臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01812號原 告 甲○○訴訟代理人 楊志航律師被 告 花蓮縣秀林鄉公所代 表 人 乙○○（鄉長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因地上權登記事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（下同）79年原住民保留地開發管理辦法（原稱山胞保留地開發管理辦法）訂頒後，向管理機關即被告花蓮縣秀林鄉公所申請使用花蓮縣○○鄉○○段 ○○○○號土地，經被告以81年11月26日秀鄉建字第 11014號轉呈花蓮縣政府，經花蓮縣政府以81年11月30日81府民經字第121350號函覆被告：「甲○○，和平地段，664地號…面積 193.9325公頃，權利範圍 1.0000/193.9325，…核與山胞保留地開發管理辦法第 9、10條規定相符，准予設定地上權登記，先辦分割」；嗣經被告以81年12月12日81秀鄉建字第 11619號函知原告：「台端申請使用和平段 664號內面積公頃山胞保留地供為造林用地案，……請文到後速至本所申辦分割手續」。
迄於89年間原告再向被告請求申辦和平段664-80地號原住民保留地〈以下簡稱系爭土地〉設定登記，經被告機關以90年
1 月9 日90秀鄉建字第32 1號函覆：「……未符合原住民保留地開發管理辦法第9 條規定，自行使用造林尚有爭議，暫不予辦理，全件檢還。」。原告於90年8 月16日再向被告申請，復經被告以90年9 月24日90秀鄉建字第10442 號函略以：「…所請本所俟貴村獲村民共識後再行辦理，檢還原申請案全件。」，原告遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈被告應協同原告辦理花蓮縣○○鄉
○○段○○○○○○○號地上權設定登記。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告請求被告協同辦理花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地地上權設定登記，是否有理由？㈠原告主張之理由：
⒈本案之事實部份：
⑴查原告甲○○係世居花蓮縣秀林鄉之原住民，世代即
於花蓮縣○○鄉○○段 ○○○○號主土地上自任耕作迄今。嗣於79年原住民保留地開發管理辦法（原稱山胞保留地開發管理辦法）訂頒後，原告乃依法向管理機關即被告花蓮縣秀林鄉公所申請使用該土地，經被告以81年11月26日秀鄉建字第 11024號轉呈花蓮縣政府依法准予登記設定地上權，經花蓮縣政府審查核定後，認為「核與山胞保留地開發管理辦法第 9、10條規定相符，准予設定地上權登記，先辦分割」；而以81年11月30日81府民經字第121350號函請被告依照核定情形明細表內容確實辦理，則本件被告已為授益處分無疑，依法應由被告會同原告向土地登記機關申請設定地上權登記之義務；此有花蓮縣政府8l年11月30日81府民經字第121350號函影本可參。
⑵惟被告以81年12月12日81秀鄉建字第 11619號函知原
告辦理分割手續，原告依法配合辦理分割登記作業，確定原告之權利範圍土地花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號（以下稱系爭土地）後，被告機關即無故延滯本件登記，迄於89年間原告依法再向被告請求應協同辦理地上權登記，被告機關初以未符合規定而以90年 1月9日90秀鄉建字第321號函表示暫不予辦理；嗣經原告再請求被告機關應依81年間核准登記之行政處分協同為登記後，被告機關乃又以系爭土地之使用權尚有爭議為由而逕以90年9月24日90秀鄉建字第10442號函稱在未取得村民共識前全部無法辦理土地設定登記，惟經原告與訴外人即其他爭議人李春新、林建泰、林記妹、石星伍等人於90年12月31日於花蓮縣秀林鄉公所土地權利審查會達成協議後，被告機關竟棄之不理。此有被告花蓮縣秀林鄉公所81年12月12日81秀鄉建字第11619 號函暨系爭土地登記簿、90年1 月9 日90秀鄉建字第321 號函、90年9 月24日90秀鄉建字第10442 號函等影本可參。
⒉原告具原住民身分，且符合原住民保留地開發管理辦法相關規定，自得請求於系爭土地上設定地上權：
⑴按原住民保留地設置目的係為保障原住民權益，安定
原住民生活，輔導推動原住民個體或家庭生計發展，誠如民國79年公佈施行之山胞保留地開發管理辦法第3條及民國89年2月16日修正發布施行之原住民保留地開發管理辦法第3 條分定有下列明文：「山胞保留地，指為保障山胞生計，推行山胞行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編、增編供山胞使用之保留地」、「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地」。
