臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01859號原 告 甲○○原 告 兼訴訟代理人 乙○○被 告 桃園縣新屋鄉公所代 表 人 丙○○訴訟代理人 歐龍山 律師上列當事人間因耕地三七五減租條例事件，原告不服桃園縣政府中華民國94年5 月11日府法訴字第0940073010號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告連帶負擔。
事 實
一、事實概要：原告甲○○、乙○○等二人，於93年9月2日向被告申請依耕地三七五減租條例（以下簡稱減租條例）第4 條之規定調整其等共有坐落桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段第624 、62
5 、626 、627 、628 (與 徐木旺、徐明霞、陳徐木連訂立新鄉永字第94號租約)、478、479 、479 –1 、480 、505、506 、559 、560 、561 、564 、565 、567 、568 、56
9 、570 、571 、572 (與 曾阿開訂立新鄉崁字第98號租約)、508、509 、510 、546 、547(與葉吉源訂立之新鄉崁字第103 號租約)、495、496 、498 、511 、512 、513 、52
5 、540 、541(與羅煥爐、羅煥東、羅煥河訂立新鄉崁字第
104 號租約)、465、466 、467 、468 、484 、503 、504、562 、563 、542 、543 (與 葉金泉訂立新鄉崁字第101、147 號租約)、507( 與葉富乾訂立新鄉崁字第101-1 號租約)地 號田地面積共計7.2572公頃出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準，經原告引內政部94年1 月10日台內地字第0940002036號函釋略以︰租賃物為不動產者，因其價值之昇降，當事人得聲請法院增減其租金，但其租賃定有期限者，不在此限。以94年1 月13日桃新鄉民字第0940000716號函否准所請。原告不服，提起訴願，經桃園縣政府以訴願無理由而為駁回訴願之決定，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對原告所有坐落桃園縣○○鄉○○○段下庄子小段第
624 、625 、626 、627 、628 、478 、479 、479 –1、480 、505 、506 、559 、560 、561 、564 、565 、
567 、568 、569 、570 、571 、572 、508 、509 、51
0 、546 、547 、495 、496 、498 、511 、512 、51 3、525 、540 、541 、465 、466 、467 、468 、484 、
503 、504 、562 、563 、542 、543 、507 地號田地面積共計7.2572公頃，應依耕地三七五減租條例第4 條規定，重新評議出租耕地主要作物正產品全年收穫總量92年起每公頃以10935.75公斤為計算標準。
⒊被告應給付原告蓬萊稻穀53998.602 公斤，如無實物給付
時，應依公定時價每公斤新台幣 (下同)21 元計算折付1,133,971元給付予原告。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，
如承租人願繼續承租者，應續訂租約，因此租賃關係並非因租期屆滿而當然消滅，減租條例第20條定有明文，最高法院亦著有51年台上字第1858號判例可稽。減租條例固規定租賃期限6年，但6年屆至，出租人並無終止租約之權，反而須續訂契約，故欲終止租約，將遙不可及，雖名為定期租賃，實無異為不定期租賃，甚或比民法上之不定期租賃，尤有過之而不及。
⒉減租條例，明定民法上之「租賃」於耕地租賃不適用之法
意，一則因兩者性質不同，二則民法上之定期租賃之出租人，於租賃期限屆至，有不續訂租約之權；而耕地租賃之租賃期限屆至，出租人非但無不續約之權，反而有續約之義務。因此，耕地租賃，雖名為定期，其實均係不定期。
⒊行政訴訟法第七條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序
