臺北高等行政法院判決
94年度訴字第01996號原 告 甲○○輔 佐 人 乙○○被 告 教育部代 表 人 丙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○上列當事人間因退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國94年5 月3 日94公審決字第0076號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告原係國立台灣大學（下稱台大）書記，申請自民國（下同）91年2 月1 日自願退休生效，因其前於71年1 月1 日自該校導工退職時，業已採計退職年資28年8個月，被告以91年1 月29日台（91）人㈢字第91005702號函核定其退休新制（指85年2 月1 日修正施行之學校教職員退休條例，下同）施行前退休年資0 年，新制施行後退休年資6 年（併同前退職年資，合計最高35年）。原告申請重行審定，經被告92年1 月20日台人㈢字第0910191696號函否准，原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會92年8 月26日92公審決字第0188號復審決定書決定復審駁回在案。因銓敘部92年
4 月30日部退3 字第0922239238號書函釋以，工友退職再任公務人員，因退職時最高僅得核定給予50個基數（採計25年）之一次退職金，故其再任公務人員辦理退休時，得再核給11個基數以補足最高61個基數。被告遂以92年10月27日台人㈢字第0920150657號函重行審定原告退休案，以其新制施行前年資得依規定最高再採計5 年，補足61個基數，爰依其意願採計新制施行前、後年資各5 年，分別核給新制施行前年資11個基數，新制施行後年資7.5 個基數之一次退休金。原告仍不服，提起復審，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)復審決定及原處分對於原告不利部分均撤銷。
(二)請求依照年資20年1個月請求核給月退休金及補償金。
(三)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)原告於71年以前之導工退職年資應屬已結束之事實，且改制結算年資事實已確定，故91年2 月1 日職員應即退休時，不得以日後修正法規改變以前確定的事實，以符信賴保護及法律不溯既往原則。
１、原告於71年1 月1 日依事務管理規則辦理導工退職轉任職員，查當年所適用之事務管理規則工友管理部分並未規定已退職工友年資要與職員年資併計退休。
２、復依學校教職員退休條例第14條規定：「依本條例退休者，如再任公教人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」係指已領退休金給與再任教職員者，其重行退休之年資，應自再任之月起另行計算，其退休前之任職年資不予計算而言。依上開法條規定，再任教職員重行退休時，不得再合併以前已退休之年資重複支給退休給付；同時，再任教職員重行退休時，亦無庸合併以前已退休之年資再受同條例第5 條及第21條之1 第1 項所定最高標準之限制。而同條例第21條之1 第1 項規定：「教職員在本條例修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。．．．」應指「教職員」及「再任教職員」在85年2 月1日修法前後均有任職年資者，其年資應前後合併計算而言。至再任教職員其以前已退休之年資，依同條例第14條規定，於重行退休時自無再依同條例第21條之1 第1 項合併計算之餘地。
３、原告係因制度強制轉換，依「事務管理規則」辦理導工退職轉任職員，非屬前項依「學校教職員退休條例」自願（申請）或屆齡（應即）退休已領退休金再任之公教人員，自不應受其相關併計之規定所規範。
(二)依學校教職員退休條例施行細則第53條規定：「教職員在本條例修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。」學校教職員辦理退休時，於85年
2 月1 日前之任職年資之採計，應依退撫新制實施前規定辦理，無須受現行條文規定「已領工友退職金基數應有併計最高標準」之限制。
１、按85年2 月1 日前學校教職員退休條例施行細則第13條規定：「（第1 項）依本條例第14條之規定，再任公立學校教職員者，其重行退休之年資，應自再任之月起另行計算，已退休公務人員、公營事業人員、及已退伍之軍職人員，轉任學校教職員者亦同。（第2 項）再任學校教職員重行退休時，其以前退休之退休金基數或百分比已達本條例第5 條所定最高限額者，不再發給退休金，未達最高限額者，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本條例第5 條所定最高標準為限，發給退休金。」。該條款僅有「已退休公立學校教職員、公務人員、公營事業人員及已退伍之軍職人員」再任教職員退休時，退休金有併計最高標準之限制；但未明文「已退職工友」轉任職員退休時，要有相同之限制。
２、至學校教職員退撫新制於85年2 月1 日實施後，修正學校教職員退休條例施行細則第19條始有「退職者」應併計之規定，且同施行細則第53條規定：「教職員在本條例修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。」依第53條之文義解釋之適用範圍並未限縮於特定條款，當然未排除適用修正前施行細則第13條規定，依中央法規標準法第18條後段規定：「但舊法規有利於當事人而新法規未廢止或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」。故對於原告85年2 月1 日前之任職年資之採計，應依退撫新制實施前規定辦理，即已領退職金之導工年資，重行退休不予計算，所領退休金無須受現行「學校教職員退休施行細則」第19條「已領工友退職金基數應有併計最高標準」之限制，亦無不當領退休金之情事。
