臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01487號原 告 亞新工程顧問股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林麗珍律師
劉雅洳律師被 告 臺北市政府勞工局勞動檢查處代 表 人 乙○○（處長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因勞工安全衛生法事件，原告不服臺北市政府中華民國94年3 月17日府訴字第09405236800 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告為適用勞工安全衛生法之行業，受臺北市政府工務局新建工程處委託辦理「臺北聯絡線信義支線工程」之監造作業，經被告於民國93年12月14日派員前往台北市○○路○ 段○○巷對面上開工程第二標（北隧道、北引道及聯絡高架橋）工程工地實施勞動檢查，核認原告未依勞工安全衛生法第5 條、缺氧症預防規則第4 條第1 項之規定具有符合標準之必要安全衛生設備，乃以93年12月24日北巿勞檢二字第09333089
600 號函檢送勞動檢查結果通知書予原告，請其在指定期限內改善，並於違規場所顯明易見處公告7 日以上。原告不服，提起訴願，復遭臺北市政府以94年3 月17日府訴字第09405236800 號決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、原告雖為適用勞工安全衛生法之事業，但於本件並非為適用勞工安全衛生法第5條之主體：
１、原告就被告之處分已於94年1 月7 日，依勞動檢查法施行細則第21條，向被告提起異議，被告已於94年1 月12日北市勞檢二字第09430193800 號函覆原告，被告認為依行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）90年3 月28日台90勞安一字第0012982 號函，已指定「建築及工程技術服務業」為適用勞工安全衛生法之事業及適用部分工作場所之事業，故原告應適用勞工安全衛生法無疑，故對其93年12月24日勞動檢查結果異議案駁回。
２、惟被告對其適用勞動安全檢查法之事業主體及適用勞工安全衛生法第5 條之主體，似有混淆模糊之虞。蓋適用勞動安全檢查法之事業，勞工安全衛生法第4 條已有規定，惟勞委會依據勞工安全衛生法第4 條第1 項第15款及第2 項之規定，而公告指定建築及工程技術服務事業，為適用勞工安全衛生法之事業及適用部分工作場所之事業，故建築及工程技術服務事業，為適用勞工安全衛生法之事業及適用部分工作場所之事業應無疑問；而適用勞工安全衛生法第5 條之主體「雇主」，其先決條件除須為適用勞工安全衛生法之事業（即符合勞工安全衛生法第4 條之規定），再者需檢視其是否為勞工安全衛生法之規範主體「雇主」，亦即非符合勞工安全衛生法第4 條所規定之事業，就為勞工安全衛生法所有條文之規範主體，仍需分別檢視各條文所欲規範之對象始為妥當。
㈡、原告於本件並非勞工安全衛生法中規定之「雇主」、「事業單位」：按勞工安全衛生法第2 條第2 、3 項之規定，則所謂雇主，須為該法適用範圍內雇用勞工從事工作之事業單位之事業主或事業之經營負責人。依該法第2 條第2 項及第3項之定義得知，勞工安全衛生法所欲規範之事業單位，應限於本法適用範圍內實際僱用勞工從事工程施工之機構，尚不包含未僱用勞工從事工程施工而僅從事工程施工監督之機構：
