明細為憑，主張原告有收取食宿費、就業安定費及越南國稅。然被告所提出之「漁船工收付款明細」，其上並無原告、漁工僱主或丁○○之簽署，如何能證明原告有依該明細收取金錢。再者，本件漁工係因來台數月後，僱主即長期積欠全部薪資，於此情形下，原告或丁○○如何能自僱主發給之薪資中牟利？是被告所提之漁船工收付款明細，業已明顯與本件漁工僱主之實際支付薪資情形不符，又如何能作為認定原告有收取不當利益之證據！況且經丁○○與僱主丙○○當庭對質後，僱主亦承認本件係以每月薪資「15,000元」支付漁工，更與漁船工收付款明細之記載不符。是被告所提之漁船工收付款明細，實無法作為事實認定之基礎。
㈢、無論丁○○是否有私下提供丙○○代辦申請越南漁工事項以外勞務，並違法收取不當費用，仍不得以此認原告違反監督管理義務而作成原處分，此顯與法律保留原則相違，殊無足採：
１、本件訴願決定雖認定原告未收取不當費用，但仍以原告違反對於員工之「監督管理義務」為由，維持本件原處分。惟縱使不論本件丁○○到庭亦證稱渠未收取任何不當費用、本件純係漁工與僱主間薪資糾紛等語。訴願機關所稱「監督管理義務」之法規依據亦屬不明，顯然對人民權利恣意增加法律所無之限制，而維持本件高達5,447,280 之鉅額罰鍰。被告到庭雖亦主張原告違反「監督管理義務」云云，然經鈞院當庭命其補正法令依據後，迄今仍未具體指明所稱之法規依據，致使原告無從為任何權利主張。
２、本件被告以原告有就業服務法第40條第5 款所稱之行為，乃依同法第66條之規定作成本件原處分。於訴願決定作成後，復於本件訴訟中改稱原告因有違反同法第37條之行為，乃認應將丁○○之行為視為原告之行為云云。然：
⑴、觀諸就業服務法第37條之規定，顯係針對「就業服務專業人
員」而為之禁止規定。所謂就業服務專業人員，依照就業服務法第36條第2 項授權訂定之「私立就業服務機構許可及管理辦法」第5 條第1 項，係指：「本法（按：即就業服務法）第三十六條所稱就業服務專業人員，應具備經教育部立案或認可之國內外高中職以上學校畢業或同等學力資格，且參加中央主管機關自行、委託或認可舉辦之講習，經測驗合格取得證書。」本件原告既為私立就業服務機構，自非就業服務法第37條適用之對象。
⑵、再違反就業服務法第37條規定時，係得處6 萬元以上30萬元
以下罰鍰，中央主管機關並得廢止該「就業服務專業人員」之就業服務專業人員證書，此為同法第67條、第71條所明定，並無得依照同法第66條作成原處分之規定。基於法治國原則下之法律保留原則觀之，被告尚難逕自比附援引，以之作為本件原處分之合法依據。
⑶、被告雖復稱本件有表見代理之適用等語，然公、私法二元之
體系，向為大陸法系之我國立法所採，除非法有明文，本無適用或類推適用之理。遍觀行政程序法全文，亦僅於行政契約一章中有準用民法規定（參行政程序法第149 條），至於關於該法行政處分專章或總則之規定乃至於行政法上之一般原理原則，均無所謂得以「表見代理」之觀念使人民對第三人之行為負責之規定或法理。此更遑論民法規定表見代理，立法目的係為維護動態之交易秩序、促進代理制度，乃使本人負授權人責任。此與行政處分之作成毫無關係，更難想像有何相同基礎存在可資類推適用，亦未見被告有何進一步之說明。
３、丁○○受新慶發六號漁船船主丙○○委託，私自代其處理船工薪資，與丁○○受僱於原告之職務無關，而新慶發六號漁船船主丙○○於94年2 月25日至訴願會陳述亦稱：新慶發六號關於漁工薪資係委任丁○○個人處理，與原告間亦無干係。況丁○○出席被告92年9 月15日協調會議係以新慶發六號漁船之代表身份出席，此見該會議記錄所載：「．．．由『僱主』新慶發六號漁船『委託丁○○先生』代為於92年9 月17日前同意以現金支付越籍漁工．．．」即可知悉。益見丁○○本於其與新慶發六號漁船之關係，代收付外籍船工之薪資，並私自扣抵薪資款項，原告毫不知情，更遑論授權，其與外籍船工間之紛爭即與原告無涉。
