臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00193號原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 辛○○
己○○被 告 臺北縣板橋市公所代 表 人 丙○○(代理市長)訴訟代理人 庚○○被 告 臺北縣板橋地政事務所代 表 人 丁○○（主任）訴訟代理人 戊○○上列當事人間因土地徵收等事件，原告不服臺北縣政府民國 (下同)93 年12月17日北府訴決字第0930608465號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、台北縣板橋市○○段○○○○○號（重測前板橋段151-4地號，以下簡稱系爭土地）係於60年3月11日奉准辦理拓寬南門街及館前路公告征收之土地，惟該地號於68年重測重造土地登記簿漏載公告徵收註記，以致准原告於86年申辦分割繼承登記；91年臺北縣政府囑清查始查覺經徵收註記之未辦產權登記，台北縣板橋地政事務所 (以下簡稱板橋地政事務所)遂請原告繳回土地所有權狀並辦理退還不應登記所繳納之規費。
二、據此原告再三陳情臺北縣政府及被告板橋地政事務並質疑60年公告征收註記以及擬辦征收移轉登記之適法性，案經被告臺北縣板橋市公所（以下簡稱板橋市公所)於93年3月1日以北縣板工字第0930013086號函查復發放補償費由被繼承人陳鍾瀛先生具章領取完畢在案，應完成徵收程序，臺北縣政府以93年7月9日北府地用字第0930468177號函示板橋地政事務所辦理徵收登記完成為板橋市 (管理機關：台北縣板橋市公所)，板橋地政事務所並於93年7月16日以北縣板地登地第000000000號函通知原告「台端所執所有權狀已依土地登記規則67條規定公告註銷並依同法第69條規定通知」，原告不服提起訴願，業經臺北縣政府93年12月17日北府訴決字第0930608465號訴願決定書駁回，原告遂提起行政訴訟。嗣被告板橋市公所94年10月3日北縣板工字第0940066469號函、被告板橋地政事務所93年10月14日北縣板地登字第0940012412號函相繼拒絕原告所提國家賠償協議。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)先位聲明：
１、請求判決訴願決定、原處分 (板橋地政事務所93年7月16日北縣板地登地第000000000號函)均撤銷。
２、被告板橋地政事務所應自93年2月4日起每月賠償原告新台幣（以下同）15840元至清償日止及諮詢、文書、車馬費、精神賠償66000元。
３、被告台北縣板橋市公所 (以下簡稱板橋市公所)應賠償原告自60年起至系爭土地依土地徵收條例第11條方式取得止，按系爭土地每年公告現值依年息百分之5計算之利息。
(二)備位聲明：前揭聲明如認請求為無理時，請求確認原告與被告內政部間因被告 (精省後臺灣省政府之核准徵收業務由內政部承受)臺灣省政府於60年3月11日以府民地丁字第22876號令准予照案徵收，並層奉行政院台60內2273號令特許先行使用，臺北縣政府以60年4月17日北府地四字第37400號公告徵收之徵收法律關係，自民國60年6月2日起不存在。
(三)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：
(一)被告內政部：駁回原告之訴。
(二)被告板橋市公所：駁回原告之訴。
(三)被告板橋地政事務所：駁回原告之訴。
參、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
(一)原告86年依財政部臺灣省北區國稅局遺產明細表，循該之行政指導完成土地法第43條規定，於86年10月15日分割繼承取得板橋市○○段○○○○○號 (重測前板橋段151之4地號)土地，91年3月8日臺北縣政府囑清查始查覺經徵收註記之未辦登記，原告分割繼承取得板橋市○○段○○○○○號於91九年7 月5日加註徵收，被告板橋地政事務所93年2月3日北縣板地登字第0930001142號，函知原告分割繼承登記之板橋市○○段○○○○○號，係屬60年3月11日奉准辦理拓寬南門街及館前路，臺北縣政府以60年4月17日北府地四字第37400號公告徵收，並經被告板橋市公所 (需用土地人)發放補償費由先父陳鐘瀛具章領取在案。
(二)原告多方陳情主張本土地徵收案，未踐行土地法第233條及第236條之合法「正當法律程序」，基於不正方法發放補償費所具章領取應不具效力，系爭土地已構成徵收土地核准案「失其效力」要件，行文期間臺北縣政府於93年7月9日北府地用字第0930468177號函囑被告板橋地政事務所於93年7 月14日93板登字第409710收件號辦竣徵收登記成為被告板橋市公所，其加註徵收於91年7月5日至93年7月15日公告註銷原告所執土地所有權狀已逾二年，依行政程序法第一百二十一條第一項明定行政機關撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內應為撤銷權之行使，逾期不得再行使。為維權益，提起撤銷行政訴訟，以求救濟。
(三)原告依法向臺北縣政府提起訴願，遭臺北縣政府93年12月17日北府訴決字第0930608465號訴願決定書依訴願法第79條第2項規定，訴願駁回。原告不服其決定書僅界限在補償費印領清冊先父陳鐘瀛具章領取作交代，而原告主張土地法第236條第2項規定，補償地價、補償費及遷移費由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之，台北縣政府自稱本件徵收係以60年4月17日北府地四字第37400號公告徵收，「並定期發放補償金」，請臺北縣政府負舉證責任。本案發放補償費由被告板橋市公所 (需用土地人)自行發放補償費並無明確告知發放補償費日期，惟依現存資料顯示，陳鐘瀛先生領款日期應為60年5月至62年9月之間，臺北縣政府未於法定期間發放補償費，何時定期發放補償金？臺北縣政府前後不一，93年5月19日北府地用字第0930369090號函，依當時作業習慣，發放徵收補償費、囑託徵收登記等業務悉由貴所辦理。93年6月16日北府地用字第0930431748號函，查當時發放徵收補償費、囑託徵收登記等業務悉由貴所辦理。93年12月3日北府地用字第0930801781號函，查該等工程徵收案，當時全由貴所自行辦理發放補償費。據此，臺北縣政府卻一味護短，原告主張置之不理，已失自然正義法則，認定事實關係違背經驗法則與論理法則。
