臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01581號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 己○○
戊○○丙○○上列當事人間因敬老福利生活津貼事件，原告不服行政院中華民國93年12月6 日院臺訴字第0930091437號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原係總統府第三局第三科之駕駛，甫於民國（下同）91年1 月16日退職，並領取一次退職金。又原告因年滿65歲，另於92年10月14日申請敬老福利生活津貼，經行政院勞工委員會所屬勞工保險局（下稱勞保局）審核後發給93年1 月至
93 年4月敬老福利生活津貼，然勞保局事後發現原告已於總統府領取一次退職金，不符請領敬老福利生活津貼之要件，乃以93年7 月26日保受福字第09366446870 號函請原告繳還溢領93年1 月至93年4 月敬老福利生活津貼計新臺幣（下同）12 ,000 元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈被告答辯固稱：「公務機關司機、技工、工友其勞工退休
金與公務人員一次退休金之性質相似…敬老福利生活津貼暫行條例第三條第一項第二款規定之立意精神係對於未自政府機關領有退休金者為發放對象。」惟按敬老福利生活津貼暫行條例第1 條條文之立法目的為：「為落實照顧老人，增進老人福利，特制定本條例。」其條文中並未提及「未自政府機關領有退休金者」為發放對象。而同條例第
3 條第1 項第2 款規定：「領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金。」為請領敬老福利生活津貼之排除對象，並未包含公務機關內之司機、技工、工友等純勞工身分人員。被告不應在欠缺法律授權之依據下，作出逾越母法之解釋，任意擴大敬老福利生活津貼暫行條例排除對象，並依此作成處分。另被告表示「對於公務員定義應採廣義解釋」，然現行法規並未規範公務機關內之司機、技工、工友等人員具公務員身分，故被告稱該等人員應同列為敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款所指公教人員之見解不符「法律明確性原則」。
⒉按所謂「平等原則」係指對於相同事件應為相同處理，對
於不同事件則應為不同之處理。民營企業退休之勞工與公務機關退休之工友，二者均依據相同法律（勞動基準法）之規定領取勞工退休金，應為相同事件。若民營企業退休之勞工於年滿65歲時可請領敬老福利生活津貼，則公務機關退休之勞工於年滿65歲時也應同樣能領敬老福利生活津貼，方符合平等原則。而退休公務人員係依據「公務人員退休法」之規定請領退休金與公務機關退休之工友依據「勞動基準法」之規定請領勞工退休金，二者所依據之法律不同，應為不同之事件。被告不應恣意地將「不同事件視為相同處理」，套用平等原則而認定公務機關退休之工友不得請領領敬老福利生活津貼。
⒊公務機關之工友並非依據公務人員任用法第36條之規定任
用，亦非屬公務員服務法第24條中受有俸給之人員，被告答辯適用法規顯有錯誤：
⑴該訴願答辯書「理由」第3 項指稱：「訴願人任職總統
府技工係依據公務人員任用法第36條之規定，以契約定期聘用之專業或技術人員（技工）…當屬公務員身分無誤。」事實上，依銓敘部81年1 月20日臺華甄二字第0664872 號函解釋：「依聘用人員聘用條例第1 條及公務人員任用法第36條之規定，聘用人員係指各機關專司技術研究設計工作而以契約定期聘用之人員。」準此，公務機關之技工、工友、駕駛等純勞工身分人員是專職公務機關之勞務工作，而非專司技術研究設計工作，完全不符合公務人員任用法第36條之聘用條件。實際上，公務機關之技工、工友、駕駛之僱用係依據「事務管理規則」第328 條、第331 條及行政院勞工委員會87年臺勞動一字第059605號函規定，依勞動基準法第9 條及勞動基準法施行細則第6 條所簽訂不定期勞動契約僱用，絕非依公務人員任用法第36條之規定以契約定期聘用。
從而，「聘用」與「僱用」不同，而定期聘用與不定期僱用差別更大，另專司技術研究設計工作與純勞務工作也絕對不同。
⑵該訴願答辯書理由第3 項另指稱：「依公務員服務法第
24條規定本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。易言之，其適用範圍包括政府機關、公營事業人員，亦不問文職與武職，其判別之標準為是否受有『俸給』…訴願人為依法領有國家俸給之人員，當屬公務人員身分無誤。」云云。事實上，所謂俸給應係指依「公務人員俸給法」所規範之包含本俸、年功俸、俸級、俸點、加給等事項，而公務機關之技工、工友、駕駛人、清潔隊員所領取之工作待遇，依據「事務管理規則」第355 條規定係稱「工餉」（亦即勞動基準法第2 條所稱之「工資」）而非俸給，且公務機關之技工、工友、駕駛等人員並無「公務人員俸給法」之適用。