４、丁○○受越南勞工出口貿易及旅遊公司（SOVILACO）授權，為該公司在台處理越南勞工事宜之聯絡人，根據越南勞工出口貿易及旅遊公司（SOVILACO）之授權，丁○○負責：為該公司與仲介商及僱主進行聯絡、越南勞工在台灣與僱主或仲介商（如原告）或其他第三人間之發生爭議時，進行協調。丁○○向船工收取食宿費、越南稅、就業安定費等行為，係基於越南勞工出口貿易及旅遊公司（SOVILACO）委任，當與原告無關。
５、丁○○雖於92年4 月21日前任職原告公司，但其在職期間即私下受越南勞工出口貿易及旅遊公司（SOVILACO）及船東丙○○之委託，處理船工薪資發放及船工費用之收取，故丁○○是否有向船工收取不當費用係其私人受船東及越南漁工出口貿易及旅遊公司（SOVILACO）所為，當與原告無關，不可混為一談。而丁○○於92年4 月21日離職以後之行為，更與原告無關，惟被告認將丁○○離職後，有繼續向船工收取不當費用之行為，亦責由為原告負責，實有認定事理之不明，依此所做成之處分自亦無依據，應予撤銷。
㈣、行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，為行政程序法第8 條所定。被告於93年7 月7 日以基府社關二字第0930071383號函告知原告未於函到30日內退款者將依法罰鍰，原告於93年7 月8 日收到該函，則依行政程序法第48條第2 項、第4 項，關於期間計算之規定，始日不計算在內，期間之末日為星期六者，以其次星期一上午為期間末日。如上所述，本件原告係於93年7 月8 日收到被告函，依上開行政程序法之規定，30日期間之末日當為93年8月9 日（原應為93年8 月7 日，惟當日為星期六，故以次星期一即93年8 月9 日上午為期間末日）。而原告代表人於93年8 月6 日即電告承辦人員，同意於93年8 月9 日上午至被告提出說明處理，原告對僱主未有延續授權管理服務及實質收受勞工薪資，更遑論有不法收取費用，但被告卻要求原告退還費用，並以如不退還將予處分，使原告一方因受處分影響心理造成惶恐害怕，另方又據知本案勞工已返越南，根本無從退款。凡此尚有待討論之諸多細節，而被告均未置理，逕於93年8 月9 日當日即作成處分。是被告之作成原處分，顯有違行政程序法應以誠信原則進行行政程序之規定，應審酌原處分之適法性，並加以撤銷。
㈤、被告認定丁○○有向3 名越南籍漁工不當收取食宿費、就業安定費及越南國稅行為之主要依據係「漁船工收付款項明」，惟該明細僅有勞工簽名，而全然未有原告、丁○○及雇主之簽名確認，戊○○亦於95年7 月18日到庭證述時自承3 名越南漁工並未告知該明細究竟從何而來，足見「漁船工收付款項明」顯無證明力可言，且，其內容所載亦與事實不符：
１、食宿費部分：依丁○○、丙○○於95年5 月17日到庭證述時均稱並未扣除食宿費，即便依被告所提出之「漁船工收付款項明」（惟原告否認其內容之真正），亦僅列出「食宿費」
1 欄，至於丁○○是否有收受該金額之行為，被告則自始至終均未舉證證明之，然被告竟基此為裁罰之依據，顯於理未合。
２、就業安定費部分：每名越南漁工每月就業安定費為1,900 元，丙○○於95年5 月17日到庭證述陳稱其所給付予越南漁工之薪資有先扣除就業安定費，起先是請丁○○代為繳納，後來則由丙○○先自薪資中自行扣除後，再交給丁○○；丁○○則證稱其有代丙○○繳納91年4 、5 、6 月之就業安定費15,200元。另觀諸丁○○於93年2 月18日所書立之收據，關於丙○○應給付之金額部分亦有扣除就業安定費。由此可知，丁○○並未違法扣留就業安定費之部分予己，被告認定丁○○有收受該金額，顯屬無據。
３、越南國稅部分：依丁○○於95年5 月17日到庭證稱，越南國稅係由越南公司委託代收，代收後則交由越南公司在台的勞務代表直接帶回越南去，此亦有越南SOVILACO公司代表所簽立之收據為證，更顯見丁○○並無私自收受越南國稅之金額，被告就此亦未盡其舉證之責，即直接斷定有違反就業服務法第40條第5 款規定之情，實屬無稽。