中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」原告係以被告應為而不為所生損害而請求賠償，其請求乃公法上之請求非民法之請求，被告謂原告之請求，無民法上之依據非有理由。
⒋租地之租額，係耕地租佃委員會，於民國38年依主要作物
正產品實際收穫總量評定出，全年收穫總量之標準的千分之375予以載入租約，係公權力介入私產而非租佃雙方所約定之租額。此租額既係民國38年所評定，於事隔約50餘年後以來，政府物價指數調高數十倍，個人基本薪資所得亦調高百倍，政府機關各項行政規費亦調高達數十倍，民生必需品調漲數百倍。唯獨被賤踏、剝奪50餘年的耕地出租人沒有權益可言，須過著貧病煎熬的苦日子。被告既已介入私產限制出租人收取地租數額，又不依減租條例第4條規定，因耕地主要作物正產品實際收穫總量增加而須重新評定，全年收穫總量之標準。明顯蓄意剝奪出租人權益。公務員應為而不為至受損害應負賠償責任。
⒌農業委員會農量署92年農業統計年報稻米生產總收穫量統計表：
年份 一期 二期 合計 備 註
83 6284kg 4883kg 11167kg 非計算範圍
84 6136kg 5181kg 11317kg 同 上
85 6119kg 4924kg 11043kg 列入計算
86 6181kg 4891kg 11072kg 同上
87 5802kg 4419kg 10221kg 不列入計算
88 6218kg 4428kg 10646kg 列入計算
89 6310kg 4672kg 10982kg 同上
90 5865kg 4320kg 10185kg 不列入計算
91 6390kg 5168kg 11558kg 同上
92 6549kg 5342kg 11891kg 同上⒍依上開資料來源，參照第1項說明，以桃園縣轄區最近8年
即自85年至92年8年來平均產量情形，剔除87年10221kg及90年10185kg2年最低與91年11558kg及92年11891kg2年最高不予計入，共4 年不予計入，而以85年11043kg ＋86年11072kg ＋88年10646kg ＋89年10982kg ＝43743 ÷4 年＝10935 ．75kg每公頃平均產量為92年續定租額計算依據。
⒎依據內政部94年2月25日召開研商「司法院釋字第579至58
1 號有關耕地375減租條例修正事宜」第7次會議結論有關耕地375 減租條例第4 條修正草案（證8）耕 地主要作物正產品。全年收穫總量之標準，應由直轄市或縣（市）政府參照農業主管機關已公布之各該轄區最近8 年平均產量情形，剔除該8 年內產量最高與最低各2 年不予計入，合計4 年平均產量計算之，於每年12月底前公告，做為次年續定租約者之租額計算依據。直轄市或縣（市）政府依前項重新計算之年平均產量結果，必要時得以其上下百分之
10 ， 共分3 等級分區公告之。依第1 項規定所核計之收穫量，其增減未超過前次計算結果百分之10者，得免重新計算。且按現行減租條例第4 條規定「耕地主要作物正產品，全年收穫總量之標準，由各鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會，按照耕地等則評議報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會評定後，報內政部備查。」及縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會組織規程第2條 第1 項第2 款明定：「關於鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會評議耕地主要作物正產品，全年收穫總量標準之評定事項。」以耕地主要作物正產品各地不同，各年之全年收穫總量亦各異，其標準自應因地制宜，由各直轄市、縣（市）政府及（鎮、市、區）公所本於職權視情形自行依上開規定辦理。耕地主要作正產品，自民國38年評定後，自應比照上開土地法之地價或建物總價值，予以年年更新或數年評定一次，唯被告依法應予重新評議全年收穫總量之標準而仍維持現狀不予評議（評定），致原告所受之損害，應賠償自承租人續租自92–97年租期，先請求賠償自92–94年，按行政院農業委員會農糧署統計資料，以桃園縣轄區自92年起每年收穫總量平均每公頃10935．75公斤為標準計算，而以所有承租人所承租之耕地共計48筆合計面積7 ．2572公頃，其計算公式︰（全年收穫總量之標準×面積×租率）–（原全年收穫總量之標準×面積×租率）之差額×求償年，（10935 ．75公斤×7 ．2572×375/10 00）– （4321．8 公斤×7 ．2572×375/1000）＝17999 ．534 公斤×3 ＝53998 ．602 公斤，如無實物給付時，依公定時價每公斤21元折付0000000 元賠償原告之損害。（上開法條所謂全年，自係年年不同，按年分別評定之義。）⒏依上述減租條例第4 條規定︰．．．照耕地等則評議報請