(四)被告板橋地政事務所於93年7月14日93板登字第409710收件號辦竣徵收登記，監察院函查臺北縣政府再依監察院93 年7月15日 (93)院台業貳字第0930163238號函，於93年8月11日北府地用字第0930558940號函報被告內政部 (精省後臺灣省政府之核准徵收業務由內政部承受)，被告內政部93年10月26日台內地字第0930068187號函復。案經內政部土地徵收審議委員會第一０七次會議決議：「應無徵收失效」，其決議理由：「按土地法第二百三十三條規定：『徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。』依當時作業，發放補償費、囑託辦理徵收登記等業務係由板橋市公所辦理，因年代久遠，部分檔案已銷毀或遺失，依現存資料無法得知係何時發放補償費。惟依60年2月13日召開『西部幹線拓寬工程繞道板橋改○○○鎮○○路及南門街工程拹調會』決定事項 (六)所示，本案應於徵收公告前業己將徵收補償費撥付板橋市公所，則本案自得於公告期滿後十五日內發給補償費。且本案印領清冊內確有陳鐘瀛先生蓋章領取之證明，據此，陳君既已領取是項補償費，應無徵收失效之情事。經查本工程用地徵收，全案絕大部分皆於62年間辦竣徵收所有權移轉登記，系爭土地雖遺漏辦理徵收登記，惟依民法第759條規定『因．．．公用徵收．．．於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權』及土地法第235條規定『被徵收土地所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。』本案徵收補償費業經發給完竣，即已完成徵收程序。查土地法第233條 (舊法土地法第368條)，經司法院33年院字第270 4號解釋及大法官會議議決釋字第110號解釋甚明。被告內政部竟曲解法令任意擴大法律適用範圍，竟棄土地徵收法定強制規定於不顧，自創徵收補償之理論，推翻上開解釋意旨，顯已違背依法行政之基本原則。原告有即受確認判決之法律上利益存在，依行政訴訟法第6條規定，提起確認之訴。
(五)法治國家之下，人民信賴政府法令規定遵循該行政指導作相關權利義務之安排，原告86年依財政部臺灣省北區國稅局遺產明細表，循該之行政指導完成土地法第43條規定，依本法所為之登記，有絕對效力。原告86年10月15日分割繼承取得板橋市○○段○○○○○號之所有權，依司法院院字第1919號解釋：第三人善意信賴登記事項賦予絕對真實之公信力，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪。原告因信賴而展開具體之信賴行為，對國家之行為或法律狀態深信不疑，且對「信賴基礎之成立為善意並無過失」。行政機關怠散 (即60年完成徵收，何有68年重測重造土地登記簿漏載公告徵收註記之情事)，事後行政機關之行動與先前之指導矛盾，所生錯誤之行政指導其責任歸咎於人民，使人民之法律地位長期處於不安定之狀態，違反誠實信用及信賴保護原則，與法治國原則下「要求法律安定性」。退一步言，即使有撤銷原因已逾除斥期間，原告86年10月15日分割繼承取得板橋市○○段○○○○○號，被告臺北縣板橋地政事務所91年7月5日加註徵收至93年7月15日公告註銷原告所執土地所有權狀已逾2年。依行政程序法第121條第1項明定行政機關撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內應為撤銷權之行使，逾期不得再行使。惟查「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」行為時行政訴訟法第一條第二項定有明文。
(六)查土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序以剝奪之謂 (司法院釋字第425號解釋參照)。按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，在縣 (市)為縣 (市)政府。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣 (市)主管機關轉發之。」土地徵收條例第十四條、第二條及第十九條分別定有明文。再按「徵收土地應補償之地價及其他補償費應於公告期滿後十五日內發給之。」、「徵收土地應給之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」土地法第233條前段、第236條分別定有明文，又「需用土地人不依土地法第233條第1項規定於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，徵收土地核准案自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得由需用土地人請求賠償。」亦經司法院院字第2704號解釋及大法官會議釋字第110號解釋有案。
(七)臺北縣政府60年4月17日北府地四字第37400號公告徵收，公告期間為60年4月17日起至同年5月17日止，依土地法第233條規定應於公告期滿後十五日內，台北縣政府應將補償費於60年6月1日前發給完竣，本土地徵收案臺北縣政府並無踐行其主管機關之業務，事後由被告板橋巿公所 (需用土地人)逾期自行發放補償費，為不爭之事實，被告扳橋市公所發放補償費並無法律效力，系爭土地自60年6月2日起其徵收之法律關係已不存在。
