臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02056號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○輔 佐 人 李岳記被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○（縣長）訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國94年5月6日台內訴字第0940003134號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落臺北縣○里鄉○○里○段大崁腳小段113-5 地號土地（下稱系爭土地）之94年公告土地現值經臺北縣政府公告每平方公尺為新臺幣（下同）4,900 元，與93年公告土地現值每平方公尺12,576元調幅較大，原告於94年1 月7 日提出陳情，經被告以94年2 月5 日北府地價字第0940062150號函復略以：「二、案經地價調查估計機關本縣淡水地政事務所查明，旨揭土地屬都市○○道路，於93年度劃屬於八里鄉155 公共設施保留地地價區段，並按平均地權條例施行細則第63條規定，以毗鄰非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算，其公告土地現值為每平方公尺12,576元；94年度地價區段劃分作業時，檢討155 地價區段係屬台15線道路用地，且該道路用地大部分已徵收完竣並開闢完成供公眾通行使用（即非屬公共設施保留地），為符公共設施保留地與非公共設施保留地分別劃設地價區段之規定，遂依地價調查估計規則第18條第1 項規定，考量已徵收完竣之道路用地僅供公眾通行使用，其使用情形與未來發展趨勢與毗鄰之住宅區、商業區、工業區區有別，故將已徵收完竣道路用地併入毗鄰之9 農業區區。三、次查本案標的係屬尚未徵收完竣之公共設施保留地，依同條第4 項規定應單獨劃分地價區段，惟其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同9 農業區區，故將本案標的併入同劃屬○ ○○區區○○○區段地價係按地價調查估計規則等規定查估後，並依平均地權條例第46條規定，提經地價評議委員會評定94年度公告現值為4,900 元，是本案地價訂定均依法定程序辦理，應無違誤」等語。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
系爭土地○○里鄉○○路○ 段道路之正中央位置，為長條形狀，北連土地重劃住宅區，南鄰工業用地、農業用地，未分割前涵蓋道路全部及南北兩側，公告現值降61% ，本筆土地為既成道路，應屬「公共設施用地」。若將「既成道路」編為農業用地，而藉此作為調整土地現值之依據，有違法條之本意。目前八里左岸公園在政府積極宣傳與開發下，年觀光人潮已逾2,500,000 人次，又有台北港營運在即，本宗土地為上述建設之交通公路起點地段，平日車水馬龍，系爭土地之地價竟遭痛貶，故請求撤銷該違法之94年公告土地現值，重新採取以兩側土地之公告現值加權平均計算地價；並陳稱：
⒈台15線道路155地價區段已徵收開闢之道路用地劃分地
價區段時，應攜帶地籍圖，地價分布圖及「地價區段勘查表」實地勘查；此為地價調查估計規則第18條第1項明文規定。被告疏漏「地價區段勘查表」，致未能依照上揭法規予以劃分地價區段和9農業區區作綜合性質之客觀比較，諸如：當地土地使用管制、交通運輸、自然條件土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素等。故被告逕行主觀上「將○○○ 區段○道路土地部分已徵收者，併入9 區段」之行政行為，未依法行政，不符作業程序規範準則。
⒉155 地價區段已徵收開闢之道路用地，其劃分地價估計
區段地價之方法，依地價調查估計規則第21條第2 款規定，應按「影響地價區域因素評價基準表」及「影響地價區域因素評價基準明細表」修正估計目標地價區區地價。被告未依法規遵照政府採行之科學估價方法予以推估及修正地價；且其取用9 同業區段地價之數值，缺乏信服力。又被告稱淡水地政事務以徵收完成道路用地劃屬八里鄉9 （農業區區，係考量相關影響地價之因素，明顯與其所稱「沒有依影響地價區域因素評價表推估修正價格」之說法矛盾。
⒊被告八里鄉94年155區區勘查檢討表（公共
設施保留地）因沒有前兩項作業規範，致產生疑義性塗改之變更原選項痕跡與拙劣「檢討」程序，是主觀悖理的錯誤決策，造成違法的行政行為。玆解析之：
⑴勘查檢討事項5.「是否包含徵收完竣之公設或其他非屬公共設施保留地之土地」：
被告在沒有理由依據下，即主觀勾填「併入9區段」，係「違法」的錯誤決策，是其一。依法應勾填「併入8b區段」，才是依法行政之行為。地價調查估計規則第18條第2項規定，已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。被告依法應將155區段內已徵收完竣之公設（道路）用地，併入地價顯著較高者之8b區段○住○區○○設○○路線價區段。如此，能客觀揭示道路用地之取得、開發、營造，養護建設工程之總實際成本，符合政府會計資產科目登帳準則之規定。