直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會評定後，報內政部備查．．．。按被告評議後，須送請何機關評定，乃被告內部作業之規定，與被告應行評定之義務無涉。內政部縱違法指示被告不得評定（議），乃內政部之違法處分（命令），不生效力。況內政部自司法院釋字第579 、580 、
5 8 1 號文後至94年2 月25日召開研商「司法院大法宮會議釋字第579 至581 號有關耕地375 減租條例修正事宜」已有7 次研商會議，再至95年1 月13日止相關的研商會議（證9）不 下十餘次，均對耕地375 減租條例第4 條條文有明確之修正，亦經與會者同意，照案通過，即明。
⒐全年收穫總量之標準（單位公頃），係地區不同收穫量也有所不同，種植技術提昇產值、產量相對會質好量增加。
故鄉公所耕地租佃委員會評議正產物全年收穫總量標準，無論係就每一筆耕地或縣內全部耕地之平均收穫總量之標準為評定，但縣內平均標準，既較前次評定提高數倍。自應以此標準為參考重新評定。因此減租條例第4 條規定，賦予被告權利及義務，評定全年收穫總量之標準。此權利及義務本無待原告請求，實是被告昏昏沉睡了57年怠於認定，被告為規避失職責任，乃以減租條例第2 條、第5 條及民法第442 條塘塞。減租條例第2 條是以規範地租率，系爭租約並無地租率的爭執。減租條例第5 條是以規範租期不得少於6 年，系爭租約也無租期的爭執。又民法第44
2 條規定：租賃物為不動產者。因其價值之昇降。當事人得聲請法院增減其租金。但其租賃訂有期限者。不在此限。本案訴訟標的為被告怠於認定全年收穫總量之標準，並非請求增減其租金0 ．375 ％，故無民法第442 條限定。
減租條例賦予被告權力及義務評定全年收穫總量之標準。
即是年實際收穫總量有增加，就需重新評定全年收穫總量之標準，無待租期屆滿即可適用。苟為被告辯稱為有理，亦可待於租期屆滿續約時適用。況農政機關均有年年公佈年產量統計年報。台灣省政府農林廳台灣農業年報87年版，統計顯示民國77年度每公頃耕地正產物稻穀，年實際收穫總量16 ,450 台斤。與民國38年相比已成長2 ．5 倍，供被告參閱。被告不得執此法條塘塞而怠於認定，如同嬰兒初生父母壓制拒絕他們長大一樣。有違法治。
⒑減租條例第2條第1項規定：「耕地地租租額，不得超過主
要作物正產品全年收穫總量千分之375 ．．．」其所規定者為年租率，並非主要作物之全年收穫總量。至於收穫總量，則授權各鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會，參照耕地等則評議（參照減租條例第4 條）。故租金租額自隨收穫總量之不同而不同，但無論如何年租率均不得大於千分之375 。此觀上開法條之規定趣旨自明，並參照被告答辯狀所引最高法院70年台上字第604 號判決而自明。此與土地法第97條及105 條之規定自採同一之立法方式。系爭耕地之租金額，係依56年前之收穫總量標準而為評定，重新評定後，依耕地出租租金率千分之375 重新訂定租額，其租金率亦僅千分之375 並未減少或增加，且耕地375減租條例，僅規定不得增加地租率，而被告竟將之與地租額混為一談，非有理由。蓋土地之公告現值及公告地價，均由地政機關每年或數年調整乙次。而房屋之現值，則由稅捐機關逐年調整。然土地法則僅規定年租率之上限為百分之10，而上開地價或房屋總價之調整，無等待人民之請求，應由有關機關依職權自動為之，減租條例於此自得予以適用，而未違反減租條例之立法精神。又減租條例雖為土地法之特別法，但兩者於年租率之規定方式相同。只不過一則以「申報地價」為計算基準、一則以「收穫總量」為計算基準。然地價則每年或數年調整乙次，而收穫總量亦應每年或二、三年調整乙次。法諺有云謂「相同規定，相同解釋」之必然推論。
⒒按租約終止或解除後。承租人如未將租賃標的物，返還出