(三)被告對退休條例施行細則第19條第2 項擴大解釋，增加退休條例所無之限制，其內容涉及限制教職員退休年資採計上限權利，理應由法律加以規定。惟被告以尚未完成立法之法律，規範人民之權利，違背法律保留原則。
１、依司法院釋字第443 號解釋理由書略以：「憲法所訂人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障．．．涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主觀機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。」另釋字第367 號解釋理由書略以：「若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。」
２、查退休新制施行後學校教職員退休條例施行細則第19條第 2項規定：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本條例第5 條及第21條之1 第1 項所定最高標準為限，．．．」。被告依該項規定對原告任職員退休時，合併其前任導工之退職年資計算，並限制退休最高年資，應與退休條例第14條規定不予計算其前已退休之任職年資意旨不符，已逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，損及再任教職員重行退休時之權益。
３、退休制度之宗旨在照顧學校教職員之年老生活，若學校教職員退休條例所規定之條款文字未盡明確，亦應朝有利教職員方面解釋方符立法意旨。而被告對該條例施行細則第19條第
2 項擴大解釋，增加退休條例所無之限制，其內容涉及限制教職員退休年資採計上限權利，理應由法律加以規定。目前被告雖已著手修正，將之提昇至退休條例規定，但以尚未立法完成之法律規範人民之權利，違背法律保留原則。
(四)保訓會認為：被告對已領退職金工友年資於重行退休時未予併計乙節，並未形成所謂行政慣例。但自68年以來之退休規定並未明定導工退職年資應與職員年資併計退休，且於實務上多年來亦如此認定辦理。
１、相關法令並未明定：
⑴、68年6 月4 日修正發布公務人員退休法施行細則第12條：「
（第1 項）依本法第13條規定之再任公務人員，其重行退休之年資，應自再任之月起，另行計算，已領退役金之軍職人員轉任公務人員者亦同。（第2 項）再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。」
⑵、銓敘部68年10月9 日（68）台楷特3字第34149 號函略以，
關於公務人員退休法施行細則第12條之規定，於依各機關單行退休規則或辦法退休人員，再任公職重行退休（資遣）時，應比照辦理。惟該函釋亦僅指退休人員，未規定退職之工友。
⑶、學校教職員退休條例第14條暨施行細則第13條均有與公務人
員退休法暨施行細則相同之規定，當（68）年均未規定已退職工友年資要與職員年資併計退休，併予敘明。
⑷、事務管理規則於72年4 月29日修正施行時，始有第366 條規
定：「工友請領退職金之權利、時效，比照公務人員退休法及有關規定辦理。」；學校教職員退休條例則於退撫新制實施（85年2 月1 日）後始有退職金基數需合併計算之規定；而人事行政局則至89年11月17日始明確函釋各機應執行「退職金基數需合併計算」之規定。
⑸、行政院89年11月17日台89人給字第211114號函轉人事行政局89年10月20日之開會研商結論：
①、工友於74年4 月29日前依法改任職員，現仍在職者，得先行
辦理工友退職。惟其領取退職金之年資，於職員退休時，其退休金基數或百分比，應合併計算以不超過最高基數或百分比為限。
②、工友依法轉任駐衛警察人員，現仍在職者，得先行辦理工友
退職。惟其領取退職金之年資，於駐衛警察退職時，其退職金基數，應合併計算以不超過最高基數為限。
③、各機關應於前開 2類人員先行辦理工友退職時，明確告知上
開退職（休）金基數需合併計算之規定，並由當事人審慎決定，如經先行辦理工友退職，即不得要求變更。
觀其意旨應係規範74年4 月29日前由工友轉任職員迄今尚未辦理退職之工友，並應明確告知當事人上開退職（休）金基數需合併計算之規定且須審慎決定；但未指前已辦退職之工友要合併計算。
⑹、被告以92年4 月8 台人㈢字第920043007號書函請銓敘部解
釋 「依事務管理規則領取退職金年資，於轉任職員辦理退休時，其已採計退職之年資，應否合併計算以不超過最高基數或百分比為限」之疑義。銓敘部92年4 月30日部退3 字第0922239238號書函復，其內容重點如下：
①、對於68年解釋函「依各機關單行退休規則或辦法退休人員，
再任公職重行退休（資遣）時，應比照辦理」，解釋「各機關單行退休規則或辦法」包括依各事業機關休辦法、規則及事務管理規則。
②、工友退職時已採計28年8 月並核給50個基數退職金，轉任職
員退休時，舊制應補足61個基數；如前後年資合計超過35年，得由當事人予以取捨。
２、實務作業上，多數技工、工友退職後轉任職員再行退休時，均未實際要求「領取退職金之年資，於職員退休時，其退休金基數或百分比，應合併計算已不超過最高基數或百分比為限」，不但不須提出曾任工友之事實，退休核定單位亦無法確實審核，故仍享有完整職員退休權益。原告71年轉任職員時法未明定「退職金基數需合併計算」，亦未被明確告知法令規定；於91年職員退休時，依法誠實敘明以往退職經歷辦理退休，反遭被告依銓敘部92年4 月30日行政函示追溯加以限制，有違法律保留原則與信賴保護原則，實有欠公允。對此權益受損之待遇，被告欠缺合理補救方案之法令解釋及適用，違反誠實信用原則。