１、被告板橋巿公所本非主管機關，需地機關對土地徵收本無對外行政處分權，發給補償費本非其權限。依行政程序法第一百十一條第六款「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」行政處分無效。行為時行政訴訟法第一條第二項定「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」。
２、土地法第233條前段、第236條分別定有明文，又「需用土地人不依土地法第233條第1項規定於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，‧‧徵收土地核准案自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得由需用土地人請求賠償。」亦經司法院院字第2704號解釋及大法官會議釋字第110號解釋有案。按此項徵收土地核准案失去效力之結果，係由於需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣之事實自然發生，並非須待土地所有人主張後始能生效，參酌司法院33年院字第2704號解釋意旨以觀，其法效果係指「向後失效」而言。(最高行政法院92年判字第1659號判決意旨、臺北高等行政法院89年訴字第2419號判決意旨、行政法院75年判字第1979號判決意旨參照)。
(八)原告一再主張被告板橋巿公所逾期自行發放補償費，違背前開司法院解釋及土地法第236條第2項規定，臺北縣政府訴願決定書，被告板橋地政事務所答辯書，藉詞閃躲自始並未為爭點答辯，臺北縣政府訴願決定書，憑空指證「並定期發放補償金」臺北縣政府有偽證之嫌，負舉證責任。認定被告板橋市公所違法發放補償費，已發放完竣即已完成徵收程序，認定事實關係違背經驗法則與論理法則。
(九)至於補償費何時發放被告板橋市公所，所存檔案卷宗印領清冊並無記載領款日期，其資料62年10月8日經被告板橋地政事務所辦竣登記，其佐證顯示應於62年間發放補償費，足證未於法定期間發放補償費，被告內政部以係屬不相關之兩事，以工程協調會決定撥付補助款，應於徵收公告前業己撥付認定被告板橋市公所，『自得』於公告期滿後十五日內發給補償費。被告內政部卻一味護短，竟曲解法令任意擴大法律適用範圍，徵收補償為公法上之義務，基於土地徵收程序，係法律強制規定，竟棄土地徵收法定強制規定於不顧，自創徵收補償之理論，推翻上開解釋意旨，顯已違背依法行政之基本原則。本案臺北縣政府未於公告期滿後十五日內發給補償費，並無合法原因。並不因由被告板橋市公所逾期自行發放補償費而使失效之徵收核准案恢復其效力，系爭土地自60年6月2日起其徵收之法律關係失其效力。
二、被告主張之理由：
(一)內政部：
１、按土地法第233條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」依當時作業，發放補償費、囑託辦理徵收登記等業務係由板橋市公所辦理，因年代久遠，部分檔案已銷毀或遺失，依現存資料無法得知係何時發放補償費。惟依60年2月13日召開「西部幹線拓寬工程繞道板橋改○○○鎮○○路及南門街工程協調會」決定事項 (六)所示，本案應於徵收公告前業已將徵收補償費撥付板橋市公所，則本案自得於公告期滿後15日內發給補償費。且本案印領清冊內確有陳鐘瀛先生蓋章領取之證明，據此，陳君既已領取是項補償費，應無徵收失效之情事。
２、復按被告73年5月26日台內地字第229208號函頒「徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項」四、提存之期限規定「關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後16日起1個月內辦理提存待領。惟此項提存期間之規定，係屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政遲延責任之問題，對土地徵收之效力，並無影響。」且本案印領清冊內確有陳君蓋章領取之證明，陳君既已領取補償費，自無從辦理提存作業，亦無違反上開函示之規定。
３、依行政院61年10月14日台 (61)內字第9954號令規定「凡政府機關依法徵收土地公告期滿補償完畢，該管市縣地政機關應於1個月內將被徵收土地列冊連同原土地所有權狀，令由該管地政事務所依職權逕為所有權移轉之登記。」經查本工程用地徵收，全案絕大部分皆於62年間辦竣徵收所有權登記，系爭土地雖遺漏辦理徵收登記，惟依民法第759條規定「因‧‧‧公用徵收‧‧‧於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權」及土地法第235條規定「被徵收土地所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。」本案徵收補償費業經發給完竣，即已完成徵收程序，縱未依規定於期限內辦理所有權登記，對土地徵收之效力亦不受影響。
二、臺北縣板橋市公所：
(一)依土地徵收條例第2條：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 ( 市)為縣 (市)政府」、第14條：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、第19條：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣 (市)主管機關轉發之」及土地登記規則第99條：「因徵收或照價收買取得土地權利者，直轄市、縣 (市)地政機關應於補償完竣後一個月內，囑託登記機關為所有權登記」等規定，原告起訴狀所指事項，被告均非執行機關，合先陳明。又被告93.