租人而仍續行占用者，即為無權占有。自有依侵權行為負損害賠償之責或依不當得利之法則返還其利益予出租人之義務。至於其返還之利益及賠償之標準，則依原租約之標準計算。於是耕地租賃，自有適用減租條例第1條及4條之規定的必要。被告謂已終止租約或在法院訴訟中，則無從新評定收穫總量之必要，非有理由。
⒓原告與訴外人之租額係以年租率為計算方式，而收穫總量
之標準則係依耕作後之實際收穫總量予以評定。如實際收穫總量已增加而未評定增加，則無異年租率調降，亦即與減租相當。此當非立法之本意。揆諸立法之理由，應係收穫總量增加或減少，應每年反應、逐年評定以維持年租率相等於千分之375。
⒔被告所引因耕地災害或其他不可抗力而致農作物歉收之減
免租金之規定，顯與本案無關。蓋此應於有此情事發生時，個案予以認定減免，與收穫總量應否逐年調整無關。且農民承租耕地之支出成本，有無增減，增減多少殊與本案無關，蓋此乃是否得予以減租之事由，非拒不評定之理由。
⒕系爭調整正產物全年收穫總量之標準，僅能向後生效，僅
得就未發生之租金予以調整，至於已發生之租金，則無法調整，故原告之損害於提起系爭行政訴訟，就已發生租金之損害仍不能除去至為明顯。行政院農業委員會乃政府機關，其作成之文書，如無反證，依法應認為實在，被告如果存疑，自應依法向該會函查，自不可任意以己意推翻其效力，合先陳明。
⒖綜上所述，被告答辯非有理由，謹請鈞院鑒核，賜為判決如訴聲明，以維權利，實為德便。
㈡被告主張之理由：
⒈原告本件起訴請求渠等與耕地承租人分別在被告所訂立之
「新鄉永字第94號、新鄉崁字第98、101 、101 –1 、10
3 、104 、147 號」等7 件耕地租約，就該出租耕地之主要作物正產品全年收穫總量之標準應予調整，並主張系爭之耕地租賃名為定期，實為不定期租賃，依減租條例第4條及縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會組織規程第2 條第1 項第2 款及土地法97條第1 項，同法105 條、110 條之規定，應年年更新或數年更新定一次，被告拒絕調整詳定之標準為違法，經查：
①原告與原耕地承租人所訂立之新鄉崁字第101 、101-1
、147 號租約業經法院判決確定終止，並奉桃園縣政府94年4 月11日桃府地字第0640091035號令終止租約登記在案，該租約已終止而不存在，自無調整耕地主要作物正產品年收穫總量標凖之問題，另與耕地承租人84曾阿開間所訂立之「新鄉崁字第98號」租約，即原告主張之同上地段478 、479 、479-1 、480 、505 、506 、55
9 、560 、561 、56 4、565 、567 、568 、569 、57
0 、571 、572 地號田地面積合計1.8758公頃部分，因租佃爭議事件，尚在法院審理之中，迄今未能辦理續約事宜，應俟法院判決之結果為斷，苟本號租約，於租佃爭議事件，法院之確定判決結果為租約終止時，即無調整主要作物正產品全年收穫總量標準之問題。倘法院判決耕地租佃為存續，則應續訂租約為定期租賃，亦無調整總量標準之可言。
②按關於耕地租賃之規定，減租條例係土地法，民法之特
別法，應優先適用（參照減租條例第1 條、最高法院45年台上字第894 號、56年台上字第650 號判例），茲查減租條例第4 條固然規定「耕地主要作物正產品，全年收穫總量之標準，由各鄉（鎮）市公所耕地租佃委員會，按照耕地等則評議報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會評定後，報內政部備查。」及縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會組織規程第2 條第2款 規定鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會掌理關於耕地主要作物正產品全年收穫總量標準之評議事項。但於耕地出租人與承租人間之耕地租賃契約於完成耕地主要作物正產品全年收穫總量標準之評議及評定後，可否於耕地租賃契約續期間，由出租人請求調整出租耕地主要作物正產品全年收穫總量之標準，減租條例及縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會組織規程並無規定，土地法第97條第1 項「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建物申報總價年息百分之10為限」及土地法第105 條「土地法第97條之規定適用於基地租賃」，土地法第110 條「耕地地租不得超過地價百分之8 」之規定，均非規定地價及建物總價應予年年更動，亦與耕地租賃之地租應按耕地主要作物正產品全年收穫量之標準評議無關，尤非耕地租佃委員會應予以年年更新或數年即應予評議之規定，從而，原告援引上揭土地法之規定，主張耕地租佃之主要作物正產品全年收穫總量標準應予年年或數年更新評定，洵非有據。