⑵又按保留之原有山地保留地及經依規定劃編、增編供
山胞使用之保留地。」、按「山胞於左列山胞保留地，得會同省（市）政府民政廳（局）向當地登記機關申請設定地上權登記。 （1）本辦法施行前由山胞租用造林並已完成造林之土地。 （2）山胞具有造林能力，由政府配與依區域計畫法編定為林業用地或依都市計畫法劃定為保護區之林地目土地。」、「原住民於下列原住民保留地，得會同行政院原住民委員會向當地登記機關申請設定地上權登記：一、本辦法施行前已由原住民租用造林，並已完成造林之土地。二、原住民具有造林能力，由政府配與依區域計畫法編定為林業用地或依都市計畫法劃定為保護區之林地目土地」民國79年公佈施行之山胞保留地開發管理辦法第9條、民國89年02月16日修正發布施行之原住民保留地開發管理辦法第9條分別定有明文。
⑶原告為世居秀林鄉原住民，此有註記太魯閣山地原住
民之戶籍謄本可稽，符合上開相關規定自有申請地上權登記之權利。又被告機關以81年11月26日秀鄉建字第11014 號函轉呈花蓮縣政府依法准予原告登記設定地上權，經花蓮縣政府審查核定後，認「核與山胞保留地開發管理辦法第9 、10條規定相符，准予設定地上權登記，先辦分割」而以81年11月30日81府民經字第121350號函請被告機關依照核定情形明細表內容確實辦理，其後被告機關以81年12月12日81秀鄉建字第11613 號函通知原告及訴外人等六人准予設定地上權並至被告機關申辦分割手續。原告隨依法配合辦理分割登記作業，確定原告得設定地上權權利範圍係花蓮縣○○鄉○○段○○○○ ○○ ○號、面積1.1144公頃之土地。
⑷被告機關於94年12月6 日答辯書狀認原告確係具備身
分資格（原住民及具造林能力）且符合受配規定之超額限制。又於95年4 月4 日於鈞院行使準備程序時稱：「原告資格審查已經過土審會的審查通過，本案符合開發辦法第9 條規定」等語，故顯見原告應無不符申請登記之資格。被告機關於上開同日準備程序又稱：「原告並無具有申請登記之資格，故我們駁回原告之申請，並無違誤」等語，顯見被告主張發生論理上矛盾，更益見被告機關亦認原告的確具有申請登記系爭土地地上權之資格。
⑸綜上所述，原告自得依原住民保留地開發管理辦法相
關規定請求登記系爭土地地上權，而無被告機關所稱不具申請登記資格得逕以駁回原告申請之事由。
⒊被告機關既以作成准予原告設定地上權登記之授益行政處分，原告即應受信賴原則之保護：
⑴按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴，行政程序法第8 條定有明文，此所謂信賴保護之原則，行政程序法雖於90年1月1日始開始施行，惟有關信賴保護原則早為學界及實務界所肯認，上揭行政程序法有關之規定，原係此一原則之明文化，是本件原授益處分即花蓮縣政府81年11月30日81府民經字第121350號函作成時，行政程序法雖未施行，惟該法所揭示之前開原則，亦應為本件行為時應遵守之原則。復按法治國原則為憲法之基本原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保，釋字589 號旨意至足參照。
⑵本件原授益處分以：「山胞甲○○君等六名分別申請
使用和平段山胞保留地乙案，請依照核定情形明細表內容確實辦理並填造異動情形報表二份憑核轉、及附表稱核與山胞保留地開發管理辦法第9 、10條規定相符，准予設定地上權登記，先辦分割。」揆其性質乃屬授益之行政處分，且已因被告機關轉知原告辦理分割登記等作業時發生實質之確定效果（存續力）。本件原處分既係被告機關及花蓮縣政府之行政行為，原告因信賴該授益之處分，而協同被告機關遞次辦理分割登記及關係人協商等行為，其信賴自值得保護，應有信賴保護原則之適用。而應由被告依原授益處分意旨協同原告辦理地上權設定登記。
⑶被告機關作成允准原告為地上權登記之行政處分係於
81年作成，依79年公布施行之山胞保留地開發管理辦法並睽諸相關規定及被告機關於答辯書及95年4 月4日於鈞院行使準備程序所稱，本件原告確係受有該授益之行政處分，且係依據上開規定受有該處分。惟被告機關以原告自57年起未辦理原住民保留地土地總登記作業之造林契約、未核列76年2 月5 日府民經字第8812號函核定本鄉「山胞非法濫墾使用山地保留地宜林地審查清冊」、指界不實及原告未與訴外關係人達成協議等等主張原告之請求無理由，被告機關以上開與本件無關之事項說明顯有不當聯結及混淆本件爭點之意圖。按被告機關本應依照上開法令規定協助原告登記地上權，而被告機關竟未協助原告登記地上權，亦違反依法行政原則。
⑷89年間原告亦曾向被告機關請求應協同辦理地上權登
