臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01483號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺北市內湖區戶政事務所代 表 人 乙○○（主任）訴訟代理人 戊○○
己○○丁○○上列當事人間因戶政事件，原告不服臺北市政府中華民國94年4月1 日府訴字第09405244700 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告前於民國90年2 月6 日申請將其美國籍之子何岸榮的基本資料（姓名、出生年月日、性別、國籍等）註記於其戶籍戶籍謄本記事欄內，因被告陳請釋示遷延時日，原告乃於90年4 月18日以被告就其申請案件逾2 個月未為處分為由，向台北市政府提起訴願，嗣被告輾轉接獲內政部90年4 月30日臺內戶字第9068924 號函示以該申請與戶籍法規定不符，即以90年5 月10日北市內戶字第9060 454200 號函復原告否准所請，原告不服，提起訴願，經台北市政府以90年9 月3日府訴字第9010576200號訴願決定不受理，原告再向本院提起給付訴訟，經本院於91年11月26日以90年度訴字第5721號判決駁回，並經最高行政法院駁回原告上訴確定。原告於93年3 月8 日又以同一事由再為申請，經被告以93年3 月12日北市內戶字第09330282900 號函復原告前業以上述90年5月10日函函復在案，原告復以該申請案件逾2 個月未為處分為由，提起訴願，經台北市政府以93年10月6 日府訴字第0932130450 0號為：被告應於收受決定書之次日起30日內速為處分之訴願決定。被告依該意旨，再以93年10月12日北市內戶字第0933125760 0號函否准所請，原告不服，提起訴願，復遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告未於言詞辯論及準備期日到庭，玆據原告起訴狀意旨記載其聲明及主張：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應將原告之子何岸榮之基本資料（中英文姓名、性別、出生年月日、國籍、母子關係）註記於原告之戶籍登記簿（戶籍謄本）記事欄內。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件原告與夫婿係一般社會人士所稱之「洋女婿家庭」。婚生子何岸榮於00年00月00日出生後，由其父辦理美國護照，再依法向居住地警察局外事組申請何岸榮之外僑居留證。何岸榮之居留目的為「依母－甲○○」。伊自出生日起一直居留在台灣，每年在國內之天數超過300 日。升學期間，各學校對於學生就讀資格之查證甚嚴，教務處人員又經常更換，新進人員往往對於外籍小孩就讀之規定不熟悉，經常增加「洋女婿家庭」許多困擾。本案何岸榮之情況而言，父母已多次被學校教務處臨時通知，將小孩外僑居留證、美國護照正本與影本，當日快速送至學校以供查證，並要求提出原告之戶籍謄本資料作為佐證。經常，教務處又反應無法從原告戶籍謄本資料中看出「母子關係」，令相關單位相當疑惑、無所適從，因與國民教育法等相關規定不甚相符等等，又要求原告提出其他可明確證明母子關係之證據，惟原告實在提不出其他證據。此種對母子關係之質疑不斷發生，導致何岸榮之就學資格、學籍受到質疑，而致使其就學權益受損。另就人民之基本權利而言，原告向被告申請「兒子之相關資料註記於母親戶籍登記簿（戶籍謄本）記事欄內」，並無不合之處。又有關以原告之子名義購買不動產事宜，因其未成年，仍必須充分證明與原告間之關係。汐止市地政事務所人員亦表示，對於原告戶籍謄本上「看不出母子關係」之事實，在過戶手續上可能會產生問題。綜上，從學校教務處到各個政府機關，皆有公職人員提出懷疑。