３、原告71年由導工轉任職員係為配合被告取消導工制度，並依被告規定須先強制辦理工友退職後再行轉任職員，除未告知該段年資於職員退休時要併計退休年資之上限限制外，所擔任工作內容與性質皆未因職稱改變而有所不同。此與一般公教人員之自願性退休又再任公職情形不同，並無獲取不當利益之任何脫法行為，並無不當得利之情形。又當年轉任職員而目前尚未退休者碩果僅存寥寥數人，並未涉及全國性公教人員之不公情事。
⑴、經查台大於71年1 月1 日起至73年初由導工轉任之職員者計
有20人，其中2 人係無條件放棄導工年資轉任之職員外，餘18人皆已結算導工年資轉任職員有案。
⑵、截至目前為止，18位已結算導工年資轉任職員者，計1 人離
職、2 人仍在職、15人業以職員身分辦理退休。已退休者，其中原告及高淵外，皆未併計「已結算之導工年資」，並以全部職員年資核算月退休金或一次退休金，已形成行政慣例。
⑶、因制度強制轉換而產生之不利益，理應由國家來承擔，而非由當事人於退休之際以行政函釋剝奪原告合法之退休權益。
(五)保訓會稱「原告轉任職員後，並無以學校教職員身分申請退休之事實，是其就85年2 月1 日修正施行前之任何學校教職員相關退休規定，均無客觀上具體表現之信賴行為，自無得保護之信賴利益」乙節。
１、行政行為，應保護人民正當合理之信賴，主管機關修法時，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款；解釋法令時，不應增加法令原所沒有之限制、且不能追溯既往生效，俾免影響依法規行事所產生之權益損害。
２、查退休為公務人員基本權利，涉及基本權利限制者，應受法律保留原則之支配；又公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，權利影響服公職之意願，故原告轉任職員時，並無導工退職年資併計規定，且確信服務一定年資得領取月退休金為公務員之基本權利，故於轉任職員後服務公職20年間，如同其他公務人員般對所賦予職責應盡其所能，並無違法失職之情事，即使正值壯年亦無轉業之念頭。每一位公務人員以具體表現盡忠實義務，享受各項權利（退休金之請求為其中之一），絕非純屬個人之願望或期待。否則原告於服務公職（導工加職員）年資滿30年之際，即可另謀他就以為養老規劃之準備。況法規修正時，原告尚不符學校教職員退休條例之辦理退休條件，如何有「具體表現」？
３、依司法院釋字第525 號解釋：因公益之必要廢止法規或修改內容至客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權益之意旨。退撫新制實施後，主管機關擴張解釋退休金併計上限之規定追溯及退撫新制實施前已領退職金工友轉任職員者應一併適用，衡諸前開解釋意旨實有可議。
(六)保訓會認為：被告依銓敘部92年4 月30日部退3 字第0920039238號書函釋示意旨，並依原告取捨新制施行前、後年資為30年、5 年，重行審定原告退休案，與原告92年10 月7日申請內容及有關年資採計規定，並無不合，應予維持乙節，說明如次：
１、原告係為處理其他同為退職工友轉任公立學校職員之年資採計疑義，爰函請銓敘部表示意見，嗣經該部以上開書函復略以，工友依46年8 月2 日訂定發布之事務管理規則辦理退職時，依退休金採計最高上限之規定，得予補足61個基數，即再核給11個基數。為期公教人員處理一致，原告並以同年6月26日台人㈢字第0920065414號函轉知所屬機關學校參照辦理。
２、嗣因台大以被告既有較有利於原告退休年資之新函釋規定，且行政訴訟案尚無結果，為能將可採計年資（舊制多計5 年、新制少計1 年10個月）之部分退休金先行領回，以維退休後生計，爰由原告先行切結申請複審退休年資。被告遂以92年10月27日台人㈢字第0920150657號函核定：本案依高員切結採計舊制年資5 年，再核給11個基數，新制年資5 年。
３、原告退休案如經採計職員全部年資，則可擇領一次退休金1,238,885 元，或可擇領月退休金25,723元。惟經被告審定結果，僅可取領一次退休金681,680 元；與原告最初訴求「採計退撫新制施行前任職員之全部年資（14年1 個月）暨新制施行後6 年年資辦理退休可領月退休金」比較，仍有極大出入：一次退休金少領557, 205元（約佔全部的45%）； 或無月退休金，使退休後老年生活保障頓失。原告對被告多次審定結果均未能採計全部年資核給退休金乙節，實在無法認同；又為維持生計，乃於92年11月先領取部分已核給之退休金且未撤回訴訟，主要是期望藉由進行中之行政訴訟獲得一個公正合理之判決，以獲得擇領月退休金的機會。故部分領取並非無異議，亦未表不再提起行政救濟。
(七)被告對學校教職員退休條例施行細則第53條之適用，解釋為「曾任其他非屬教職員之任職年資之併計及退休金基數之計算，仍依原細則之規定辦理」，但對「其他退休年資採計上限」仍應依現行條例及細則之規定辦理。原告認為此種解釋違反施行細則第53條文義解釋，將其適用範圍限縮於特定條款（原施行細則第11條），並不可採。
(八)若學校教職員退休條例所規定之條款文字未盡明確，應朝有利教職員方面解釋方符立法意旨。而被告對該條例施行細則第19條第2 項擴大解釋，已違背法律保留原則。工友退職與教職員退休為不同人事體系，於85年2 月1 日前已顉之工友退職金不應受教職員退休金相關併計規定所規範。
１、工友退職與教職員退休兩者性質與權益不盡相同。
２、85年2 月1 日前學校教職員退休條例施行細則第11條規定，得併計為退休之年資不包括曾任工友（導工）年資。又第13條規定僅有「已退休公立學校教職員、公務人員、公營事業人員及已退伍之軍職人員」再任教職員退休時，退休金有併計最高標準之限制；但未明文「已退職工友」轉任職員退休時，要有相同之限制。
(九)銓敘部68年10月9 日（68）台楷特3 字第34149 號函釋僅指退休人員，未規定退職之工友。原告於71年1 月1 日辦理導工退職轉任職員，依68年解釋未包括依「事務管理規則」之「退職」情形。惟於其職員退休時，以行政命令追溯加以限制，有違法律保留原則與信賴保護原則，實有欠公允。
(十)原告有信賴保護原則之適用：
１、有信賴基礎：
⑴、原告於71年辦理退職轉任職員，當年相關退休法令並無導工退職年資要併計之規定。