4.19北縣板工字第0930024885號函，僅係概念通知及申請調閱卷宗之事，故原告並無就起訴狀所指事項，向被告提起行政救濟。本案因年代久遠，被告部份檔案已銷毀或遺失，依目前殘存資料無法得知補償費發放日期。至於原告質疑為何由被告發放補償費乙節，因年代久遠無案可稽，惟由臺北縣政府93.12.3北府地用字第0930801781號函及臺北縣政府
93.5.19北府地用字第0930369090號函：「60年代各項徵收案，依當時作業習慣，均係由貴所辦理……」推測，被告當時諒經臺北縣政府授權而發放補償費。
(二)依土地徵收條例第2條、第14條、第19條及土地登記規則第99條等規定，「土地徵收」之核准機關為內政部（前臺灣省政府），「徵收補償」之執行機關為臺北縣政府，被告板橋市公所僅係需用土地人，本件起訴，被告適格似有欠缺。因原告並無就起訴狀所指事項向被告提起行政救濟，依行政訴訟法第107條第10款，本件起訴，似不合程式。本案雖無法
2.13「西部幹線拓寬工程繞道板橋改善館前路及南門街工程協調會」之決定事項第6點記載「公務局及公共工程局負擔款應本年三月底前逕行繳交台北縣政府」，其七決定事項２記載「用地及地上物補償費之發放 (一)限於三月底前發清條：「因繼承、強制執行、公用徵收或法院判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記不得處分其物權。」、土地法第235條規定及民法第758條反面解釋可知，補償費發給完竣時，不待登記被告（需用土地人）即取得該府中段1257地號土地物權。綜上論結，本件原告之訴無理由，請駁回其訴，以符法制。
三、板橋地政事務所：
(一)本件原告主張「依土地法第43條規定：依本法所為之登記，有絕對效力。第三人善意信賴登記事項賦予絕對真實之公信力，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪。」，原告係因繼承取得系爭土地，惟繼承效力之發生與繼承之意思無關，未如一般買賣取得，有當事人自主性之選擇介入始行發生，即原告並非因信賴該錯誤之登記方法決定要不要讓繼承事實發生，並非本法所保障之第三人，並不生信賴利益保護之問題，被繼承人陳鐘瀛先生已領取完竣徵收補償費，原告自繼承開始時，自應承受被繼承人財產上之一切權利義務，殆無疑義。
(二)原告主張「加註徵收註記於91年7月5日至93年7月15日公告註銷原告所執土地所有權狀已逾2年，依行政程序法第121條第1項規定：違法行政處分撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」，惟被告91年7月5日加註公告徵收註記，係由於68年重測重造土地登記簿漏載，舊土地登記簿雖已截止記載，惟所登載仍具公示效力，被告據以更正遺漏，何來違法之行政處分以及撤銷權之有，當時奉臺北縣政府囑查未完成徵收公共設施用地，補償費是否發放，由於年代久遠，短期尚難查證，93年3月1日案經臺北縣板橋市公所補正補償費印領清冊，始得憑辦徵收所有權移轉登記，原告認為加註公告徵收註記與註銷所有權狀行政處分為二年撤銷權「除斥期間」期限，然而二者並非必然關係，換言之，縱有加註公告徵收若未經查明領取補償費清冊原因證明文件，亦不得憑空註銷原告所有權狀，原告所提出主張，與事實不符。
理 由
壹、程序方面：
甲、本件被告板橋市公所代表人於訴訟繫屬中由林鴻池變更為丙○○，並已具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
乙、先位聲明部分：原告於準備程序撤回對被告板橋地政事務所「請求撤銷加註徵收註記處分」部分之起訴，與公益無礙，應予准許。嗣原告追加對被告板橋市公所及板橋地政事務所國家賠償之請求，被告板橋市公所、板橋地政事務所均無無異議而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第111條視為同意追加，合先敘明。
丙、備位聲明部分：
一、原告於準備程序撤回備位聲明中對被告板橋市公所「確認徵收關係不存在」之訴訟，與公益無礙，應予准許。
二、原告可得主張徵收失效，並依行政訴訟法第六條訴請確認與被告內政部間徵收法律關係不存在。
(一)按「無效」與「失效」之涵義不同，前者係指法律行為自作成之初即屬不生效力，後者則指法律行為作成時效力已發生，嗣後因特定事由如終期屆至或解除條件成就，而使其效力中斷，而該法律行為係向（事件發生後之）將來喪失效力。
(二)行政訴訟法第六條第一項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，可知我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法等三類，原告除可主張行政處分「無效」請求確認公法上法律關係不成立外，亦可主張行政處分「失效」請求確認公法上法律關係不存在。
三、本件確認訴訟具備訴之利益：
(一)按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，行政訴訟法第六條著有明文。所謂具有「即受確認判決之法律上利益」，須因行政處分是否生效不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在（最高法院二十七年度上字第三一六號、五十二年度台上字第一二四０號判例參照）。
