臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01571號原 告 甲○○訴訟代理人 陳怡文律師被 告 內政部警政署代 表 人 乙○○署長）住同訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國94年3月15日94公審決字第0034號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文復審決定及原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告係桃園縣政府警察局（下稱桃縣警局）平鎮分局警備隊警員，前曾因飲酒習性遭上級告誡。原告於該分局石門派出所任內之非執勤時間，酒後駕駛車號00-000 0自小客車，於民國（下同）93年9月22日6時32分許，行經桃園縣八德市○○路○段僑愛街48號之1前，與谷○妮騎乘之三輪腳踏車發生車禍，經檢測吐氣酒精成分為每公升0.73毫克，並致谷○妮受重傷送醫後不治死亡。原告因而經臺灣桃園地方法院刑事判決「應執行有期徒刑6個月，如易科罰金以參佰元折算壹日，緩刑3年。」確定，經被告認原告破壞紀律，情節重大，依警察人員管理條例第31條第1項第1款及公務人員考績法（下稱考績法）第12條第3項第7款規定，以93年10月29日警署人乙字第2418號令核予免職，免職未確定前先予停職。原告不服，提起復審，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)復審決定及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)臺灣桃園地方法院93年度交易字第374號刑事判決確定：「應執行有期徒刑6個月，如易科罰金以參佰元折算壹日，緩刑3年。」警察人員管理條例第31條第1項第4款規定：「犯前2款以外之罪，經處有期徒刑以上刑之判決確定，未宣告緩刑或未准予易科罰金者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職」；故既已宣告緩刑，何能為原告免職處分？
(二)本件免職處分侵害原告憲法所保障之工作權與服公職權，足以認定須有法律保留原則之適用：
１、查「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點規定：「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：㈤酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克，或血液中酒精濃度超過
0.05%以上，致人於重傷或死亡者。依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。」前開要點，係一行政規則，以無法律授權之行政規則規範並剝奪憲法所保障之工作權與服公職權，實有違法律保留原則。
２、復查警察人員管理條例第31條第1 項第1 款規定為：「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：1 、公務人員考績法所定一次記二大過情事之一者」；次查考績法第12條第3 項規定為：「非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分」，第7 款：「挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者」，應屬本件免職處分之法令依據。惟，究竟何謂「紀律」？係屬不確定法律概念，按法律規範內容使用「不確定法律概念」，行政機關作成行政處分必須擔保其「涵攝」之正確，否則其所作成之行政處分亦因而錯誤而違法，此見諸於鈞院92年訴字第267號判決。考績法第12條第3 項第7 款，固有：「破壞紀律，情節重大，有確實證據者」，為一次記二大過處分之規定；同法施行細則第13條第2 款第2 目亦有：「違反紀律或言行不檢，致損害公務人員聲譽，有確實證據者」，一次記一大過之規定。所謂的「紀律」其強度與受規範者之預見度並不明確，同樣違反紀律，又有不同的處分標準，究竟何屬「情節重大」情事，亦無明確之規範。
３、原告係於勤餘時間與同仁餐敘，餐費由同仁支付，並無接受業者招待等違反紀律情事，此亦見諸於93年10月29日桃警交字第0930020698號函之說明2，何來「破壞紀律，情節重大，有確實證據者」之實？