⑵、85年2 月1 日後雖有曾辦理退休（職）再任公職者，重行退
休時有併計上限之規定。但此「退職」包括「工友退職」乙節，銓敘部至92年4 月30日始以行政命令函釋之。當年之規定並無限制，92年之函釋不應溯及既往。
２、有信賴表現：原告轉任職員時，並無導工退職年資併計規定，且確信服務一定年資得領取月退休金為公務員之基本權利，故於轉任職員後服務公職20年間，如同其他公務人員般對所賦予職責應盡其所能，並無違法失職之情事，即使於台大服務滿30年（導工加職員）時，正值壯年亦無轉業之念頭。
３、信賴值得保護：公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，權利影響服公職之意願，每一位公務人員以具體表現盡忠實義務，享受各項權利（退休金之請求為其中之一），絕非純屬個人之願望或期待。否則原告於服務公職（導工加職員）年資滿30年之際，即可另謀他就以為養老規劃之準備。況85年2 月1 日法規修正時，原告尚不符學校教職員退休條例之辦理退休條件，如何有「具體表現」。
(十一)綜上所述，本案係因人事制度轉換，強制結算導工退職金，又未事前明確告知而產生不利益特殊情形；加上學校教職員退休條例於退休新制實施前後之法令規定並未含改制結算者亦須受限制。法律既無明文，被告以溯及解釋適用本案，違反依法行政之法律保留原則及信賴保護原則，剝奪原告合法之退休權益。因制度強制轉換而產生之不利益或風險，理應由國家來承擔，請撤銷原處分及重行核定原告應即退休案，採計退撫新制施行前任職員之全部（14年1個月）年資暨新制施行後6年年資，並得擇領月退休金云云。
二、被告主張之理由：
(一)查85年2 月1 日施行之學校教職員退休條例（退撫新制）第
1 條規定：「學校教職員之退休，依本條例行之。」第21條之1 第1 項規定：「教職員在本條例修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本條例修正施行前之任職年資，仍依本條例原規定最高採計30年。本條例修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。．．．」同條例施行細則第53條復規定：「教職員在本條例修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。．．．」綜上規定，學校教職員於85年2 月1 日以後辦理退休者，其屬於85年2 月1 日退撫新制施行前之任職年資，係依原學校教職員退休條例之規定最高採計30年，85年2 月1日退撫新制施行後之任職年資，得連同退撫新制施行前之任職年資合併計算，最高採計35年為限。又85年2 月1 日退撫新制施行前任職年資，除曾任其他非屬教職員之任職年資（包括曾任公務人員、軍用文職人員、下士以上軍職人員、雇員或同委任及警佐待遇警察人員、公營事業人員及海外僑校專任教職員等年資）之併計及退休金基數之計算，仍依原細則之規定辦理外，其他退休年資採計上限、核給退休金基數或百分比上限、一次退休金辦理優惠存款及退休再任暫停領受月退休金權利等均依現行條例及細則之規定辦理。
(二)茲依上開細則第19條規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公立學校教職員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）基數或百分比或資遣給予合併計算，以不超過本條例第5 條及第21條之
1 第1 項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。．．．」是以，已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公立學校教職員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算，且其重行退休之退休金基數或百分比應連同已領退休（職、伍）基數或百分比或資遣給與合併計算受最高限額之限制。
(三)另查68年1 月24日修正公布之公務人員退休法第13條規定：「依本法退休者，如再任公務人員時，無庸繳回已領之退休金，其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」68年
6 月4 日修正發布之該法施行細則第12條復規定：「依本法第13條規定之再任公務人員，其重行退休之年資，應自再任之月起另行計算，已領退役金之軍職人員轉任公務人員者亦同。再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，以不超過本法第6 條所定最高標準為限，其以前退休已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。．．．」（按：公教人員退休向為一致規定，68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條亦有相同規定）。又對於依各機關單行退休規則或辦法（包括依各事業機關退休辦法、規則及事務管理規則）辦理退休（職）再任公職者，重行退休（資遣）時，其退休（資遣）金之核發上限，銓敘部前以68年10月9 日68台楷特3 字第34149 號函規定略以，應比照上開公務人員退休法施行細則第12條之規定辦理。準此，68年10月9 日以後，各機關學校工友依事務管理規則辦理退職再任公職重行退休時，自應依上開函釋規定受退休年資採計上限規定之限制，基於類此人員之衡平一致，再任學校教職員者亦應為相同處理。又為期適用上更明確，被告爰於85年
2 月1 日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條（原細則第13條），將原細則所稱「再任公立學校教職員者」及「已退休公務人員、公營事業人員及已退伍之軍職人員，轉任學校教職員者」修正為「已領退休（職、伍）給與或資遺給與者再任或轉任公立學校教職員」，以杜爭議。