③減租條例第5條規定「耕地租佃期間，不得少於6年；其
原約定租期超過6 年者，依其原約定。」同條例第20條規定「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」按耕地租約期滿時，出租人如有符合減租條例第19條之規定，非不得收回耕地自耕，易言之，耕地租約，並非必然於租賃屆滿時繼續租約，但於續訂租約時，依上揭條例之規定，期間不得少於6 年，易言之，耕地租約於期滿續約時，必然係定期租賃，而非不定期租賃，耕地租賃既屬定期租賃，自無於定期租賃之存續期間中途變更租額，請求調整耕地主要作物正產品全年收穫總量標準之事。以上不惟經內政部於中華民國94年1 月10日以台內地字第0940002036號函作出釋示，最高法院亦著有70年度台上字第3122號判決意旨：「兩造訂立租賃土地契約是否以耕作為目的，倘以耕作為目的，即有減租條例之適用，查該條例第5 條規定：「耕地租佃期間不得少於
6 年，其原約定租期超過6 年者，依其原約定」，故凡屬耕地租賃，均應解為定有期限，而定有期限之租賃，依民法第442 條但書規定，當事人不得聲請法院增減其租金。」足資參照。系爭新鄉永字第94年、新鄉崁字第
10 3、104 號耕地租約既已於92年完成續約，租期為6年，至98年12月30日期滿，又系爭新鄉崁字第98號租約，於租佃爭議事件嗣經法院判決確定時，苟租約仍為存在，亦必須續訂租約為定期租賃，原告謂系爭租約係屬不定期租賃，應由被告作出處分調整出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準云云，即無足採。
④依減租條例第11條第1、2項規定「耕地因災害或其他不
可抗力致農作物歉收時，承租人得請求鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會查勘歉收成數，議定減租辦法，鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會應於3 日內辦理，必要時得報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會復勘決定之。地方如普遍發生前項農作物歉收情事，鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會應即勘定受災地區歉收成數，報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會議定減租辦法。耕地因災歉致數量不及3 成時，應予免租。」同條例第2 條第1 項規定：「耕地地租租額，不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之375 ，原約定地租超過千分之375 者，減為千分之375 ，不及千分之37 5者，不得增加。」並依最高法院70年度台上字第
604 號判決意旨可見，耕地租約存續期間，只有減租或免租之情形，並無增加租金之規定，況且於新訂租約時之地租租額，不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之37 5，原訂租額不及此數額者，則規定不得增加。
又於租約期滿換立租約時，亦禁止增加原約定之租額，此本減租條例第2 條第1 項之立法意旨，參諸上揭最高法院70年台上字第604 號判決，亦至為明灼，則依上揭最高法院判決所示，耕地出租人與承租人於換立租約時，苟為增加原租金之約定時，即屬違反禁止之規定，依民法第71 條 規定為無效，則於租賃期間原告既不得就原約定之租金金額請求調整而增加出租耕地主要作物正產品全年收穫總量之標準，本件被告即無於法令所定期間內有應作為而不作為之情事，原告亦無其權利或法律上利益受損害之可言。
⒉原告主張依行政院農業委員會92年農業統計年報顯示民國