㈤、按由就業服務法第40條第5 款規定之立法意旨觀之，係為禁止私立就業服務機構及其從業人員利用從事就業服務業務之機會，從中謀取不當利益，濫行收取費用以中飽私囊。則，縱認丁○○有自越南漁工之薪資中先行代扣部分就業安定費及越南國稅之行為，就業安定費部分係繳納至勞委會就業安定基金專戶，越南國稅部分則交付予越南SOVILACO公司，並非藉此圖謀不法私利，更遑論丁○○先行代扣款項之行為根本無從該當「要求、期約、收受」之任一行為要件，則本件原處分顯非適法。即便認定丁○○有代扣費用之行為，此亦屬丁○○個人私下與雇主丙○○之約定，而與原告無涉，此業經原告前於各次答辯中一再強調，縱依被告毫無法律依據之「違反監督管理義務」之主張，而認原告須為丁○○個人行為負責，惟丁○○早於92年4 月21日即已離職，其離職後之行為要無由原告盡監督管理義務之理。則縱退萬步認原告應受裁罰，然丁○○於92年4 月21日前代扣之金額究竟若干，此為被告決定罰鍰金額之重要基礎，竟全然未見被告就此有任何說明，即遽處原告高達5,447,280 元之罰鍰，顯見被告處分決定率斷又不具理由。
二、被告主張之理由：
㈠、本件原告係專業人力仲介機構，明知下列就業服務法令及函釋，從而原告依法令應負之義務如下：
１、就業服務法第40條第5 款就業服務機構不得「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」之規定。同法第37條「就業服務專業人員不得有下列情事：一、允許他人假藉本人名義從事就業服務業務；二、違反法令執行業務」之規定。
２、私立就業服務機構許可及管理辦法第3 條第1 項：「就業服務法第三十五條第一項第四款所稱其他經中央主管機關指定之就業服務事項如下：．．．二、經中央主管機關許可之私立就業服務機構，辦理在中華民國境內工作外國人之安排入出國、安排接受健康檢查、健康檢查結果函報衛生主管機關、所得稅申報與退稅、諮詢、輔導及翻譯」之規定。第29條第1 項「私立就業服務機構於從事職業介紹、人才仲介及甄選服務時，應告知所推介工作之內容、薪資、工時、福利及其他有關勞動條件」、第2 項「私立就業服務機構接受委任仲介從事本法第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之外國人，應向僱主及外國人告知本法或依本法發佈之命令所規定之事項」之規定。
３、勞委會90年10月31日台90勞職外字第0225169 號函釋：「．．．膳宿費用是否內含於薪資內及數額多少，應由勞資雙方於外勞入境前協議，並於勞動契約內訂定之；惟其數額應合理作價，並以每月新台幣4 千元為上限」之函釋；92年7 月
9 日勞職外字第0920205386號：「．．．說明二、至於越南仲介公司於91年10月1 日前在互貿協議書中已授權台灣仲介公司代收者，若雙方達成共識仍得委由台灣仲介公司代收，但僅限於91年10月1 日前入境之勞工。」之函釋。
㈡、原告仲介系爭3 名越南籍漁工入國工作，並轉介受雇予僱主丙○○所有新慶發六號漁船工作，從而依僱主丙○○與系爭
3 名漁工間之「漁船勞工勞動契約書」、原告與越南勞動出口貿易& 旅遊公司間之「供應捕漁船員（入境台灣）契約」，原告依契約應負之義務即有：
１、告知3 名越南籍漁工依「漁船勞工勞動契約書」第3 條「工作報酬」所載「3-1 工資：乙方月支工資為新台幣15,840元」、「3-2 甲方應提供住處予乙方，未經甲方同意，乙方不得在外居住」、「3-3 甲方應提供乙方每日3 餐免費膳食，包含例假日、國定假日、病假在內」之勞動條件。
