臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01362號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○被 告 行政院人事行政局代 表 人 乙○○（局長）住臺北市○○路○段2之2號10樓訴訟代理人 丙○○上列當事人間因補助費事件，原告不服中華民國考試院公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）94年2 月22日94公審決字第15號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告原任職於彰化縣稅捐稽徵處（下稱彰化稅捐處）員林分處，於民國（下同）69年3 月1 日簽立「彰化縣稅捐稽徵處職員眷屬宿舍借用契約」，受配使用位於彰化縣○○鎮○○路74之54號由彰化稅捐處代管之國有眷屬宿舍（下稱系爭眷舍），嗣原告於84年3 月16日退休，復於86年間承購前臺灣省政府住宅及都市發展局所興建坐落於彰化縣○○鎮○○里○○路○○○ 巷○○號11樓之國民住宅（下稱系爭國宅），該國宅經核定售價為新臺幣（下同）3,820,000 元，其中原告申辦國宅貸款（銀行及國宅基金共同提供）之金額為3,250,000 元，由臺灣土地銀行彰化分行所提供之部分為1,600,
000 元。惟原告購置系爭國宅後並未遷出交還系爭眷舍，嗣經彰化稅捐處於93年間清查時，發現原告有上述購買國宅之事實，乃以93年9 月27日彰稅行字第0930090816號函詢被告後，依據被告93年10月11日局授住字第0930308636號函（下稱系爭函示）復知之意旨，以93年10月19日彰稅行字第0000000000A 號函（下稱系爭彰化稅捐處93年10月19日函文）請原告遷出國有眷屬宿舍，並不得請領補助費等語。原告不服，於93年11月12日向彰化縣稅捐稽徵處提起訴願，經彰化縣政府94年2 月3 日府法訴字第0930225826號訴願決定駁回，並經臺中高等行政法院94年7 月7 日94年度訴字第189 號判決駁回在案；另於93年11月17日提起復審，遭復審機關決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈先位聲明：
⑴被告應給付原告1,500,000 元，及自起訴狀送達次日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
⑵訴訟費用由被告負擔。
⑶原告願供擔保為假執行。
⒉備位聲明：
⑴復審決定及系爭函示均撤銷。
⑵被告應給付原告1,500,000 元，及自起訴狀送達次日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。
⑶訴訟費用由被告負擔。
⑷原告願供擔保為假執行。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈就程序部分有關審判權及被告而論：
⑴關於審判權部分，本案應屬行政訴訟事件，理由如下：
①依法律規定、實務見解及學界通說等據以判斷：
按行政訴訟法第2 條規定：「公法上之爭議，除法
律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」顯見我國行政訴訟之立法係採「行政審判權概括主義」。
查本案自原告於69年3 月1 日獲准配住系爭眷舍時，即屬行政機關依人民之申請所為之行政行為，故本案應為公法事件。
最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院，
下同）94年度裁字第323 號裁定意旨略謂：「行政處分係指中央或地方政府就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，然原告是否符合行政院頒訂之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱系爭眷舍房地處理要點）所定發給一次補償費之規定，係被告就公法上具體事件所為之決定，並已對外發生法律效果，應屬行政處分。91年各級行政法院行政訴訟法座談會法律問題五之研討結論亦同此意旨。
學界通說採新主體說：依據我國行政法學者之通說
概採新主體說，即如任何人均得為某法規之主體時，則該法規為私法，本案被告依系爭眷舍房地處理要點核駁原告之國有眷舍搬遷補償費，規範主體係以中央各機關所屬之公務人員為對象，非任何人均得為本要點之適用主體；另再輔以事件關聯說，本案事實關係之一部，係明顯屬於公法關係者，該事件整體皆視為公法關係，據此，被告答辯理由所謂本案屬民事事件之論點，顯不足採。
綜上，本案係由被告及彰化稅捐處所為之行政處分
，從法律規定、實務見解及區別公法或私法事件之學說（新主體說）觀之，應屬公法事件。
②復審決定理由中略謂：「係基於私經濟關係所為之意
思表示並非行政處分。」然查本案自原告獲准配住系爭眷舍時即為行政機關須經人民申請而為之行政行為，至現今彰化稅捐處93年10月19日函文更係行政處分，從行政處分與私法契約之意思表示之差別判斷，本件應屬公法事件，理由臚列如下：