⒋本案最大的爭議，在於公務機關內之司機、技工、工友等
純勞工身分人員，是否為公務人員？而目前我國雖無統一之公務員法典，各個法律對公務人員之定義寬廣不一致。然依據行政法之學理：「國家及地方自治團體為公法人，屬公務員關係中權利主體之一造，而公務員與其他僱傭關係之不同，即在於發生公法上之職務關係。此一關係表現於公務員所執行者為職務，並非經濟性質之工作，其任職之目的亦非為換取酬勞，而係取得與身分相當之生活照顧。在行政機關服務之人員，不具此項公法上職務關係者，或為依契約雇用之聘僱人員，或屬擔任體力勞動性質之技工、工人，均與公務員有別。」爰此，依行政法之學理，公務機關內之司機、技工、工友等純勞工身分人員係依「勞動契約」與公務機關建立「僱傭關係」，應非屬公務員身分。實務上亦認公務機關與其機關內司機、技工、工友之法律關係為私法上之聘僱關係，而非公法上職務關係，因而不具公務員之身分。
⒌公務機關之司機、技工、工友等純勞工身分人員所領取之
勞工退休金，因係依據勞動基準法第55條之規定給與，不同於公務人員之退休金係依據公務人員退休法之規定給與，其所領取之勞工退休金應屬私法性質之「勞務給付對價」，而非國家核與之「恩給」。故公務機關退休之技工、工友、駕駛等純勞工身分人員自非請領「敬老福利生活津貼」之排除對象。
⒍勞保局依據被告91年10月16日臺內社字第0910032333號函
釋作成行政處分，上開函釋屬行政程序法第159 條第2項第2 款所規範之「解釋性」行政規則，又依據行政程序法第160 條第2 項之規定，行政機關訂定「解釋性」行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，但被告並未依上述條文之規定將該行政規則由其首長簽署，並登載於政府公報發布，顯已違反行政程序法第160 條第2 項之規定，應不生法律效力。
⒎被告於「訴願答辯書」中稱「公務機關之技工係依據公務
人員任用法第36條任用…且受有俸給」等陳述，顯已違反行政程序法第8 條之規定，經原告去函監察院請求調查內政部及所屬機關「是否有依公務人員任用法第36條之規定任用技工、工友並給予俸給」，經被告函覆監察院否認有此情事，亦可佐證公務機關之技工、工友不屬公務人員。
（二）被告主張之理由：⒈敬老福利生活津貼之規劃主要在因應臺灣老年人口快速成
長，並秉持福利資源不重複配置、政府財政負擔考量與公平性原則，針對從未領有政府補助或津貼者發給補充性福利措施。再者，敬老福利生活津貼因列有排除條款及財產限制，基本上不屬於「普及式福利」（人人皆可享有），但也不屬於「社會救助性質」，係為照顧老人生活所規劃實施之補充性福利措施。
⒉依敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款規定：
「年滿65歲，在國內設有戶籍，且於最近3 年內每年居住超過183 日之國民，未有領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者，得請領敬老福利生活津貼，每月3,00
0 元。」本條款所排除之對象均是由政府機關編列預算發給退休金提供生活照顧者，對於已接受由政府機關編列預算之特別照護者，則應排除其請領本津貼的權利，且該條款並未明訂需以「具任用資格並經銓敘官職」等之公教、公營事業機構人員或「享有優惠存款」為該當要件。再者，我國目前並無統一之公務員法典，故現行法上之公務員尚無統一之定義，又敬老福利生活津貼暫行條例之立法意旨及精神係為照顧未領受政府提供生活保障者，基於平等原則，不論係狹義或廣義公務員，凡由公務機關退休並領有政府編列預算之一次退休（職）金者，即為本暫行條例之排除對象。復按同條例第10條：「不符合請領資格而領取本津貼者，其溢領之津貼，經以書面命本人或其法定繼承人自事實發生之日起60日內繳還；屆期未繳還者，依法移送強制執行。」⒊又按被告91年10月16日臺內社字第0910032333號函略以，
有關公務機關及公營事業機構之司機、技工、工友或及其他純勞工身分人員，如依公營事業機構所訂定退休法令辦理退休並支領一次退休金或月退休金，自為本條例第3條第1 項第2 款之適用對象。如係適用事務管理規則、勞動基準法辦理退休並支領一次退休金，亦由政府編列預算或提撥勞工退休準備金支給，慮其性質與公務員一次退休金相似，均由政府編列預算或提撥勞工準備金支給，基於平等原則仍為本條例第3 條第1 項第2 款之適用對象。
⒋原告於91年1 月16日自總統府退職領取公務機關人員一次
