臺北高等行政法院判決
94年度訴字第1422號原 告 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林志忠律師被 告 交通部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 官朝永律師上列當事人間有關郵政事務事件，原告不服行政院中華民國94年
3 月14日院臺訴字第0940082694號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實被告前於民國（下同）92年9 月17日、11月12日接獲檢舉稱原告有遞送環球資產管理股份有限公司代香港上海匯豐銀行股份有限公司催收信用卡款項函、明典法律事務所代元邦大國公寓大廈管理委員會催請住戶給付管理費函、臺灣大哥大股份有限公司繳費通知單、泛亞電信股份有限公司繳費通知單及安信信用卡股份有限公司繳費通知單（下稱系爭郵件）之事，經被告查核認有違反郵政法第6 條第1 項規定，乃依同法第40條第1 款規定，於93年
4 月28日以交郵字第0930004436號函檢附93年4 月28日郵字第0001號處分書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命其停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
壹、聲明：一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
貳、陳述：
一、郵政法第6 條第1 項雖規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，惟本件系爭催收信用卡款項函、行動電話及信用卡繳費通知單等商業文書，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依郵政法第40條第1 款處罰之可能。
（一）按人民之生存權、工作權及財產權應予保障，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第15條、第23條分別定有明文。又「關於人民權利、義務者，應以法律定之，應以法律規定之事項，不得以命令定之」，中央法規標準法第五條及第6 條亦規定甚明。次按司法院釋字第
402 號解釋文前段：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件及法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨」。司法院釋字第423 號解釋亦提及「中央主管機關訂定之交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之到案時間及到案與否，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準，與母法授權之目的未盡相符。又創設相對人於接到違規通知書起10日內到案接受裁罰及逾期倍增之規定，與法律保留原則亦屬有違，其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿6 個月時失其效力。」
（二）查為郵政普及化義務與保障人民秘密通訊自由，郵政法特賦予中華郵政公司郵政專營權，於郵政法第6 條第1 項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」及同法第40條第1 款規定「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」，即係上述司法院釋字第402 號解釋所提及之對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰之法律依據，其構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」。又郵政法第48條規定「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，據此被告乃訂定「郵件處理規則」。該處理規則第4 條第2 項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」惟郵政法第6 條既已明定科處罰鍰之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，且將信函、明信片做例示規定，則對列示其後之通信性質文件解釋，當依循信函、明信片之性質及參酌郵政法第6 條第1 項郵政專營權之立法目的作解釋，不可逕自擴充解釋。郵政法第48條雖授權被告訂定「郵件處理規則」以定義郵件，惟參照上述司法院釋字第402 號及第423 解釋意旨，非謂即可對郵件定義恣意為之，仍應依循母法立法目的之合理標準為定義解釋，不可超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