⑵勘查檢討事項6「公共設施保留地類型（帶狀、非帶狀或特殊）決定是否合理」：
被告亦在沒有理由根據下，經塗改選項後勾選「否」，並填「併入9 區段」係「悖理」的錯誤決策，是其二。實務上，道路用地之徵收需地範圍多如公路般呈帶狀地形（如133-5 地號土地），偶有被切割呈三角形畸零地（如30-1地號土地）：此於訴訟準備程序審驗地籍圖與兩造共同檢視有色螢光標記之公共設施保留地均呈帶狀地形。故155 區段之公共設施保留地依理應勾選「是」（合理決定之帶狀公共設施保留地），才符合狀況事實。被告塗改選項之動機，是否有令人質疑其將155 區段未徵收之公共設施保留地全部籠統不分明地一齊「併入9 區段」，再取用地價調查估計規則第18條第4 項但書之技術操作訛辯；企圖蒙蔽正聽，而影響判斷。此乃錯誤決策與法規不當爰用，損害百姓權益至巨，違反憲法。
⑶勘查檢討事項7「區段地價計算結果是否正確」：
被告勾選「是」項，94年區段地價訂定4,900/㎡（9農業區段地價）。然此係因錯誤決策，方導出錯誤之結果，矛盾塘塞，委不足採。根據被告所提○○里鄉○○○ 區段93年公共設施保留地區段地價計算表（擬評現值）為17,347.36/㎡。又依據平均地權條例施行細則第63條及地價調查估計規則第18條第4 項之規定，本區段地價計算結果正確值可分為：①已徵收完竣之道路用地（一般路線價區段）地價為21,000/ ㎡；採用鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者（8○住○區段）符合地價調查估計規則第18條第2 項規定。②未徵收之公共設施保留地（單獨劃分地價區段）地價為17,347.36/㎡；採用被告查核結果地價。如此方符合立法精神與被告檢討155地價區段屬台15線道路用地之重新劃設地價區段目的。
⑷勘查檢討事項8「經上述各項檢討後，地價區段劃設及地價訂定是否合理」：
被告勾選「是」項，是明顯錯誤。我們從這份「區段勘查檢討表」書表格式係簡易簽呈，非屬會議討論之和議定案，此類自我檢討之行政作業，當然缺乏公信力，不能令人信服。尚若將此表作為公共設施保留地土地所有權人於本檢討區段劃設之事前問卷調查資料，則符合行政程序規定，然被告卻未事先通知，致未能通盤檢討，而為錯誤之行政行為。
⑸綜上所述，依都市計劃法第49條（地價補償之計算標
準）規定，依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償已徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。被告逕行違法巨幅調降都市計劃法應予以徵收之公共設施保留地「加權平均」地價，明顯已損害土地所有權人之權益。
⒋地價評議委員會所得評議的資料均為全縣地區地價歸納
綱要式評議表，無法探究異樣事件發生緣由，致不能討論管理，自然有被蒙蔽而草率通過之可能。
以上是由被告提示文件之卷證，可明確其行政行為是違法悖理之要點。
⒌本件爭點解析如下：
⑴系爭土地公告現值應依平均地權施行細則63條第4款
還是依據地價調查估計規則第18條第1 項為之？法律關係為何？133-5地號土地是都市計劃未徵收之「公共設施保留地」，應依平均地權施行細則第63條第4 項規定，將「8b區段地價」與「9 區段地價」加權平均計價之。
此自63年度公布實施本都市計劃起至93年止，均依法沿用無誤。由於採用「加權平均」計算公共設施保留地之地價，絕對低於一般路線區段地價，對無買賣，收益實例之區段，是簡易客觀百姓能懂的查估法規。地價調查估計規則第18條第1 項規定，是具有專業統計功能之科學計量推估方法，應定期依此法推估檢驗每一區段地價。理論上，配合微積分理論，資訊電腦化，隨時能迅速查估修正區段地價，可改善傳統之「路線估價法」- 「異中求同」找出其代表單價（路線價），再進行「同中求異」的修正之耗時實例方法。惟被告自認有困難度而於行政訴訟答辯狀中「光說」，於答辯補充狀中「未做」，顯然矛盾之說法。事實上，以前、後兩法規查估結果應具有一致性，其誤差率必定落入信賴區間內（被允許之安全範圍）。所以，在法律關係上具有地價之「推估」與「修正」之互補性；即，前者推估地價，後者修正之；反之，亦同。
⑵內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號及92年6
月25日台內地字第0920009441號函釋是否有違法或違反行政程序法第4 條之原則？內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號函釋，據原告所提之臺北縣八里鄉公所都市計畫土地使用分區證明書，可以確認訴訟標的物113-5 地號土地屬都市計劃內之「公共設施保留地」。另內政部92年6 月25日台內地字第0920009441號函釋略以，依本法規命令之說明第2 條內容規定：「公共設施保留地」與「公共設施保留地外之土地」兩者之地價區區地價計算有別，均需單獨劃分計算。此亦符合地價調查估計規則第18條第4 項之規定，不宜劃分屬同一地價區段。然被告沒有同時將「公共設施保留地」單獨劃分地價區段與單獨計算區段地價；而只有將○○○ 區段已徵收完竣之道路用地劃入9 地價區段，再藉地價調查估計規則第18條第4 項但書（特別）強迫將「公共設施保留地」劃入9 地價區段。此違反法規命令之旨意程序，製造「公共設施保留地」及「公共設施保留地外之土地」劃屬同一地價區段與相同地價之行政行為，牴觸行政程序法第4 條及第8 條之規定。⑶被告以9號農業用地為採樣而評定系爭土地公告現值