退職金，且其退職金係依勞動基準法支領，依敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款規定原告並不符合申領資格，按同條例第10條規定應予繳還；復按行政程序法第117 條規定得以撤銷違法之授益性行政處分，次按行政程序法法第121 條第1 項規定撤銷權應自知有撤銷原因起
2 年內為之。是以勞保局根據總統府於93年6 月17提供媒體資料，得知原告自始不符合請領資格，於93年7 月26日以保受福字第09366446870 號函請原告繳還93年1 月至93年4 月溢領本津貼計12,000元，於法並無不合。⒌再者，按敬老福利生活津貼暫行條例條例第8 條規定，申
請人經勞保局審核符合本津貼發給資格者，仍需由當事人申請核發，申請書背後並列明不符合請領資格之排除條件供民眾自行檢視是否符合資格，其中包括領取軍公教、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金者，不得請領敬老福利生活津貼，而申請書正面書明「本人如不符資格而領取敬老福利生活津貼，其溢領金額願意由本人或法定繼承人負責繳還，並負相關法律責任。」並經原告於申請書上蓋章同意表示明瞭，是其應知已領取公務機關人員一次退休金，依法不得請領津貼。從而勞保局依敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款及第10條規定核定本案原告不符合申領資格應繳還溢領之津貼，依法並無不合。理 由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為蘇嘉全，嗣於訴訟中變為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。另敬老福利生活津貼暫行條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；本津貼之核發及溢領催繳業務，由中央主管機關委託勞工保險局辦理；無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4 條之規定，向原委託機關或其直接上級機關提起訴願，敬老條例第2 條、第4 條及訴願法第7 條分別定有明文。
是以勞保局所為核發敬老津貼與否之處分，應視為內政部之行政處分，是本件原告以內政部為被告，揆諸上揭說明，即無不合，合先敘明。
二、原告主張：敬老福利生活津貼暫行條例第1 條條文之立法目的為為落實照顧老人，增進老人福利，其條文中並未提及「未自政府機關領有退休金者」為發放對象；而同條例第3 條第1 項第2 款規定之請領敬老福利生活津貼之排除對象，並未包含公務機關內之司機、技工、工友等純勞工身分人員。
故被告不應在欠缺法律授權之依據下，作出逾越母法之解釋及處分。另被告表示「對於公務員定義應採廣義解釋」，然現行法規並未規範公務機關內之司機、技工、工友等人員具公務員身分，故被告所持之見解並不符法律明確性原則。民營企業退休之勞工與公務機關退休之工友，二者均依據相同法律（勞動基準法）之規定領取勞工退休金，應為相同事件。若民營企業退休之勞工於年滿65歲時可請領敬老福利生活津貼，則公務機關退休之勞工於年滿65歲時也應同樣能領敬老福利生活津貼，方符合平等原則。而退休公務人員係依據公務人員退休法之規定請領退休金與公務機關退休之工友依據勞動基準法之規定請領勞工退休金，二者所依據之法律不同，應為不同之事件，被告不應恣意套用平等原則。公務機關之技工、工友、駕駛等純勞工身分人員是專職公務機關之勞務工作，應適用事務管理規則第328 條、第331 條及行政院勞工委員會87年臺勞動一字第059605號函規定，依勞動基準法第9 條及勞動基準法施行細則第6 條簽訂不定期勞動契約，而非專司技術研究設計工作，完全不符合公務人員任用法第36條之聘用條件。公務機關之技工、工友、駕駛人、清潔隊員所領取之工作待遇，為事務管理規則第355 條所規定之「工餉」而非俸給，且公務機關之技工、工友、駕駛等人員並無公務人員俸給法之適用。另依據學理及實務上見解，公務機關內之司機、技工、工友等純勞工身分人員係依「勞動契約」與公務機關建立「僱傭關係」，應非屬公務員身分。又公務機關之司機、技工、工友等純勞工身分人員所領取之退休金，係依據勞動基準法第55條之規定給與，不同於公務人員之退休金係依據公務人員退休法之規定給與，其所領取之退休金應屬私法性質之「勞務給付對價」，而非國家核與之「恩給」。被告91年10月16日臺內社字第0910032333號函釋屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所規範之「解釋性」行政規則，應依行政程序法第160 條第2 項之規定，由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，但被告並未依上述條文之規定辦理，應不生法律效力。況原告曾去函監察院請求調查內政部及所屬機關是否有依公務人員任用法第36條之規定任用技工、工友並給予俸給之情形，經監察院函轉被告，被告覆稱並無此事，亦可佐證公務機關之技工、工友不屬公務人員。為此，依據行政訴訟法第4 條第1項 規定提起撤銷訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。