（三）按郵政法第6 條第1 項裁罰依據之構成要件為「遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，「信函、明信片」因用語明確，依一般經驗法則，可知應係指一對一高度個性化文書；所謂「通信性質之文件」，查諸於「辭海」一書可知，則係指具有雙方相互傳達消息之性質的書札。又立法賦予郵政專營權之理由係為保障人民秘密通訊自由，因此對列示信函、明信片之後的通信性質文件之解釋，即應依循信函、明信片之性質及考量保障人民秘密通訊自由之立法理由為解釋，不可逕自擴充解釋。則依據一般社會觀念及經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函。惟「郵件處理規則」第
4 條第2 項逕自規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」其抽象概括之規定，已足以包括所有可能想像之文書郵件，參照郵政法第6 條第1 項規定郵政專營權之立法目的係為保障人民秘密通訊自由，則「郵件處理規則」第4 條第2項對通信性質之抽象概括的定義解釋，顯非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，已超越母法之範圍，逾越母法之授權目的。
（四）「郵件處理規則」第4 條第2 項為通信性質之定義解釋，既非依母法立法目的之合理標準所為之定義解釋，而逾越母法之授權目的，則對何者屬於通信性質郵件之定義解釋，仍應依循郵政法第6 條第1 項之構成要件及其立法目的為解釋。如上述，通信性質之文件係列示在信函、明信片之後，則依據該法條之立法理由及經驗法則，所謂通信性質之郵件，應指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或有雙方相互傳達消息性質的書函。本件系爭催收信用卡款項函、行動電話及信用卡繳費通知單等，既非信函、明信片，亦非屬通信性質之文件，僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，自非郵政法第6 條第1 項規範之客體，即無依郵政法第40條第1 款處罰之可能。
二、原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失可言。行政機關就本訴願決定之裁罰處分，應有證明行為人有故意或過失之舉證責任，若未盡此部分舉證責任，應認原告並無故意或過失，本件訴願決定及原處分，即應予撤銷。
（一）按「無責任即無行政罰」及「法無明文不處罰」，係行政法上早已確立不移之原理原則，亦是法治國家之基本原則。又司法院釋字第275 號解釋文認為「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」，因此行政罰仍以行為人具有故意或過失為責任要件，該解釋文雖亦提及「但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」，惟該但書補充部分係為顧及當時行政目的之實現（解釋文係作成於民國80年3 月8 日），所為與法治國家行政法一般原理原則有違之過渡時期解釋。因此民國94年1 月14日立法院三讀通過之行政罰法第7條 明定「行為人非出於故意或過失者，不予處罰。」準此行政機關不得再以「推定過失」之方式，將無過失之舉證責任交由行為人負擔，而須由行政機關本身負起證明行為人有過失之舉證責任。
（二）次按行政罰法為使行政機關有適應之時間，雖定1 年後始實施之緩衝期，惟如上述「無責任即無行政罰」本係行政法上確定不移之原理原則，亦是法治國家基本原則，該1年後始實施之緩衝期，係為使行政機關不致於因該規定乍然實行，無法運作，致行政機關因而停擺。故行政機關應於該1 年之緩衝期內，逐漸改正以往錯誤之行政行為，而於1 年緩衝期後，水到渠成，順利運作。非謂在緩衝期內行政機關即可無庸遵守，1 年緩衝期後，再突然改變以往錯誤作法，如此即喪失立法機關給予1 年緩衝期之真意。
因此，行政機關不應藉言尚有1 年之緩衝期，即將無過失之舉證責任交由行為人負擔。本件原告自84、85年間起，即有遞送與本件系爭郵件相同或相似之商業文書之營業行為，近10年間，均不曾受被告之裁罰，長期以來原告對此部分之營業行為，均係合法之認知。是以，原告就本件受罰之行為並無出於故意或過失可言。因此就本訴願決定之裁罰處分，被告即應負證明原告有故意或過失之舉證責任。
三、郵政法第6 條第1 項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據。