(二)本件登記於原告名義之土地經徵收為道路用地，該徵收關係是否因台北縣政府逾越補償地價發放期限而失效，係原告得否回復土地所有權之前提，原告對於徵收處分是否失效自具有法律上之利害關係。
(三)內政部為本案確認訴訟適格之被告：
１、徵收關係之主體土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪（司法院釋字第425號解釋參照），土地徵收之法律關係，除法律另有規定（例如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，用地機關與私有土地所有權人間，並無徵收關係，於確認徵收關係不存在之訴訟，自不具備被告適格。
２、系爭土地係於60年間公告徵收，當時之核准徵收機關為台灣省政府，台北縣政府為補償機關。原告請求確認徵收法律關係不存在，本應向徵收核准機關即台灣省政府請求，惟於台灣省政府組織精簡後，應類推適用行政程序法113條第2項之結果，向原核准徵收機關之業務承受機關─內政部請求確認（行政程序法第13條第3項、訴願法第11條參照），內政部自為本案確認訴訟適格之被告。
貳、實體方面：
一、本件應適用之法條：
(一)被徵收土地所有權之原始取得：民法第759條規定「因‧‧‧公用徵收‧‧‧於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權」、土地法第235條規定「被徵收土地所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。」，可知土地徵收補償費業經發給完竣，國家即已原始取得被徵收土地之所有權，縱未依規定於期限內辦理徵收登記，對土地所有權之取得不生影響。
(二) 土地法第43條規定適用之範圍：土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。
」，「所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，真正權利人，在已有第三人取得權利之新登記後，雖得依土地法第三十九條請求損害賠償，不得為塗銷登記之請求，而在未有第三人取得權利之新登記時，對於登記名義人，仍有塗銷登記請求權。」（司法院第1956號解釋）、「在第三者信賴登記而取得土地權利之前，真正權利人既仍得對登記名人主張登記原因之無效或撤銷，提起塗銷登記之訴，自不能據以除斥真正之權利。」（最高法院39年台上字第1109號判例），「又土地法第四十三條所謂登記有絕對效力，旨在保護信賴登記之善意第三人，以維交易安全，此第三人自不包括繼承人在內。」（最高法院90年度台上字第792號判例），可知該法條係於有礙善意第三人交易安全時，方有適用，而繼承人並未涉及交易安全，故此善意第三人不包括繼承人在內。
(三)徵收補償費合法發給之定義及效果：按「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定（行為時第二百三十三條），於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」，司法院33年7月10日院字第2704號解釋著有明文，此所謂「於公告完畢十五日內發給」，只要需用土地人於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，且主管機關有已通知領款人於公告期滿十五日內領款，而領款人已處於「隨時可領款之狀態」，即為已足，至於何時受補償人實際領款，並不影響徵收案之效力。至土地法第237條關於地價及補償費提存待領之規定，並無期限之限制，該管地政機關就地價及補償費是否應予提存，仍有裁量之權，雖內政部或行政院對提存之時限曾以行政命令加以規範（內政部63年5月11台內地字第581842號函及行政院台59內字第10907號令），但該命令僅屬行政機關之內部訓示規定，縱未遵守，僅生行政遲延責任之問題，並不影響徵收之效力（參閱內政部《40》台內地字第5764號函釋，前行政法院59年度判字第643 號判決、73年度判字第1365號判決、80年度判字第143號判決、80年度判字第94號判決、83年度判字第1709號判決、84 年度判字第2769號判決）。
二、兩造攻擊防禦要旨：
(一)原告主張被告板橋地政事務所公告註銷原告所有權狀，已逾行政程序法第121條第1項撤銷權之二年除斥期間，其註銷無效；又原告依財政部臺灣省北區國稅局遺產明細表之行政指導，完成系爭土地之分割繼承登記，原告善意信賴登記，依土地法第43條規定，有絕對效力，不得註銷其所有權。被告板橋地政事務所漏載徵收註記，事後註銷原告所有權，違反誠實信用及信賴保護原則，有濫用權力之情事，被告台北縣板橋市公所及板橋地政事務所屬公務員有過失導致原告權益之損害，應負國家賠償責任。又縱可認原處分不應撤銷，但被告板橋市公所並非補償費發放機關，其未受委託自行發放補償費，無法律效力，陳鐘瀛所具章領取不具效力；縱使發放補償費有效，但未於公告期滿後十五日內發給完竣，徵收亦已失效等語。