２、依「供應捕漁船員（入境台灣）契約」第3 條「甲方的責任」所定「5.薪資僱主直接發給船員」、「6.船員回越南之前甲方僱主應全部付清船員之薪資及獎金或津貼」、「8.若船主或船長不實施合約所規定之各項條款，甲方應協助處理一切相關事宜」，第5 條「船員薪資」所定「1.船員最低薪資為15,840NT$ 和需支付各費用如下：體檢費、居留費、依據勞基法繳納所得稅、依據勞基法繳納管理費」、「4.甲方僱主與乙方不論用什麼形色（應為式之誤載）都沒有權限干涉以上的款項」之約定。
㈢、系爭3 名越南漁工自91年4 月起由原告仲介入國工作後，實際負責3 名越南漁工就業服務之專業人員為受雇於原告之丁○○，3 名越南籍漁工之薪資均由丁○○向僱主收取後，再將其中部份款項轉交予3 名漁工，而丁○○向僱主丙○○收取3 名越南籍漁工之薪資後，依據「漁船工收付款項明」所載，每月扣除「台方服務費」、「食宿費」、「就業安定費」、「意外險」、「健保」、「體檢」、「居留」、「越南稅」後，第1 年實際每月交付予3 名越南籍漁工5,500 元（即190USD），第2 年起實際每月交付予3 名越南籍漁工6,41
4 元（即210USD），其中除「台方服務費」、「意外險」、「健保」、「體檢」、「居留」之費用為依法或依契約需由漁工支付之款項外，其餘「食宿費」、「就業安定費」及「越南稅」均為原告之受僱人即丁○○所非法剋扣，原告顯有違反前揭「供應捕漁船員（入境台灣）契約」第3 條「甲方的責任」及第5 條「船員薪資」相關約定，原告對丁○○之行為未盡指揮監督之義務，為有過失，有違就業服務法第37條之規定，應將丁○○之行為視同原告本人之行為，其向越南漁工每人總計收取越南國稅41,616元、就業安定費45,600元及食宿費94,360元，計181,576 元（3 人合共544,728 元），係收取規定標準以外之費用及其他不正利益，顯違反就業服務法第40條第5 款規定。
２、本件被告於93年3 月23日、24日接獲天主教會新竹教區外籍牧靈中心越南外勞辦公室傳真申訴僱主丙○○積欠越南籍漁工薪資及不明扣款，被告即於93年3 月30日（惟因原告表示其仲介代表丁○○人在香港未及返台，改於同年月31日開會）、3 月31日、4 月16日先後召開協調會，會中不明扣款部份，代理原告出席之丁○○表示：「（有關仲介公司代扣每人食宿費等費用）該筆費用係匯回越南當地勞務公司SOVILACO，由仲介公司於4 月1 日上午提供匯款收據及清單」，丁○○於會中並表示越南漁工薪資之發放並代扣「越南稅」、「就業安定費」、「食宿費」費用，均依「漁工收付款項明」辦理。詎原告遲未依前揭會議紀錄協議情形提供匯款收據及清單，被告乃分別於93年4 月22日及5 月5 日二度函請原告依法提供收據及清單或退款予外勞有關之單據，原告仍未於限期內提供收據及匯款證明，被告乃認定原告違反就業服務法第40條第5 款「要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」之規定，於93年8 月9 日以基府社關壹字第0930083959 號處分書處罰鍰5,447,280元。
㈣、對於原告陳述與新慶發六號漁船丙○○間委任關係僅在代辦外籍勞工入境工作之相關申請，不涉船工實質之工作內容，更與船工之薪資無涉云云，私立就業服務機構許可及管理辦法第3 條就業服務事項應包含．．．諮詢、輔導及翻譯等，又按同法第29條規定私立就業服務機構應告所推介工作之內容、薪資、工時、福利及其他有關勞動條件；亦應向僱主及外國人告知本法或依本法發佈之命令所規定事項等。本件原告自始至終皆未與僱主及外勞終止服務契約，即應依法提供服務，亦有告知相關法令規定之義務，復依「供應捕漁船員（入境台灣）契約」中上揭第3 條、第5 條等條款約定，原告對該約定亦有保証履行之責任，而原告對於行使代理權之業務員亦有監督、約束、指導之責，今原告代理人即丁○○代扣食宿費等規定標準以外之費用或不正利益，顯與前揭法令與契約之規定不符，原告自應就丁○○之行為負責。
