臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01506號原 告 東森電視事業股份有限公司（原名：東森華榮傳播
事業股份有限公司）兼 代表人 甲○○（董事長）訴訟代理人 乙○○被 告 中央選舉委員會代 表 人 張政雄（主任委員）訴訟代理人 丙○○上列當事人間因總統副總統選舉罷免法事件，原告不服行政院中華民國94年3 月22日院臺訴字第0940082635號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告東森電視事業股份有限公司（下稱東森公司）為廣播電視節目供應業者，其所製播之東森新聞S 臺頻道於民國（下同）93年3 月10日上午8 時許播出之「選舉誰最大」節目中，因引述及評論第11任總統副總統選舉候選人之民意調查資料，違反行為時總統副總統選舉罷免法第52條第2 項之有關「政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述」規定，經被告依同法第96條第4 項及第5 項規定，以93年9 月16日中選法字第0930006906號函附處分書（下稱原處分）處原告東森公司及其代表人即原告甲○○罰鍰各新臺幣（下同）1 百萬元。原告等不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈原告東森公司於93年3月10日上午8時播出之「選舉誰最大
」節目，實係前1日晚間8時同一節目之重播，有關節目中播出引述評論總統副總統候選人民意調查資料之內容，於同年3月9日首播時即已公開播出，民調亦早於節目播出前即已由媒體公布，故此重複播出對總統副總統選舉影響甚微，播出內容之違法情節顯然甚輕。
⒉原處分核處原告等之罰鍰過高，違反比例原則，應予撤銷：
⑴依行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則
為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即「比例原則」或「最小侵害原則」。行政機關行使裁量權，除應符合法律授權之目的，亦應恪守比例原則，非得恣意為之。換言之，立法機關將制定罰鍰額度之上、下限授權行政機關裁量者，行政機關固得於範圍內選擇適當之額度，惟仍應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的而為之，否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。是以，總統副總統選舉罷免法第96條固規定違反同條52條規定者，處50萬元以上
500 萬元以下罰鍰，但被告對罰鍰之金額有裁量權限，就不同之違法事實，被告仍應分辨情節輕重，依據比例原則而處以適當罰鍰，方屬適法。
⑵被告核處50萬元之罰鍰，應即足以達到規範目的，且符
合比例原則，詎被告竟未分辨情節輕重，逕予課處原告等各1百萬元（共計2百萬元）之罰鍰，顯非「侵害最小」之手段，且對於原告等所造成之損害亦顯與所追求之公益欠缺適當比例，不符法律授權裁量之意旨，應予撤銷。
⒊原處分未說明其核定罰鍰金額之裁量理由，違反禁止恣意原則，而屬裁量怠惰：
⑴依行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般
法律原則之拘束。」所謂「禁止恣意原則」意即「禁止專斷」，以行政機關為行政處分而言，除應充分說明其處罰緣由之外，亦應說明其所採取裁罰手段（包括罰鍰數額）之理由，不可恣意為之，流於專斷。
⑵被告處分前，曾於93年8月6日來函通知原告等陳述意見
，被告於通知函中明載：「建議裁處貴公司罰鍰新臺幣五十萬元。併處貴公司代表人罰鍰新臺幣五十萬元」等語。惟被告於嗣後之行政處分中，卻未說明其罰鍰金額之裁量理由，而逕將裁罰金額由陳述意見通知書中所載之50萬元逕予提高至100萬元（併處罰代表人，共計200萬元），增幅整整1倍，而對於為何核處原告各100萬元之理由，被告始終未說明，依最高行政法院90年度判字第2035號判決意旨，其裁量雖未逾越法律授權範圍，然顯流於恣意、專斷，不僅違反禁止恣意原則，更不符合法律授權裁量之意旨。