(四)經查原告前任職於台大導工（工友）期間，業於71年1 月1日依事務管理規則辦理退職，並支領退職金（採計退職年資25年，核給50個基數）有案，並於同日再任該校雇員職務，復於90年10月8 日辦理退休，依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」係適用於人民提出申請，機關受理後，處理程序進行中，而法規有變更之情形。原告係90年10月8 日辦理退休，而學校教職員退休條例係於85年2 月1 日修正變更，並非於處理程序中法規有所變更之情形，從而無上開中央法規標準法第18條規定之適用，爰原告重行退休之事宜自應依85年2 月1 日施行之學校教職員退休條例相關規定辦理，其既屬已領退職給與之再任教職員，其重行退休之年資及退休金核給基數，依上開學校教職員退休條例施行細則第19條規定，應自其再任之月起，另行重行計算，並須連同已領退職基數合併計算受最高限額之限制。至原告所主張依上開學校教職員退休條例施行細則第53條及中央法規標準法第18條但書：「舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項，適用舊法規。」等規定，其重行退休年資之採計（非僅併計其他非屬教職員年資）及退休金核給基數（含核給上限）不受上開細則第19條規定之限制，仍得適用該細則修正前之規定辦理，係對於相關法令規定有所誤解。原告於84年8 月2 日修正公布之學校教職員退休條例增訂第21條之1 及85年1 月30日修正發布該條例施行細則第19條前，並無以教職員身分辦理退休之事實，尚難謂上開法規修正前已有客觀上具體表現之信賴行為存在，參諸司法院釋字第525 號解釋意旨，自無主張信賴保護之餘地。
(五)茲對於已領由公庫支給退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公立學校教職員，因該退休（職、伍）給與之性質與退休金相近，且同屬由公庫支給，如允許其再退休時，其退休年資採計及給與不受上限之限制，無疑鼓勵現職人員及早辦理退休（職、伍），尋求再任公職機會，以能再次辦理退休，領取退休給與，此對於久任人員其任職年資超過最高年資採計上限者，顯失公允。基於退休給與制度之整體性、政府財政負擔及公教人員退撫衡平一致等因素考量，被告爰依學校教職員退休條例第22條授權訂定該條例施行細則時，於第19條明定，該已領退休（職、伍）給與或資遣給與之年資仍應受教職員退休年資最高採計上限限制之規定，此係依據該條例第14條之立法意旨所為補充規定，尚無逾越母法之授權。又事務管理規則亦於72年4 月29日修正增訂第367 條規定：「工友請領退職金之權利、時效，比照公教人員退休法及有關規定辦理。」即係考量公教人員退撫年資採計之一致性及政府財政狀況，爰予規定工友退職轉任公務人員、學校教職員重行退休之年資，依各該據以辦理之退職（休）法令規定，其前後退職（休）年資應合併計算，並受最高退休金核發上限規定之限制。至原告所主張「實務作業上，多數技工、工友退職後轉任職員再行退休時，均未實際要求領取退職金之年資，於職員退休時，其退休金基數或百分比，應合併計算以不超過最高基數或百分比為限，不但不須提出曾任工友之事實，退休核定單位亦無法確實審核，故仍享有完整職員退休權益」一節，依學校教職員退休條例施行細則第28條規定：「退休事實表、任職證件及有關證明文件，應先由原服務學校人事主管人員切實審核，如與事實不符、程序不合或證件不足者，應分別駁回或通知補正。」學校如未確依上開規定辦理，退休案審定機關自無從確實審核，爰被告以92年1 月20日台人㈢字第09101916969 號函請台大就該校曾任工友（技工）退職後轉任職員者，其辦理退休時，是否業依相關規定確實審核，請該校查明釐清俾憑撤銷更正（不當得利），並追究相關人員行政責任在案。
理 由
甲、程序方面：原告起訴聲明原僅訴請撤銷復審決定及原處分，嗣變更聲明僅訴請撤銷復審決定及原處分不利原告之部分，並追加聲明請判命被告採計20年1個月之退休年資並辦理月退，本院認為適當，准其變更追加，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張伊於71年導工退職轉任職員時，係因人事制度轉換，強制結算導工退職年資，當時之法律並無未規定，日後職員重為退休時，將合併採計導工退職年資，伊轉任前亦未經告知，日後年資併計之修法自不得溯既往。且68年以來之退休規定並未明定導工退職年資應與職員年資併計退休，已形成行政慣例。原告若非信賴「職員年資可全數領取退休金」，於導工（28年8月）加職員年資滿30年之後，早就另謀他就，以為養老規劃，絕不會再服務職員20年2個月至年華老去，且法規修正時，原告尚不符學校教職員退休條例之辦理退休條件，不能先申請職員之退休，當然不會有「申請退休」之具體表現，原告應有信賴利益，亦應有中央法規標準法第18條從新從優之適用。又學校教職員退休時，於85年2 月1日前之任職年資之採計，依現行學校教職員退休條例施行細則第53條規定，應依退撫新制實施前規定辦理，無須受現行條文規定「已領工友退職金基數應有併計最高標準」之限制。被告將該細則53條解釋為只適用於「年資之併計及退休金基數之計算」，不適用於「退休年資採計上限」，顯有違誤。又限制教職員退休年資採計不得超過30年，理應由法律加以規定，但學校教職員退休條例施行細則第19條第2項增加學校教職員退休條例所無之限制，違背法律保留原則等語。