㈡、「依法行政」乃法治原則之鐵律，被告原處分所引用之戶籍法施行細則第17條似乎企圖剝奪原告之合法權益，亦逾越其法律授權範圍。「法律未禁止之行為，乃人民權利之範圍」係基本法律觀念。原告申請「兒子之相關資料註記於母親戶籍登記簿（戶籍謄本）記事欄內」，中華民國之法律（特別是戶籍法與戶籍法施行細則）並未明確排除或禁止此申請。被告（或戶政主管機關）不盡速給予核准，其明確之法律依據何在？公務人員之行政效率何在？而行政程序法對本案之適用，應不涉及該法第3 條之排除條款，特別是該條第3 項第2 款之規定。換言之，原告主張將外籍兒子之資料登錄在母親戶籍謄本記事欄內，並不涉及「外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為」等等，特此聲明。
㈢、外籍人士之「戶籍登記」與「設籍」：被告原處分之內容，主要以戶籍法施行細則第17條之規定為由駁回原告之申請，並提出原告可向入出境管理局依國籍法第2 條之規定，向入出境管理局申請兒子之定居證，再憑定居證向被告辦理戶籍登記。原告在此重申，原告之請求並非是替外籍兒子申請中華民國國籍，進而辦理中華民國之戶籍登記，而僅是將兒子之基本資料（中英文姓名、性別、出生年月日、國籍、母子關係）註記在原告戶籍謄本之記事欄內，以便在中華民國國內，向各相關單位機關證明兩人之母子關係，此一申請行為並不等同於辦理外籍兒子之「戶籍登記」。目前原告戶籍謄本記事欄內有配偶登記資料，而配偶亦為美國籍，從未在台灣設籍。
㈣、關於人民權利義務之相關規定，不得用函令規範之。參中央法規標準法第2 、3 、5 、6 條之規定自明。原告要註明（證明）其母子關係，是基本權利問題，亦牽涉到人權問題。內政部與被告引用之函令並非法律，卻用來剝奪原告及其子之權利，顯然於法不合。以下並說明若行政機關任意增加母法所未有之審核條件（包含「但書」條款），與下列原則有牴觸：
１、五院分立原則：屬於行政院之行政機關若能任意增加法律上修訂之審核條件，等於扮演立法院之角色，如此，顯然不符合中華民國立國之宗旨。
２、法律預知性原則：法律對人民所規範之權利義務事項，必須能讓人民從其表面文字內容能夠清楚了解自身之處境。行政機關若任意增加法律之「但書條款」，則破壞人民對法律體系應享有之預知性。
３、法律保留原則：中央法規標準法第5條明定。
４、民主法制國原則：台灣走上「民主法制」已是國家既定政策，行政機關之作為以及各個司法判決必須著重於維護「法制」，必須拋棄舊有「人制」之思維。
５、依法行政原則：所謂依法行政原則是要求行政機關對於既定之法律規章必須誠實執行，並不包含行政機關可任意擴大解釋或增加法律所沒有之限制。換言之，行政機關應尊重立法院所訂定之法條內容，而行政機關之裁量權不得超越法律既定規範。
６、法治國原則乃憲法之核心價值，其與民主共和、國民主權、以及權利分立與制衡原則同為憲法整體基本原則之所在，凡憲法所設置之機關，均有遵守之義務，大法官釋字第499 號解釋，釋示甚明。法治國原則見諸憲法及中央法規標準法者甚多，諸如命令不得牴觸法律，法律不得牴觸憲法，命令牴觸法律與憲法者無效，命令與法律、憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之等建構法秩序之條款。法治國原則之另一意涵，如政府施政必須樹立法源，權利行使必須遵守程序正義，依法行政，嚴守法治規範，不得有所逾越，則屬政府行為之規範。若以函令或命令取代法律、或以法律取代或侵越憲法，而無視法秩序之存在，即嚴重有違法治國原則，自難謂為法治國家。
㈤、原告之子何岸榮未具中華民國國籍，而戶籍登記對象依戶籍法第1 條之規定，係指中華民國國民而言，故該條款於本案並不適用。被告（或其主管機關）引述該條文只是因為其電腦系統無法符合原告之請求，而隨便找理由搪塞。又，依據戶籍法第4 條、戶籍法施行細則第17條之規定，可知戶籍登記係選擇與人民身分及居住處所等有關重要事項而為登記，原告與兒子之母子關係，對於原告而言，是極重大事項，何以不能註記在記事欄內？對被告來說，配合原告之請求亦不會造成任何損失。