（一）按憲法第15條規定「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」工作權係指人民有自由選擇工作的權利，是具有自由權性質的權利。工作權係人格發展權的基礎，具有未來取向之性質，而憲法所保障之職業或工作自由毋寧是「社會價值中立」的，只要活動不對社會共同體造成傷害，即屬職業自由所保障之範圍。工作權保障之範圍涉及到人民在國家中各個層次的經濟活動，包括職業選擇自由權、獨立營業權及營業基本權等。職業選擇自由權乃人民選擇一特定行業從事之自由而言，或可謂創業自由，但創業往往另外繫之於該基本權主體之主觀與客觀因素，所謂職業主觀要件係指個人一身專屬之事項，此種要件包括專業能力、教育學歷及證照等，例如擔任律師須先經考試取得律師執照；所謂職業客觀要件係指從事某一行業須符合特定之客觀經濟情況，而此些情況非行為人主觀能力所能遂行者，例如為遂行公共政策而限制人民在大陸投資（台灣地區與大陸地區人民關係條例第35條）、為防止惡性競爭而限制市場家數（廣電法第8 條、有線電視法第27條）及國家規定獨占之事業（郵政法第6 條第1 項）即屬之。
（二）次按國家為達成國家目的及增進公共利益之必要時，當然得以法律限制工作權所形成之經濟活動，其形式合法性之要求為法律保留原則。本訴願決定之原處分或可謂郵政法第6 條第1 項、同法第40條第1 款及郵件處理規則第4條第2 項為其依法行政之依據，而符合法律保留原則之形式合法性要求，惟國家干預人民之工作自由權除應符合形式合法性外，尚須符合實質正當性之要求。而國家干預人民工作自由權是否符合實質正當性應求諸於國家任務，國家有維護正常交易環境的公共利益之任務，故各種私法交易，除非有以侵害他人權利，違反禁止規定或潛在對他人權益的威脅為主要內容，否則國家機關應不予干涉，而求諸於「私法自治原則」。故人民之工作權有關各種行為，愈具有外部化現象，即愈容易與他人產生法律關係，國家機關可干預的權限也就愈深，例如醫療行為與國民之健康關係密切，故國家應作較嚴格之管制。司法院釋字第404 號解釋文提及：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，故人民得自由選擇工作及職業，以維持生計。惟人民之工作與公共福祉有密切關係，為增進公共利益之必要，對於人民從事工作之方法及應具備之資格或其他要件，得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條規定自明。」即為此理。綜言之，國家機關之各種干預權的行使，除符合形式合法性外，也應禁得起實質正當性的檢證。但國家如何限制人民之營業自由，既能合乎公益又契合憲法第23條「比例原則」過度禁止之要求？就此，德國聯邦憲法法庭於西元1958年「藥房判決」案後所形成的「三階段理論」即值得我國參酌。所謂三階段係指：「職業執行自由之限制」、「職業選擇之主觀許可要件」及「職業選擇之客觀許可要件」三個要件，越屬於前階段的營業權事項，人民權利越小化，相對的，國家干預的權限越大。當立法者只規定第一階段「職業執行自由之限制」時，例如營業方式、營業時間等，因係僅規定純粹之執行規則，不涉及職業選擇自由，立法者是最自由的；當立法者規定第二階段「職業選擇之主觀許可要件」時，例如個人的知識能力、無一定犯罪之前科紀錄等，此係指自然人或法人在選擇進入職業市場所應具備，而由職業申請人所可能完成之屬人要件，此種主觀的許可要件只有為保護「重要的社會共同利益」始可合理化；當立法者規定第三階段「職業選擇之客觀許可要件」時，例如為防止惡性競爭而限制市場家數、國家規定獨占等，因所謂「職業選擇之客觀許可要件」係指「個人對該要件之成就完全沒有影響力」之要件，以此種要件作為限制進入職業市場之條件，「嚴重違反基本人權之意義」，一般而言，只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」，換言之，愈屬於職業選擇客觀要件的事項，國家愈不必干預，否則即會發生過度干預而違反比例原則的問題。
（三）觀諸郵政法第6 條第1 項規定「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」，即屬於規定國家得以獨占事業之「職業選擇客觀許可要件」，此種嚴重違反基本人權，限制不特定人民進入職業市場之條件，必須只有「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險時，才能合法化對職業選擇自由之侵害」。而本條之立法理由可分為保障人民秘密通訊自由與確保郵政普及化義務兩部分，茲分述如下：