二、被告則以68年1月24日修正公布之公務人員退休法第13條及68年6月4日修正發布之該法施行細則第12條，均規定「再任公務人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休金基數或百分比合併計算，有最高上限」，而公教人員退休向為一致規定，68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條亦有相同規定。銓敘部前以68年10月9日68台楷特3字第34149號函規定略以68年10月9日以後，各機關學校「工友」依事務管理規則辦理退職「再任公職重行退休」時，應依上開函釋規定受退休年資採計上限規定之限制，基於類此人員之衡平一致，「再任學校教職員」者亦應為相同處理。85年2月1日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條（原細則第13條），修正為「已領退休（職、伍）給與或資遺給與者再任或轉任公立學校教職員」，只是為使適用範圍更加明確，並非修法改變之前之適用範圍，非謂之前「已領退職給與者」不在退休年資採計上限限制範圍。又原告90年10月8日辦理退休，而學校教職員退休條例係於85 年2月1日修正變更，並非於處理程序中法規有所變更之情形，並無中央法規標準法第18條規定之適用。且於84年8月2日修正公布之學校教職員退休條例增訂第21條之1及85年1月30日修正發布該條例施行細則第19條前，原告並無以教職員身分辦理退休之事實，尚難謂上開法規修正前已有客觀上具體表現之信賴行為存在，自無主張信賴保護之餘地。再事務管理規則於72年4月29日修正增訂第367條規定：「工友請領退職金比照公教人員退休法辦理。」，足証原告轉任職員後，並無「工友不合併採計已退職年資」之行政慣例。又基於退休給與制度之整體性、政府財政負擔及公教人員退撫衡平一致等因素考量，學校教職員退休條例施行細則第19條「已領退職給與年資仍應受退休年資最高採計上限限制」之規定，合乎該條例第14條之立法意旨，尚無逾越同條例第22條母法之授權範圍等語置辯。
貳、兩造爭點：
一、現行學校教職員退休條例施行細則第19條「已領退職給與年資仍應受退休年資最高採計上限限制」之規定，是否逾越母法即同條例第22條之授權範圍？
二、原告再任職員時（71年1月1日），法律有無規定「工友已領退職給與」之年資，於重行退休時將合併採計於退休年資上限之內？
(一)68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條規定之適用對象，是否包括「退職工友」？
(二)85 年2月1日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條（原細則第13條），將「已領退職給與者」納入退休年資採計上限限制範圍，是否表示已領退職給與者之前並非屬適用範圍之內？
三、本件有無中央法規標準法第18條之從新從優原則之適用？
四、本件有無信賴保護原則之適用？
(一)事務管理規則亦於72年4月29日修正增訂第367條規定：「工友請領退職金之權利、時效，比照公教人員退休法及有關規定辦理。」，是否包括已經退職之工友？
(二)工友退職後轉任職員再行退休時，有無「不合併採計已退職年資」之行政慣例？
參、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：
(一)學校教職員退休條例第5條第1項規定：「退休金之給與如左：1、任職5年以上未滿15年者，給與一次退休金。2、任職15年以上者，由退休人員就左列退休給與，擇一支領之：㈠一次退休金。㈡月退休金。．．．」第2項規定：「一次退休金，．．．，每任職1年給與一個半基數，最高35年給與53個基數。尾數不滿6個月者，給與1個基數，滿6個月以上者，以1年計。．．．」。
(二)學校教職員退休條例第14條規定：「依本條例退休者，如再任公教人員時，無庸繳回已領之退休金；其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」。
(三)學校教職員退休條例第21條之1第1項規定：「教職員在本條例修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本條例修正施行前之任職年資，仍依本條例原規定最高採計30年。本條例修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。．．．有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」，第2項規定：「本條例修正施行前年資累計不滿1年之畸零數，併入本條例修正施行後年資計算。．．．」。
(四)學校教職員退休條例施行細則第19條第1項規定：「已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公立學校教職員，其重行退休之年資，應自再任或轉任之月起，另行計算。」，第2項規定：「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）金基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本條例第5條及第21條之1第1項所定最高標準為限，其以前退休（職、伍）或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。．．．」，可知學校教職員須任職得採計並核給退休給與之年資達15年以上者，始得擇領月退休金，任職5年以上未滿15年者，僅得領取一次退休金。
二、現行學校教職員退休條例施行細則第19條「已領退職給與年資仍應受退休年資最高採計上限限制」之規定，並未逾越母法即同條例第22條之授權範圍。
(一)按學校教職員退休條例施行細則乃依學校教職員退休條例第22條規定由教育部所定之法規命令，而關於曾依學校教職員退休條例退休者，如再任有給之公職，依68年12月28日修正前（即61 年8月16日修正公布者）學校教職員退休條例第14條規定「曾領一次退休金者，『應將所領退休金繳回』，其領月退休金者，重行退休時其過去服務資年概不計算」；故當時之施行細則（即62年7月30日修正公布者）第12條始規定「依本條例第十四條之規定，再任有給之公職者，其重行退休之年資，應自再任之月起另行計算，並以一次退休金為限‧‧‧」。而無如學校教職員退休條例於68年12月28日修正後之施行細則有累計最高額限制之規定（詳見現行學校教職員退休條例施行細則第19條第2項及70年1月5日修正公布之學校教職員退休條例施行細則第13條第2項）。