４、原告確實酒後駕車肇事致人於死，然桃園地方法院檢察署並未予以起訴，原告與死者家屬亦已達成和解；先遑論「紀律」之不確定法律概念，考績法第12條第3項第7款，「破壞紀律，情節重大，有確實證據者」，為一次記二大過處分之規定，與同法施行細則第13條第2款第2目：「違反紀律或言行不檢，致損害公務人員聲譽，有確實證據者屬」，一次記一大過之規定，應如何適用？「警察人員獎懲標準表」第6點第1款亦有：「行為粗暴或行為不檢，影響警譽，情節重大」，一次記一大過之規定，又應如何適用？實為一疑義，而適用法令之不同，其結果為原告之身分變更，工作權與服公職權遭剝奪。
５、查警察人員管理條例第31條第1項第4款規定：「犯前2款以外之罪，經處有期徒刑以上刑之判決確定，未宣告緩刑或未准予易科罰金者」，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職；故原告並未予以起訴，更未被判刑，何能為免職之處分？
(三)按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」「行政行為，應依下列原則為之：1 、採取之方法應有助於目的之達成。2 、有多種同樣能達到目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。3 、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第6 條及第7 條分別定有明文。而同法第2 條第1 項亦規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」。是以無論係行政規則之訂定或行政處分之作成，皆須符合行政程序法第6條及第7條所揭櫫之平等原則及比例原則之要求，而「所謂平等原則，非指一律齊頭之平等待遇，應從實質上加以客觀判斷，對相同之條件事實，始得為相同之處理，倘若條件事實有別，則應本乎正義理念，分別予以適度之處理，禁止恣意為之。」最高法院88 年度台上字第328號判決亦著有明文。
(四)就考績法第12條第3 項第7 款之規定內容言之，所謂「紀律」及「情節重大」均屬不確定之法律概念，尚須由執法者予以具體化，於具體化之過程中，為執法成本之考量，固尚得予以通案化而制訂判斷準則，然該準則如前揭法規所示，亦應符合比例原則之要求，且通案準則適用之結果不免疏於顧及個案之妥適性，故於個案具體涵攝之部分亦應通過比例原則及平等原則之考量，本件之爭執點即係原處分據以適用之警察人員駕車安全考核實施要點及原處分具體之涵攝過程是否符合比例原則及平等原則。
(五)原處分據以適用之警察人員駕車安全考核實施要點，其內容尚有違比例原則：
１、考績法第12條第3項第7款之規定，涉及人民之工作權、服公職權及組織運作之維持、人民對於警察執法之信賴，而就警察組織運作之維持觀之，對於酒醉駕車致人於死之警員，皆處以最嚴厲之免職處分是否有助於組織維持？及組織維持之目的（即警察團體整體之形象利益），有無其他較侵害人民之工作權、服公職權較輕微之方式即可達成？及為維持組織之運作是否即可犧牲人民基於憲法所保障之工作權及服公職？此皆判斷警察人員駕車安全考核實施要點是否符合比例原則之考量要點。
２、被告93年2月10日公布之「警察人員駕車安全考核實施要點」就員警酒後駕車致人於死之情形，無論係服勤期間發生、行為人由無逃逸或頂替之情事、行為人於刑案案件是否受有緩刑或易科罰金之宣告，皆認定係情節重大予以免職。然警員於值勤中亦或是於假日發生酒駕致人於死之情事，就人民之信賴言之，對於值勤中酒醉駕車致人於死之情事所造成之侵害顯較員警於假日期間所為者為重，因於假日期間，員警實係以一般人民之身分而駕車，非如同於值勤中係代表國家行使公權力。而行為人若生逃逸或頂替之情事，或未受緩刑之宣告，其違反紀律之情節顯較為重大，司法院釋字第471號解釋亦曾認定「不問對行為人有無預防矯治其社會危險性之必要，一律宣付強制工作3年，限制其中不具社會危險性之受處分人之身體、自由部分，其所採措施與所欲達成預防矯治之目的及所需程度，不合憲法第23條所定之比例原則。
」，故若無論行為人係於值勤中酒醉駕車、是否有逃逸或頂替、相關刑事案件是否受緩刑或易科罰金之宣告，皆論以免職之處分，依前揭大法官解釋意旨顯有違比例原則。有鑑於此，被告即於94年12月13日修改警察人員駕車安全考核實施要點，將非值勤時間之酒醉駕車致人於死之行為限定於刑事案件未宣告緩刑或未准予易科罰金，且有逃逸或頂替之情事者，始為免職處分，足徵員警於行為時係屬值勤或非值勤時間、行為後是否有逃逸頂替之情事、相關刑事案件是否受緩刑或易科罰金之宣告，實對於組織運作之維持、人民對於警察執法之信賴之判斷深具影響，原處分據以適用之原警察人員駕車安全考核實施要點未將此列為考量之基準，率爾將員警於值勤及非值勤期間之情事皆論以免職，實與比例原則有違，且針對不同違反紀律之情況卻為相同之認定，亦與平等原則有違。