，是否有裁量錯誤及違反行政程序法第4條以下之原理原則？被告檢討155 地價區段（屬於台15線道路）將以徵收完竣以開闢完成之道路用地劃設一般路線價區段，應依地價調查估計規則第18條第2 項之規定辦理，即將
155 地價區段北側8b住宅區段（地價顯著較高者）劃設為一般路線價區段，才符合法規。另訴訟標的物113-5 地號公共設施保留地應單獨劃分地價區段即單獨計算區段地價，不受前者新劃設之一般路線價區段影響，此係法規命令之旨意。然被告昧於事理，不遵行地價調查估計規則第18條第1 項規定依法查估，沒有理由依據前述之卷證，逕行以南側9 農業區段（地價顯著較低者）劃設一般路線價區段，隨之即以剛劃設9 區段變為113-5 號等公共設施保留地之毗鄰之非公共設施保留地，利用地價調查估計規則第18條第4項但書辯稱略以，系爭土地為已徵收完竣之非公共設施保留地所包圍，且包圍之土地均屬9 地價區段（農業區），實無加權計算之可能概加權計算之目的乃將毗鄰不同地價區段，不同價格加權平均計算，但系爭土地直接毗鄰之土地皆屬相同9 地價區段，地價亦同，故依第18條第4 項但書規定將113-5 地號公共設施保留地併入毗鄰之非公施保留地劃屬9 地價區段，並以4,900 元為其公告土地現值云云，明顯違反內政部
92 年6月25日台內地字第0920009441號函釋之法規命令與用地價調查估計規則第18條第4 項規定。茲說明於下：
①違反法規命令方面：其區段範圍並無土地權屬，筆
數多寡及區段面積大小之限制，應可視其實際情形劃設之規定，被告檢討155 地價區段時，應注意台15線道路之155 區段，兩側毗鄰之非公共設施土地北側是8b住宅區段，屬都市計劃用地；南側是9 農業區段，屬農業專門用地。所以依地價調查估計規則第18條第2 項規定，被告應於台15線道路中央現為準劃設兩個地價區區併入「8b住宅區區併入「9 農業區段」。如此方可符合相關法規與命令計算出113-5 地號公共設施保留地單獨劃分地價區區地價。
②誤用地價調查估計規則第18條第4 項規定方面：該
法規第1 款之規定與內政部92年6 月25日函釋之旨意相同，被告應優先劃分共設施保留地之地價區段，才可避免影響土地所有權人之權益，此事被告違反法規肇因。又該條第2 項規定係指自然地形狀況而有其毗鄰之非公共設施保留地（既已徵收完竣之道路用地)均 屬相同區段地價，例如鄉野農地間開闢之道路或在同依都市計劃範圍內之道路，方有可能屬之。本訴訟標的物113-5 地號公共設施保留地之155 地價區段（台15線道路）外圍毗鄰兩側之地價區段不同（一為都市計劃之住宅區，另一為非都市計劃之農業區）所以，自然形成之以已徵收完竣之道路用地劃設地價區段亦應不相同，才合法理。
故該條第2 項規定，不適用於系爭土地之現況事實。被告以9 農業區段地價為採樣來評定155 區段百多筆尚未徵收之公共保留地土地公告現值是被告拙劣操作所製造出來非自然狀況之行政行為。
③依公路用地使用規則第3條規定，道路用地之範圍
包括路面、路肩、邊溝、邊坡、護坡等部分。台15線道路155區段是寬敝之四線道路，構成路面之標準斷面層有路基（頂面壓實度須符合規定），碎石及配基層與底層，瀝清處理底層，粗/密及配瀝青混凝土；路面上公共設施有路燈安全島、電力設備、交通號誌、路樹等；路面下公共設施有自來水管路、瓦斯管路、下水道等，是多元化公益性之公共設施。所以道路之營造養護成本不菲，此與農業土地使用性質截然不同；況且9 農業區段多屬廢耕、墓園、違章建築占用之情景，怎能與工整的15○ ○○區段道路互相評比呢？低估○○○ 區段道路這條通往台北都會必經幹道之門戶是對八里人最大的屈辱，亦是否定政府對八里的建設。
④綜上所述，被告無理偏執之錯誤裁量，明顯未依法
行政，違反行程序法第4條與第10條之規定。⑷系爭土地○○里鄉○○道路之一，被告在計算系爭土
地公告現值，並無考量現在道路開闢使用狀況及地價實際狀況，按照內政部92年6 月25日台內第字第0920009441號函釋辦理，玆說明於下：
①被告沒有依地價調查估計規則第18條第1項規定，
製作155地價區段劃設已徵收完竣之道路用地的「地價區段勘查表」，致無法和9區段（農業用地）評比；又被告未依地價調查估計規則第21條第2項規定，對系爭土地公告現值之查估程序上明顯瑕疵作業，才會產生所求得價格失真而缺乏信服力。
②有法規命令為前提之地價區段劃分作業程序規定，
被告未能依法辦理，如前揭事證，沒有考量現在道路開闢使用之狀況；且被告亦沒有考量地價實際狀況以規定的科學方法修正估計值，錯誤的劃設區段地價，才鑄成全部周圍地價均漲升，唯獨訴訟標的物地價崩跌之現象。
③事實上被告檢討155地價區段時，因為該區段仍有
百多筆公共設施保留地等待被徵收，所以依法先將這些公共設施保留地單獨劃分地價區段；再依法將