三、被告則以：敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款所排除之對象均是由政府機關編列預算發給退休金提供生活照顧者，對於已接受由政府機關編列預算之特別照護者，則應排除其請領本津貼的權利，且該條款並未明訂需以「具任用資格並經銓敘官職」等之公教、公營事業機構人員或「享有優惠存款」為該當要件。且基於平等原則，不論係狹義或廣義公務員，凡由公務機關退休並領有政府編列預算之一次退休（職）金者，即為本暫行條例之排除對象。又按被告91年10月16日臺內社字第0910032333號函亦認公務機關及公營事業機構之司機、技工、工友或及其他純勞工身分人員，如係適用事務管理規則、勞動基準法辦理退休並支領一次退休金，亦由政府編列預算或提撥勞工退休準備金支給，其性質與公務員一次退休金相似，均由政府編列預算或提撥勞工準備金支給，基於平等原則仍為本條例第3 條第1 項第2 款之適用對象。本件原告於91年1 月16日自總統府退職領取公務機關人員一次退職金，且其退職金係依勞動基準法支領，依敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款規定，原告並不符合申領資格。再者，經勞保局審核符合本津貼發給資格者，仍需由當事人申請核發，申請書背後並列明不符合請領資格之排除條件供民眾自行檢視，而申請書正面書明「本人如不符資格而領取敬老福利生活津貼，其溢領金額願意由本人或法定繼承人負責繳還，並負相關法律責任。」並經原告於申請書上蓋章同意表示明瞭，是其應知已領取公務機關人員一次退休金，依法不得請領津貼。本件原處分之作成均屬依法行政，洵無不法違誤，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按「年滿六十五歲，在國內設有戶籍，且於最近三年內每年居住超過一百八十三日之國民，未有下列各款情事者，得請領敬老福利生活津貼，每月新臺幣三千元：…二、領取軍人退休俸（終身生活補助費）、政務人員、公教人員、公營事業人員月退休（職）金或一次退休金。…」「不符合請領資格而領取本津貼者，其溢領之津貼，經以書面命本人或其法定繼承人自事實發生之日起六十日內繳還；屆期未繳還者，依法移送強制執行。」敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1項第2 款、第10條分別定有明文。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有勞保局93年7 月26日保受福字第09366446870 號函、被告91年10月16日臺內社字第0910032333號函、行政員勞工委員會87年12月31日臺勞動一字第059605號函、銓敘部81年1 月20日臺華甄二字第0664872 號函、監察院監察業務處94年3 月17日處臺業貳字第0940160983號函、被告94年3 月23日臺內密全總字第0940000003號函、原告敬老福利津貼申請書及明細查詢表、勞保局93年9 月24日華總三管字第09300165790 號函及總統府第三局91年1 月份命令退職駕駛請領退職金名冊等件分別附原處分卷、訴願卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造上開之主張，本件之爭執重點在於：原告為公務機關之司機，其退職後領取一次退職金，是否有敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款所稱「領取公教人員月退休（職）金或一次退休金」之適用？茲敘述如下：
（一）按敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款規定，公務人員退休後已領取公務人員月退休金或一次退休金者，即不得領取敬老福利生活津貼，此乃立法者權衡公務人員及勞工退休後老年生活之保護必要，以及國家資源之合理分配，所為之設計，俾貫徹保護勞工之基本國策以及保障人民之生存權之憲法意旨（司法院釋字第596 號解釋可資參照）。又該條例第3 條第1 項所排除之對象，均是由政府編列預算發給退休金提供生活照顧者，對於已接受由政府編列預算之特別照護者，即應排除請領敬老津貼之權利。故在解釋敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第