１、按臺北市政府91年4 月3 日府訴字第09105826300 號訴願決定書認為：「如依契約書、特別規定條款協議書等，已足認訴願人尚非僅從事單純了解工作進度與監督作業，實有與承攬人等分別雇用勞工於系爭工程各區域內共同作業之事實。」，「訴願人是否為勞工安全衛生法所謂之事業單位，應以事實上有無僱用勞工進行工程施工為斷。」故反面解釋，若僅係從事單純了解工作進度與監督作業，則非事業單位或僱主，毋須依勞工安全衛生法相關規定辦理。
２、原告於「台北聯絡線信義支線工程」中係受臺北市政府工程局新建工程處委託辦理監造工作，僅於訴願決定書之系爭工程中負監督之責，未雇用勞工從事系爭工程之施工，依上述見解，原告是否為勞工安全衛生法所謂之事業單位，應以事實上有無僱用勞工進行工程施工為斷，而本件原告未僱用勞工從事系爭工程，故原告非勞工安全衛生法令上之義務主體，該等法令之義務主體應為實際僱用勞工之承攬商德寶公司，至為灼然。惟本件之受理訴願機關，在其訴願決定書中，竟認為勞工安全衛生法第2 條第3 項規定，所謂事業單位，係指該法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構，非僅限定於僱用勞工從事工程施工工作之機構，顯有違誤，實不足採。
３、再按勞工安全衛生法第16條、第17條、第18條之規定，其事業單位皆得以其事業招人承攬，甚至與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業。由此可知，其事業單位之定義，須限縮於可將其事業之全部或一部交付他人承攬始可，然本件中原告係屬監造單位，其與業主之契約為委任契約，而非承攬契約，並不得將其事業之全部或一部交付他人處理，其契約著重與業主之信賴關係，故監造單位處理事務，須親自為之。其觀勞委會勞檢一字第0910035135號函，亦認原事業單位須為大包，即承攬工程、實際從事工程施作之人，即可得知事業單位須限定於僱用勞工從事工程施工工作之機構，始為妥當。
４、依原告與臺北市政府工務局新建工程處間「台北聯絡線信義支線工程」委託辦理監造服務契約第2 條服務項目之約定，原告之服務項目係「審查承包商所提之各項施工計畫等等．．．及其他由甲方交辦與本工程施工監造有關事項」，並無工程施工及施工管理之服務項目，僅有施工監造服務事項。質言之，原告就系爭工程僅係單純監造服務，未及於僱用勞工施工。依前揭臺北市政府訴願決定書所揭意旨反面解釋，原告實非系爭工程之事業單位或僱主，並無勞工安全衛生法相關規定之適用。
㈢、末按勞委會91年10月9 日勞檢四字第0910053190號函釋，謂：「交通部基隆港務局將防波堤興建工程交付承攬，雖設有台北港工程處辦理工程監造督導，惟其營利事業登記未有『營造業』項目，且未有實際從事營造業之事實，即非以事業交付承攬，故不應認定為原事業單位。」原告於「台北聯絡線信義支線工程」中係受臺北市政府工程局新建工程處委託辦理監造工作，僅於訴願決定書之系爭工程中辦理工程監造督導，於營利事業登記未有「營造業」項目，且未有實際從事營造業之事實，依上述勞委會91年10月9 日勞檢四字第0910053190號函釋，即非以事業交付承攬，故不應認定為事業單位。