記，被告機關以90年1月9日90秀鄉建字第321號函（起訴狀附件4 ）表示原告及其他訴外人等均未符合原住民保留地開發管理辦法規定且尚有爭議暫不予辦理；嗣經原告再請求被告機關應依81年間核准登記之行政處分協同登記後，被告機關又以90年9月24日90秀鄉建字第10442號函（起訴狀附件5）稱含原告等四名申請人就系爭土地等地之設定登記因尚有爭議在取得村民共識前無法辦理等語；又原告於92年10月就系爭土地設定登記事件簡要陳明事實理由向花蓮縣政府提起訴願，93年2月被告機關以「系爭土地因風災遭土石流損害，為保護下方社區安全，本筆土地宜保留原始林木之植被做社區週邊緩衝列管，土地不予分配」等語回應。由被告機關上開所稱亦違背行政行為之信賴保護原則。
⑸綜上所述，原告既已依照上開山胞保留地開發管理辦
法申請地上權登記，且亦經被告機關作成允准為地上權登記之行政處分，且系爭土地亦完成分割等，原告自應受信賴原則之保護，而被告機關應協助原告登記地上權。
⒋本件提起給付訴訟係訴請被告機關偕同原告為地上權登記：
⑴「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產
上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項著有明文。蓋所謂行政處分以外之非財產上給付，係指不屬行政處分之其他高權性質之作為或不作為而言，而請求行政法院判命被告機關為某種事實行為，或單純之行政作為，亦即給付訴訟中，課以公法上非屬行政處分之公權力行政行為，而對於課以義務訴訟而言，具有補充性。換言之，人民對於系爭案件如已有一行政處分存在，而得以該訴訟直接行使給付請求權者，即得提起一般給付訴訟。
⑵本件原授益處分已使原告取得該土地權利之登記權利
，按上開行政訴訟法相關規定及訴訟法理，原告訴請被告協同為土地權利登記自於法有據。
⒌本件有關地上權設定事件，秀林鄉公所為適格之被告：
查系爭土地係原住民保留地，有關本件地上權設定及塗銷適用原住民保留地開發管理辦法及其他相關規定，按原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第2 條前段規定：依原住民保留地開發管理辦法第8條第1 項規定，……由鄉（鎮、市、區）公所審查核定，又上開作業須知第11條規定：原住民保留地他項權利之移轉、塗銷、交換、內容變更登記…由鄉（鎮、市、區）公所審查，並委任為申請義務人，在申請義務人欄內加蓋鄉（鎮、市、區）公所印信後轉送地政事務所辦理。另參行政訴訟法第24條第1 款規定：駁回訴願時以原處分機關為被告機關。本件有關地上權設定及塗銷係由秀林鄉公所審查並受委任為申請義務人轉送地政事務所辦理登記，被告機關就原告以及訴外人林聰明是否其准予設定地上權具有公法上之審查權，故被告為訴外人林聰明就系爭土地設定地上權係一授益行政處分，原告以秀林鄉公所為被告，提起行政訴訟，秀林鄉公所自為適格之被告。
⒍本件中被告機關數度函文通知原告「有爭議暫不處理」
並未有准駁之意思表示，應係屬觀念通知而非行政處分：
⑴按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央
或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。司法院釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」亦指明行政機關基於公權力之行使，就具體公法事件所為單方行政行為（意思表示），而對外（直接）發生法律效果乃行政處分之構成要素。準此可知，如僅屬行政機關所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起行政爭訟（改制前行政法院44年判字第18號、53年判字第230號、62年裁字第41號判例參照）。
⑵被告機關以90年1 月9日90秀鄉建字第321號函（起訴
狀附件4 ）表示原告及其他訴外人等均未符合原住民保留地開發管理辦法規定且尚有爭議暫不予辦理；嗣經原告再請求被告機關應依81年間核准登記之行政處分協同登記後，被告機關又以90年9 月24日90秀鄉建字第10442號函（起訴狀附件5）稱含原告等四名申請人就系爭土地等地之設定登記因尚有爭議在取得村民共識前無法辦理等語，上開秀鄉建字第321 號函及秀鄉建字第10442 號函通知原告因系爭土地「尚有爭議暫不予辦理」部分均屬相對人所為單純事實敘述及理由說明之觀念通知，尚不對外發生准駁之法律效果。⒎爰本件爭點厥為（一）花蓮縣政府原81年11月30日81府
民經字第121350號函之行政處分是否已經確定，原告是否已取得請求被告協同辦理花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號地上權設定登記之權利？（二）被告有無拒絕履行前項行政處分之裁量權限？（三）若被告有拒絕履行前項行政處分之權，則被告以「尚有糾紛不能分配」及「風災土石流」為由逕行拒絕原告之聲請有無理由？爰依法述之如下。