㈥、原告之子是美國籍，目前原告戶籍謄本記事欄內有配偶登記資料，而配偶亦為美國籍，從未在台灣設籍。對於註記母子關係，戶籍法或戶籍法施行細則對此亦無特別限制，因此身為母親之原告認為如此要求不但合情、合理且合法。原告之子在中華民國境內之就學、銀行開戶、居留等相關事務上，皆被教育部（局）、財政部、入出境管理局等政府機關視為「外籍人士」，故被告亦應將原告之子視為「外籍人士」，並針對原告之請求給予核准，而非一再針對原告之子之中華民國戶籍登記資格提出說明。原告之子即便合乎國籍法第2條之規定，有資格申請中華民國國籍，惟就現階段事實，原告之子既未持有中華民國身分證，無中華民國護照，亦無華僑護照，完全無中華民國國籍之任何相關證件，既非中華民國有戶籍國民，亦非中華民國無戶籍國民，僅能認定其為美國籍人士，此見其外僑居留證即可證明之。假若被告認為原告之子已具有中華民國國籍，務必提出相關具體證據以證明之，被告始終無提出相關證據。綜上，本案重點在於，由於原告之子仍未成年，有限制行為能力，仍需監護人（即原告）代為處理許多事務。然，在原告相關身分證明文件中，皆無法證實原告及原告之子間母子關係，再者，「戶籍謄本記事欄」可註記登記者之相關重大事務，故提出將原告兒子之基本資料登錄於該記事欄內，以玆證明。
二、被告主張之理由：
㈠、戶籍法第4 條之規定，戶籍登記包括身分登記及遷徙登記。身分登記又包含：１、出生登記。２、認領登記。３、收養、終止收養登記。４、結婚、離婚登記。５、監護登記。６、死亡、死亡宣告登記。遷徙登記則包含：１、遷入登記。
２、遷出登記。３、住址變更登記。原告申請在其戶籍登記之記事欄中，登錄其子之相關資料，並非依戶籍法申請為上述任何一種戶籍登記。
㈡、依戶籍法施行細則第17條之規定，戶政事務所受理戶籍登記，除應查驗其國民身分證及戶口名簿外，應將受理登記資料登錄於電腦系統。戶籍登記資料記事欄係原告依戶籍法或相關法規申請登記後所載記事，原告所請非戶籍登記，與上開規定不符。有關原告戶籍謄本記事欄之「民國ＸＸ年ＸＸ月ＸＸ日與Ｘ國人○○○（中文）○○○（外文）結婚」記事，係原告本人依戶籍法申請結婚登記後所載之記事。
㈢、依入出國及移民法第22條「外國人取得居留資格後，應於十五日內，向主管機關申請外僑居留證。」、第24條第3 項「在我國出生之外國人，應於事實發生之翌日起十五日內，申請外僑居留證。」之規定，原告之子所持憑之外僑居留證上居留事由（依親－依母甲○○）可看出與原告之母子關係，其居留地址與原告戶籍地址亦相同。依入出國及移民法第30條第6 款「兼具我國國籍，以國民身分申請入出國許可證件者。撤銷或註銷其外僑居留證」之規定，原告之子以美國人身分依親在台居留，其所持憑之外僑居留證自不須撤銷或註銷。
㈣、依國籍法第2 條第2 項及內政部89年2 月21日（89）內戶字第8968405 號函釋，原告得為其子向入出境管理申請定居，並繳銷外僑居留證後向戶政事務所辦理初設戶籍登記，其子何岸榮設戶籍後申請個人之戶籍謄本即可看出與原告母子之關係，同時亦可作為相關機關要求檢附之基本文件用。
㈤、戶籍法施行細則第6 條「戶口調查及戶籍登記，應查記戶內居住己滿或預期居住三個月以上之現住人口。」其查記對象為設有戶籍之國民。在台無戶籍國民，依戶籍法第58條及流動人口登記辦法，向暫住地之警察所、分駐（派出）所辦理登記。另有關持有外僑居留證之外國人依戶籍法第59條及入出國及移民第65條之規定，其查記主管業務由警察機關辦理。綜上所述，本件原告之訴與現行戶籍登記不符。
理 由
壹、程序方面：本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條、第385 條第1 項前段規定，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
貳、實體方面：