(二)被告內政部、臺北縣板橋市公所則以本案徵收公告前業已將徵收補償費撥付板橋市公所，且印領清冊內確有陳鐘瀛先生蓋章領取之證明，應無徵收失效情事。又徵收係原始取得，本案徵收補償費既經發給完竣，政府於發給完竣時已原始取得系爭土地所有權，縱未依規定於期限內辦理徵收登記，土地徵收之效力不受影響等語置辯。被告板橋地政事務所則以原告係因繼承取得系爭土地，並非土地法第43條所保障之善意第三人，不生信賴利益保護之問題；又陳鐘瀛既已領取補償費，其註銷原告所有權於法有據，該「公告徵收註記」雖有漏載，但仍具公示效力，伊更正遺漏並及註銷原告所有權，非撤銷權之行使，無行政處分二年撤銷權「除斥期間」之適用，亦無行政處分違法之問題等語置辯。
三、兩造不爭之事實：系爭土地係因辦理拓寬板橋市○○街及館前路工程之需，經臺灣省政府於60年3月11日府民地丁字第22876號令准予照案徵收，並層奉行政院行政院台60內2273號令特許先行使用，由臺北縣政府60年4月17日公告徵收，原告之父陳鐘瀛已蓋章領取補償費；被告板橋地政事務所於68年重測時，重造土地登記簿漏載系爭土地公告徵收註記，致誤准原告於86年辦理分割繼承登記；被告板橋地政事務所於91年7月5日在系爭土地加註徵收，臺北縣政府93年7月9日函被告板橋地政事務所移轉系爭土地所有權登記為板橋市 (管理機關：台北縣板橋市公所)，被告板橋地政事務所於93年7月15日公告註銷原告所有權狀，被告板橋市公所、被告板橋地政事務所於起訴後，已拒絕原告所提國家賠償協議等情，有臺北縣政府以60年4月17日北府地四字第37400號公告、板橋市公所93年3月1日北縣板工字第0930013086號函、臺北縣政府93年7月9日北府地用字第09 30468177號函、板橋地政事務所93年7月16日北縣板地登地第000000000號函、新舊土地登記簿謄本、補償費印領清冊、被告板橋市公所94年10月3日北縣板工字第0940066469號函、被告板橋地政事務所93年10月14日北縣板地登字第0940012412號函在卷可憑，且為兩造所不爭執，堪信為真。
四、兩造之爭點：
(一)被告板橋地政事務所公告註銷原告所有權狀，是否有行政程序法第121條第1項撤銷權之二年除斥期間之適用？
(二)原告是否受土地法第43條登記絕對效力之保護？
(三)被告板橋地政事務所公告註銷原告所有權狀，是否違反誠實信用及信賴保護原則？
(四)被告板橋市公所、板橋地政事務所是否應負國家賠償責任？
(五)被告板橋市公所發放補償費是否無效？
(六)系爭土地徵收補償是否已於公告期滿後十五日內發放？
五、本院之判斷：
(一)被告板橋地政事務所公告註銷原告所有權狀，並無行政程序法第121條第1項二年除斥期間之適用。
１、按行政程序法第121條第1項規定「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」，同法第117條規定「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」，可知行政程序法第121條第1項乃就行政機關「自行撤銷違法行政處分」之除斥期間規定。
２、本件被告板橋地政事務所雖於91年7月5日在系爭土地加註徵收，但該所嗣公告註銷原告土地所有權狀，係因系爭土地已徵收補償完竣，業經政府原始取得，原告所有權業經塗銷，原告執有之所有權狀係誤發，故而註銷，該註銷與91年7月5日之加註徵收，並不相關（縱使未加註徵收也可以註銷權狀），該註銷並非撤銷91年7月5日之加註徵收處分，亦非自行撤銷任何處分，顯非行政程序法第117條規定之「自行撤銷違法行政處分」，原告認該註銷處分有同法第121條第1項二年除斥期間之適用，尚有誤會。
(二)原告未受土地法第43條登記絕對效力之保護。按土地徵收補償費一經發給完竣，政府在未登記前，即已原始取得被徵收土地之所有權；土地法第43條所謂登記有絕對效力，旨在保護信賴登記之善意第三人，以維交易安全，此第三人不包括繼承人在內，均已如前述。本件系爭土地補償費既已發放完竣（理由詳後），台北縣板橋市公所於未登記前，即已原始取得系爭土地之所有權，原告雖因繼承分割登記而為表見登記名義人，但實質上並非真正所有權人，且原告係陳鐘瀛之繼承人，並非土地法第43條所保護之善意第三人，故真正權利人即台北縣板橋市公所，在未有善意第三人取得權利之新登記前，對於原告仍有塗銷登記請求權，被告板橋地政事務所逕塗銷原告土地所有權登記，並依土地登記規則67條規定公告註銷原告之所有權狀，並依同規則第69條規定通知原告，尚無不合。又被告板橋地政事務所註銷原告所有權狀，係以塗銷原告土地所有權登記為前提，該塗銷土地登記導致之所有權爭執，其原因係土地徵收，係屬公法爭議，行政法院為最終認定機關，故本院認定被告板橋地政事務所塗銷原告之土地所有權登記，據以認定被告板橋地政事務所註銷原告所有權狀並未違法，並無侵害普通法院審判權之問題，附此敘明。
(三)被告板橋地政事務所公告註銷原告所有權狀，並未違反誠實信用及信賴保護原則。
１、所謂信賴保護原則，係指人民基於對行政機關之擔保或其他對行政機關附理由之行為有特定之期待，在人民合法之信賴下享有對行政機關之請求權。乃是公法上誠實信用原則的下位概念。雖然信賴保護原則主要涉及「持續性之保障」問題，但不僅限於授益處分之撤銷，一切之行政處分、行政契約及行政事實行為，甚至是行政法規與行政計畫之發布，在法理上均包含在內。因此行政程序法第一百十七條至第一百二十條之規定乃屬法律對信賴保護原則之例示規定，而非信賴保護原則限制適用之列舉規定。如果信賴之基礎不是受益處分，得類推適用行政程序法第一百十七條至第一百二十條之規定而定其法律效果。