155 地價區段已徵收完竣之道路用地以中央綜為準劃設兩個地價區區拼入「8b住宅區區拼入「9 農業區段」。如此，即可符合平均地權條倒施行細則第63條規定辦理土地公告現值。
④土地公告現值是屬於規定地價，土地法與平均地權
條例均明文規定具標準作業程序。但當查閱被告提示地價區段勘查檢討表及地價區段綜合調整，[155→9]地價區段摘錄檢查表時，可臆測當時決策過程之相疏，將公共設施保留地全部一股腦從155 地價區段劃入9 地價區段[155→9]之動機，似乎失所附麗。縱令是政策使然，亦因違法而失敗。規定地價是政府規定相當嚴謹的制度，不得任意變更讓百姓無所適從，尤其道路公共設施保留地政府徵收問題之方興未艾，社會輿論沸騰之際，更應避免如斯冒然行政行為。
⒍有關另一宗道路公設保留地30-1地號土地處分予使用機
關（公路總局），而順利完成價購徵收作業之動機有二：克服訛傳因30-1地號土地緊貼9 區段而影響113-5 地號亦隨之併入之問題，為其一；另嘗試動員土地所有權人與使用機關建立徵收作業關係，為其二。前者暫不談之；後者，因此次徵收價購作業，讓使用機關順利取得公設道路用地，該機關單位因此記功獎勵；使用機關之行政作業服務到家，令全體土地所有權人良好深刻印象，建立起以後更良性的互動。針對此處分公設保留地關鍵在於「土地公告現值」為標準的架構方式，所以此規定地價攸關土地所有權人的權益。但是最重要的是大家互相的誠信依賴，才能順遂成就，符合行政程序的原則。
⒎目前八里地方建設在政府積極宣導與開發下，年觀光入
潮已逾2,500,000 人次，左岸公園、八仙樂園、廖添丁廟、十三行博物館…等，均是本區域重點觀光建設；又有臺北港營運在即；本宗土地是上述建設之交通要衝地段，平日車水馬龍，川流不息，是營造八里地區繁榮興盛之主要因子。可謂在公益貢獻效果至為顯著，不容有如被告無理調降其價值之行政行為云云。
⒏提出「李春濕遺產管理委員會」差旅報告，有關參加「
94年10月3 日淡水地政95年公告土地調整作業說明會」、圖示，155地價區段檢討「劃設地價區段」與「計算區段地價」正確方法、八里臺北港網站公報，13行博物館、左岸公園文化觀光建設開發媒體報導等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈系爭土地經被告所屬地價查估機關淡水地政事務所查明情形如下：
⑴內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號函說明三
略以，「經各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所開闢使用，但尚未依法取得之公共設施用地，依前述都市計畫法之立法意旨，乃屬公共設施保留地」。
⑵系爭土地93年公告現值作業時原劃屬八里鄉155 公共
設施保留地地價區段，並按平均地權條例施行細則第63條規定，以毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算公告現值為12,576元；次於94年公告現值作業區段劃設檢討時，經查明155 地價區段係屬於台15線道路用地○○○區段○道路用地大部分已徵收完畢並完成供公眾通行使用，為符合前開內政部87年號函及內政部92年6 月25日台內地字第0920009441號函有關公共設施保留地與非公共設施保留地應分別劃設地價區段之規定，遂依地價調查估價規則第18條第1 項規定，劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖○○○區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。被告考量已徵收完竣之道路用地僅供公眾通行使用，其利用情形及未來發展趨勢與毗鄰之住宅區、商業區、工業區有別，乃將已徵收完竣之道路用地併入毗鄰之9 地價區段（農業區），並依上述規定暨平均地權條例第46條查估且經93年度地價評議委員會第六次會議評定，94年公告現值為每平方公尺4,900 元。
⑶依地價調查估計規則第18條第4 項但書規定，公共設
施保留地毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區區內少數土地（包含系爭土地）因屬零星尚未徵收完竣之公共設施保留地，惟本區段內大部分已徵收完竣且已開闢完成之道路用地已按前述規定劃入○ ○○區區○○○區段剩餘之公共設施保留地其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同之9農業區區，是依上開規定將未徵收之公共設施保留地劃入9 地價區段。
⒉另原告指稱該筆土地屬「既成道路」應屬「公共設施用
地」，將「既成道路」編列成農業用地而藉此作為調整土地現值之依據及地價之計算應以兩側相鄰地價加權平均計算乙節，查系爭土地屬台15線之道路保留地，其四鄰土地皆屬道路用地並已徵收開闢完畢，於94年區段檢討時參酌○○○區段○○○於道路用地，其土地利用現況明顯與鄰近之商業區、住宅區、工業區有別，地價調查估計機關爰依據地價調查估計規則第18條第1項規定，將道路用地併入與其現況較相近之9地價區段（農業區），然並未變更系爭土地之公共設施保留地性質，亦非將其編列為農業用地，系爭土地仍為公共設施保留地。