(二)然68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條已修正為「依本條例退休者，如再任公教人員時，『無庸繳回已領之退休金』；其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」（現行學校教職員退休條例第14條規定亦同），蓋已領退休金既不必繳回，重行退休時，該部分年資自不能再給一次退休金，所謂「退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」僅指「重行退休時所應給付退休金基數之計算方式」，而非指「已領退休金之年資，不必併計入『退休最高年資限制』之內」。
(三)按已領由公庫支給退休給與者，其再任或轉任公立學校教職員時，因該退休（職）給與之性質與退休金相近，且同屬由公庫支給，如允許其再退休時，其退休年資採計及給與不受上限之限制，無疑鼓勵現職人員及早辦理退休（職），尋求再任公職機會，以能再次辦理退休，領取退休給與，此對於久任人員其任職年資超過最高年資採計上限者，顯失公允，基於退休給與制度之整體性、政府財政負擔及公教人員退撫衡平一致等因素考量，教職員退休年資，應該有最高採計上限之限制。故重行退休之退休金發給有二個原則：一是合併已領退休金年資不得超過退休年資最高上限。二是已領退休給與（勿庸繳回）之年資部分不能再發給退休金。從而，「已領退休金之年資」於重行退休時，當然要併計入「退休最高年資限制之內」，此與該部分「不再計入重行退休年資」係屬兩事。
(四)從而，學校教職員退休條例第14條所謂「其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算」，與同條例第21條之1第1項所謂「本條例修正施行前之任職年資，仍依本條例原規定最高採計30年。」，係規定不同事項，並不衝突，學校教職員退休條例第22條授權訂定該條例施行細則第19條明定「該已領退休（職）給與之年資仍應受教職員退休年資最高採計上限限制」之規定，係本於現行學校教職員退休條例第14條及第21條之1之立法精神暨修法之沿革，並未超過母法之授權範圍。已領退休金給與者，再任公立學校職員後重行退休時，關於計算退休金之年資，仍應受現行學校教職員退休條例修正前合計不得超過30年，修正前後累計不得超過35年之限制。另任職15年以上者，退休人員得就一次退休金或月退休金等退休給與方式擇一支領之，重行退休者，其最高上限退休年資（30年或35年）扣除已領退休金之年資，未達15年以上者，自不得主張依現行學校教職員退休條例第5條第1項規定，為月退休金之選擇（最高行政法院88年度判字第3537號判決、89年度判字第545判決參照）。
(五)銓敘部90年4月10日90退3字第2010757號書函、行政院人事行政局90年4月26日90局給字第140619號函謂：「84年7月1日退撫新制施行前，工友退職轉任公務人員再依公務人員退休法辦理退休時，其退休金基數或百分比連同以前退休（職、伍）基數或百分比；應合併計算以不超過最高基數或百分比為限，且該已領退職金之年資，應併入公務人員退休年資之採計上限總數中。」，與前揭立法意旨相符，行政機關予以援用，自為適法。被告就學校教職員退休條例施行細則第53條之適用，解釋為「曾任其他非屬教職員之任職年資之併計及退休金基數之計算，仍依原細則之規定辦理」，但對「其他退休年資採計上限」仍應依現行條例及細則之規定辦理，並無違誤，原告主張現行學校教職員退休條例施行細則第19條逾越母法即同條例第22條之授權範圍云云，尚有誤會。
三、原告再任職員時（71年1月1日），法律已有規定「工友已領退職給與」之年資，於重行退休時應合併採計於退休年資上限之內。
(一)68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條規定之適用對象，解釋上縱不包括「退職工友」在內，但該法條之規定，於退職工友亦得類推適用。
1、68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條規定：「依本條例『退休』者，如再任公教人員時，無庸繳回已領之退休金；其退休前之任職年資，於重行退休時不予計算。」，同條例施行細則第13條規定：「 (第1項)依本條例第十四條之規定，再任公立學校教職員者，其重行退休之年資，應自再任之月起另行計算，已退休公務人員、公營事業人員及已退伍之軍職人員，轉任學校教職員者亦同。(第2項)再任學校教職員重行退休時，其以前退休之退休金基數或百分比已達本條例第五條所定最高限額者，不再發給退休金，未達最高限額者，其退休金基數或百分比連同以前退休之退休金基數或百分比合併計算，以不超過本條例第五條所定最高標準為限，發給退休金。」，文義上固係以「依本條例退休者」為規範對象，然此所謂「「退休」，是否排除「退職」？不無疑義。
2、按工友退職之法源依據係46年8月2日公布之「事務管理規則」（94年6月29日廢止），其適用對象為技工、工友，退職給與以「一次退職金」為限，無優惠存款。而公務員退休之法源依據係「公務人員退休法」、「學校教職員退休條例」，適用對象為公務員、學校教職員，退休給與則有「一次退休金」、「月退休金」二種，有優惠存款。退職與退休二者，於「法源」、「適用對象」、「退休給與方式」、「有無優惠存款」方面，固有不同，但無論退休、退職，均係由同一國家之任用，退休金、退職金均係由公庫支給，退職、退休二者本質上並無不同，只是因工友、技工之任用，未若公務員、學校教職員嚴格，故退職金未若公務員退休金般優渥而已，退職規定未臻完善時，非不可類推適用退休之規定。