㈣、退萬步言，縱原告為勞工安全衛生法之事業單位，然本件中被告係因原告使勞工從事缺氧危險作業時，未置備測定空氣中氧氣濃度之必要測定儀器，而命原告限期改善，惟其儀器並不如同其他設備具有屬人性，例如：安全帽，必須從事作業之勞工，每人皆須配戴，既其測定儀器並不具上述設備之「屬人性質」，則本工程之承造單位德寶公司，即已置備該測定儀器，則原告若仍須置備該測定儀器，實為疊床架屋，故可得知，其從事作業之勞工，並無身體健康上之危險存在。反觀其勞動檢查之目的，係在防止職業災害，保障勞工安全與健康，是如未發生影響勞工健康與安全之危險，即無違反該等法令之可言。另本件原告僅係監造，並非現場承造人，亦無僱用勞工從事現場施作，且本件勞安之費用是歸於現場承造人並非監造人。相同類似之案例，之前皆處罰承造人，並無處罰監造人之案例。故原處分、訴願決定之認事、用法均有違誤。
二、被告主張之理由：
㈠、原告向經濟部商業司登記之所營事業為工程顧問業等，屬中華民國行業標準分類中之「建築及工程技術服務業」，該行業經勞委會90年3 月28日（90）臺勞安一字第0012982 號公告指定為適用勞工安全衛生法之事業及適用部分工作場所之事業。另從事監造業務之事業單位，僱用勞工於工程進行中從事監造作業，其勞工雖非從事營造作業，但卻與營造業之勞工，共同暴露於高危險性之營造工地工作場所中，同為發生職業災害之高危險群，勞委會勞安一字第0012982 號函公告之保障從事監造等作業勞工之意旨，甚為明確。本案原告於承造上述工程未按缺氧症預防規則第4 條之規定辦理，經被告於93年12月14日實施勞動檢查時查獲，此皆有原告會同檢查人員張敏宏簽認之會談紀錄可稽。
㈡、依勞工安全衛生法第2 條第3 項規定，所稱「僱用勞工從事工作」並非限定必須「僱用勞工從事工程施工」，原告僱用勞工於系爭工地從事監造作業即為該法所稱之事業單位，自應遵循該法之相關規定。又原告與臺北市政府工務局新建工程處所訂定之「台北聯絡線信義支線工程」委託辦理監造服務契約第2 條服務項目第4 點約定：「乙方（即原告）應依監造計畫對承包商提出之出廠證明、檢驗文件、試驗報告等之內容、規格及有效日期予以審核並進行現場之比對抽驗，．．．」第5 點約定：「乙方應按監造計畫對各施工項目實施查核，．．．」第10點約定：「全程監督本工程監測作業。」第11點約定：「校核承包商之放樣、施工基準測量及各項測量。」第15點約定：「辦理工程估驗計價之核算事宜。
」第19點約定：「監督承包商辦理設備之測試運轉。」由上開約定內容所示，足見原告雖係辦理系爭工程之監造工程作業，惟其相關服務項目仍須至工程施工現場進行，而須僱用勞工於該工程場所從事施工監造作業，原告自應依缺氧症預防規則第4 條規定，置備測定空氣中氧氣濃度之必要測定儀器，並採取隨時可確認空氣中氧氣濃度、硫化氫等其他有害氣體濃度之措施，且依被告93年12月14日局限空間作業一般檢查會談紀錄所示，系爭工程工地確有原告所僱用之8 名勞工在場進行監造作業，故原告既僱用勞工於系爭工程場所從事工作，顯屬勞工安全衛生法第2 條第3 項所規定之事業單位，而應依勞工安全衛生法相關規定設置必要之安全衛生設備。
㈢、至臺北市政府91年4 月3 日府訴字第09105826300 號訴願決定係就該案之訴願人是否與承攬人分別僱用勞工於該工程各工區內共同作業之事實作認定，尚非可逕行反面解釋為原告若僅從事單純了解工作進度與監督等作業，即非屬勞工安全衛生法第2 條第3 項所規定之事業單位，而仍應就個案事實是否符合勞工安全衛生法相關規定，分別審酌認定之。是原告主張，顯有誤解。