另依地價調查估計規則第18條第4項規定系爭土地為已徵收完竣之非公共設施保留地所包圍，且包圍之土地均屬9地價區段（農業區）實無加權計算之可能（蓋加權計算之目的乃將毗鄰不同地價區段、不同價格加權平均計算，但系爭土地直接毗鄰之土地皆屬相同9地價區段，地價亦相同），依第18條但書規定將113-5地號公共設施保留地併入毗鄰之非公共設施保留地劃屬○○○區段並以4,900元為其公告土地現值，實屬無誤。強調系爭土地應加權計算似為原告對於法條適用情況之誤解。
⒊又原告所稱「八里左岸公園在政府積極宣傳與開發下，
年觀光人潮已逾2,500,000 人次…本宗土地是上述建設之交通公路起點地段，平日車水馬龍…。」蓋系爭土地屬於道路用地且尚未徵收完畢，將系爭土地劃屬9 地價區段（農業區）已如前述。然地價區段之劃設除考量當地發展趨勢外仍需斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況等因素，且訂定9 農業區區地價之理由尚有日照、地勢、傾斜度、排水等自然因素之考量與其他地價區段（商業區、住宅區、工業區）所注重之當地發展趨勢即有所不同，非可一概而論，揆諸上述所陳，原處分並無不合，○○里鄉○○里○段大崁腳小段113-5 地號土地公告現值每平方公尺4,900 元應予以維持。
⒋有關原告所陳「行政行為，依行政程序法第6條（平等
原則）不應有差別待遇之情形」乙節，查系爭土地原屬公共設施用地155地價區段內，94年區段檢討時將155地價區段內之土地全數併入9 地價區段內，並非僅針對系爭土地（即9地價區段內亦有其他尚未徵收完竣之零星公共設施保留地）。將155地價區段全數併入9地價區段內乃符合同一情形同一區段之公平性；考量15○○○區段之發展趨勢、當地土地使用管制等因素後，將其劃歸為9區段內並與鄰近住宅區之地價有所區隔乃符合不同情形不同區段之公平性，實無將原告所有113-5地號土地差別待遇之情況。
⒌平均地權條例第46條規定，公告土地現值係作為土地移
轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。
故公告土地現值之訂定即須兼顧地主稅負負擔及徵收補償價額公平性等問題，應每年檢討其地價區段劃分是否合理妥適、地價訂定是否合乎情理，本案系爭土地現值之調整乃因地價區段檢討之結果，且經檢核9 地價區段之地價訂定情形，93年度公告土地現值每平方公尺為4,500 元，於94年因考量當地實際發展情形，而調整為4,900 元，地價調整依法有據且公平合理，並無不當之情事。且上述作業皆依法行政，亦無差別待遇之情事，實無原告所陳之違反行政程序法第7 條第2 項（比例原則）、第8 條（誠實信用原則）、第9 條（均衡注意原則）、第10條（行政裁量界限）之情事。
⒍有關系爭土地所處台15線工程用地何時徵收乙節：
上述用地範圍土地係於68年12月19日辦理徵收移轉登記事宜，惟因有部分土地漏未辦理徵收，故被告所屬淡水地政事務所仍維持原155 公設保留地地價區段劃設方式；俟內政部92年6 月25日台內地字第0920009441號函示有關公共設施保留地與非公共設施保留地，因兩者地價區區地價計算方法有別，不宜劃屬同一地價區段。被告即要求按此原則積極檢討清查區段劃分情形，該所於94年公告現值作業期間，按內政部前揭號函規定，針○○里鄉○○路沿線（台15線）已徵收取得之道路用地，因非屬公共設施保留地，遂劃至南側八里鄉9（農業區區內。
⒎另針對已徵收完成之道路用地合併至農業區區性質是否相近乙節：
已徵收開闢之公共設施用地，其性質已非公共設施保留地，即無平均地權條例第10條以毗鄰非公共設施保留地加權平均計算地價之適用。因公共設施用地本身無市場價值，其貢獻價值係帶給其鄰近週遭地區地價上漲的助益，故此種供公共或公益使用之土地地價，係屬限定價格，在無買賣或租賃市場存在之前提下，無法獲得買賣實例或收益租金實例以評估區段地價，加以依影響地價區域因素評價基準表推估修正價格有其困難性，所求得價格亦缺乏信服力。故衡酌毗鄰農業區與住宅區兩種使用管制性質，按道路用地屬不可建築用地、無賦予容積率及建蔽率，土地亦屬低密度利用，未來發展趨勢相對於住宅建築地區，與農業區等較為相近，綜上，被告所屬淡水地政事務將已徵收完成道路用地劃屬八里鄉9 （農業區區，係考量相關影響地價因素所致。
⒏有關區段地價評定程序乙節：
八里鄉區內93、94年分別有調查製作買賣實例，並依地價調查估計規則第21條第1 項規定，屬有買○○○區區○區區段地○○○里因屬公設保留地區段，依平均地權條例施行細則第63條規定，93年係按毗鄰各非保留地之區段地價平均計算，94年區段勘查檢討結果將已徵收完成土地併入9 區段，並分別經被告所屬地價及標準地價評議委員會93年第7 次、94年第6 次會議評定通過。
⒐系爭土地區段劃分是否符合內政部87年6月30日台內營
字第8772176號函及92年6月25日台內地字第0920009441號函示規定乙節：