83年度每公頃耕地正產物稻穀產量第1期作產6,284公斤，第2期作產4,883公斤，合計年實際收穫總量達18,612台斤，台灣省政府農林廳農業年報87年版，統計顯示民國77年度每公頃耕地正產物稻穀年實際收穫總量第1期作產5,629公斤，第2期作產4,241公斤，合計16,450台斤，又民國84年台灣省糧食局統計資料顯示三七五稻穀地租佔實際收穫總量百分比桃園縣為百分之15．45，遠不及減租條所定之地租率千分之375 ，致其蒙受鉅大損失，請求被告調整其出租耕地主要作物正產品全年收穫總量之標準，原告復主張公務員應為而不為至其受損害2 年度之地租89,490台斤，被告應負賠償責任請求賠償云云︰
①第查原告所主張上揭行政院農業委員會等機關就耕地正
產物稻穀產量之報告，是否屬實，難以認定。況且鄉公所耕地租佃委員會評議及縣政府耕地租佃委員會評定耕地主要作物正產品全年收穫總量標準，係就每一筆出租耕地之等則所作之評議及評定，並非以縣內全部之出租耕地採其收穫總量之平均值作為地租之依據。
②農民所承租之耕地，縱使因生產技術之提升使得農產之
產量相對增加，但農民支出之成本亦不斷增加，甚至有收穫不敷成本支出，致休耕之情形，從而農民耕作之收益偏低，尤無從同意原告請求增加地租之理。又依減租條例第2 條規定，耕地地租租額不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之375 ，原約定地租租額．．．不及千分之375 者，不得增加。據上之規定，地租租額不得超過主要作物正產品全部收總量千分之375 ，而非必須達千分之375 。再者原約定之地租不及千分之375 者不得增加之規定，應係屬不得為實際增加地租之數量而言，則原告主張在耕地租賃期間變更原訂之地租數量，調整提高主要作物正產品全年收穫總量之標準，即屬無據。
③被告所屬之耕地租佃委員會依減租條例第4 條規定，就
出租耕地主作物正產品收穫總量之評議標準，按耕地等則評議，於評議完成之後，仍須報請桃園縣政府耕地租佃委員會評定，再報內政部備查，並非被告即能決定其標準。減租條例就業經評議及評定之地租，並無於耕地租賃期間得再予以調整增加之規定，並且規定不得增加地租租額，則被告所屬之耕地租佃委員會自無應為地租租額之調整而不為調整，致原告受有損害而應負賠償之責任可言。況查被告之上級機關桃園縣政府及內政部就有關本件原告請求被告調整出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準乙案，已指示被告依法不得中途變更租額，則被告尤無應為而不為之行政處分，從而原告請求被告調整出租耕地主要作物正產品全年收穫總量之標準，並請求損害賠償，並無理由。
④行政訴訟法第7 條規定「提起行政訴訟，得於同一程序
中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」但依本條規定請求損害賠償，必須人民因行政機關之違法處分，致人民權利或法律上利益受損害者，經提起行政訴訟後，其損害仍不能除去者，始准人民於提起行政訴訟之際，合併請求損害或其他財產上之給付。並且合併提起損害賠償之訴，其實際上之法律關係，仍以民法有關規定為依據。本件原告請求被告損害賠償，原告既不能證明提起行政訴訟後仍不能除去，復不能提出其請求被告損害賠償之實體法上之依據，況本件被告亦無對原告有違法之行政處分存在，則原告請求被告損害賠償，係屬無據，難認有理。
⒊綜上所陳，原告本件起訴，並無理由，狀請鈞院鑒核，敬請賜判駁回原告之訴。
理 由
一、按「耕地主要作物正產品，全年收穫總量之標準，由各鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會，按照耕地等則評議報請直轄市或縣（市）耕地租佃委員會評定後，報內政部備查。
」、「耕地租佃期間，不得少於六年；其原約定租期超過六年者，依其原規定。」、「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租入申請登記。」、「地租之數額、種類、成色標準、繳付日期與地點及其他有關事項，應於租約內訂明；其以實物繳付需由承租人運送者，應計程給費，由出租人負擔之。」、「租賃物為不動產者，因其價值之昇降，當事人得聲請法院增減其租金。但其租賃定有期限者，不在此限。」分別為減租條例第4、5、6、7條及民法第442條所明文規定。