(六)本件個案之具體涵攝過程亦與比例原則及平等原則有違：
１、本件涉及人民之工作權、服公職權及組織運作之維持、人民對於警察執法之信賴等情事之調和，而就行為人是否與被害人達成和解、相關刑事案件是否受有緩刑或易科罰金之宣告、案發時間是否係值勤或是假日及是否尚涉及肇事逃逸或頂替等情，皆足以對於組織運作之維持、人民對於警察執法之信賴造成不同程度之影響，亦即員警值勤中因酒駕致人於死及於假日中所為者，對於現正執行之勤務及組織之維持自有所影響，對於影響較小之假日時間之行為而未有逃逸或頂替之情事，且相關刑案亦受緩刑宣告等之情況，是否尚有必要以剝奪員警工作權、服公職權之嚴厲處分，尚非無疑，且對於影響較小之非服勤時間而未有逃逸且受緩刑宣告之行為與服勤時間之行為做相同之評價，實亦無法彰顯服勤期間酒醉駕車之較具嚴重性，此皆有違比例原則。
２、就現行刑事判決而言，於交通事故致人於死之情形，若行為人與家屬達成和解，且非累犯者，多數會參酌此一犯後態度，而科以宣告緩刑或易科罰金之判決，前揭被告新修訂之警察人員駕車安全考核實施要點於非服勤期間亦僅限於未受緩刑及易科罰金宣告且有逃逸或頂替之情事者始為免職處分，亦即相當於若係於非服勤期間酒駕致人於死，且與被害人家屬達成和解而受緩刑或易科罰金之宣告者，即認其情節並非重大，不為免職處分。由此修訂要點觀之，皆足徵行為人服勤期間與否、是否與被害人家屬達成和解而受緩刑宣告，皆係認定違反紀律之情節是否重大之依據，皆係被告於處分時應與考量之情事。
３、原告於案發時分別於6時26分、6時31分及6時35分主動撥119與救護單位聯繫，此有案發時原告行動電話之通話明細清單可稽，並未有任何逃逸或頂替之情事，且與被害人家屬達成和解，相關刑事案件亦受有緩刑之宣告，且非係於值勤中為之，實無課以免職處分之必要。逕予免職，誠屬過苛，亦有違比例原則之規定。
(七)綜上所述，原處分及復查決定所援引之駕車安全考核要點業經被告修正，而由其修正要點即已顯示行為人是否於服勤期間為酒駕致人於死、是否受緩刑之宣告及是否逃逸或頂替等情事，皆係判斷行為人行為是否係情節重大之依據，原警察人員駕車安全考核實施要點及原處分皆未對此考量，難謂適法。且未針對具體狀況而為分別之處理，逕為免職處分亦與平等原則有違；原處分及復查決定並未斟酌原告行為後之個別情況，違反平等原則及比例原則。類似情況，鈞院以曾為復審決定及原處分均撤銷之判決，未修訂前之警察人員駕車安全考核實施要點及原處分有違比例原則，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)按警察人員管理條例第2條規定：「警察人員之管理，依本條例之規定，．．．」同條例第31條規定：「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：1、公務人員考績法所定一次記二大過情事之一者。前項第1款及第6款至第11款免職處分於確定後執行，未確定前應先行停職。」同條例第21條規定：「警察職務之遴任權限，劃分如左：2、警正、警佐職務，由內政部遴任或交由直轄市政府遴任。」及內政部91年1月10日臺內人字第09100700520號函發布之分層負責明細表17、（13）規定略以：
「臺灣省及福建省縣市警察局副局長以下人員之派免事項，由警政署核定。」復按考績法第12條第3項規定：「非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：．．．7、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。」又依被告93年2月10日警署交字第0930028014號函修正發布「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項規定：「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：．．．㈤酒後駕車筆事，經檢測吐氣所含精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過