１、保障人民秘密通訊自由：在制訂本條初始，因係處於戒嚴時期之時空背景，為防禦當時特殊時代背景，部分信函可能涉及國家機密之重大公共法益，係屬可證明顯然非常嚴重的危險，或可因此限制不特定人民進入職業市場之條件，合法化對職業選擇自由之侵害。但時至今日，科技網路、電信傳播發達，不論電子郵件、行動通訊皆蓬勃自由發展，應已無人民信函涉及國家機密之重大公共法益。至於人民秘密通訊之保障，人民本可自由選擇秘密通訊之方式。倘若人民認為中華郵政公司與某一民營郵政公司比較，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較無妨害其秘密通訊之虞，則自會選擇中華郵政公司遞送；反之，人民若認為某一民營郵政公司，在遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件之過程，較中華郵政公司無妨害其秘密通訊之虞，則亦會選擇該民營郵政公司為遞送。此本係資本市場，公司商譽影響市場競爭之自然趨勢，郵政法第6 條第1 項給予中華郵政公司郵政專營權，限制一般人民從事遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業，除侵害一般人民職業選擇自由，且限制其他人民選擇秘密通訊方式之自由，實難認為係「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。
２、確保郵政普及化義務：參照被告歷次答辯書均提及郵政專營權之目的係為「郵政普及化之政策要求（從事照顧偏遠地區之民眾用郵）」、「中華郵政公司依法既負有普及化服務義務，其擁有通信性質文件之專營權，適足以保障普遍、公平、合理之郵遞服務」、「中華郵政公司依法既負有郵政普及化服務義務，並同時授予郵政專營權，此係權利義務對稱性」。依其意旨，則郵政專營權之立法目的之一，顯係為中華郵政公司負有之普及化服務義務所給予之特有保障，令其得以從該專營權所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本。但是為了彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，卻限制一般人民參與該工作之職業選擇自由權，則顯然並非「為防禦對於重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」。退萬步言，縱認其真有「重大公共法益構成可證明的及顯然非常嚴重的危險」，所採取之手段亦應是「已無其他替代方案之侵害最小手段」，始符合憲法第23條之比例原則。今為彌補其照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，則大可以選擇「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之。因此，郵政法第6 條第1 項關於「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」之規定，顯屬違憲，應不得做為裁罰依據，則訴願決定及原處分，即應予撤銷。
四、況郵政專營權之改革已是世界潮流，為此提起本件訴訟，求為如訴之聲明所示之判決。
乙、被告方面：
壹、聲明：一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、有關原告主張本件系爭郵件非屬郵政法第6 條所指信函、明信片或其他具有通信性質之文件；被告機關於郵件處理規則第4 條就所謂「具有通信性質之文件」所為之定義已逾越母法之授權目的部分：
（一）按郵政法第6 條第1 項規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」已明確規範凡具有通信性質之文件均為中華郵政公司郵件專營範圍，而所謂「信件」在一般坊間詞典之定義為：和人通消息之書函（詳參正業書局出版社之辭源）或傳遞消息的文字（詳參學知出版社之國語詞典）等，準此，依文義解釋，凡具有傳遞消息功能之文件，均屬中華郵政公司專營權範圍，原告辯稱「信函、明信片」指一對一高度個性化之文書，主張郵政法第6條第1 項之規定以「雙方互相傳達消息之書札」為限，顯屬無據。
（二）依郵政法授權訂定之郵件處理規則第4 條規定：「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」，其訂定之說明更指出：「所謂對特定人傳達意思、觀念或事實者，其傳達之對象僅限對特定人為之，如係向不特定之多數人傳達者，屬通知、公告之類，非郵件處理規則所稱之『通信性質』，而傳達方式又須為實體遞送，如透過數位訊號以網際網路傳輸者，是為電信通訊範疇，亦非郵件管理規則規範之『通信性質』文件；至其傳達內容須以文字或符號形式表徵之意思、觀念或事實者始足當之。」故郵件處理規則第4 條第2 項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達信息之功能，重點在「特定人」，並輔以文字或符號表示之「意思、觀念或事實」作為認定標準。至「新聞紙、雜誌、印刷物、小包、包裹」，依上開標準判斷，均非秘密通信保障之標的，不屬郵政法第6 條第1 項通信郵件專營權之範疇。是就「通信性質」一詞之定義，相對於郵政法第6 條第1 項規定之文義而言，已屬限縮解釋，原告猶執陳詞，指上開定義解釋超越母法之範圍，逾越母法之授權範圍，殊無足採。