二、本件原告主張耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，因此租賃關係並非因租期屆滿而當然消滅，減租條例第20條定有明文。是以減租條例固規定租賃期限6 年，但6 年屆至，出租人並無終止租約之權，反而須續訂契約，故欲終止租約，將遙不可及，雖名為定期租賃，實無異為不定期租賃。減租條例明定民法上之「租賃」於耕地租賃不適用之法意，一則因兩者性質不同，二則民法上之定期租賃之出租人，於租賃期限屆至，有不續訂租約之權；而耕地租賃之租賃期限屆至，出租人非但無不續約之權，反而有續約之義務。因此，耕地租賃，雖名為定期，其實均係不定期。其等居於耕地租約出租人地位，依減租條例第4 條之規定，申請重新評定出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準，實因租地之租額，係耕地租佃委員會，於民國38年依主要作物正產品實際收穫總量評定出全年收穫總量之標準的千分之375 予以載入租約，係公權力介入私產而非租佃雙方所約定之租額。此租額既係民國38年所評定，於事隔約50餘年後以來，物價指數調高數十倍，又不依減租條例第4 條規定，因耕地主要作物正產品實際收穫總量增加而須重新評定，對出租人顯然不公云云。經查，耕地租約期滿時，出租人如有符合減租條例第19條之規定，非不得收回耕地自耕，易言之，耕地租約，並非必然於租賃屆滿時繼續租約，但於續訂租約時，依上揭條例之規定，期間不得少於6 年，易言之，耕地租約既有期限，縱於期滿須再續約，亦係屬定期租賃，而非不定期租賃；而耕地租賃既屬定期租賃，如無特殊重大事故，出租人自無於定期租賃之存續期間中途變更租額，請求調高耕地主要作物正產品全年收穫總量標準之理。以上不惟經內政部於94年1 月10日以台內地字第0940002036號函作出釋示，最高法院亦著有70年度台上字第3122號判決，其判決意旨略以：「兩造訂立租賃土地契約是否以耕作為目的，倘以耕作為目的，即有減租條例之適用，查該條例第5 條規定：「耕地租佃期間不得少於6 年，其原約定租期超過6 年者，依其原約定」，故凡屬耕地租賃，均應解為定有期限，而定有期限之租賃，依民法第442 條但書規定，「當事人不得聲請法院增減其租金。」足資參照。況依原處分卷附系爭新鄉永字第94號、新鄉崁字第103 、104 號耕地租約既已載明於92年完成續約，租期為
6 年，至98年12月30日期滿，又系爭新鄉崁字第98號租約，若租佃爭議事件經法院判決確定時，苟租約仍為存在，亦必須續訂租約為定期租賃，原告謂系爭租約係屬不定期租賃，應由被告作出處分調整出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準云云，即無足採。
三、再查，歷年來雖然物價指數年有增加，惟農民所承租之耕地，縱使因生產技術之提升使得農產之產量相對增加，但農民支出之成本亦不斷增加，甚至有收穫不敷成本支出，致休耕之情形，農民耕作之收益仍然偏低。而如前所述，地租係以耕地租佃之主要作物正產品全年收穫總量計算，其正產品價格亦當隨同物價指數而調整再換算租金，尤無從同意原告請求增加地租之理。又依減租條例第2 條規定，耕地地租額不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之375 ，原約定地租租額．．．不及千分之375 者，不得增加。據上之規定，地租租額不得超過主要作物正產品全部收總量千分之375 ，而非必須達千分之375 。再者原約定之地租不及千分之375者不得增加之規定，應係屬不得為實際增加地租之數量而言，則原告主張在耕地租賃期間變更原訂之地租數量，調整提高主要作物正產品全年收穫總量之標準，即屬無據。且依減租條例第11條第1 、2 項規定「耕地因災害或其他不可抗力致農作物歉收時，承租人得請求鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會查勘歉收成數，議定減租辦法，鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會應於3 日內辦理，必要時得報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會復勘決定之。地方如普遍發生前項農作物歉收情事，鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會應即勘定受災地區歉收成數，報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會議定減租辦法。耕地因災歉致數量不及