⒏前次為行政處分並已生確定力：
⑴經查：本件原花蓮縣政府原81年11月30日81府民經字
第121350號函之行政處分，揆其性質乃屬授益之行政處分，且已因被告機關轉知原告辦理分割登記等作業時發生實質之確定效果（存續力）。
⑵按：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得
會同行政院原住民族委員會向當地登記機關申請設定地上權登記：一本辦法施行前已由該原住民租用造林，並已完成造林之土地。二該原住民具有造林能力，由政府配與依區域計畫法編定為林業用地或依都市計畫法劃定為保護區並供造林使用之土地。」原住民保留地開法管理辦法第9 條著有明文可參。本件已經花蓮縣政府依法為授益之行政處分，且已因被告機關轉知原告辦理分割登記等作業時發生實質之確定效果（存續力），自有行政處分之確定力。
⒐被告並無變更行政處分之權：所謂信賴保護原則，係指
人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理，最高法院著有72年判字第1651號判例可資參照。是本件應確認者係原花蓮縣政府之行政處分所確定之事實有無改變，經查花蓮縣政府於81年11月30日81所為府民經字第121350號函之行政處分所核定准予原告辦理地上權登記之理由迄無變更，此亦經被告肯認在卷，是原告於實體權利義務迄無變更情形下，雖被告機關嗣後經原住民保留地開發管理辦法之主管機關行政院原住民族委員會授權得為審查核定之權，惟該授權僅屬於程序部分之法律變更，其實體部份仍應適用原核定准予原告為地上權登記之舊法始符法治。
⒑前次行政處分無變更必要：按法治國為憲法基本原則之
一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等關於行政處分之「信賴保護原則」相關規定之所由設，惟行政法上「信賴保護原則」，並不限於上開行政程序法之規定。凡人民因信賴行政機關所為「行政行為」之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，且無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，又其信賴利益保護之結果，並未對造成公益之重大危害者，且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，則該行政行為即不得撤銷，以保護人民之信賴利益。
被告機關依原處分本無拒絕原告聲請之權，縱被告能因嗣後主關機關之授權而以「尚有糾紛不能分配」及「風災土石流」為由逕行拒絕原告之聲請，惟查：
⑴系爭土地並無不能分配之情形：原告依法配合辦理分
割登記作業，確定原告之權利範圍土地花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號後，被告機關即無故延滯本件登記，迄於89年間原告依法再向被告請求應協同辦理地上權登記，被告機關初以未符合規定而以90年1 月9日90秀鄉建字第321 號函表示暫不予辦理；嗣經原告再請求被告機關應依81年間核准登記之行政處分協同為登記後，被告機關乃又以系爭土地之使用權尚有爭議為由而逕以90年9 月24日90秀鄉建字第10442 號函稱在未取得村民共識前全部無法辦理土地設定登記，惟經原告與訴外人即其他爭議人李春新、林建泰、林記妹、石星伍等人於90年12月31日於花蓮縣秀林鄉公所土地權利審查會達成協議後，被告機關竟棄之不理。
則系爭土地並無爭議而無法分配可以確定。
⑵系爭土地無土石流：92年10月原告就系爭土地設定登
記事件簡要陳明事實理由向花蓮縣政府提起訴願，93年2月被告機關以「系爭土地因風災遭土石流損害，為保護下方社區安全，本筆土地宜保留原始林木之植被做社區週邊緩衝列管，土地不予分配」等語提出訴願答辯。惟查系爭土地所在位置於花蓮縣秀林鄉和平村，經查詢行政院農業委員會水土保持局土石流監測狀況，全國土石流分布及潛勢警戒地區共1420區，位於花蓮縣共有160區，秀林鄉則有24區，系爭土地所在之和平村僅有2區，其位置均離系爭土地甚遠，有擷該局土石流防災應變系統(http://fema.swcb.gov.tw)之土石流潛勢溪流統計、秀林鄉和平村土石流詳細資料列表、土石流警戒基準值等資料足憑，是以就水土保持專業而言，系爭土地並無土石流肆虐，被告裁量踰越專業判斷顯係任意杜撰而棄行政專業於無物。
⒒綜上概述，原告之訴應為有理，請准如訴之聲明之判決，以維合法權益。
㈡被告主張之理由：
⒈系爭土地為非都市土地編定為風景區林業用地，依據原
住民保留地開發管理辦法第 9條規定系爭土地僅得供造林使用，原告陳述世代使用系爭土地，則現狀該土地之林木樹齡應有數拾年或原告可提出採伐查驗證明，以舉證所稱世代使用土地。惟參據花蓮縣政府76年2月5日府民經字第8313號函核定濫墾使用土地名冊，並無原告或其父執先輩實際造林使用系爭土地之紀錄，原告之陳述為繼承使用，無證明文件或事實佐證，原告應更進舉證符合土地權利登記要件，供被告採證，毋庸無的放矢僅主張形式要件，忽略實質要件。