內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號函說明三略以，「經各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所開闢使用，但尚未依法取得之公共設施用地，依前述都市計畫法之立法意旨，乃屬公共設施保留地」；另92年6 月25日台內地字第0920009441號函示規定有關公共設施保留地與非公共設施保留地，因兩者地價區區地價計算方法有別，不宜劃屬同一地價區段。按系爭土地所屬用地範圍（台15○○里鄉○○路段）於68年間即徵收取得，現況已作道路供公眾通行使用，惟因有部分土地漏未辦理徵收，故被告所屬淡水地政事務所於93年以前仍劃屬八里鄉155 公共設施保留地地價區段，並按平均地權條例施行細則第63條規定，以毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算，93年公告現值每平方公尺為12,576元。被告為符合內政部前開函文規定乃積極檢討清查全縣區段劃分情形，故於94年公告現值作業期間，考量上述用地沿線屬已徵收取得之道路用地者，其性質已非公共設施保留地，即無平均地權條例第10條以毗鄰非公共設施保留地加權平均計算地價之適用，遂劃至南側八里鄉9 農業區之一般地價區段內，並經被告所屬地價及標準地價評議委員會94年第6 次會議評定通過。
⒑地政機關調查地價據以劃分地價區段所考量因素為何乙節：
地價調查估計規則第18條第1項規定，劃分地價區段時，…斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。而考量已徵收取得之公共設施用地本身無市場價值，其價值係以其對鄰近週遭地區地價漲跌之貢獻程度而訂，故此種供公共或公益使用之土地地價，係屬特定價格，在無買賣或租賃市場存在之前提下，無法獲得買賣實例或收益租金實例以評估區段地價，加以依影響地價區域因素評價基準表推估修正價格亦缺乏信服力，故衡酌毗鄰農業區與住宅區、商業區等使用管制性質，按道路用地屬不可建築用地、無賦予容積率及建蔽率，土地亦屬低密度利用，未來發展趨勢相對於商業或住宅建築地區，與農業區等較為相近，遂將已徵收開闢完成之道路用地劃屬八里鄉9 （農業區區，係考量相關影響地價因素所致。
⒒有關系爭土地劃屬農業區區而非住宅區區是否涉及行政裁量而損害民眾權益乙節：
系爭土地原屬公共設施用地155 地價區段內，94年區段檢討將155 區段內非屬公設保留地土地全數併入9 地價區區內尚餘少數土地（含系爭標的）屬零星未徵收取得之公共設施保留地，地價調查估計規則第18條第
4 項，公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。原
15 5區段內已徵收取得之道路用地皆按前述規定劃入八里鄉區內，致剩餘之公共設施保留地其毗鄰之非公共設施保留地均為相同之9 農業區區，加權計算之結果相同。另系爭土地由原公共設施用地155 地價區段，94年區段檢討全數併入9 地價區段內，並非僅針對系爭土地（即其餘尚未徵收之零星公共設施保留地皆併入毗鄰9 地價區段內），乃符合同一情形同一區段之公平性；而考量155 地價區段之當地土地使用管制、發展趨勢等因素後，將其劃屬9 地價區段內並與鄰近商業區、住宅區之地價有所區隔乃符合不同情形不同區段之公平性，故應不悖行政程序法第6 條之原則等語。
⒓提出本件訴願決定書及原處分、原告異議書、訴願書、
被告94年3月14日北府地價字第0940115791號函、內政部台內營字第8772176號函、內政部台內地字第0920009441號函○○里鄉○○里○段大崁腳小段103-10地號土地登記簿、八里鄉區93、94年地價區段勘查表、買賣實例調查估價表、區段地價估價報告表、八里鄉區93年公共設施保留地區段地價計算表、八里鄉94年155區區勘查檢討表、9區區劃分調整理由說明、八里鄉93、94年公告土地現值評議表、被告地價及標準地價評議委員會93年第7次、94年第6次會議紀錄等件影本為證。
理 由
壹、程序方面：原告起訴時，被告之代表人為林錫耀，嗣已變更為丙○○，並由丙○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、本件適用之法規：按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1 月1 日公告，…」，平均地權條例第46條定有明文。次按「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：…四、帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算，其穿越數個地價○○○區段○○○○段計算。五、前四款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。」，平均地權條例施行細則第63條第1 項第4 款、第5 款及第2 項各定有明文。又按「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，…斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。」，「公共設施保留地應單獨劃分地價區段」。「但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」，地價調查估計規則第18條第1 項、第4項、第5 項亦各定有明文。