㈤、被告召開多次協調會皆行文至原告登記地址，亦於會前電話通知原告負責人甲○○準時與會，惟前來開會皆為丁○○，其於會議紀錄簽屬為原告代表（代理人），被告會後亦寄發會議紀錄予原告，原告於收訖會議紀錄後亦未曾就丁○○以原告代表（代理人）名義出席、發言並參與協議提出任何異議，足見原告顯係授權丁○○向僱主收取薪資、代扣「越南稅」等費用及處理本件勞資爭議之事宜甚明。
㈥、丁○○於93年3 月31日「越南漁工勞資爭議協調會」中自承「仲介公司代扣每人食宿等費用」。丙○○於鈞院95年3 月21日準備程序時證稱「丁○○每個月都會來收取工資（每個人1 萬5 千多元包括食宿費、就業服務費、越南國稅），也都會開立工資收據，而給付工資方式都是交給丁○○，我並沒有直接交付給工人」。戊○○於鈞院95年7 月18日準備程序結證「他們陳情內容是有關他們的薪資部分，他們說雇主告訴他們每個月薪水有15,840元，但是實際上，他們的家屬在越南第1 年每個月只領到190 元美金，第2 年每個月是領到210 元美金。」、「丁○○先生說是代表原告公司來開會，他說外勞的薪水他們是依據薪資單發給，薪資單外勞也有提供給我們辦公室（即系爭「漁船工收付款項明」) ，當時丁○○說他是依照薪資單所寫的來扣，扣除的內容包含越南國稅、食宿費、服務費、台灣健保費、每1 年居留申請手續費1,500 元等，有關食宿費部分，當時外勞表示食宿是雇主提供的，雇主並沒有扣他們的食宿費，丁○○表示食宿費部分他還是有扣，並把扣除的食宿費匯給越南的仲介公司。當時被告機關的主持人有要求丁○○提供匯款單，丁○○也說好。」、「外勞跟我說他們每次問雇主有關他們的薪水時，雇主都表示已經付給他們了，依據我的經驗，都是雇主把錢交給仲介公司，再由仲介公司匯給外勞的家屬。」、「有2位外勞（鄧公識、黃文南）有提供文件，另外1 位沒有提供，他們提供的是『漁船工收付款項明』，以說明他們實際領到的錢是按照這張資料。在會議當場，丁○○也承認扣款是按照這份資料來扣的。另外1 位外勞，雖然沒有提出資料，但是他的扣款方式也是和其他兩位外勞一樣。」
㈦、綜上事證，丁○○向雇主丙○○收取3 名越南籍漁工之薪資後，即依據「漁船工收付款項明」所載，每月扣除「台方服務費」、「食宿費」、「就業安定費」、「意外險」「健保」、「體檢」、「居留」、「越南稅」後，第1 年實際每月交付予3 名越南籍漁工5,500 元（即190USD），第2 年起實際每月交付予3 名越南籍漁工6,414 元（即2l0USD），其中「食宿費」、「就業安定費」及「越南稅」均為原告之受雇人即丁○○所非法剋扣，詳言之，丁○○向越南漁工每人總計收取越南國稅41,616元（即「漁船工收付款項明」「每月收支」欄下「越南稅」項下「合計」欄所載之41,616元）、就業安定費45,600元（即「漁船工收付款項明」「在台應付款項」欄下「就業安定費」項下「合計」欄所戴之45,600元）及食宿費94,360元（即「漁船工收付款項明」「在台應付款項」欄下「食宿費」項下「合計」欄所戴之94,360元），
3 項計181,576 元（3 人合共544,728 元），此項金額即為被告裁罰之基準。至於卷附丁○○與丙○○出具之收據，其上之記載顯與上揭丁○○、丙○○及戊○○於鈞院之證述不符，自不足採信。從而本件原告確有違反就業服務法第40條第5 款之情事，被告據以裁罰並無違誤。
理 由
一、按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」、「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、．．．五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。．．．」、「違反第四十條第五款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處十倍至二十倍罰鍰。」就業服務法第35條第2 項、第40條第5 款、第66條第1 項分別定有明文。又行政院勞工委員會依上述就業服務法第35條第2 項授權，於93年1 月13 日 以勞職外字第0930200171號令訂定發佈之「私立就業服務機構收費項目及金額標準」，依該標準第6 條第