⒉原住民保留地開發管理辦法第 9條訂定原住民取得設定
地上權登記原住民保留地供造林使用之要件有二項並須具備一項，第 1項為原住民原租地造林土地，本項因土地標示（地號、界址）明確且自民國58年辦理原住民保留地土地總登記作業時均予辦理租地造林契約並以每十年換約管理，類案申請書無虞糾葛，而原告之請求救濟非屬本要件之標的。
⒊前揭辦法第9條第2項為原住民具有造林能力由政府配與
依法供造林使用之土地，本項另涉及國有林木處分，但為補救未及配合原住民保留地土地總登記之地籍測量之原住民原造林使用土地補辦登記，故有後續之「山地保留地濫墾地清理工作」為自66年調查至76年竣事，秀林鄉之清理工作經以台灣省民政廳76年 1月22日民四字第6217號函暨花蓮縣政府76年2月5日府民經字第8313號函核定本鄉「山胞非法濫墾使用山地保留地宜林地審查清冊」，本項工作因係原住民已為墾作造林，無國有林木處分問題，依所核定審查清冊之使用面積範圍辦理土地分割即得辦理土地權利登記，本部份原告因未核列審查清冊故亦未適格為救濟標的。
⒋承前，原告主訴業經花蓮縣政府81年11月30日八十一府
民經字第121350號函核定「核與山胞保留地開發管理辦法第9、10條規定相符，准予設○○鄉○○段○○○○號面積 10000/0000000公頃地上權登記惟應先辦分割」為授益處分，然該行政處分為附條件「先辦分割」之處分，按第 9條係規範身分資格（原住民）及行為能力（具造林能力），原告確具備資格，第10條係規範受配土地是否超額之限制（每人1.5公頃、每戶合計不得超過20公頃）規定，原告亦符規定，卻在「先辦分割」之停止條件上於執行時有實務上困擾，依據土地登記簿○○○鄉○○段○○○○○○○號係於82年5月3日由和平段664地號辦理分割登記，原告係依據花蓮縣政府81年11月30日八十一府民經字第121350號核定函申請辦理分割，而併案核定者為甲○○等6人，總核定面積共計7公頃，參據分割結果地籍圖，其中游炳龍係指界和平段664-83地號面積
0.5388公頃（原核准1.0000公頃）無議不併贅述，其他5人皆指界分割毗鄰土地，即和平段565、569、452、520地號為四至之和平段664地號範圍，其分割情形為：⑴和平段664-80地號、面積1.1144公頃。（甲○○指界）⑵和平段664-81地號、面積1.0600公頃。（李春生指界）⑶和平段664-82地號、面積0.9051公頃。（李健華指界）⑷和平段664-94地號、面積0.3429公頃。（更正逕為分割）以上 4筆土地面積合計3.4224公頃，依核定函核准甲○○等 5人面積合計為6公頃，與前項4筆土地面積合計3.4224公頃有間，核定面積與指界現場面積短少
2.5776公頃，本所在執行「先辦分割」結果之配與作業發生困擾而有給付標的不存在之事實，但無法做成原核定函總面積之授益處分，導源於原告等指界不實，實與信賴保護原則無涉。
⒌又，系爭土地係由原告等指界分割，且⑴係核准 5人，
但被指界分割土地筆數為3筆，其他2人指界範圍因故重疊無虞重複登記，本案由是發生爭端。⑵原告自承與訴外關係人李春新、林建泰、林記妹、石星伍等人達成協議，惟除林健泰外其他 3人均非被核准人，更增加爭議案糾葛，該筆土地範圍內因有他人使用淵源而發生爭議，原告指界誤導使被告無法做成配與作業，原告應自承損害責任，自行解決及修正「先辦分割」結果之實質要件疑點，何虞僅主張信賴保護原則形式條件。
⒍原住民保留地開發管理辦法第 9條第1項第2款明文：「
原住民具有造林能力，由政府配與…」之規定，所稱「配與」在實務上的作為是先辦理土地現勘並由申請人提供四鄰證明配套以確認地上物權屬、理清後辦理分配土地之公告、公告時無人提起異議後始辦理土地登記之審議，睽之本案原告在辦理指界分割時即與他人發生爭議，○○○鄉○○段○○○○○○○號在實質上無法辦理後續之「公告」、「分配」程序，信賴保護植基於誠實信用，原告○○○鄉○○段○○○○○○○號為渠祖產，與日後發見非渠全筆使用之事實相左，顯見原授益處分有更正之必要。
⒎台灣省政府79年9月22日七九府民胞字第94630號函訂頒
「台灣省簡化原住民保留地各種用地申請案處理程序及授權事項暨申請作業須知」壹、二：依原住民保留地開發管理辦法第9條第1項之規定，原住民得會同省政府民政廳向當地登記機關申請設定地上權登記之申請案件，授權由縣政府核定，是以花蓮縣政府係依據該授權事項作業須知做成花蓮縣政府81年11月30日八十一府民經字第121350號函行政處分；本須知復以台灣省政府85年 1月 6日府民原字第142153號函修訂該須知壹、二之有關核定機關修正為授權由鄉公所核定，則被告承縣政府核定函，擬處分原告所指界分○○○鄉○○段○○○○○○○號因發見顯難達成「配與」之目的，原告知其情形後亦週旋於各利害關係人間希冀解套，被告為求慎重更於89年