㈣、被告係臺北市政府為辦理勞動檢查業務所設置專責檢查機構，故勞動檢查員對於事業單位之檢查結果，均報由被告依法處理；其有違反勞動法令規定事項者，並於10日內以書面通知事業單位立即改正或限期改善，目的即在防止職業災害，並保障勞工安全與健康。被告於93年12月14日派勞動檢查員前往台北聯絡線信義支線工程第二標（北隧道、北引道及聯絡高架橋）工程實施勞動檢查，該日工程計有3家事業單位（除原告外，尚有德寶營造股份有限公司及其承攬商廣勗企業有限公司）於隧道內工作，均未按缺氧症預防規則第4 條之規定辦理，為防止缺氧職業災害，並保障該等作業勞工安全與健康，故報由被告依法處理，並於10日內以書面通知該等事業單位限期改善，原告所稱德寶公司已置備該測定儀器等語顯有誤解，本案被告依法處理，並無違誤。另關於本件原告為監造人之事實被告並不爭執，被告認為既然原告為監造公司，且其人員也是會暴露於施工現場，監造人應也有勞工安全衛生法之適用，依據該法第2 條規定之事業單位包括原告。原告所提勞委會91年10月9 日勞檢四字第0910053190號函釋與本件無關。綜上所述，本件原告之訴為無理由，應依法駁回。
理 由
壹、本件應適用之法規：
一、按「勞動檢查由中央主管機關設勞動檢查機構或授權直轄市主管機關或有關機關專設勞動檢查機構辦理之。．．．」、「勞動檢查員對於事業單位之檢查結果，應報由所屬勞動檢查機構依法處理；其有違反勞動法令規定事項者，勞動檢查機構並應於十日內以書面通知事業單位立即改正或限期改善，並副知直轄市、縣（市）主管機關督促改善。對公營事業單位檢查之結果，應另副知其目的事業主管機關督促其改善。事業單位對前項檢查結果，應於違規場所顯明易見處公告七日以上。」勞動檢查法第5 條第1 項、第25條分別定有明文。
二、次按勞工安全衛生法所稱雇主，謂事業主或事業之經營負責人；所稱事業單位，謂勞工安全衛生法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構；又勞工安全衛生法除適用於該法第4 條第
1 項第1 至14款所列各業外，尚適用於其他經中央主管機關指定之事業，為該法第2 條第2 項、第3 項、第4 條第1項第15款所著有規定。而「建築及工程技術服務業」已經中央主管機關即勞委會依勞工安全衛生法第4 條第1 項第15款及第2 項規定，以90年3 月28日（90）臺勞安一字第0012982號公告指定為適用勞工安全衛生法之事業及適用部分工作場所之事業，並有該公告影本乙紙在卷可憑。
三、再「雇主對左列事項應有符合標準之必要安全衛生設備．．．七、防止原料、材料、氣體、蒸氣、粉塵、溶劑、化學物品、含毒性物質、缺氧空氣、生物病原體等引起之危害。」勞工安全衛生法第5 條第1 項定有明文。又為防止缺氧危險作業引起之危害，依勞工安全衛生法第5 條規定，勞委會訂定有缺氧症預防規則；而「本規則適用於從事缺氧危險作業之有關事業。前項缺氧危險作業，指於下列缺氧危險場所從事之作業：一、長時間未使用之水井、坑井、豎坑、隧道、沈箱、或類似場所等之內部。．．．」、「雇主使勞工從事缺氧危險作業時，應置備測定空氣中氧氣濃度之必要測定議器，並採取隨時可確認空氣中氧氣濃度、硫化氫等其他有害氣體濃度之措施。」復為該規則第2 條、第4 條所明定。
貳、本件事實經過及爭執要點：
一、查原告為適用勞工安全衛生法之事業，受臺北市政府工務局新建工程處委託辦理「台北聯絡線信義支線工程」之監造作業，經被告於93年12月14日派員前往台北市○○路○ 段○○巷對面之上開工程第二標工程工地（北隧道）檢查結果，認其未置備測定空氣中氧氣濃度之必要測定儀器及採取隨時可確認空氣中氧氣濃度、硫化氫等其他有害氣體濃度之措施，而以93年12月24日北巿勞檢二字第09333089600 號函檢送勞動檢查結果通知書予原告，請其在指定期限內改善，並於違規場所顯明易見處公告7 日以上，原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，為兩造所不爭，並有被告上述處分書、被告93年12月14日局限空間作業一般檢查會談紀錄等件影本分別附於台北市政府卷及本院卷可稽，自堪信為真實。