1 項規定：「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、九十年十一月九日後取得入國簽證者：第一年每月不得超過新臺幣一千八百元，第二年每月不得超過新臺幣一千七百元，第三年每月不得超過新臺幣一千五百元。但曾受聘僱工作二年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一僱主之外國人，每月不得超過新臺幣一千五百元。二、九十年十一月八日前取得入國簽證者：每月不得超過新臺幣一千元。前項費用得預先收取，最長以三個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」可知，就業服務機構得向取得簽證從事海洋漁工作之外國人收取之費用，僅限於服務費乙項，合先敘明。
二、兩造不爭之事實：查原告與越南勞動出口貿易& 旅遊公司簽訂有供應捕漁漁船員（入境台灣）契約，而丙○○於91年3 月18日委託原告代辦越南籍船員來台，原告並於91年4 月2 日仲介越南籍漁工黎重世、鄧共識及黃文南受丙○○（即新慶發六號漁船）僱傭。因被告於93年3 月接獲天主教會新竹教區外籍牧靈中心越南外勞辦公室申訴彼等遭丙○○積欠薪資等情事，函請被告查明，被告乃多次通知原告與勞僱雙方開會議協調，進而依系爭越南籍漁工提出之「漁船工收付款項明」記載，認原告分別向上述越南籍漁工各收取食宿費94,360元（24個月總計）、就業安定費45,600元（每月1,900 元×24個月＝45,600元）及越南國稅（每月1,734 元×24個月＝41,616元），計每人共收取181,576 元，總計收取544,728 元規定標準以外之費用，違反就業服務法第40條第5 款之規定，乃依同法第66條第1 項規定，按原告收受超過規定標準之費用，處10倍罰鍰，於93年8 月9 日以基府社關壹字第0930083959號違反就業服務法罰鍰處分書處原告罰鍰5,447,280 元。原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，有上開牧靈中心越南外勞辦公室93年3 月14日、3 月23日天主教桃園外勞辦公室字第
005 、007 號函，被告93年3 月16日、3 月24日基社關參字第0930027530號、0000000000號開會通知單、漁船勞工勞動契約書、被告處理外籍勞工勞資爭議協調會議紀錄、上述處分書及勞委會94年3 月9 日勞訴字第0930045823號訴願決定書、丙○○委託原告之授權書、供應捕漁漁船員（入境台灣）契約等件影本附卷可稽（分見原處分卷第38、40、42頁、第42至48頁、95至100 頁；訴願卷訴證2 、9 ），自堪信為真實。
三、原告循序提起本件行政訴訟，主張：其僅受丙○○委任代辦系爭越南籍漁工入境，有關漁工之工作內容及薪資均係由彼等勞雇雙方自行處理；而原告受僱人丁○○於92年4 月21日即已離職，其於離職前、後是否私下另受翁某之委任代處理船工薪資之發放，均與原告無關，要無表見代理之適用。被告徒以黃文南及鄧公識等外勞所簽署之漁船工收付款項明乙表，即認原告有向彼等收取就業安定費、食宿費及越南國稅，實屬率斷。縱丁○○私下提供丙○○代辦申請越南漁工事項以外勞務，並受越南勞工出口貿易及旅遊公司（SOVILACO）委託，違法代為收取不當費用，亦不得以此遽認原告違反監督管理義務，原告實無違就業服務法第40條第5 款情事，且原告乃私立就業服務機構，而非就業服務專業人員，被告援引同法第37條就就業服務專業人員之規範，作為本件裁罰依據，於法顯屬有違，且被告同意原告於93年8 月9 日提出說明，卻僅因原告未退還彼所稱之不法收取費用，即於當日作成系爭裁罰處分，亦有悖行政程序應以誠信原則進行之規定云云。是本件爭點乃在㈠、丁○○是否有向上述外勞收取就業服務法相關規定標準以外之費用，或其他不正利益？㈡、丁○○所為之行為其法律效果是否應歸屬於原告？