２、本件原告就系爭土地因被告板橋地政事務所疏未加註徵收註記，致獲准辦理繼承登記，被告板橋地政事務所僅是消極地未將不利益加諸於原告，並非積極地給予原告利益，原告之繼承登記自非基於被告板橋地政事務所之受益處分而來，但原告仍非不得主張信賴利益之保護，固如前述。
然信賴保護優先於依法行政，須具備四個條件：Ⅰ受益人對系爭授益處分有實際信賴。Ⅱ受益人已有信賴行為，即受益人基於該信賴，已有處分行為，無法回復原狀或回復原狀將受期待不能之損失。Ⅲ信賴利益大於撤銷所欲維護之公益。Ⅳ受益人之信賴值得保護。本件原告並未處分系爭土地，亦未以系爭土地為基礎而為計畫、資本或勞務支出，除了土地本身價值外，原告並無其他損失，且原告從未因取得登記名義而取得系爭土地之實質所有權，難謂原告有何信賴登記之利益可言，原告信賴利益亦不可能大於註銷所有權狀所欲維護之公益，原告主張被告板橋地政事務所註銷其所有權狀違反誠實信用原則及信賴保護原則云云，尚有誤會。
(四)被告板橋市公所、板橋地政事務所不必負國家賠償責任。
１、國家賠償法第2條第2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」、第10條規定：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」、第11條規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」，本件原告起訴時，固未以書面先向賠償義務機關請求國家賠償，但嗣已於94年9月30日分別以書面向被告板橋市公所、板橋地政事務所請求國家賠償，業經拒絕，其瑕疵已經補正，合先敘明。
２、行政訴訟法第七條雖規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併提請求損害賠償或其他財產上給付」，但此損害賠償 (國家賠償)之請求，必須以所提起行政訴訟有理由為前提。本件原告撤銷訴訟部分之請求，依上所述，均經駁回，原告得合併請求國家賠償之程序要件也不復存在，其上開損害賠償請求即不合法。縱認其起訴合法，系爭土地已經合法徵收、補償，被告板橋市公所於登記前已原始取得所有權，原告雖為登記名義人，但就系爭土地並無實質所有權，原告登記名義被塗銷、所有權狀被註銷，係依法行政必然發生之結果，並非被告板橋市公所、板橋地政事務所屬公務員違法行使公權力之故意過失所致，原告既非系爭土地所有權人，其請求被告板橋市公所賠償自60年起至系爭土地依土地徵收條例第11條方式取得止，按系爭土地每年公告現值依年息百分之5計算之利息，自無理由。
３、被告板橋地政事務所漏登系爭土地之徵收註記，其所屬公務人員固有過失。然非財產上之損害賠償（精神上損害賠償、慰撫金）之請求，以法律有明文規定者為限，最高法院83年度台上字第2097號判決認為「慰藉金之賠償，以人格權遭遇侵害，使精神上受痛苦為必要，且法均有明文規定。本件依上訴人所訴，被上訴人僅拆毀上訴人之房屋，使其發生財產上之損害而已，對其身體、生命、自由等人格權並未有何加害行為，縱因此使上訴人苦惱，亦不生賠償慰藉金之問題。上訴人竟依民法第一百九十五條規定，請求被上訴人賠償慰藉金二十萬元，即屬於法無據，不應准許。」，可資憑據。本件被告板橋地政事務所人員僅係漏登系爭土地之徵收註記，並未對原告身體、生命、自由等人格權有何加害行為，縱因此使原告苦惱，亦不生精神上損害賠償之問題，原告請求精神賠償云云，並無所據。
又「國家賠償法第二條第二項所定之國家賠償責任，係以公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失不法侵害人民自由或權利之行為，且與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言。」，最高法院92年度台上字第2369號判例著有明例，本件原告因訴訟無法正常工作，僅係其個人現象，被告板橋地政事務所漏登系爭土地之徵收註記，並非必然會產生「因此無法正常工作」之損害，並無相當因果關係，原告提起本件訴訟所生之諮詢、文書費、車馬費等，亦均非漏登系爭土地徵收註記所直接造成之損害，且均未據原告提出收據以實其說，原告請求被告板橋地政事務所應自93年2月4日起每月賠償原告無法工作之損害15840元及法定利息及諮詢、文書、車馬費、精神賠償66000元，均於法無據，不應准許。
(五)被告板橋市公所自行發放補償費並非無效。
１、按90年12月28日修正之行政程序法第15條規定「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。
前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」，同法第111條規定「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰六 未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」，而土地徵收之法律關係，除法律另有規定（例如土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，用地機關與私有土地所有權人間，並無任何關係存在，用地機關並非補償機關，並無發放補償費之權限，若未經補償機關之授權，自行發放補償費，已難認定有效，更何況補償機關之「權限」可以委託下級機關處理，但補償機關「發放補償款之義務」可否委託下級機關代為處理，在法理上不無疑義，需地機關「自行發放補償費」之行為，於行政程序法施行後，勢必面臨法院嚴峻之檢驗。