（三）另有關大量印刷之商業文書，諸如各類通知單、帳單或對帳單、證明單、罰單、稅單、扣繳憑單及附有持卡人資料之各種金融卡、信用卡等文件因涉有商業機密、個人財務信用資料及隱私權，如係固封並具有對特定人通信功能之郵件，其不問是否大量印製或其印製產生方式為何，均屬郵政法第6 條第1 項之郵件，故原告聲稱所遞送之商業文書非關隱私，並無違反郵政法規定云云，實為曲解法令之卸責託詞，不足採信。
（四）本件原告所遞送之系爭郵件，均係對收件人（特定人）有傳達意思及事實功能，與郵件處理規則第4 條第2 項規定通信性質文件之構成要件相符，至於文件作成之方式為何，已非所論，是以，舉凡手寫、油印、影印、印刷、電腦列印及以壓字機、打字機或手用戳記打出或印出內容者，雖其製作方式有所不同，均有上開規定之適用。故如印刷類文件具有通信性質者（對「特定人」以文字或符號表示「意思、觀念或事實」），仍為通信性質文件，屬郵政專營權之範圍。原告辯稱其遞送文件，非屬郵政法第6 條第
1 項規範之客體，並無郵政法第40條處罰之適用，實乃曲解法令以圖卸責之詞。
二、有關原告主張本件受裁罰之行為並無故意或過失可言。被告應證明原告有故意或過失之舉證責任部分：
（一）現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可罰性，故行政罰法第7 條第1 項，乃將司法院釋字第275 號解釋文所謂「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為責任要件。」以法律加以明文規範，是行政罰法雖明定1 年後始實施，然上開規定之精神，早經行政機關奉為規範。
（二）上開解釋文另提及「但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰」，乃過失推定原則，並無明文於行政罰法施行後即不再適用，則原告主張行政機關不得再適用上開解釋，據以推定過失，於法顯屬無據。
（三）郵政法第6 條第1 項明文規定：「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」，上開規定於配合郵政改制修正郵政法時，已經產、官、學各界達成共識，並經行政院核定，立法院三讀通過及總統公布施行。原告當知此禁止規定，其明知故犯，難謂無直接故意。
（四）被告依郵政法授權擬訂「郵件處理規則」，其相關草案、通過條文內容已依「行政程序法」規定辦理預告及公告程序，擬訂該規則過程中亦邀集相關公會參加，符合透明公開原則，相關規定原告難以搪塞不知情。
（五）被告前於92年4 月間據報原告有遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書情事，於92年04月30日籲請原告確實遵守郵政法相關規定，惟原告置若罔顧，基於維護法令尊嚴與政府威信，並貫徹公權力之執行，施以處分，誠非得已。
（六）原告主張其長期以來對此部分為營業行為，均未曾受被告之裁罰，乃系合法之認知，然原告之違法行為，倘未經具體檢舉，本即難以發現，但不能以先前之違法行為未經查獲並裁罰，逕賦予該違法行為合法化，況相關規定具體明確於「郵件處理規則」第4 條第2 項規定，並依法公告周知，原告豈可諉為不知，故原告不得以因不知法則而免除行政處罰責任，併此敘明。此外，郵政法修正前，對侵犯郵政專營權者，係處以刑法，當時之郵政監理單位（原郵政總局），曾對違反者上大商務有限公司及二大商務有限公司提出告訴，並經台灣高等法院刑事判決確定在案，故原告以其未曾受被告之裁罰，乃係合法之認知，純屬推諉之詞，不足採信。
三、有關原告主張郵政法第6 條第1 項有關郵政專營權之規定違憲，不得做為裁罰依據部分：
（一）憲法第107 條第5 款規定郵政事項由中央立法並執行之。同法第12條亦規定人民有秘密通訊之自由。基此，郵政法乃於第1 條規定郵政提供普遍、公平、合理之普及化郵政服務、第3 條規定郵政國營、第6 條則規定具有通信性質文件為郵政專營。郵政法經立法院三讀通過並經總統令公布施行，被告依據郵政法對原告為裁罰性之行政處分，符合「依法行政」原則。
（二）依憲法第23條規定，為增進公共利益所必要者，得以法律限制之，因此，為提供普遍、公平、合理之郵政服務，增進公共利益，爰於郵政法第6 條明定「信函、明信片或其他具有通信性質之文件」由中華郵政公司專營，排除其他業者之遞送行為，而其他高資費之小包、包裹、快遞等不具通信性質之文件，則已完全開放業界競爭、自由經營，立法手段僅採溫和低度干預（即部分郵件專營）；依法賦予中華郵政公司擔負郵政普及服務的義務，以保障偏遠不經濟地區之用郵，尚不悖於憲法第23條「比例原則」之要求，且無違憲法第15條有關工作權之保障。