本案原告獲准配住系爭眷舍，為行政機關經人民申
請而為之行政行為，當時原告並非處於影響內容形成之契約當事人地位。且縱認原告處於契約當事人地位，依學界通說採新主體說觀之，本案亦應為行政契約，而非私法契約。
公務人員獲准配住國有眷舍為公務人員與行政機關
間之法律關係，如被歸類為民法上之私法關係，與一般人之法律感情有違；又若將上述法律關係定性為無償之使用借貸契約，則貸與人即彰化稅捐處為何有依法於契約終結時給予補助金之義務，而該義務之合理解釋應為行政契約終止時之補償；此外，上述法律關係或可解釋為營造物之利用關係，該利用關係之法律屬性為公法或私法，實取決於該營造物之使用規則，而系爭眷舍房地處理要點正為國有眷舍此等營造物之使用規則，查本件原告取得其所配住系爭眷舍之方式，係經行政機關核准，而非原告向行政機關承租，由此觀之，本件屬公法事件當無疑義。
⑵關於被告部分：
①原告提起復審之相對人為彰化稅捐處；然查本件應以
行政院人事行政局（下稱人事行政局）為被告，其理由如下：
依據最高行政法院83年3 月16日庭長、評事聯席會
議決議：「營利事業欠稅其負責人（原告）是否有限制出境之必要，係由財政部決定，內政部入出境管理局無從審查財稅機關決定之當否，是於財政部函請該局限制出境同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上之效果，即為行政救濟」。查彰化稅捐處否准原告領取系爭眷舍搬遷補助費乃以系爭函示為依據，依彰化稅捐處93年10月19日函文之文義，顯見彰化稅捐處對於無隸屬關係之上級機關即被告之決定依法應予尊重，且無任何裁量之空間，則被告對於彰化稅捐處所為系爭眷舍搬遷補助費之核駁決定具有實質決定力。準此，依據上述最高行政法院83年3 月16日庭長、評事聯席會議決議之意旨，被告應為人事行政局。
其核駁決定所依據之法令基礎乃系爭眷舍房地處理
要點，該要點第2 點亦明文規定，有關眷舍房地之處理，以被告為督導機關，並以其所屬之公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會）為執行機關，惟住福會隸屬於被告且無權利能力，因此，被告應為人事行政局無誤。
且依眷舍房地處理之事實面觀之，以被告僅有的人
力及資源，若須實際上親自執行此項全國性政策誠非易事，故其乃基於其業務上之需要，而依法將其權限之一部分，委託無隸屬關係之下級機關即彰化稅捐處執行之，則依訴願法第7 條及行政程序法第15條之規定，被告應為人事行政局。
②準此，本案被告應為人事行政局，顯較能保障原告之
實體上權益，且較符合訴願法第7 條、行政程序法第15條之立法本旨。
⒉就實體部分而論：
⑴查原告獲配住系爭眷舍，嗣奉准退休，仍為依法續住原
配住系爭眷舍之合法現住人，與系爭眷舍房地處理要點第3 點第2 款之規定相符，又原復審決定書第2 頁：「
二、卷查本件復審人原任職彰化縣稅捐稽徵處，於69年
3 月1 日獲配住該處代管之國有眷屬宿舍，復審人於84年3 月16日退休…」等語，足證原告為系爭眷舍房地處理要點所稱之合法現住人，亦即符合系爭眷舍房地處理要點第8 點所定請領補助費之規定，被告自應為補助費之核給。
⑵復查彰化稅捐處93年10月19日函文僅依系爭函示為據，
而恣認原告於購置國民住宅後即非合法現住人。然適用法規不可遽以分割解釋，按系爭眷舍房地處理要點第3條第4 款對於已接受各類政府補助，為非合法現住人之規定，應係指系爭眷舍房地處理要點第8 點所示，公務人員已選擇領取150 萬元之補助費或承購由住福會所提供之8 折之公教住宅之情形，始為非合法現住人而言，如此解釋始符合系爭眷舍房地處理要點之立法意旨，且方與政府訂定之中央公教人員購置住宅輔助要點相配合。如解釋上卻與以一般人身分關係購買國宅之事件為不當聯結，與法顯有未洽。惟被告卻恣意以違反個案正義之方式而分割解釋通則性之行政命令，如此認事用法明顯違反行政法之一般原理原則及法律及憲法等相關之規定，茲將理由臚列於下：
①違反不當聯結禁止原則：原告於86年間所購置之國民
住宅係以一般人身分所購買，並非依系爭眷舍房地處理要點第8 點規定，基於國有眷舍之合法現住人地位，以成本8 折所購置；更非依中央公教人員購置住宅輔助要點之相關規定接受購置住宅補助。換言之，原告並未因公務員之特定身分而獲領補助費或承購8 折之公教住宅或國民住宅，惟被告卻逕引用其68年第25
150 號函（按：應為被告68年11月14日68局肆字第25
150 號函）及69年第3705號函釋（按：應為被告69年
2 月11日69人政肆字第3705號函釋），以原告因承購國宅為由，而拒絕補償。被告以與本件事實無相關之事由，濫行聯結，恣意為系爭函示，嚴重違反行政程序法第4 條規定：「行政行為，應受法律及一般法律原則之拘束」，以及依最高行政法院90判字第1704號判決略以：「行政機關行使公權力，從事行政活動，不得將不具事理上關聯的事項與其欲採取之決定或措施相結合……，其所採取之手段必須與所追求之目的間有合理之聯結關係…」，系爭函示顯與不當聯結禁止之原則有違。
②違反平等原則：「行政行為，非有正當理由，不得為