⒋原處分違反平等原則，應予撤銷：
依被告檢呈之中央選舉委員會93年9 月1 日第335 次會議記錄第5頁可知，就中視及其代表人觸犯本案相同法條之案件僅處罰60萬元，另針對民視及其代表人僅處罰70萬元，惟就原告等卻各處罰100萬元（共計2百萬元）。被告無正當理由就相同案件予以差別待遇，對原告等恣意核處高額的罰鍰，違反行政程序法第6條之平等原則，原處分明顯違法。
（二）被告主張之理由：⒈揆諸總統副總統選罷法第52條第2 項、第96條第4 項、第
5 項規定之意旨，乃係禁止任何選舉民意調查資料之發布、報導、散布、評論或引述。至於上開發布等行為是否發生損害或危險之結果尚非所論。因之，原告東森公司即便以重播報導之方式，引述前一天之民意調查資料，亦在限制之列，自屬當然。又上開規定之違反，係採「三罰」之制，除法人外，合併處罰其代表人及行為人。
⒉查總統副總統選舉投票日為93年3 月20日，原告東森公司
於93年3 月10日上午8 時許，在東森新聞S 臺「選舉誰最大」節目引述、評論第11任總統副總統選舉候選人民意調查資料，經側錄影帶播放之內容摘要「一、節目開始即播放電視新聞剪輯片段：（一）根據扁呂總部民調中心資料播出，扁呂得票率39.1％，計得680 萬票，連宋38.06 ％，計得65 0萬票。（二）根據連宋國發會行動民調播出1.扁呂支持度30.7％，連宋支持度35.1％。2.客家人支持度：扁呂25 .4 ％，連宋43.5％。3.閩南人支持度：扁呂34.7 ％ ，連宋29.4％。二、主持人引述報紙民調後，與會者開始評論：（一）吳祥輝（選舉公關公司董事長）：相信聯合報民調以1600萬選舉人計算，如投票率8 成，預計1300萬選舉人投票，藍勝綠52至48萬選票。投票率78％以上，藍有利，投票率69％以下，綠有利。（二）林文義：
如民調國民黨勝8 至10％，則輸給民進黨，綠營贏45萬票。」等情，顯已違反總統副總統選罷法第52條第2 項規定。由於原告甲○○為公司之代表人，被告乃依同法第96條第4 項、第5 項規定，併罰裁處各1 百萬元，應無違法或不當之處。
⒊原告等稱「原處分核處原告等之罰鍰過高，顯違反比例原
則」「該節目中引述評論總統副總統選舉候選人民意調查資料，係前一日同一節目中即已公布之內容，…顯然對總統副總統選舉影響甚微，違法情節顯然甚輕，…裁處各新臺幣一百萬元之罰鍰，…不符法律授權裁量之意旨」及「被告處分前，曾於93年8 月6 日來函通知原告等就本案陳述意見，並於通知函中明載：『建議裁處貴公司罰鍰新臺幣50萬元，並處貴公司代表人罰鍰新臺幣50萬元。』」等節，查被告依行政程序法第102 條規定，通知原告等陳述意見時，雖曾通知建議裁處原告等各罰鍰50萬元，惟被告委員會議審議時，以原告東森公司為大眾傳播電視媒體，重播該節目內容之時段較長，對一般民眾影響層面較大，乃裁處原告等各1 百萬元，並無違法或不當之處。而依公職人員選舉罷免法第8 條第6 項之規定，被告係依法令公正行使職權之合議機關，其裁罰之決議均由獨立行使職權之委員本諸自由心證判斷事實真偽及情節輕重，故依合法程序並於裁量額度（50萬元以上5 百萬元以下罰鍰）內之處分，當無裁量瑕疵問題。
理 由
一、原告主張：原告東森公司所播出之「選舉誰最大」節目，實係前1 日節目之重播，且節目內容於同年3 月9 日首播時即已公開播出，民調亦早於節目播出前即已由媒體公布，故此重複播出對總統副總統選舉影響甚微，播出內容之違法情節顯然甚輕。就本件而言，被告核處50萬元之罰鍰，應即足以達到規範目的，且符合比例原則，詎被告竟未分辨情節輕重，逕予課處原告等各1 百萬元罰鍰，顯非「侵害最小」之手段，且對於原告等所造成之損害亦顯與所追求之公益欠缺適當比例，不符法律授權裁量之意旨，應予撤銷。且被告處分前，曾來函通知原告等陳述意見，並謂將建議對公司及代表人各裁處五十萬元等語，惟被告於嗣後之行政處分中，卻未說明其罰鍰金額之裁量理由，而逕將裁罰金額由陳述意見通知書中所載之50萬元逕予提高至100 萬元，增幅整整1 倍，而對於為何核處原告等各100 萬元之理由，被告始終未說明，裁量雖未逾越法律授權範圍，然顯流於恣意、專斷，不僅違反禁止恣意原則，更不符合法律授權裁量之意旨。