四、本院之判斷：
㈠、按「代理人於代理權限內，以本人名義所為意思表示，對本人發生效力。」民法第103 條第1 項定有明文；次按「船員回越南之前甲方（即原告）雇主應全部付清船員之薪資及獎金或津貼」、「若船主或船長不實施合約所規定之各項條款，甲方應協助處理一切相關事宜」原告與越南公司上開簽訂之供應捕漁船員（入境台灣）契約第3 條第6 款、第8 款亦著有規定。查原告仲介上述越南籍漁工來台，受雇於丙○○，係由其受僱人丁○○負責執行，嗣丁○○於92年4 月21日離職，惟有關本件仲介相關事宜，原告仍委由丁○○全權處理乙節，業據證人丁○○到庭證述：「當初引進越南外勞，與雇主簽約，是我代表原告公司…所以我才會處理外勞事務，到目前為止，我仍然處理外勞事務，因為契約書是我代替原告公司簽約的，所以就相關業務來說，只要是我引進的外勞，都是我在處理。」等情綦詳（見本院卷第85頁倒數第1行及86頁第1 至3 行），即原告代表人亦不諱言：「（系爭
3 名越南籍漁工）都是由丁○○經手在收仲介的服務費，所收仲介費有繳回公司，一年後到開協調會時，我才知道船主有積欠薪資，在這一年中，服務費前面有順利收到，後面船主有積欠。（問：丁○○收取的仲介服務費有無交給公司？）三名外勞的仲介服務費都有經過船主結清。」等語在卷（見本院卷第223 頁），參諸原告代表人於93年4 月16日於被告召集之協調會中同意於翌日外勞離境時，給付雇主積欠之薪資及提供機票（見原處分卷第38頁協調會議紀錄），原告仍交由丁○○處理，亦經原告代表人陳稱確實（見本院卷第
223 頁第10至12行），足見就系爭3 名越南籍漁工有關事項，原告均委由丁○○代行，故於劉某離職後，原告就本件仲介應取得之服務費仍由劉某收取後交付予其，原告應負之責任亦由劉某代為處理，則丁○○縱於92年4 月21日已自原告離職，就系爭3 名外籍漁工事務，應認彼係居於原告之代理人身分，而為處理，洵堪認定，合先敘明。
㈡、次查，自原告91年4 月間引進系爭外籍漁工起，雇主丙○○應給付3 名越南籍漁工之薪資均係由丁○○經手，而劉某自始即將越南國稅、雇主應給付政府之就業安定費，從彼等薪資中扣除再交付予系爭外籍漁工，業經丁○○證述：「3 名漁工的工資都是由我先收取後再發給漁工，扣除他們借款、我們服務費、越南國稅後，剩下的就給他們，因為雇主僱用外籍漁工，每個月要交給政府，每名漁工1,900 元的就業安定費，經漁工同意，由其薪資中扣除，所以我交給他們工資除了扣除借款、服務費、越南國稅還有就業安定費。」等語屬實（見本院卷第113 頁第1 至5 行）；又扣除項目尚包括食宿費乙項，並有系爭外籍漁工簽署之「漁船工收付款項明」影本附卷可參（見本院卷第151 頁），且經丁○○代表原告出席被告93年3 月31日召開之協調會時確認於漁工薪資中扣除食宿費無誤，有該會議紀錄影本1 紙在卷可憑（見原處分卷第40頁），核與證人戊○○即同時出席該會天主教會新竹教區外籍牧靈中心代表證稱：「丁○○先生說是代表原告公司來開會，他說外勞的薪水他們是依據薪資單發給，薪資單外勞也有提供給我們辦公室，當時丁○○說他是依照薪資單所寫的來扣，扣除的內容包含越南國稅、食宿費、服務費、台灣健保費、每1 年居留申請手續費1,500 元等……（問：外勞向證人陳情時有提出哪些文件？）有2 位外勞（鄧公識、黃文南）有提供文件，另外一位沒有提供，他們提供的是『漁船工收付款項明』，以說明他們實際領到的錢是按照這張資料。在會議當場，丁○○也承認扣款是按照這份資料來扣的。另外一位外勞，雖然沒有提出資料，但是他的扣款方式也是和其他兩位外勞一樣。」等情相符（見本院卷第16