然行政程序法施行前，考量過去行政權獨大之時空背景，且當時之法律並未明文規定可得委託之項目及委託之程序，本院在認定有無委託時，若採用嚴格之標準，當時多數由用地機關發放補償費之程序，勢將被認定無效，導致徵收失效，則當時所徵收使用中之公家建物、道路將有多數無法繼續使用，目前縱全部依情況判決予以維持，亦將傾全國之財力重新徵收，去補償當初之地土，而排擠了其他更急切之公用建設需求，殊非立法之本意。因此，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，本院認為只要徵收補償費確有如期領取，人民之特別犧牲已獲補償，補償費是否經補償機關所「委託發放」，不必需有法律之明文規定，有委託之事實關係存在，即為已足。
２、本件徵收案件，係發生於行政程序法施行前，當時之法律並未明文規定可得授權之項目及授權應行之程序，且當時之徵收案件多由下級用地機關自行發放補償費，為本院於過去審判中已知之事實，臺北縣政府93.12.3北府地用字第0930801781號函及臺北縣政府93.5.19北府地用字第0930369090號函稱「60年代各項徵收案，依當時作業習慣，均係由貴所 (板橋市公所)辦理」等語，堪信為真。且參諸臺北縣政府60.2.13「西部幹線拓寬工程繞道板橋改善館前路及南門街工程協調會」之七決定事項第2點記載「用地及地上物補償費之發放 (1)‧‧ (2)補償費由板橋鎮公所發放」，並參酌當時之作業習慣，已足認定本件被告板橋市公所係經台北縣政府委託而發放補償費，何況原告之父陳鐘瀛亦確已在被告板橋市公所造具之補償費印補清冊上蓋章領款，其發放程序自屬有效，原告主張被告板橋市公所未受委託自行發放之補償費無效云云，尚不足採。
(六)系爭土地徵收補償費可推定係於公告期滿後十五日內發放。
１、司法院33年7月10日院字第2704號解釋所謂「於公告完畢十五日內發給」，只要需用土地人於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，且主管機關有已通知領款人於公告期滿十五日內領款，而領款人已處於「隨時可領款之狀態」，即為已足，至於何時受補償人實際領款，並不影響徵收案之效力，已如前述。而關於「被告板橋市公所已於公告期滿十五日內通知原告之父陳鐘瀛領款」之待證事實，固應由被告內政部負擔客觀之證明責任，惟鑑於往日行政程序法尚未施行前，行政機關之文書送達方式缺乏客觀之標準，而在事隔多年以後（例如本案徵收公告距今已三十多年），再行查證相關證據資料自有困難。而且過去實務上對此爭點之處置亦有認為通知之欠缺與徵收效力無關，通知之瑕疵不影響公告效力（前行政法院七十九年度判字第一三四九號判決參照）。因此，行政程序法施行後，法院對送達程序合法與否，固會採用嚴格之認定標準，但於在本案徵收當時，行政機關會對通知程序採取較簡略及寬鬆之態度，亦是本院在認定類似送達事實時，必須考慮之背景因素。參酌確認徵收關係不存在（徵收失效）之訴訟未設有除斥期間，於徵收後數十年、甚至百年後都可以提起，訴訟時徵收資料可能因保存不易而已散失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以傳喚到庭作証，要求徵收機關於數十年或百年後，舉証其當時已於公告期滿十五日內通知被徵收土地所有權人領款，在客觀上有其困難，故對於此種年代久遠之確認訴訟，基於舉証困難之考量，徵收機關就「補償費已如期發放」之事實，所為之舉証，本院寧採寬鬆之認定標準，以避免過度認定徵收失效，而有違公益。
２、本案中，固然沒有直接之證據資料來證明「被告板橋市公所已於公告期滿十五日內通知原告之父陳鐘瀛領款」，或「原告之父陳鐘瀛蓋章領款之時間係於公告期滿十五日內」，但從原處分卷所附之臺北縣政府60.2.13「西部幹線拓寬工程繞道板橋改善館前路及南門街工程協調會議」之
六、主席報告 (一)第６點記載「公路局及公共大程局負擔款應於本年三月底前逕行繳交台北縣政府。」，其七、決定事項第 (一)２用地及地上物補償費之發放 (1)記載「限於三月底前發清償費」，其七決定事項 (六)點記載「本府補助款三００萬元由財政科會同主計室先墊並於三月底前撥付板橋鎮公所。」，且本案中原告之父陳鐘瀛確已蓋章領款，從此相關事實觀之，應可合理推知，被告板橋市公所當時應已於公告期滿十五日內通知陳鐘瀛領款，只不過沒有保存憑證來證明其事而已，原告主張系爭土地之徵收處分因補償地價未於法定期間發放而歸於失效，係其一己之主觀見解，並無理由。
(七)綜上所述，被告板橋地政事務所註銷原告所有權狀，並無不合，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告依國家賠償法請求損害賠償，於法無據，其請求確認徵收關係因失效而不存在，亦無理由，原告之訴，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法且無理由，爰依行政訴訟法第
98 條第3項前段，判決如主文。中 華 民 國 94 年 11 月 10 日
第五庭審判長法 官 葉百修
法 官 蕭忠仁法 官 李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 10 日
書記官 簡信滇