又依被告檢呈之中央選舉委員會會議記錄可知，被告就中視及其代表人觸犯本案相同法條之案件僅處罰60萬元，另針對民視及其代表人僅處罰70萬元，惟就原告等卻各處罰100 萬元。被告無正當理由就相同案件予以差別待遇，對原告等恣意核處高額的罰鍰，違反行政程序法第6 條之平等原則，原處分明顯違法。為此，依據行政訴訟法第4 條第1 項提起撤銷訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分云云。
二、被告則以：依據總統副總統選罷法第52條第2 項、第96條第
4 項、第5項 之規定意旨，即便原告東森公司以重播報導之方式，引述前一天之民意調查資料，亦在限制之列。違反上開規定，除法人外，亦可合併處罰其代表人及行為人。原告東森公司於93年3 月10日上午8 時許，在東森新聞S 臺「選舉誰最大」節目引述、評論第11任總統副總統選舉候選人民意調查資料，顯已違反總統副總統選罷法第52條第2 項規定。由於原告甲○○為公司之代表人，被告乃依同法第96條第
4 項、第5 項規定，併罰裁處各1 百萬元，應無違法或不當之處。又被告依行政程序法第102 條規定，通知原告等陳述意見時，雖曾通知建議裁處原告等各罰鍰50萬元，惟被告委員會議審議時，以原告東森公司為大眾傳播電視媒體，重播該節目內容之時段較長，對一般民眾影響層面較大，乃裁處原告等各1 百萬元，並無違法或不當之處。而依公職人員選舉罷免法第8 條第6 項之規定，被告係依法令公正行使職權之合議機關，其裁罰之決議均由獨立行使職權之委員本諸自由心證判斷事實真偽及情節輕重，故依合法程序並於裁量額度內之處分，當無裁量瑕疵問題。綜上，原告等之起訴顯無理由，應予駁回等語，資為抗辯。
三、按行政機關濫用權力之行政處分，以違法論，且依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為濫用權力者，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第4 條第2 項、第201 條定有明文。次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據。…」「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰…二、必須記明之理由已於事後記明者。」行政程序法第96條第1 項第2 款、第114 條第1 項第2 款復規定甚明。苟行政機關作成行政處分，必須記明理由，而不記載理由，亦不依行政程序法第114 條第2 項規定補正，即有不作為之濫用權力。又按，「政黨及任何人於投票日前十日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」「違反第五十條或第五十二條規定者，處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰；違反第五十條之規定，經制止不聽者，按次連續處罰。」「政黨、法人或非法人團體違反第四十八條第一項或第二項規定者，依第一項規定，併處罰其代表人及行為人；違反第五十條或第五十二條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」總統副總統選舉罷免法第52條第2 項、第96條第4 項、第96條第5 項亦分別規定明確。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告93年9 月16日中選法字第0930006906號函及處分書、93年8 月