3 、164 頁），堪認丁○○自91年4 月間系爭外籍漁工入境後，即有向彼等收受越南國稅、食宿費、就業安定費等超過法定私立就業服務機構得收受費用以外之費用甚明。
㈢、惟查，有關每月1,900 元就業安定費之部分，丁○○自系爭越南籍漁工入境至多1 年後即未再收取，而係由雇主丙○○逕先自應給付漁工之薪資中扣除乙節，業據丙○○到庭證述：「（問：薪水都是交給丁○○嗎？交多少？）我都是交給丁○○，交給他15,840元，之前我給他15,840元時，他就會幫我繳就業安定費，漁工來的第1 年我給他15,840元，丁○○就會幫我繳就業安定費，之後給漁工薪水是先扣了就業安定費後，再將剩下的部分交給丁○○。」「薪水我不是每個月給丁○○，有時候2 、3 個月算1 次。」「（問：到底丁○○幫忙繳就業安定費，有幾個月？）有幾個月我忘記了。」等情在卷（見本院卷第115 頁），並有系爭3 名外籍漁工資領受明細表附卷可按（見原處分卷第53至55頁），核就業安定費是否經翁某先行扣除，攸關其利益，翁某就此部分所為不利於己之陳述，當屬非虛，而堪採信，則依此推算至丁○○於92年4 月間離職後，其應無再向系爭越南籍漁工按每月收取1,900 元就業安定費之事實，亦堪認定。
㈣、如前所述，原告於92 年4月21日前為劉某僱用人，僱傭劉某處理系爭外籍漁工事務，而劉某自91年4 月系爭漁工入境起，即向彼等收取上開越南國稅、食宿費、就業安定費，原告為其僱用人，對其有監督之義務，就其利用執行職務之機會，所為之非法收取上述費用行為，難諉為不知，自應就丁○○上開行為，負其僱用人之責，此參民法第188 條規定甚明；而劉某雖於92年4 月21日自原告處離職，惟鑑於原告仍委任其繼續處理與系爭外籍漁工有關事務，前已述及，再參證人丙○○所證：「丁○○每個月都會來收取工資（每個人1萬5 千多元包括食宿費、就業服務費、越南國稅），也都會開立工資收據，而給付工資方式都是交給丁○○，我並沒有直接交付給工人。」「（問：給付工資時間有多久？）大約
2 年時間…，丁○○期間並沒有告訴我他離職的事情。」等情（見本院卷第78頁），堪認就劉某離職後，繼續自系爭外籍漁工薪資中扣除越南國稅及食宿費之行為，仍在原告概括授權處理系爭外籍漁工事務之範圍，而應負本人之責任；縱認已逾原告授權範圍，原告亦難解其表見代理之責，而仍應就劉某收取上述費用之行為負責。至劉某是否另受上述越南公司委任代為收取系爭越南國稅，均不影響原告應盡之上揭監督義務；且就業服務法第40條第5 款既規定「收受」超過規定標準之費用或其他不正利益即符合其要件，則劉某收受上開費用後有無轉交原告，乃其內部關係，亦與本件違法事實之認定無關。是被告依上述「漁船工收付款項明」之記載，認原告有向系爭越南籍漁工收取上述食宿費、越南國稅，固無不當；惟就有關就業安定費部分，丁○○於92年4 月間離職後即未再收取，業如前述，則被告逕認原告有向3 名外勞各收足24個月之就業安定費，即與事實不符，伊據之為裁罰之基礎，乃有違誤，而於法不合。
五、綜上所述，原告主張丁○○所為收取越南國稅、食宿費、就業安定費之行為，與其無關云云，固無可採。惟被告就原告收取就業安定費之數額認定，既有錯誤，其據錯誤之金額，為本件裁罰之基礎，於法即有未合，訴願決定未予糾正，亦有可議，原告執此指摘，為有理由，自應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告查明原告向系爭越南籍漁工所收取就業安定費之確實金額後，再依其職權重為裁量審定，另為適法之處分。
六、至兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 25 日
第 七 庭 審 判 長 法 官 李得灶
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 1 月 25 日
書記官 黃明和