7 月20日假該村為本案召開說明會，則被告依前揭授權事項作業須知將本案有關配○○○鄉○○段○○○○○○○號案提付89年11月30日召開之秀林鄉土地權利審查會提案審查，審查結果以被告90年1月9日九0秀鄉建字第321號函函復原告：「本案有爭議，暫不予辦理，全件檢還」之行政處分並無逾越權限。
⒏鈞院函請查報事項一：本件94年6 月15日起訴時，原住
民保留地開發管理辦法第9 條，已修正為：「…得會同行政院原住民民族委員會向當地登記機關申請設定權登記」，則本件被告於修法前本於省府授權而得審查核定之權限，是否已喪失？抑被告另經行政院原住民族委員會授權？如被告於修法後已無審查核定或會同登記之權限，則原告請求被告協同辦理地上權登記，被告機關之當事人適格，是否有所欠缺？說明：
⑴本法修正前係依據臺灣省政府79年3 月26日台七十九
內字第05901號函發布之「原住民保留地開發管理辦法」第2條第1項規定：本辦法所稱主管機關，在中央為內政部；在省為省政府；在縣為縣政府。臺灣省政府復以同（79）年9月22日七九府民胞字第94630號訂頒「臺灣省簡化原住民保留地各種用地申請案處理程序及授權事項暨申請作業須知」，其中第2 條規定：
依原住民保留地開發管理辦法第9條第1項之規定，原住民得會同省政府民政廳向當地登記機關申請設定地上權登記之申請案，授權由縣政府核定。至85年1月6日修正該作業須知第2條授權由鄉公所核定。
⑵另依據87年10月28日總統（87）華總（一）義字第87
00221340號令公布之「臺灣政府功能業務與組織調整暫行條例」，由行政院原住民族委員會承接臺灣省政府有關原住民保留地之業務，該會並於88年6 月30日台（八十八）原民企字第8810289號函發布「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知」，其中第3條規定：依住民保留地開發管理辦法第9條第
1 項規定，原住民會同本會向當地登記機關申請設定地上權登記之申請案件，由鄉公所核定。被告係依法授權而得為審查核定，自得適用上開規定並符合當事人適格。
⒐鈞院函請查報事項二：被告92年10月28日秀鄉建字第09
20013705號函，係於92年4 月16日原住民保留地開發管理辦法第9 條修正為「…得會同行政院原住民族委員會向當地登記機關申請設定地上權登記」後始作成，被告於修法後有無經行政院原住民族委員會之授權，而得為本件申請案之核定處分？說明：被告係依據行政院原住民族委員會88年6 月30日台（八十八）原民企字第881289號函發布之「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知」第3 條規定：依原住民保留地開發管理辦法第9 條第1 項規定，原住民會同本會向當地登記機關申請設定地上權登記之申請案件，由鄉公所核定。於此敘之甚明。
理 由
一、本件被告代表人原為黃輝寶，訴訟中變更為乙○○，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按84年3月22日修正前原住民保留地開發管理辦法第9條規定：「（第1項）山胞於左列山胞保留地，得會同省（市）政府民政廳（局）向當地登記機關申請設定地上權登記。1、本辦法施行前由山胞租用造林並已完成造林之土地。2、山胞具有造林能力，由政府配與依區域計畫法編定為林業用地或依都市計畫法劃定為保護區之林地目土地。（第2項）地上權登記後繼續自行經營滿五年經查明屬實者，由省（市）政府民政廳（局）會同地上權人向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」第10條規定：「山胞依前2條規定申請設定耕作權或地上權，應以其戶內之山胞人口數為準，其面積不得超過左列標準。1、依區域計畫法編定為農牧用地或養殖用地之土地，每人田0.6公頃或其他地目土地1公頃；田與其他地目土地兼用者合併比例計算。林業用地每人1.5公頃。2、依都市計畫法劃定為農業區或保護區之土地，每人田
0.6公頃或旱1公頃；田與旱兼用者合併比例計算。保護區內林地目土地每人1.5公頃。依前項設定之土地權利面積，不因各戶人口之增減而變更；其每戶面積合計不得超過20公頃。但基於地形限制，得為百分之10以內之增加。」92年4月16日修正同管理辦法第9條規定：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同行政院原住民族委員會向當地登記機關申請設定地上權登記：1、本辦法施行前已由該原住民租用造林，並已完成造林之土地。2、該原住民具有造林能力，由政府配與依區域計畫法編定為林業用地或依都市計畫法劃定為保護區並供造林使用之土地。」