2 款有關「領取公教人員月退休（職）金或一次退休金」之涵射範圍時，自應本於上開意旨作整體觀察，不可侷處一隅，遽下論斷。經查，原告原係總統府第三局第三科之駕駛，甫於91年1 月16日退職，並領取一次退職金一節，為本院所確認之事實，已如前述。而關於公務機關工友（含司機）之僱用及管理，行政院曾於46年8 月2 日以行政院 (46) 臺人字第4212號令頒訂管理事務規則（雖於94年
6 月29日廢止，但原告退職時仍有該規則之適用），依據該規則第328 、331 、341 條規定，工友包括司機（駕駛），為公務機關編制內專任人員；依據同規則第361 、36
2 、363 條規定，得自願退休（退職）或命令退休（退職），按服務年資發給一次退休金（退職金），並且該一次退休金（退職金）之權利、時效，均比照公教人員退休法及有關規定辦理，由政府編列預算發給，自屬政府對退休工友老年以後之生活照顧，類似「社會福利」之性質，與雇主給予勞工之工作對價不同，難以一般民營企業所給退休金相提並論。本件原告所領的一次退職金，既屬政府編列預算所給予之生活照顧金，則參酌前開有關國家資源合理分配之福利政策及立法設計，原告即不得再依照敬老福利生活津貼暫行條例第3 條之規定領取敬老福利生活津貼，始符合法律之本旨。因此，原告所稱應比照民營企業退休之勞工於年滿65歲時仍可請領敬老福利生活津貼，方符合平等原則云云，即非可取。
（二）原告固舉公務人員任用法第36條、公務員服務法第24條及公務人員俸給法等有關公務人員之任用、退休及俸給，來解釋公務人員之本質，藉以區隔與本件公務機關之司機不同之處。但查所謂公務人員之定義，本有狹義、廣義及最廣義之分，其適用之範圍及概念端以各該法律所欲規範之目的、內容而定，尚難以他法律之規範，不加分辨即以適用。本件敬老福利生活津貼暫行條例第3 條既係以業經政府編列預算為特別照護者為排除對象，已如前述，則在解釋何者為公務人員時，自不能侷限在上開公務人員法所規定範圍之內，否則將無法貫徹保護公務人員及勞工、合理分配國家資源之基本國策及憲法精神。此觀諸敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第2 款並未明訂需「具任用資格並經銓敘官等」之公教、公營事業人員為該當要件即明。從而，上開原告從任用、退休及俸給等所作有關公務人員之解釋，乃個人之見解，尚不足以涵蓋敬老福利生活津貼暫行條例第3 條所稱公務人員之範圍，故其訴稱原告擔任公務機關之司機並無上開條例排除對象之適用，要難憑採。
（三）另原告訴稱：「被告91年10月16日臺內社字第0910032333號函釋（即關於公務機關及公營事業機構之司機、技工、工友等是否有敬老福利生活津貼暫行條例第3 條第1 項第
2 款規定適用疑義之函釋）屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所規範之解釋性行政規則，依該法第160 條第2 項之規定，解釋性行政規則應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，但被告並未依上述條文之規定將該行政規則由其首長簽署，並登載於政府公報發布，顯已違反行政程序法第160 條第2 項之規定，應不生法律效力。」云云，固為被告所不爭執，然因本件原處分係以原告已自總統府第三局第三科領取一次退職金，不符敬老福利生活津貼暫行條例第3 條之規定為由，經勞保局本於職權（本津貼之核發及溢領催繳業務，由內政部委託勞保局辦理，故勞保局所為之行政處分視為被告之行政處分），參酌前開法律之目的及合憲性解釋所作成，其結論固然與上開函釋相同，但該函釋縱有上述瑕疵存在，亦不應影響到原處分之效力。是原告主張上開函釋既有不生法律效力之情形，則原處分即屬違法云云，亦非可取。
七、綜上所述，勞保局以原告已於總統府第三局第三科退職，並領取一次退職金，不符敬老條例第3 條第1 項第2 款所規定得請領敬老津貼之資格，乃以原處分函請原告繳還溢領93年
1 月至同年4 月敬老津貼計12,000元，其認事用法均無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 3 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 黃本仁法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 3 日
書記官 林佳蘋