一、原告主張：其子何岸榮於00年00月00日出生，由父辦理美國護照，並依法向居住地警察局外事組申請何岸榮之外僑居留證。何岸榮自小在臺居留就學，就學過程因母子關係之認定不便，致就學資格、學籍多受質疑，原告乃基於人民之基本權利，申請被告將何岸榮之基本資料註記於原告之戶籍登記簿之記事欄內。惟被告竟引用戶籍法施行細則第17條及行政機關函令，企圖剝奪原告之合法權益，有悖法律保留原則。而因原告並非替外籍兒子申請中華民國國籍，進而辦理中華民國之戶籍登記，而僅是將其子之基本資料註記在原告戶籍謄本之記事欄內，以便在本國內向各相關單位機關證明兩人之母子關係，是本案並不涉及行政程序法第3 條第3 項第2款之排除條款，此申請行為亦不等同辦理外籍兒子之「戶籍登記」。又被告應針對原告之請求給予核准，而非一再以原告之子之中華民國戶籍登記資格提出說明云云。
二、被告則以：原告申請在其戶籍登記之記事欄中，登錄其子之相關資料，並非依戶籍法申請之任何一種戶籍登記，亦與戶籍法施行細則第17條之規定不符。依入出國及移民法第22條、第24條第3 項規定，原告之子所持憑之外僑居留證上居留事由可看出其母子關係，其居留地址與原告戶籍地址亦相同。又依入出國及移民法第30條第6 款規定，原告之子以美國人身分依親在台居留，其所持憑之外僑居留證自不須撤銷或註銷。再依國籍法第2 條第2 項及內政部89年2 月21日（89）內戶字第89 68405號函釋，原告得為其子向入出境管理申請定居，並繳銷外僑居留證後向戶政事務所辦理初設戶籍登記，其子設戶籍後申請個人之戶籍謄本即可看出與原告母子之關係，同時亦可作為相關機關要求檢附之基本文件用等語，資為抗辯。
三、查原告前於90年2 月6 日申請將其美國籍之子何岸榮的基本資料（姓名、出生年月日、性別、國籍等）註記於其戶籍謄本記事欄內未果，原告乃於93年3 月8 日再以同一事由為申請，迭經訴願程序，最後被告以93年10月12日北市內戶字第0933125760 0號函否准所請等事實，業為兩造所不爭，並有如事實欄所載之函文、裁判、訴願決定書等件（以上均影本）分別附於訴願卷及本院卷可稽，自堪信為真實，是本件爭點厥在原告依法得否請求被告將其美國籍兒子之個人年籍基本資料註記於其戶籍登記簿（戶籍謄本）記事欄內？
四、茲將本院之判斷說明如下：
㈠、按「中華民國人民戶籍之登記，依本法之規定。」；又「戶籍登記，指下列登記：一、身分登記：㈠出生登記。㈡認領登記。㈢收養、終止收養登記。㈣結婚、離婚登記。㈤監護登記。㈥死亡、死亡宣告登記。二、遷徙登記：㈠遷入登記。㈡遷出登記。㈢住址變更登記。在國內未曾設有戶籍，經核准定居或設戶籍者，應為初設戶籍登記。」戶籍法第1 條、第4 條定有明文。是有關戶籍之登記項目依戶籍法之規定，限於中華民國國民就上述與身分及居住處所等重要事項有關者為限，並非所有與人民有關之事項均須為登記。至於為何限於上述登記，乃立法者考量戶籍登記制度係國家為辨明並管理與人民身分有關之重要事項之資訊所設置之裁量結果，重要與否概取決於立法者而非每位人民主觀之認定；個人其他生活關係未經立法列入應登記事項，亦不致侵害憲法為維護人性尊嚴與尊重人格自由發展所保障之基本人權，是原告泛稱被告否准於其戶籍登記簿記事欄註明其與何岸榮之母子關係，事涉基本權利及人權之剝奪云云，容有誤解，洵無足採，先此敘明。
㈡、次按戶籍法施行細則係內政部依戶籍法第60條所授權制定，由該施行細則第17條、第18條前段：「戶政事務所受理戶籍登記，除應查驗其國民身分證及戶口名簿外，應將受理登記資料登錄於電腦系統，列印戶籍登記申請書，並於戶口名簿有關欄內為『必要』之註記後，以戶籍登記申請書及留存之證明文件正本或影本，按年及村 (里)分 類裝釘存所。」、「戶籍登記事項，應登記於戶籍登記資料有關欄或有關之戶內，均載明其事由及日期。」等規定可知，於戶籍資料為註記，限於「必要」之註記，而所謂「必要之註記」自應回歸戶籍法之規定，係指與戶籍登記相關之事項而言，是尚無從徒由前開施行細則第17條條文規定，認有何逾法律授權範圍，而增加法律所無之限制情形；至內政部90年4 月30日台（90）內戶字第9068924 號函就上述施行細則第17條所為有關「受理登記資料登錄於電腦系統」闡釋：「…戶籍登記資料記事欄係當事人本人依戶籍法或相關法規申請登記所載之記事…」等文，亦係重申依戶籍法規定辦理之意旨，與法律規定無違，且未剝奪任何人民權利，是原告認上述條文及函釋有違法律保留原則，實有未洽，要無可採。