3 成時，應予免租。」足見耕地租約存續期間，只有減租或免租之情形，並無增加租金之規定，況且於新訂租約時之地租租額，不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之375，原訂租額不及此數額者，則規定不得增加。又於租約期滿換立租約時，亦禁止增加原約定之租額，此參酌減租條例第
2 條第1 項之立法意旨自明，是以耕地出租人與承租人於換立租約時，苟為增加原租金之約定時，即屬違反禁止之規定，依民法第71條規定為無效，則於租賃期間原告既不得就原約定之租金金額請求調整而增加出租耕地主要作物正產品全年收穫總量之標準，本件被告即無於法令所定期間內有應作為而不作為之情事，原告亦無法律上之權利或利益受有損害可言。準此，原告於租賃期間內請求調整正產品全年收穫總量標準，確與現行規定不符，被告據以否准原告所請，尚非無據，被告以原告不符內政部94年1 月10日台內地字第0940002036號函釋規定為由，乃依前揭規定處以不得中途變更租額之處分，即無不合。原告復主張依據內政部94年2 月25日召開研商「司法院釋字第579 至581 號有關耕地375 減租條例修正事宜」第7 次會議結論有關耕地375 減租條例第4 條修正草案耕地主要作物正產品。全年收穫總量之標準，應由直轄市或縣（市）政府參照農業主管機關已公布之各該轄區最近8 年平均產量情形，剔除該8 年內產量最高與最低各2年不予計入，合計4 年平均產量計算之，於每年12月底前公告，做為次年續定租約者之租額計算依據。直轄市或縣（市）政府依前項重新計算之年平均產量結果，必要時得以其上下百分之10，共分3 等級分區公告之。依第1 項規定所核計之收穫量，其增減未超過前次計算結果百分之10者，得免重新計算。且按現行減租條例第4 條規定「耕地主要作物正產品，全年收穫總量之標準，由各鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會，按照耕地等則評議報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會評定後，報內政部備查。」及縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會組織規程第2 條第
1 項第2 款明定：「關於鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會評議耕地主要作物正產品，全年收穫總量標準之評定事項。」以耕地主要作物正產品各地不同，各年之全年收穫總量亦各異，其標準自應因地制宜，由各直轄市、縣（市）政府及（鎮、市、區）公所本於職權視情形自行依上開規定辦理。耕地主要作正產品，自民國38年評定後，自應比照上開土地法之地價或建物總價值，予以年年更新或數年評定一次乙節，因該草案仍由主管機關召集會議討論中，尚未定案，亦未送請立法院修正，由總統命令公布施行，本院自無從加予援用。至於原告主張被告依法應予重新評議全年收穫總量之標準而仍維持現狀不予評議（評定），致原告所受之損害，應賠償自承租人續租自92–97年租期，先請求賠償自92–94年，按行政院農業委員會農糧署統計資料，以桃園縣轄區自92年起每年收穫總量平均每公頃10935 ．75公斤公斤為標準計算，而以所有承租人所承租之耕地共計48筆合計面積7．2572公頃，其計算公式︰（全年收穫總量之標準×面積×租率）–（原全年收穫總量之標準×面積×租率）之差額×求償年，（10935 ．75公斤×7 ．2572×375/1000）–（43
21．8 公斤×7 ．2572×375/1000）＝17999 ．534 公斤×
3 ＝53998 ．602 公斤，如無實物給付時，依公定時價每公斤新台幣21元折付1,133,971 元賠償原告之損害，尤欠缺法律上之依據，而無從准許。
四、綜上所述，原處分並未違法，訴願決定遞予維持亦稱妥適，原告訴請撤銷，並為聲明第2 、3 項之請求，均無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第2 項，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 6 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 3 月 6 日
書記官 陳可欣