臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02025號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○複代理人 盧俊誠律師被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丁○○上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國94年5 月17日院臺訴字第0940085004號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）93年9月9日申請來臺團聚，因原告前次來臺期間，未依入出境許可證之出境期限內，於91年 1月31日前離境，至93年 4月15日方出境，有逾期停留暨行方不明之情形，被告依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條第1項第5款、第8款、及第3項第2款、第3款規定，於93年10月20日以台內警境平李字第0930099276號處分書復知，所請不予許可，並自93年 4月15日之翌日起算，其不予許可期間為 4年。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷；並判命
被告機關應作成准予原告入境團聚之行政處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以原告前次來臺期間，未依入出境許可證之出境期限日前離境，有逾期停留暨行方不明之情形，否准原告之申請，並自93年4 月15日之翌日起算，其不予許可期間為4 年，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈查，被告機關以93年10月20日台內警境平李字第093009
9276 號處分謂：「台端於93年9月10日由代理人丙○○先生申請來台團聚案，因台端於前次來台期間，未依出境證之出境期限內（91年1月31日止）離境，至93年4月15日方出境，有逾期停留暨行方不明之情形，依『大陸地區人民進入台灣地區許可辦法』第19條第1項第5款、及第8款、暨第3項第2款、及第3款之規定，所請不予許可，自93年4月15日之翌日起，其不予許可期間為4年。
」，此有處分書影本可按（原證 1），而原告不服，依法提起訴願，經訴願機關以94年5月17日院台訴字第0940085004 號決定駁回原告之訴願，此有決定書可稽（原證2）。
⒉次查，現行「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」第
19條之規定係於93年3月1日始修正增訂，而處分書中所指原告之情事，係發生於在該辦法第19條增訂修正之前，則基於「法令不溯及既往」原則，被告機關不予許可處分，自有違誤。且該辦法第19條第3項之規定，已逾臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條之授權範圍並增加法律所無之限制，違反法律授權原則之要求，難謂適法。
⒊再者，前開辦法第19條規定及被告機關處以原告不予許
可進入台灣 4年之處分，亦有違「比例原則」。依前開辦法第19條第3項第1款中所定有「本條例（指台灣地區與大陸地區人民關係條例）第18條第1項第1款情形，其不予許可期間為2至5年」，而有同條例第18條第1項第2款之情形，則其不予許可期間則為 1年至10年不等。然第18條第1項第1款係屬「未經許可入境」者（即偷渡者）此種情形之惡性較嚴重，至於同條例第18條第1項第2款則係合法許可入境而逾期之人，殆屬明顯，惟法規所予以不利益處分卻反而較偷渡者之情形為重，則其所定有違「比例原則」甚明。
⒋又，前開辦法第19條第3項第3款之規定，完全僅依原告
逾期之時間長短做為判斷不予許可進入之期間，完全不考量原告於逾期停留之理由為何？而其逾期停留期間是否有生產育子等人道事由，而有不得已逾期之必要，實屬過苛且不符「人道原則」。
⒌查，原告此所以逾期原因，係因原告於在台停留期間，
因與丙○○生有一女，而女兒剛出生，急需母親之照顧（原證3），而原告基於母女天性，照顧稚女，致有逾期出境之情事，此乃人道之常情，自難予以苛責。乃被告機關及所適用法令未予考量上述原因，即裁量不予許可原告申請進入台灣之時間為「4年」，實有違「比例原則」，而且其予以原告不准進入台灣之時間「4年」之依據何在？亦有違「依法行政」之原則，殆為明顯。⒍綜上，原處分實嫌率斷，亦有違行政程序法第 7條規定
，難謂適法。特於法定期間提起本件訴訟，請鈞院審酌，撤銷原處分及訴願決定，以維法制，並顧人道。
㈡被告主張之理由：
⒈原告由代理人於93年9月9日向被告申請來臺團聚案（本
案收件號碼：0000000000），因原告前次於90年7 月31日入境探親（前案收件號碼：0000000000），未依入出境許可證之許可停留期限於91年 1月31日前出境，且原告曾於92年 5月底離家出走，經臺北市政府警察局南港分局通報原告未按址居住、行方不明紀錄達 2個月以上（依臺北市政府警察局南港分局92年11月12日北市警南安仁字第645號函），至93年4月15日經高雄市政府警察局前鎮分局查獲原告，且於同日將原告強制出境（依高雄市政府警察局前鎮分局於93年4月15 日高市警前分五字第0930007011號函），原告已逾停留 2年又75天，被告依「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」第19條第1項第5款、第8款、及第3項第2款、第3款規定，於93年10月20日以台內警境平李字第0930099276號處分書復知，所請不予許可，並自93年4 月15日之翌日起算，其不予許可期間為4年。