6 日中選法字第0933500135號函、93年6 月25日中選法字第0930005425號函稿影本、93年7 月23日中選法字第0933500127號通知單及其附件影本、93年7 月30日會議紀錄簽呈及附件影本、93年9 月1 日第335 次委員會議紀錄；臺北市選舉委員會監察小組第152 次委員會議紀錄影本、第153 次委員會議紀錄影本、第224 次委員會議紀錄影本、93年6 月23日北市選四字第0930350628號函及附件影本、93年7 月8 日北市選四字第0930301799之3 號函影本；經濟部94年6 月8 日經授商字第094 01101620號函及隨附公司登記證明書、公司基本資料查詢表、最高行政法院90年11月8 日90年判字第2035號、各級選舉委員會執行監察職務準則、被告違規錄影帶等件分別附原處分卷、訴願卷可稽，為可確認之事實。
五、本件被告以原告東森公司為廣播電視節目供應業者，其所製播之東森新聞S 臺頻道於93年3 月10日上午8 時許播出之「選舉誰最大」節目中，因引述及評論第11任總統副總統選舉候選人之民意調查資料，違反行為時總統副總統選舉罷免法第52條第2 項規定，經被告依同法第96條第4 項及第5 項規定，以原處分處原告東森公司及其代表人即原告甲○○罰鍰各1 百萬元，訴願決定遞予維持，固非無見。惟查：
（一）本件原處分書函記載：「…主旨：第十一任總統副總統選舉，貴公司於九十三年三月十日上午八點多東森新聞S 臺『選舉誰最大』節目引述及評論總統副總統選舉候選人之民意調查資料，違反行為時總統副總統選舉罷免法第五十二條第二項規定依同法第九十六條第四項、第五項規定，處貴公司及代表人罰鍰各新臺幣壹佰萬元，請於九十三年十月十五日前（辦公時間內），向本會行政室繳納或劃撥帳號（戶名：中央選舉委員會，中央銀行國庫局20330 帳戶），逾期不繳納依法移送強制執行，請查照。…」等語，僅有通知原告違法及處以罰鍰等內容，並無隻字片語論及如何認定原告違法之理由（如證據與待證事實之關聯性、違法情節與處罰金額間之合比例關係等），且未見被告於事後補正應記明之理由，揆諸上開有關行政處分應記明理由之規定，本件原處分書未敘明理由，即有行政處分不合於法律程式之違法。
（二）另依行政程序法第4 條至第10條之規定，行政機關行使裁量權時，除應受一般法律原則如明確原則、平等原則、比例原則、誠實信用原則等拘束，不得恣意為之外，亦應符合法規授權之目的，不得逾越法定之裁量範圍，且須就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量上的瑕疵。又依本件行為時之總統副總統選舉罷免法第96條第4項規定，違反第52條規定者，處50萬元以上500 萬元以下罰鍰，已明訂其法律效果之裁量區間，主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰時，應區隔其違規情節及輕重程度之差異性，否則未加分辨遽為處罰，即有不依法行政恣意裁量、濫用權力之違法。查本件原告東森公司所製播之「選舉誰最大」節目，因引述及評論第11任總統副總統選舉候選人之民意調查資料，違反總統副總統選舉罷免法第52條第2 項之規定，經被告以原處分書函裁處原告等各1 百萬元之罰鍰，然卻未於處分書內說明理由，提出客觀上可辯證之論理過程，如證據與待證事實之關聯性、違法情節與處罰金額間之合比例關係等，已如前述，則其作成行政處分未依法斟酌違規情節及輕重程度，自有恣意裁量、濫用權力之違法。此從被告在作成原處分前，曾發函通知原告等到場陳述意見，並預告即將建議處罰原告等各50萬元，惟事後卻於短短時間內，未附任何理由大幅改罰每人100 萬元（參見上開被告93年
8 月6 日中選法字第0933500135號函），即可知其原處分之作成缺乏一致性，顯然出於恣意，亦可得到佐證。
六、綜上所述，被告作成原處分，既有上開不合法律程式及裁量濫用權力之違法，其適用法律自有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，爰將訴願決定及原處分併予撤銷，著由被告依本判決之法律見解重為審酌後另為適法之處分，以昭折服。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
第一庭審判長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 30 日
書記官 林佳蘋