㈢、查原告之子何岸榮係屬美國籍，非中華民國人民，原告無意為其子申請我國國籍，進而辦理戶籍登記，業經原告陳明綦詳（見起訴狀第5 頁第2 至5 行），自無從依前述戶籍法之規定就其個人為戶籍登記。又戶籍法並未將子女資料列為個人戶籍應登記事項，而個人子女資料與戶籍法所列之個人戶籍各項登記經核復均無直接關聯，則被告認原告請求在其戶籍之登記簿記事欄中，記載其子何岸榮之年籍資料暨與其之母子關係，與現行戶籍法等規定不符，而未予准許，自無違誤。原告未視戶籍法就戶籍應登記事項已有上述列舉規定，未規定之登記事項，乃立法者裁量認非屬重要而未列入，自在排除之列，被告所為之行政行為依行政程序法第4 條之規定，應受該法之拘束，不能悖於法律而擅為，此乃民主法治國依法行政之要求，是原告主張法未明文禁止即應准許，被告准許對伊不生損害，暨係內政部之上述函令任意增加母法所未有之審核條件，有悖五院分立、法律預知性、民主法制（應為「治」之誤）國及依法行政等原則云云，乃基於其個人本位之曲解，自無可採；且與行政程序法第3 條第3 項第
2 款所指「外國人、出入境、難民認定及國籍變更之行為。」等不適用該法程序規定情形無關。至被告於原告為結婚登記時，於戶籍登記簿記事欄內加註其外籍配偶之資料，此乃有關「結婚登記」之必要註記事項，蓋藉由配偶之註記以明原告結婚之事實，而子女資料既無從認與上述任一法定登記事項相關，已如前述，則二者情形不同，自不得比附援引，併此敘明。
㈣、按在我國出生之外國人，應於事實發生之翌日起15日內，申請外僑居留證，此觀入出國移民法第24條第3 款規定甚明。
查原告之子何岸榮係於78年11月21日在台北出生，業已取得內政部所核發之外僑居留證，經原告陳稱在卷（見起訴狀第10頁），並有何岸榮之外僑居留證影本乙紙在卷可憑，觀諸該居留證之居留事由欄所載「依親─母─甲○○」等文，自得據此查證原告與其之母子關係。雖原告主張學校教務處常質疑無法自原告之戶籍謄本得知其等母子關係云云，然姑不論學校教務人員以原告戶籍資料相質是否有據，本值商榷；而細繹由父、母之戶籍謄本得看出親子關係，無非係因民法第1060條規定：「未成年子女，以其父母之住所為住所。」未成年子女與父或母或父母之戶籍登記常於同一戶之故，是原告若思與一般國民同視，依國籍法第2 條第2 項、第1 項第1 款規定，由何岸榮取得中華民國國籍，即非不得依相關戶籍規定為何岸榮個人作戶籍登記，原告捨此不為，強將其因此造成之諸多不便，倒果為因，歸責於被告否准於其戶籍登記簿記事欄內註記其與何岸榮之母子關係，論據亦有不當，附此敘明。
五、綜上所述，原告請求被告於其戶籍登記簿記事欄內註記其子何岸榮之基本資料與其之母子關係，乃非戶籍法所規定之登記事項，與該法所列各項登記復無關連，自無從於記事欄內因任一項登記而為必要之註記。是被告否准原告上開申請，於法有據，訴願決定遞予駁回，亦無違誤。原告徒執前詞，聲請撤銷，並命被告上述註記，為無理由，俱應駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第3 項前段、民事訴訟法第385 條第1 項前段判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 14 日
第七庭審判長法 官 劉介中
法 官 黃秋鴻法 官 李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 4 月 14 日
書記官 黃明和