0.05%以上，致人於重傷或死亡者。非服勤時間，依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。」是依上開規定，臺灣省縣市警察局副局長以下之警察人員如確有酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過每公升0.25毫克以上，並致人於重傷或死亡等破壞紀律，情節重大情事者，被告應即予以免職（未確定前應先行停職）。
(二)查原告於93年9月22日6時32分（非服勤時間），酒後駕駛車號00-0000自小客車，行經介壽路2段僑愛街48之1號前，與谷○妮所駕駛之三輪腳踏車發生車禍，致谷○妮受重傷送醫急救後不治死亡，經處理員警以檢測儀器對原告施以酒精濃度測試值為每公升0.73毫克，凡此事實均有原告訊問（調查）筆錄、酒精測定紀錄表、處理相驗案件初步調查報告暨報驗書、交通事故現場圖、調查報告表等附卷可稽。案經該局考績委員會93年第13次會議（93年9月22日召開）邀請原告到會陳述意見後決議：「建請予以免職，免職未確定前應先行停職」，並於同年9月29日以桃警人字第0930017484號獎懲建議函報被告，擬議免職（未確定前併予停職）處分，嗣經被告考績委員會93年第17次會議（93年10月14日召開）討論並邀請原告列席陳述意見及答辯後決議：「逕予免職（未確定前先行停職）」，爰被告於同年10月29日警署人乙字第2418號令核予免職（未確定前應先行停職）之處分，認事用法尚無違誤。
(三)原告訴稱本案刑事責任部分，經臺灣桃園地方法院刑事判決確定：「應執行有期徒刑6個月，如易科罰金以參佰元折算壹日，緩刑3年。」依警察人員管理條例第31條第1項第4款：「犯前2款以外之罪，經處有期徒刑以上刑之判決確定，未宣告緩刑或未准予易科罰金者，遴任機關或其授權機關、學校應予以免職。」之規定，何能為原告免職處分？警察人員駕車安全考核實施要點」係一行政規則，以無法律授權之行政規則規範並剝奪憲法所保障之工作權與服公職權，實有違法律保留原則及考績法第12條第3項第7款規定：「挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者」免職處分之法令依據。惟究竟何謂「紀律」？係屬不確定法律概念，所謂的「紀律」其強度與受規範者之預見度並不明確，同樣違反紀律，又有不同的處分標準，究竟何屬「情節重大」情事，亦無明確之規範等一節，惟查：
１、按「紀律」與「情節重大」均係不確定法律概念，應由受免職處分公務員之服務機關或其主管機關就具體案件，斟酌公務員違法行為之動機、目的、手段以及對公務秩序及紀律所生之損害或影響綜合判斷認定，茲以被告為貫徹員警風紀要求，恪遵酒後不開車規定，已充分宣導並使員警瞭解警察人員駕車安全考核實施要點等相關規定；又依刑懲並行原則，公務人員行政責任之有無係以是否違反公務人員相關人事法規為斷，非以刑事責任之有無為唯一準據。審酌原告身為警察人員負執法重責，其紀律之要求本更甚於一般公務人員，自應以身作則，渠明知酒後不宜開車，亦明瞭員警酒後駕車處分之規定，卻仍以身試法，並經臺灣桃園地方法院93年度交易字第374號刑事判決判處有期徒刑4月；又服用酒類，不得安全駕駛動力交通工具而駕駛，處有期徒刑2月，應執行有期徒刑6月，及緩刑3年。被告就原告身為執法者，卻知法犯法，復因酒後駕車肇事致人於死等違失情節及其影響綜合判斷，認原告已嚴重影響警譽，其情節難謂非重大，為整飭警紀，認原告核有「警察人員駕車安全考核實施要點」第6點第1項第5款規定之情事，該當考績法第12條第3項第7款所定破壞紀律，情節重大之要件，而決議予以免職，尚難謂違反「比例原則」及「法律明確性原則」。
２、次依警察人員管理條例及考績法等規定，警察人員之違失行為，如已符合考績法第12條第3項第7款所定一次記二大過之情事者，係由遴任機關或其授權之機關、學校依警察人員管理條例規定逕予免職，經查本件93年10月29日警署人乙字第2418號免職令所依據之法令，係引據警察人員管理條例第31條第1項第1款及考績法第12條第3項第7款，原告指稱本件係以「警察人員駕車安全考核實施要點」規定，剝奪其工作權與服公職權，有違「法律保留原則」云云，實屬誤解；至於「警察人員駕車安全考核實施要點」，係被告本於職權為規範所屬警察人員安全駕車，以維護執法公信及形象，所頒訂之內部人事考核懲處規則，核亦與「法律保留原則」無涉。
(四)綜上，原告之訴為無理由，請判決如被告答辯之聲明等語。理 由