二、原告不服，循序提起本件行政訴訟，並主張：原告雖為適用勞工安全衛生法之事業，惟該法所欲規範之事業單位，應限於該法適用範圍內實際僱用勞工從事工程施工之機構，不包含僅從事工程施工監督者，於本案原告並未僱用勞工從事工程施工，該等法令之義務主體應為實際僱用勞工施工之承攬商德寶公司，是原告於本件非屬勞工安全衛生法中規定之「雇主」、「事業單位」，被告對其適用勞動安全檢查法之事業主體及適用勞工安全衛生法第5 條之主體有混淆之嫌。縱原告為勞工安全衛生法之事業單位，惟承造單位德寶公司已置備該測定儀器，勞工於上述處所從事作業，非無保障，倘要求原告亦須置備，乃疊床架屋等語。
參、本院判斷如下：
一、按「建築及工程技術服務業」係經勞委會指定為適用勞工安全衛生法之事業，已如前述；又所謂之「建築及工程技術服務業」觀諸行政院主計處編印之「中華民國行業標準分類」，乃指「從事建築及各類工程之測量、鑽探、勘測、規劃、設計、監造、驗收及有關問題之諮詢與顧問等專業技術服務之行業均屬之。」查原告所營之事業中有工程技術顧問業乙項，有其公司基本資料查詢乙紙在卷可稽，屬上述之工程技術服務業，自係適用勞工安全衛生法之事業。而原告於所雇勞工執行上述監造作業之隧道等類似之場所，未置備測定空氣中氧氣濃度之必要測定儀器及採取隨時可確認有害氣體之措施，業如前述，則被告認原告違反勞工安全衛生法第5條第1 項第7 款及缺氧症預防規則第4 條規定，於93年12月14日檢查後10日內（93年12月24日），依首揭勞動檢查法第25條規定，限期命原告改善，並於違規場所顯明易見處公告7日以上，於法自屬有據。
二、次按勞工安全衛生法所稱事業單位，謂該法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構，前亦述及。而所謂「僱用勞工從事工作」，應視各該受規範事業之具體工作內容以定之。以原告為「工程技術顧問業」而言，該行業係提供各類工程之測量、鑽探、勘測、規劃、設計、監造、驗收及有關問題之「諮詢與顧問」等專業技術服務，自應由其勞工具體執行之工作內容判斷，而非限定於「僱用勞工從事工程施工」乙項，蓋若僅限定於工程之施工，則勞委會即無將「工程技術服務業」納入應適用勞工安全衛生法之事業之必要，蓋「工程之施工」原非屬該行業之工作項目；而該行業所僱用之勞工於工程進行中從事勘測、監造等作業，雖非從事營造施工，但卻與營造業之勞工，共同暴露於高危險性之營造工地工作場所中，同為發生職業災害之高危險群，勞委會為保障此類勞工工作安全，始以上開公告認該行業亦應適用勞工安全衛生法，故不論為適用勞工安全衛生法之工程施工單位或監造單位各自對其所雇勞工，均負有勞工安全衛生法之事業義務，是原告主張勞工安全衛生法所欲規範之事業單位，僅限於該法適用範圍內實際僱用勞工從事工程施工之機構，不包含僅從事工程施工監督者云云，實有誤解，洵無足採。至台北市政府府訴字第09105826300 號訴願決定書係就該案之訴願人是否與承攬人分別僱用勞工於該工程各工區內共同作業之事實作認定；另勞委會91年10月9 日勞檢四字第0910053190 號函釋亦係針對基隆港務局將工程交付承攬，且無實際從事營造業施工之事實為判斷，核上開個案事實俱係針對為「施工」之勞工安全保障為著眼點而為認定，並未敘及有關監造機構對其所雇勞工可不負勞工安全衛生法之事業義務，故原告援用情節不同之個案判斷，斷章取義認有附合其上述主張之情形，要無可採，附此敘明。