（三）在保障人民秘密通訊自由方面，郵政法規定「郵件、郵政資產、郵政款項及郵政公用物，非依法律，不得作為檢查、徵收或扣押之標的」、「中華郵政公司或其服務人員，不得開拆他人之郵件」、「中華郵政公司或其他服務人員因職務知他人秘密者，有保守秘密之義務，其服務人員離職者，亦同。」、「中華郵政公司非依法規，不得拒絕郵件之接受及遞送。」、「無故開拆或隱匿他人之郵件或以其他方法窺視其內容者，處拘役或新台幣9 萬元以下罰金」（詳參郵政法第8 、10、11、19、38條）等相關條文，建構了秘密通訊自由之基礎，反觀民營業者，基於私法自治原則，可以選擇有利可圖之客戶，拒絕部份郵件之接受與遞送；公司若發生財務危機，信件會被法院扣押；遇到操守不佳之員工隱匿、開拆他人郵件或洩漏所知秘密時，均無法可管，試問人民之秘密通訊自由之保障何在？故世界各國，無論是多麼資本化之國家（如美、日等國）郵政業務仍多採郵政專營。
（四）在郵政普及化方面，原告認為讓中華郵政公司享有專營權，以所得之利益，彌補照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本是錯誤的政策，因此主張為彌補中華郵政公司照顧偏遠地區民眾用郵之營運成本，大可按「專案補助」或「特定稅賦優惠」之較小侵害手段，而非以限制一般人民工作自由權之郵政專營權如此重大侵害手段為之，固非無見。惟查郵件按一般費率收費，若在都會區投遞是有利可圖，但在都會區以外之地區投遞卻是不敷成本，此為兩造所不否認之事實，從而民營業者，於都會區收取郵件，但僅選擇在都會區投遞，卻將寄往偏遠地區郵件，再交由中華郵政公司投遞，結果民營業者擷取高額利潤，至於高成本之郵件，由政府拿人民納稅的錢來「專案補助」，無異圖利財團，試問公平乎？
（五）再者，郵政法第6 條第1 項之規定違憲與否，係司法院大法官會議之審查權責，非原告主張違憲就違憲。在大法官會議作成該法條違憲之決議前，該法條仍屬有效存在，且該法條之規定係國家為達成公共目的及增進公共利益所必要，符合憲法第23條法律保留原則之規定，並無違憲與否之問題。
五、綜上所論，本件違反郵政法第6 條第1 項規定事實至為明確，原告主張及理由均不足採信，被告以93年4 月28日交郵字第0930004436號函依法核處10萬元罰鍰，並即停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為之處分，並無違誤。
理 由
一、本件訴訟進行中原告之代表人由余家成變更為甲○○，被告之代表人由林陵三變更為乙○○，茲經原告及被告現任代表人甲○○、乙○○分別檢附原告營利事業登記證、總統令具狀向本院聲明承受訴訟，經核尚無不合，應予准許。
二、按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。運送機關或運送業者，除附送與貨物有關之通知外，不得為前項郵件之遞送。」、「郵件種類、定義、處理程序、交寄、資費之交付、載運、投遞與查詢補償確定之程序、金額與其方法、禁寄物品之種類與其處分方法、受委託遞送郵件者之資格條件、委託程序與責任及其他相關事項之規則，由主管機關擬訂，報請行政院核定之。」郵政法第6 條、第48條定有明文。又「函件之全部或一部屬於通信性質者，除另有規定外，為信函。前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」亦經被告依前開郵政法第第48條訂定之郵件處理規則第4 條揭示明確。
三、經查，本件原告曾於92年4月間因遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書情事，經被告於92年04月30日檢附郵政法及郵件處理規則各一份函籲原告確實遵守郵政法第6條及相關規定。嗣原告復於92年6 月至10月間，為環球資產管理股份有限公司遞送代催信用卡款項（含告知移送強制執行時間）函件、為明典法律事務所遞送代催元邦大國公寓大廈住戶給付管理費函件、為臺灣大哥大股份有限公司、泛亞電信股份有限公司、安信信用卡股份有限公司遞送繳費通知單一節，為原告所不爭執，且有92年04月30日交郵字第0920033318號函、環球資產管理股份有限公司代香港匯豐銀行股份有限公司催繳信用卡款項及通知聲請強制執行日期函件、明典法律事務所催償函、寄件郵件封套、臺灣大哥大股份有限公司繳費通知單、泛亞電信股份有限公司繳費通知單、安信信用卡股份有限公司繳費通知單等件附原處分卷可稽，堪信為真實。
四、至原告主張：⑴本件系爭郵件並非信函、明信片或具有通信性質之文件；郵件處理規則第4條第2項規定：「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」逾越母法範圍及授權目的；⑵原告就本件受裁罰之行為並無故意或過失可言。被告負有證明原告有故意或過失之舉證責任；⑶郵政法第6 條第1 項規定侵害人民職業選擇自由（工作自由權）及選擇秘密通訊方式之自由，顯屬違憲，不得做為裁罰依據云云，而為被告所否認，經查：