三、本件原告於79年原住民保留地開發管理辦法訂頒後，向管理機關即被告花蓮縣秀林鄉公所申請使用花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地，經被告以81年11月26日秀鄉建字第11014號轉呈花蓮縣政府，經花蓮縣政府以81年11月30日81府民經字第121350號函覆被告：「甲○○，和平地段，664地號…面積
193.9325公頃，權利範圍1.0000/193.9325，…核與山胞保留地開發管理辦法第9、10條規定相符，准予設定地上權登記，先辦分割」；原告於90年8月16日再向被告申請，復經被告以90年9月24日90秀鄉建字第10442號函略以：「…所請本所俟貴村獲村民共識後再行辦理，檢還原申請案全件。」，原告遂提起本件行政訴訟；又原告係主張本於花蓮縣政府81年11月30日所為授益處分，而取得系爭土地地上權之登記權利，乃依行政訴訟法第8 條第1 項規定，提起給付訴訟，請求被告機關應協同原告辦理地上權設定登記；程序上自毋須經訴願程序。原告起訴意旨略以：原告具原住民身分，且符合原住民保留地開發管理辦法相關規定，自得請求於系爭土地上設定地上權：又被告機關以81年11月26日秀鄉建字第11014 號函轉呈花蓮縣政府依法准予原告登記設定地上權，經花蓮縣政府審查核定後，認「核與山胞保留地開發管理辦法第9 、10條規定相符，准予設定地上權登記，先辦分割」而以81年11月30日81府民經字第121350號函請被告機關依照核定情形明細表內容確實辦理，其後被告機關以81年12月12日81秀鄉建字第11613 號函通知原告及訴外人等六人准予設定地上權並至被告機關申辦分割手續，原告隨依法配合辦理分割登記作業，確定原告得設定地上權權利範圍係花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號、面積1.1144公頃之土地；花蓮縣政府既已作成准予原告設定地上權登記之授益行政處分，原告即應受信賴原則之保護，而應由被告依原授益處分意旨協同原告辦理地上權設定登記，被告機關竟未協助原告登記地上權，亦違反依法行政原則；本件原授益處分已使原告取得該土地權利之登記權利，原告訴請被告協同為土地權利登記自於法有據；至被告機關數度函文通知原告「有爭議暫不處理」並未有准駁之意思表示，應係屬觀念通知而非行政處分；花蓮縣政府於81年11月30日81所為府民經字第121350號函之行政處分所核定准予原告辦理地上權登記之理由迄無變更，原告於實體權利義務迄無變更情形下，雖被告機關嗣後經原住民保留地開發管理辦法之主管機關行政院原住民族委員會授權得為審查核定之權，惟該授權僅屬於程序部分之法律變更，其實體部份仍應適用原核定准予原告為地上權登記之舊法，始符法治；系爭土地所在位置於花蓮縣秀林鄉和平村，就水土保持專業而言，系爭土地並無土石流肆虐，被告裁量踰越專業判斷顯係任意杜撰而棄行政專業於無物云云。
四、上揭花蓮縣政府81年11月30日81府民經字第121350號函載明：「主旨：貴鄉山胞甲○○君等六名分別申請使用和平段山胞保留地乙案，請依照核定情形明細表內容確實辦理並填造異動情形報表二份憑核轉，請查照。」及該函所附核定情形明細表載明：「土地標示：地號664地號、面積193.9325公頃、權利範圍1.0 000/193.9325」核定結果欄則載明：「核與山胞保留地開發管理辦法第9、10條規定相符，准予設定地上權登記，先辦分割。」有花蓮縣政府81年11月30日81府民經字第121350號函及核定明細表附本院卷內可稽；揆其性質乃屬授益之行政處分，本件爭點乃原告據該授益行政處分，請求被告機關應協同辦理地上權登記，有無理由？
五、查台灣省政府79年9 月22日七九府民胞字第94630 號函訂頒「台灣省簡化原住民保留地各種用地申請案處理程序及授權事項暨申請作業須知」壹、二：依原住民保留地開發管理辦法第9 條第1 項之規定，原住民得會同省政府民政廳向當地登記機關申請設定地上權登記之申請案件，授權由縣政府核定，是以花蓮縣政府係依據該授權事項作業須知做成上揭81年11月30日81府民經字第121350號函之授益行政處分；本須知復以台灣省政府85年1 月6 日府民原字第142153號函修訂該須知壹、二之有關核定機關修正為授權由鄉公所核定；另依據87年10月28日總統（87）華總（一）義字第87002213
40 號 令公布之「臺灣政府功能業務與組織調整暫行條例」，由行政院原住民族委員會承接臺灣省政府有關原住民保留地之業務，該會並於88年6 月30日台（88）原民企字第8810289 號函發布「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知」，其中第3 條規定：依住民保留地開發管理辦法第9 條第1 項規定，原住民會同本會向當地登記機關申請設定地上權登記之申請案件，由鄉公所核定；有各該函及相關規定附本院卷內可參；復據行政院原住民民族委員會95年6 月14日原民地字第0950016533號函查覆本院無訛；是被告機關自台灣省政府85年1 月6 日府民原字第142153號函修訂「台灣省簡化原住民保留地各種用地申請案處理程序及授權事項暨申請作業須知」壹、二之有關核定機關修正為授權由鄉公所核定後；即屬有權核定之機關，此亦為原告所不爭。