3、事務管理規則66年4月8日修正工友管理部分第30條第4項規定「合於退職規定轉任職員者，准予先行辦理工友退職，並發給退職費。所領退職費於轉任後，無須繳回。」，該規定就「已領退職費於轉任時不必繳回」之點，與「退休」完全相同，若「退休」要受最高退休年資之限制，何以「退職」就不必？於法理上並無堅強之理由。而事務管理規則72年4月29日修正新增367條規定：「工友請領退職金之權利、時效，比照公教人員退休法及有關規定辦理。
」，將退職「比照」退休之規定辦理，事務管理規則並於90年2月14日發布第12編工友管理部分條文，乾脆將「退職」改為「退休」（但給付內容與退職時相同，並無變更），均足証退職與退休本質並無不同。
4、從而，68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條規定之適用對象，文義上適用對象雖指「依本法退休之人員」，但並無排斥相同性質「依事務管理法退職之工友」之理由，縱該條文義解釋上未能包括「退職工友」在內，但此部分並非法律有意省略，基於「相同性質、相同處理」之類推適用法理，該法條之規定，於退職工友亦得類推適用。
(二)85 年2月1日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條（原細則第13條），將「已領退職給與者」納入退休年資採計上限限制範圍，只是重申「退職、退休本質相同，均應受退休年資最高上限限制」之旨，並非表示已領「退職」給與者，之前並非屬該條之適用範圍。
按68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條規定之適用對象，解釋上但並未排斥「依事務管理法退職之工友」，縱文義解釋上未能包括「退職工友」在內，該法條之規定，於退職工友亦得類推適用，已如前述，為使適用更為明確，85年2月1日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條第2項才修改為「前項人員重行退休時，其退休金基數或百分比連同以前『退休（職、伍）金』基數或百分比或資遣給與合併計算，以不超過本條例第5條及第21條之1第1項所定最高標準為限，其以前『退休（職、伍）』或資遣已達最高限額者，不再增給，未達最高限額者，補足其差額。．．．」，將「已領退職金之年資」一併計入退休最高年資之內，其並非修法改變以往之適用對象，而是重申「退職、退休本質相同，均應受退休年資最高上限限制」之旨，並修法使法條之適用更無爭議而已。原告主張直到
85 年2月1日施行之學校教職員退休條例施行細則第19條才將「已領退職金之年資」一併計入最高退休年資限制云云，尚無足採。
四、可知原告再任職員時（71年1月1日），法律已有「工友已領退職給與之年資，於重行退休時應合併採計於退休年資上限之內」之規定（類推適用68年12月28日修正公布之學校教職員退休條例第14條及其施行細則第13條），原告雖係因制度轉換，依「事務管理規則」辦理導工退職升任職員，但其亦得放棄年資直接升任職員，或不升任職員繼續擔任導工（見自願書內容），三者各有得失，原告雖因當時未告知退職年資採計最高上限之法律效果，處於「盲目選擇」之狀態，未經「瞭解選擇」，但若其選擇繼續擔任導工迄今，其導工退休年資最高採計35年，且為一次退休金，並非月退休金；其若選擇放棄導工年資直接升任職員，其職員年資20年1 個月可以全數採計並辦理月退，但當年無法獲得退職金給與；若其選擇退職金給與升任職員，其所升任之職員年資只能再採計10年，不得月退，無論其如何選擇，均不可能如訴之聲明「又獲得退職金給與，又獲得職員年資20年1 個月全數採計並辦理月退」之結果，原告雖然未經「瞭解選擇」，其結果差異不大，何況原告於轉任職員當年尚未能預知職員能否做到15年以上而領取月退休金，當時原告不太可能放棄導工年資28年8 個月，而直接轉升任職員，故縱經「瞭解選擇」，本院認為原告選擇「導工退職（領退職金），並升任職員」之可能性極高，則其職員年資重行退休時，依轉任時法令亦只能再採計10年，原告未經「瞭解選擇」之不利益，依比例原則，實不足以做為撤銷原處分之原因。又原告轉任職員時、重行退休時，法律規定均相同（均合併採計退職年資於最高退休年資內），並無法律變更情形，並無中央法規標準法第18條之從新從優原則之適用，縱使當時曾有類似案例於重行退休時退職年資未併予採計，亦僅未確實執行當時之法律規定而已，非謂已有「不合併採計退職年資」之行政慣例，亦無信賴保護之可言，原告主張均不足採。
五、本件原告前工友退職申請業經台大以其任職年資28年8個月（最高採計25年），而核給50個基數之一次退職金在案，有台大工友請領退職（撫卹）費計算單附卷可證。原告本次退休，依學校教職員退休條例第21條之1第1項，有關最高採計年資之規定，於其新制施行前年資最高尚得採計5年，新制施行後年資連同採計，最高得採計10年。且因其自71年1 月轉任學校職員至91年2月1日退休生效，任職年資超過10年，前經其表明採計新制施行前、後各5年之年資辦理退休，亦有原告92年10月3日致被告函影本在卷可稽。原告最高上限退休年資（35年）扣除已領退休金之年資，未達15年以上者，自不得主張依現行學校教職員退休條例第5條第1項規定，為月退休金之選擇。而銓敘部92年4月30日部退3字第0922239238號書函，有關工友退職再任公務人員，其退職時最高僅得核給50個基數之一次退職金，故再任公務人員辦理退休時，得再核給11個基數，以補足新制前最高61個基數之規定，即認工友年資得視同為公務人員年資而依公務人員退休法核給退休給與，與前揭立法意旨相符，原處分予以引用，就原告新制前之5年年資，給與11個基數之一次退休金，新制施行後年資5 年，給予7.5 個基數之一次退休金，即無不合，復審決定予以維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請判命採計20年1 個月之退休年資並辦理月退，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 4 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 4 日
書記官 簡信滇