差別待遇」為行政程序法第6 條所明定，公務人員依系爭眷舍房地處理要點第8 點規定，取得補償費後，可依一般人身分承購國宅，並非法所不許。然被告卻恣意對原告以違反個案正義之方式，為無正當理由之對待，彰化稅捐處93年10月19日函文僅以系爭函示為依據，而恣認原告於購買國宅後即非系爭眷舍之合法現住人，而此等解釋，既不符目的性解釋又與合憲性解釋有違，尤其牴觸憲法第7 條及行政程序法第6 條所揭示之平等原則；況依司法院釋字第542 號解釋謂：「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」準此，系爭眷舍房地處理要點係被告所訂定之行政命令，屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，當應受憲法及行政程序法之平等原則之拘束。
⑶據上論結，鑑於原告當初申購該系爭國宅係以彰化縣民
身分，亦即以一般人身分所申購，並未曾因公務員之特別身份而購買住福會所提供8 折成本價格之國民住宅，詎料被告不予諒核，令原告難於甘服。為此，先位之訴依行政訴訟法第8 條第1 項提起給付訴訟，後位之訴則依同法第4 條及第8 條第2 項，提起撤銷訴訟併給付訴訟。
（二）被告主張之理由：⒈按最高法院44年臺上字第802 號判例：「因任職關係獲准
配住系爭房屋，固屬使用借貸之性質，…」及復審決定書理由二略以：「經查復審人前因任職關係獲配住公有眷舍，並與彰化稅捐處訂立借用契約，承前述，復審人與彰化稅捐處係屬使用借貸之私權關係，由上開契約內容並載有『除以上各款外，餘均適用民法使用借貸之規定』」。故各行政機關提供宿舍予其所屬公務人員借用，係行政機關基於內部資源分配狀況提供之福利，非屬公務人員所得主張之權利，故行政機關不同意撥借或要求返還宿舍之行為致行政機關與其所屬公務人員間所生之爭執，係肇因於該獲准配住眷舍之事實屬使用借貸之私權關係，無涉於侵害基於公務人員身分所產生之公法上財產請求權，而純屬私經濟措施之民事事件。
⒉查原告認為彰化稅捐處93年10月19日函文係依據被告系爭
函示，然被告系爭函示僅係就行政院訂定之中央公教人員購置住宅輔助要點等相關規定所為之闡述，並未發生具體法律效果，自不得對之提起行政訴訟。原告遽提起本件訴訟，自非法之所許。
⒊綜上所述，本件原告之訴於法顯有不合，敬請依法駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為張俊彥，嗣於訴訟中變更為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、本件原告提起預備合併之訴，並為先位及備位聲明，茲分述如下：
（一）先位之訴部分：⒈按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行
政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第
107 條第3 項定有明文。又當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，始可謂當事人適格。亦即具有當事人能力者，在具體訴訟事件中，依法應具有其權利義務主體地位，始屬適格之原告或被告，否則，其當事人為不適格。而提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為顯無理由而以判決駁回之。
⒉原告固主張渠當初申購系爭國宅係以一般人身分為之，並
非以公務員之特別身分購買住福會所提供8 折成本價格之國民住宅，故原告仍可領取系爭眷舍房地處理要點第8條所示之補助費，爰依行政訴訟法第8 條第1 項提起一般給付訴訟，請求被告給付原告1,500,000 元，及自起訴狀送達次日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，並願供擔保聲請為假執行云云。但查：依據系爭眷舍房地處理要點第2 點前段及第8 點分別規定：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。」「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區、工業區及非都市土地使用編定種類為甲、
乙、丙、丁種建築用地之眷舍房地，於九十三年一月一日至九十五年十二月三十一日，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售當期眷舍基地持分公告地價總價百分之三十給予一次補助費；其未達新臺幣二十四萬元者，以二十四萬元計，最高不得逾新臺幣一百五十萬元，由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關請領。」足見本件被告就原告起訴之事項，僅是督導機關，並非執行機關或主管機關，而原告請求給付之補助費，則由執行機關住福會所負責。次按，行政程序法第2 條第2 項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」依此規定，行政機關乃國家、地方自治團體或其他行政主體所設置，得代表各行政主體為意思表示之組織，應具行政救濟之當事人能力。