二、兩造之攻擊防禦及爭點要旨：㈠本件原告所有系爭土地之94年公告土地現值經臺北縣政府
公告每平方公尺為4,900 元，與93年公告土地現值每平方公尺12,576元調幅較大，原告於94年1 月7 日提出陳情，經被告以94年2 月5 日北府地價字第0940062150 號 函復略以：「二、案經地價調查估計機關本縣淡水地政事務所查明，旨揭土地屬都市○○道路，於93年度劃屬於八里鄉
155 公共設施保留地地價區段，並按平均地權條例施行細則第63條規定，以毗鄰非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算，其公告土地現值為每平方公尺12,576元；94年度地價區段劃分作業時，檢討155 地價區段係屬台15線道路用地，且該道路用地大部分已徵收完竣並開闢完成供公眾通行使用（即非屬公共設施保留地），為符公共設施保留地與非公共設施保留地分別劃設地價區段之規定，遂依地價調查估計規則第18條第1 項規定，考量已徵收完竣之道路用地僅供公眾通行使用，其使用情形與未來發展趨勢與毗鄰之住宅區、商業區、工業區區有別，故將已徵收完竣道路用地併入毗鄰之9 農業區區。三、次查本案標的係屬尚未徵收完竣之公共設施保留地，依同條第4 項規定應單獨劃分地價區段，惟其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同9 農業區區，故將本案標的併入同劃屬○ ○○區區○○○區段地價係按地價調查估計規則等規定查估後，並依平均地權條例第46條規定，提經地價評議委員會評定94年度公告現值為4,900 元，是本案地價訂定均依法定程序辦理，應無違誤」等語。原告不服，提起訴願，亦遭駁回等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附原處分及訴願機關卷可稽。
㈡原告主張系爭土地為既成道路，應屬「公共設施用地」，
若將「既成道路」編為農業用地，而藉此作為調整土地現值之依據及地價之計算，應以兩側相鄰地價加權平均計算；又目前八里左岸公園在政府積極宣傳與開發下，年觀光人潮已逾2,500,000 人次，又有臺北港營運在即，系爭土地為上述建設之交通公路起點地段，平日車水馬龍，其地價遭痛貶，要求撤銷該94年公告土地現值，重新採取以兩側土地之公告現值加權平均計算地價云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱系爭土地屬台15線之道路保留地，其四鄰土地皆屬道路用地並已徵收開闢完畢，於94年區段檢討時參酌○○○ 區段○○○於道路用地，其土地利用現況明顯與鄰近之商業區、住宅區、工業區有別，地價調查估計機關爰依據地價調查估計規則第18條第1 項規定，將道路用地併入與其現況較相近之9 地價區段（農業區），然並未變更系爭土地之公共設施保留地性質，亦非將其編列為農業用地，系爭土地仍為公共設施保留地。另依地價調查估計規則第18條第4 項規定系爭土地為已徵收完竣之非公共設施保留地所包圍，且包圍之土地均屬9 地價區段（農業區）實無加權計算之可能，依第18條第4 項但書規定將113-5 地號公共設施保留地併入毗鄰之非公共設施保留地劃屬9 地價區段，並以4,900 元為其公告土地現值，應屬無誤；又地價區段之劃設除考量當地發展趨勢外，仍需斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況等因素，且訂定9 農業區區地價之理由尚有日照、地勢、傾斜度、排水等自然因素之考量，與其他地價區段（商業區、住宅區、工業區）所注重之當地發展趨勢即有所不同等語，資為爭議。由此以觀，兩造間之爭點乃為：
⒈公告現值調查所適用的法律為何？是依據地價調查估計
規則第18條第1項或平均地權條例施行細則第63條﹖⒉內政部87年6月30日台內營字第8772176號及92年6月25日
台內地字第0920009441號函釋是否有違法或違反行政程序法第4 條以下之原理原則？⒊被告以9 號農業用地為採樣而評定系爭土地公告現值，
是否有裁量錯誤或違反行政程序法第4 條以下之原理原則？⒋原告主張系爭土地○○里鄉○○道路之一，被告在計算
系爭土地公告現值有無考量現在道路開闢使用狀況及地價實際狀況？
參、本院之判斷：
一、被告依地價調查估計規則第18條第1 項之規定，將已徵收完竣道路用地併入毗鄰之9 農業區區，並無違誤：