（一）郵政法第6 條第1 項所稱信函、明信片或其他文件具有通信性質之意，係指寄件者為將其對特定之人之心理狀態（訊息）向特定之人發表，乃藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式記錄其心理狀態（訊息）向特定之人傳遞者而言。而上開表示行為，有欲成立法律行為者（此即法律行為構成要件中所稱之意思表示），有非欲成立法律行為者；非欲成立法律行為之表示行為中，又分為知的表示、情的表示與意思通知，又非欲成立法律行為之表示行為有時亦因法律之規定逕生一定之法律效果，例如承認他人權利存在（知的表示）、宥恕（情的表示）、催告（意思通知）等之表示。惟無論何種表示行為，如其傳遞訊息之介體記錄者係寄件人向特定人所為之個別性訊息，即屬具有通信性質之文件，有別於普遍性、不具個別屬性之訊息傳遞，合先指明。
（二）本件審酌被告所遞送之催繳信用卡款項（含告知移送強制執行時間）函件、催繳管理費函件、行動電話、信用卡繳費通知單等文件，均是寄件人對特定之人（或為契約相對人，或為公寓大廈之個別住戶）所為，而其文件內容或為向信用卡持卡人催繳信用卡款項並告知移送其強制執行之特定時間、或為向住戶催繳該住戶特定數額之管理費、或為向行動電話使用人催繳該用戶特定數額之行動電話費用等，均係針對收件者所為特定且個別性訊息之表示，揆諸前揭說明，原告所遞送之文件即屬具有通信性質之文件，原告主張伊所遞送之系爭文件僅係以電腦大量套印之印刷類商業文書，非一對一高度個性化文書，非郵政法第6 條第1 項規範之客體云云，核無可採。
（三）至於「郵件處理規則」第4 條第2 項「前項所稱通信性質，指寄件人之文件具有對特定人傳達意思、觀念或事實之功能。」之規定僅係就郵政法第6 條第1 項具有通信性質之文件應具寄件人向特定人表示其對特定人之個別性訊息之屬性予以闡釋，於郵政法第6 條第1 項之構成要件及其立法目的尚無違背。是原告主張「郵件處理規則」第4 條第2 項規定超越母法之範圍，逾越母法之授權目的云云，要無可取。
（四）次查，原告曾於92年4 月間因遞送與本件系爭郵件性質雷同之富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書一事，經被告於92年04月30日檢附郵政法及郵件處理規則函請原告確實遵守郵政法第6 條及相關規定一節，已如前述，則原告就郵政法第6 條第1 項、郵件處理規則第4 條第2項規定即已知悉，其應注意能注意而不注意，猶於同年6 至
10 月 為環球資產管理股份有限公司、明典法律事務所、臺灣大哥大股份有限公司、泛亞電信股份有限公司、安信信用卡股份有限公司遞送系爭郵件，自難謂無過失，其空言伊未曾受被告裁罰，乃係合法認知，伊就本件行為並無故意或過失可言云云，亦不足採。
（五）末按人民之工作權應予保障，得自由選擇工作及職業，以維持生計，雖為憲法第15條所明定。惟上開權利為增進公共利益所必要時，非不得以法律為適當之限制，此觀憲法第23條「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」規定自明。而查：
⑴、郵政為國家保育行政之一環，負有提供全體人民迅速、公
平、合理之普及化郵件遞送服務，以利物品、資訊之國內外流通，俾維民生之所需之義務。是國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，自可經營郵政公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，從而，郵政法之訂定，核於憲法第23條、第144 條、第107 條第五款之規定並無不合。
⑵、又郵政法立法之旨在健全郵政發展，提供普遍、公平、合
理之郵政服務，增進公共利益，業經郵政法第1 條揭示明確。而郵政法稱之郵件，含信函、明信片、特製郵簡、新聞紙、雜誌、印刷物、盲人文件、小包、包裹或以電子處理或其他方式，交寄之文件或物品（郵政法第2 條參照），前揭郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，已如前述，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6 條第1 項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品，是原告選擇以遞送不具有通信性質郵件為業之權利或人民選擇不具有通信性質之文件、物品之遞送者之權利，並未被剝奪，該規定既無悖於比例原則，亦未逾越立法權自由形成之範圍，與憲法並無牴觸。
五、綜上所述，本件原告確有違反郵政法第6條第1項情事，被告依同法第40條第1款規定裁處原告罰鍰10萬元，且命原告停止遞送信函、明信片或具通信性質文件等營業行為，並無違誤，訴願決定遞以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 17 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 許瑞助法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 3 月 17 日
書記官 姚國華