三、本件原告與臺北市政府工務局新建工程處訂有之「臺北聯絡線信義支線工程」委託辦理監造服務契約，觀諸該契約第2條：「服務項目：…四、乙方（即原告）應依監造計畫對承包商提出之出廠證明、檢驗文件、試驗報告等之內容、規格及有效日期予以審核並進行現場之比對抽驗，…五、乙方應按監造計畫對各施工項目實施查核…十、全程監督本工程監測作業。十一、校核承包商之放樣、施工基準測量及各項測量…十五、辦理工程估驗計價之核算事宜…十九、監督承包商辦理設備之測試運轉。」（見卷附監造服務契約影本）等約定可知，原告雖係辦理系爭工程之監造工程作業，惟其依約應為之部分服務項目須至工程施工現場進行，而須僱用勞工於該工程場所從事施工監造作業；且被告於93年12月14日進行檢查當時，系爭工程工地確有原告所僱用之8 名勞工在場進行監造作業，並有被告上述局限空間作業一般檢查會談紀錄影本附於訴願卷可稽，則原告為勞工安全衛生法規範之事業單位，為其勞工安全之保障，自應依上述規定，置備測定空氣中氧氣濃度之必要測定儀器，並採取隨時可確認空氣中氧氣濃度、硫化氫等其他有害氣體濃度之措施甚明；此亦所以被告依法處分內容包含於違規場所顯明易見處公告該次檢查結果7 日以上，俾原告所雇勞工瞭解檢查結果是也。
至原告負責人就系爭工程施工單位勞工之死亡，經台灣台北地方法院檢察署檢察官認其監造過程並無疏失，而無業務過失致人於死罪嫌乙節（見卷附該檢察官不起訴處分書），僅說明原告無庸為施工單位勞工負責，而與本件係就其對本身所雇用實際執行監造業務之勞工所應負之事業義務，乃屬二事，自無從比附援引，而為有利原告之認定，併此敘明。
四、另原告主張系爭儀器不具屬人性，有一即足以發揮功能，而已經系爭工程施工機構德寶公司於現場置備，原告自無再行置備之必要云云，則為被告所否認，原告就德寶公司業已置備乙情，復未舉證以實其說，是其此部分主張，自無可採。況以本件應於系爭工程隧道等場所置備有上揭測定空氣中氧氣濃度之必要測定儀器，並採取隨時可確認空氣中氧氣濃度、硫化氫等其他有害氣體濃度之措施而論，重點在於現場必要儀器之「置備」及措施之提供，換言之，倘有該等儀器及措施，違法之客觀構成要件即不存在，是無論係由施工機構為其勞工所「置備」，或監造機構為其勞工所「置備」，只要系爭現場「置備」有上述儀器，則於被告檢查時，該等機構均不生上述違規情事，此亦經被告訴訟代理人陳明在卷（見本院94年4 月7 日言詞辯論筆錄），本無原告所慮疊床架屋之情形。今系爭工程上開場所施工、監造機構俱未依法提供上述安全設備，則基於勞工安全衛生法係為防止職業災害，保障勞工安全與健康之立法目的（見該法第1 條前段），對於同一場所工作之各該勞工雇主依法均不能解免其等對其所雇勞工應盡之保護義務，以免各該雇主互相推諉，致勞工現實工作場所安全之保障落空；以本件原告而言，其為保障自身所雇勞工，本應置備上述儀器，倘其果認由施工機構設置即可，則依上述監造服務契約，其有審查承包商含勞工安全及衛生在內之施工計畫及通知承包商限期改善之權限（見該契約第2 條第2 、5 款），依約亦應督促德寶公司設置，而非全然之不作為，置其勞工安全於不顧，是被告認其未盡上述勞安義務，而為限期改善之處分，自屬適法有據。
肆、綜上所述，原告之主張均無可採。原處分依首揭規定為上開處罰，於法並無不合，訴願決定遞予維持，均無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 21 日
第 七 庭 審 判 長 法 官 劉介中
法 官 黃秋鴻法 官 李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 4 月 21 日
書記官 黃明和