經查，原告所有系爭土地，93年度劃屬於八里鄉155 公共設施保留地地價區段，並按平均地權條例施行細則第63條規定，以毗鄰非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算，其公告土地現值為每平方公尺12,576元；94年度地價區段劃分作業時，檢討155 地價區段係屬台15線道路用地，且該道路用地大部分已徵收完竣並開闢完成供公眾通行使用，（依內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號函釋，即非屬公共設施保留地），為符公共設施保留地與非公共設施保留地分別劃設地價區段之規定，遂依地價調查估計規則第18條第1項規定，考量已徵收完竣之道路用地僅供公眾通行使用，其使用情形與未來發展趨勢與毗鄰之住宅區、商業區、工業區區有別，故依同規則第18條第4 項但書之規定，將已徵收完竣道路用地併入毗鄰之9 農業區區。而本件系爭土地係屬尚未徵收完竣之公共設施保留地，依地價調查估計規則第18條第4 項規定，應單獨劃分地價區段，惟其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同9 農業區區，故將本件系爭土地併入同劃屬9 農業區區，並以4,900 元為其公告土地現值，於法並無違誤。
二、內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號及92年6 月25日台內地字第0920009441號函釋並無違法或違反行政程序法第
4 條以下之原理原則：經查，內政部87年6 月30日台內營字第8772176 號函說明三略以，經各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所開闢使用，但尚未依法取得之公共設施用地，依前述都市計畫法之立法意旨，乃屬公共設施保留地；另92年6 月25日台內地字第0920009441號函示，有關公共設施保留地與非公共設施保留地，因兩者地價區區地價計算方法有別，不宜劃屬同一地價區段。是以依該等函釋，公共設施保留地與非公共設施保留地，依其性質之不同，分別定其計算地價之方式，係根據其事物本質之不同，而為各別之處理，並無違法或違反行政程序法第4 條以下之原理原則。
三、被告以9 號農業用地為採樣，而評定系爭土地之公告現值，並無裁量錯誤或違反行政程序法第4 條以下之原理原則：
查系爭土地原屬公共設施用地155 地價區段內，94年區段檢討將155 區段內非屬公設保留地土地全數併入9 地價區區內尚餘少數土地（含系爭標的）屬零星未徵收取得之公共設施保留地，依地價調查估計規則第18條第4 項規定，公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。本件原155 區段內已徵收取得之道路用地皆按前述規定劃入八里鄉區內，致剩餘之公共設施保留地其毗鄰之非公共設施保留地均為相同之9 農業區區，加權計算之結果相同。而系爭土地，由原公共設施用地155 地價區段，依94年區段檢討，全數併入9 地價區段內，並非僅針對系爭土地（即其餘尚未徵收之零星公共設施保留地皆併入毗鄰9 地價區段內），乃符合同一情形同一區段之公平性；其考量155 地價區段之當地土地使用管制、發展趨勢等因素後，將其劃屬9 地價區段內，並與鄰近商業區、住宅區之地價有所區隔，亦符合不同情形不同區段之公平性。故被告以9號農業用地為採樣，而評定系爭土地之公告現值，應無裁量錯誤或違反行政程序法第4 條以下之原理原則。
四、被告在計算系爭土地公告現值時，已考量現在道路開闢使用狀況及地價實際狀況：
按已徵收取得之公共設施用地本身無市場價值，其價值係以其對鄰近週遭地區地價漲跌之貢獻程度而定，故此種供公共或公益使用之土地地價，係屬特定價格，在無買賣或租賃市場存在之前提下，無法獲得買賣實例或收益租金實例以評估區段地價，加以依影響地價區域因素評價基準表推估修正價格亦缺乏信服力。故本件被告衡酌系爭土地屬道路用地，其毗鄰農業區與住宅區、商業區等使用之管制性質；且按道路用地屬不可建築用地、無賦予容積率及建蔽率，土地亦屬低密度利用，未來發展趨勢相對於商業或住宅建築地區，與農業區等較為相近，遂將系爭土地與已徵收開闢完成之道路用地劃屬八里鄉9 （農業區區，係考量相關影響地價因素所致。又被告就地價區段之劃設，除考量當地發展趨勢外，仍斟酌當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況等因素；又訂定9 農業區區之理由，尚有日照、地勢、傾斜度、排水等自然因素之考量，與其他地價區段所注重之當地發展趨勢相較，考量之因素更為週全；且本件被告將系爭土地的併入同劃屬9 農業區區，核亦符合地價調查估計規則第18條第1 項有關地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段之規定，並無差別待遇之情形，於法並無違誤。原告徒執其所有系爭土地位○○里鄉○○路中央是造成八里左岸繁榮之原因，而請求調高其九十四年度之公告現值，而忽略其他考量因素，尚非可採。
五、從而，被告以本件系爭土地所在區段地價，係按地價調查估計規則等規定查估後，並依平均地權條例第46條規定，提經地價評議委員會評定94年度公告現值為4,900 元，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 29 日
第八庭審判長法 官 葉百修
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 6 月 30 日
書記官 蕭純純