六、又前揭花蓮縣政府81年11月30日81府民經字第121350號函核定內容：「核與山胞保留地開發管理辦法第9、10條規定相符，准予設定地上權登記，先辦分割。」依該函核定內容，原告固符合該管理辦法第9條及第10條之要件；惟依該授益行政處分內容，於設定地上權登記前，應先辦理土地分割。
茲因被告機關於執行土地分割過程，發生土地使用範圍認定之爭議，被告認無法做成原核定函總面積之授益處分；乃將本案有關配○○○鄉○○段○○○○○○○號案提付89年11月30日召開之秀林鄉土地權利審查會提案審查，審查結果以被告90年1月9日90秀鄉建字第321號函函復原告：「本案有爭議，暫不予辦理，全件檢還」；嗣經原告再請求被告機關應依81年間核准登記之行政處分協同登記後，被告機關又以90年9月24日90秀鄉建字第10442號函覆系爭土地之設定登記因尚有爭議，在取得村民共識前全部無法辦理土地設定登記，並檢還原申請案全件等情；有被告90年1月9日90秀鄉建字第321號函、90年9月24日90秀鄉建字第10442號函附本院卷可稽；嗣後被告又於92年10月28日以秀鄉建字第0920013705號函復原告：「主旨：台端申請設定地上權登記本鄉664-80地號原住民保留地土地做為造林用地案，經提付本鄉92年8月份土地權利審查會審議結論：不同意，該筆土地宜保留做為緩衝帶，避免土石流衝擊社區，請查照。說明：…2、該處歷年因風災遭土石流損害，為保護下方社區安全，本筆土地宜保留原始林木之植被做社區週邊緩衝帶列管，土地不予分配。」亦有被告92年10月28日秀鄉建字第0920013705號函附本院卷內可按。
七、復按行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：1、法規准許廢止者。2、原處分機關保留行政處分之廢止權者。3、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。4、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。5、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」同法第126條規定：「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」本件被告機關於上開台灣省政府85年
1 月6日府民原字第142153號函修訂該須知壹、二之有關核定機關修正為授權由鄉公所核定後，及行政院原住民族委員會於88年6月30日台（88）原民企字第8810289號函發布「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知」第3條之授權規定後，就管轄區域之原住民保留地各種用地申請，已係有權核定之機關。是被告嗣後於92年10月28日以秀鄉建字第0920013705號函復原告系爭設定地上權登記案，經提付本鄉92年8月份土地權利審查會審議結論：不同意，該筆土地宜保留做為緩衝帶，避免土石流衝擊社區，土地不予分配等情，已屬明確變更之前花蓮縣政府81年11月30日81府民經字第121350號函核定准予設定地上權登記，先辦分割之處分內容，此亦為被告於訴訟中陳明無訛；參以被告既屬有權核定機關，則其嗣後因其他考量而廢止或變更前揭花蓮縣政府81年11月30日函核定之授益處分，尚難謂係無權限機關所為，且核非屬無效之行政處分；至其廢止或變更前開花蓮縣政府授予利益之行政處分，是否符合上開行政程序法第123條規定之要件？有無得撤銷之原因？應否補償原告因信賴該授益處分所受財產上損失？要屬另一問題。原告主張被告無權限變更該授益行政處分，且基於信賴保護原則，被告亦不得變更或廢止該已確定之授予利益行政處分云云，容非可採。準此，原告起訴所依據之授予利益之行政處分即花蓮縣政府81年11月30日81府民經字第121350號函，既經嗣後有權核定之被告機關因其他考量而予以廢止或變更，原告再援引該授益處分，請求被告機關應協同辦理系爭花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○號地上權設定登記，已失所依據，無從准許，應予駁回。
八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 2 日
第六庭審判長法 官 吳慧娟
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 2 日
書記官 吳芳靜