依公務人員住宅及福利委員會組織條例第6 條第4 款及公務人員住宅及福利委員會辦事細則第6條第9 款之規定，住福會掌理關於中央機關國有眷舍處理有關搬遷補助費、施工期間房租補助費及自費增建補償費等之核墊事項。復依公務人員住宅及福利委員會組織條例第1 、3 、9 、10、12、13 、16 等規定，住福會有獨立之編制、預算及關防，並能單獨以自己名義對外行文，應屬獨立之機關非內部單位，具行政救濟之當事人能力。承上所述，本件原告先位之訴所起訴之事項，其實體法上之義務人應為住福會，且住福會亦有行政訴訟程序之當事人能力，原告自應以之為被告，始稱適格，然原告竟對被告提起一般給付之訴，即屬當事人不適格，參酌前開說明，原告此部分起訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至原告先位聲明主張並願供擔保聲請為假執行云云，因行政訴訟法並無準用民事訴訟法有關宣告假執行之規定，且原告本訴部分既經認定無理由，則其假執行之聲請部分，亦無所附麗，應併予駁回。
（二）備位之訴部分：⒈按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政
處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願，最高行政法院著有44年判字第18號判例意旨可資參照。復按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。又提起撤銷訴訟，須以經過訴願程序為前提，其未經過訴願程序，逕提起撤銷訴訟，自非法之所許，此觀之行政訴訟法第4 條第1 項規定甚明。故提起撤銷訴訟未經過訴願程序者，即屬起訴不備要件，應予駁回。⒉原告另主張渠當初申購系爭國宅係以一般人身分為之，並
非以公務員之特別身分購買住福會所提供8 折成本價格之國民住宅，故原告仍可領取系爭眷舍房地處理要點第8 條所示之補助費，然彰化稅捐處以93年9 月27日彰稅行字第0930090816號函詢問被告，被告則以系爭函示復知彰化稅捐處，令原告遷出國有眷屬宿舍，並不得請領補助費等語，原告不服，依行政訴訟法第4 條及第8條 第2 項，提起撤銷訴訟併給付訴訟，請求撤銷復審決定及系爭函示，另被告應給付原告1,500,000 元，及自起訴狀送達次日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，並願供擔保聲請為假執行云云。經查：本件被告並非原告起訴事項之執行機關，已如前述，則被告當無就本案為准駁之權限與立場。另就系爭函示內容觀之，被告僅引述與本案相關之規定及函示說明，而說明欄第3 項末段復載明：「是以，本案仍請依前開規定本於權責，自行核處。」等語，此外在公函文末亦未記載訴願法第14條第1 項：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」之有關教示規定，在在顯示系爭函示僅係行政機關所為單純理由之說明，與行政處分之形式與內涵均有不同，要難認定為行政處分。因此被告辯稱系爭函示僅係就行政院訂定之中央公教人員購置住宅輔助要點等相關規定所為之闡述，並未發生具體法律效果等語，即非無據。原告所爭訟之系爭函示既非行政處分，則揆諸前開最高行政法院44年判字第18號判例意旨，原告自不得就此提起訴願及撤銷訴訟，其備位之訴應予駁回。退萬步言，縱認系爭函示為行政處分，然本件原告並未就此提起訴願，為兩造所不爭之事實，依據前開行政訴訟法第4 條第1 項規定，原告亦不能提起本件撤銷訴訟，至屬顯然。另本件原告備位聲明主張撤銷之保訓會94年2 月22日94公審決字第15號復審決定，係針對系爭彰化稅捐處93年10月19日函文而來，並非對被告之系爭函示所為，故原告就此主張撤銷原復審決定，亦與法不合。再者，本件原告備位之訴所提起之撤銷訴訟，既經認定為不合法應予駁回，已如前述，則其依照行政訴訟法第8 條第2 項規定，主張以行政處分撤銷為據，併為請求被告應給付原告1,500,000 元，及自起訴狀送達次日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息云云，即失所依附，應併予駁回。至原告備位聲明主張並願供擔保聲請為假執行云云，因行政訴訟法並無準用民事訴訟法有關宣告假執行之規定，且原告本訴部分既經認定為不合法，則其假執行之聲請部分，亦無所附麗，亦應併予駁回。
⒊本件備位之訴部分，既有上開欠缺起訴要件之情事，本應
依行政訴訟法第107 條第1 項第10款之規定以裁定駁回，然因先位之訴已顯無理由，業如前述，故備位之訴部分乃併以判決駁回之，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107 條第3項、第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 16 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 16 日
書記官 林佳蘋