壹、本件應適用之法條：按考績法第12條第3 項規定：「非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：一、．．．七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。．．．」；而警察人員管理條例第2 條、第31條則分別規定：「警察人員之管理，依本條例之規定；本條例未規定者，適用有關法律之規定」、「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．。前項第1 款及第6 款至第11款免職處分於確定後執行，未確定前應先行停職。．．．」。
貳、認定事實所憑之証據：如事實概要欄所述之事實，有本院92年訴字第267 號判決、警員勤務表、和解書、交通事故照片、初步調查報告及報驗書、原告調查筆錄、桃縣警局道路交通事故現場圖、調查報告表、酒精測定紀錄表影本附卷可稽，為兩造所不爭執，堪信為真。
參、兩造爭點：原告於93年9 月22日6 時32分許，於桃園縣八德市○○路○段僑愛街48號之1 前酒後駕駛肇事致人於死之行為，是否已該當考績法第12條第3 項第7 款規定之「破壞紀律，情節重大」？
肆：本院之判斷：
一、被告認定原告上開行為該當考績法第12條第3 項第7 款規定，無非以警政署93年2 月10日函修正發布之駕車安全考核要點第6 點規定：「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：
㈠．．．㈤酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過
0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05% 以上，致人於重傷或死亡者。依警察人員管理條例第31條第1 項第1 款規定，逕予免職。．．．」為準據。惟上開駕車安全考核要點之性質乃屬內部規範之行政規則，僅有拘束內部之效力，其適用結果是否有違行政程序之一般原則，或有逾越權限、濫用權力之裁量違法情事，本院尚非不得審查。
二、經核上開考核要點第6點，僅以「當事人吐氣所含酒精成分超過每公升0.25毫克以上」，及「致人於重傷或死亡」為認定考績法第12條第3項「破壞紀律，情節重大」之唯一標準，就員警於個案中之過失程度、是否於服勤務期間肇事？肇事後有無自首？有無積極賠償被害人等犯後態度，均未斟酌，則員警不論是「服勤期間肇事致人死亡、有重大過失並肇事逃逸拒不賠償」之嚴重情節，抑或「非服勤期間肇事致人重傷，僅有十分之一過失，且自首、賠償被害人獲判緩刑」之較輕情節，均認定係「破壞紀律，情節重大」，一律依警察人員管理條例第31條予以免職，顯然未斟酌員警酒醉駕車與破壞紀律之關連性，且未依比例原則為合理之判斷，不符合憲法保障人民工作權之意旨，本院自得拒絕適用。上開駕車安全考核要點於94年12月13日修正時，亦新增「未宣告緩刑或未准予易科罰金者」為免職之要件，亦可知處分時之考核要點第6點確有未盡合理完備之處。
三、按考績法第12條第3項所謂「破壞紀律，情節重大」，雖屬不確定法律概念，但其涵義於個案中非不能經由社會一般觀念加以判斷，並可經由司法審查予以確認。本件原告飲酒駕車過失致人於死之行為，較諸警察人員管理條例第31項第2款以下列舉「犯內亂、外患、貪污、盜匪，或以外之罪經處有期徒刑以上刑之判決確定，未宣告緩刑或未准予易科罰金者」之情節，相去甚遠，且原告並非於值勤時間飲酒駕車，於犯後自首犯罪並與家屬達成和解，經司法刑事判決有期徒刑六月、得易科罰金，並宣告緩刑確定，足証原告過失程度不高、惡性尚輕，由社會一般觀念、司法審查結果，得否認定原告破壞紀律「情節重大」？尚非無疑，但被告逕以原告前有飲酒習慣曾遭上級告誡，及酒後肇事致人於死，依最重之「免職處分」予以懲處，衡諸警察人員管理條例「獎優汰劣，用治警紀，維護警察形象，提昇整體效能」之立法目的，及94年12月13日修正駕車安全考核要點第6 點之修正精神，被告所為之免職處分顯與比例原則不符，難謂其裁量合法。
四、從而，本件被告所為免職處分，並命原告於免職未確定前先行停職，有裁量違法之情事，應予撤銷，復審決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分與復審決定，應予准許，被告應就本案重新審酌另為處分。
伍、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐項論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 2 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 3 月 6 日
書記官 簡信滇