⒉查原告前次在臺停留期間已於91年 1月24日與原被探對
象方鴻祺辦理離婚，其原申請來臺事由或目的已消失，原告本應依入出境許可證之許可停留期限於91年 1月31日前出境，卻遲至93年 4月15日經高雄市政府警察局前鎮分局查獲原告，並於同日將原告強制出境，因原告已逾期停留在先，雖於92年5月8日在臺灣地區產下一女，原告起訴狀稱因女兒剛出生急需原告之照顧，經研判顯然係推拖之詞。
⒊另查原告之逾期停留行為時，法令已於93年3月1日修正
發布，被告依現行大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條第1項第5款，曾有臺灣地區與大陸地區人民關係條例第18條第1項第2款，經許可入境，已逾停留、居留期限者，得不予許可，已許可者，得撤銷或廢止其許可，並註銷其入出境許可證，及第3項第2款，…逾期 1年至 3年，其不予許可期間為3年至5年。因原告前次已逾停留 2年又75天，十分明確，被告依行政裁量及比例原則不予許可原告之團聚案，其不予許可期間為4年。
⒋復查大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條第 3項
第 1款（未經許可入境者），與同條第3項第2款（經許可入境，已逾停留、居留期限者），兩者之法律要件不同，其難判斷兩者孰輕孰重，亦難謂兩者不予許可期限有違反比例原則。
⒌按行政訴訟法第 4條前段所規定提起撤銷訴訟之要件，
為人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；從原告起訴狀之內容，未提出被告之行政處分或訴願決定機關之決定書有違法之處。
⒍原告主張無理由，請判決如被告之聲明。
理 由
一、按「大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。經許可進入臺灣地區之大陸地區人民，不得從事與許可目的不符之活動。前二項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」為臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條規定甚明；又「進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，治安機關得逕行強制出境。但其所涉案件已進入司法程序者，應先經司法機關之同意：一、未經許可入境者。二、經許可入境，已逾停留、居留期限者。三、從事與許可目的不符之活動或工作者。四、有事實足認為有犯罪行為者。五、有事實足認為有危害國家安全或社會安定之虞者。
」同條例第18條第1項定有明文。次按大陸地區人民申請進入臺灣地區，曾有臺灣地區與大陸地區人民關係條例第18條第1項第2款，經許可入境，已逾停留、居留期限，或曾在臺灣地區有行方不明紀錄2次或達2個月以上情形者，得不予許可，為大陸地區人民申請進入臺灣地區許可辦法第19條第1項第5款及第8款所規定；同條第3項第2款及第3款規定，有前述逾期停留情形，逾期1年至3年，其不予許可期間為3年至5年；有前述行方不明情形，其不予許可期間為1年至3年。
二、本件原告於93年9月9日申請來臺團聚，被告依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條第1項第5款、第8款、及第3項第2款、第3款規定，於93年10月20日以台內警境平李字第0930099276號處分書復知，所請不予許可，並自93年4月15日之翌日起算，其不予許可期間為4年。原告不服，提起訴願遭決定駁回，循序起訴意旨略以：現行「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」第19 條之規定係於93年3月1日始修正增訂，而處分書中所指原告之情事，係發生於在該辦法第19條增訂修正之前，則基於「法令不溯及既往」原則，被告機關不予許可處分，自有違誤；且該辦法第19條第3項之規定，已逾臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條之授權範圍並增加法律所無之限制，違反法律授權原則之要求，難謂適法；又上揭條例第18條第1項第2款係合法許可入境而逾期之人，殆屬明顯，惟法規所予以不利益處分卻反而較第1款之偷渡者之情形為重，有違「比例原則」甚明，被告機關據以處以原告不予許可進入台灣4年之處分，有違「比例原則」；又前開辦法第19條第3項第3款之規定，完全僅依原告逾期之時間長短做為判斷不予許可進入之期間，完全不考量原告逾期停留之之理由係因生產育子等人道事由，而有不得已逾期之必要，實屬過苛且不符「人道原則」；原處分否准原告進入台灣之時間「4年」並無依據且有違「依法行政」之原則云云。
三、查原告前由代理人於93年9月9日向被告申請來臺團聚案，因原告前次於90年7月31日入境探親（前案收件號碼：0000000000），未依入出境許可證之許可停留期限於91年1月31日前出境，且原告曾於92年5月底離家出走，經臺北市政府警察局南港分局通報原告未按址居住、行方不明紀錄達2個月以上，至93年4月15日始經高雄市政府警察局前鎮分局查獲原告，且於同日將原告強制出境，原告已逾期停留2年又75天各情，有大陸地區人民進入臺灣地區保證書、大陸同胞申請來台查詢資料、入出境紀錄表、大陸地區人民來臺行方不明協尋名冊、臺北市政府警察局南港分局92年11月12日北市警南安仁字第645號函、高雄市政府警察局前鎮分局於93年4月
15 日高市警前分5字第09300070 11號函等附原處分卷可稽，自堪認定；是被告以原告前次來臺期間，未依入出境許可證之出境期限內日前離境，有逾期停留暨行方不明之情形，乃否准原告之申請，並自93年4月15日之翌日起算，其不予許可期間為4年，並無不合。
四、原告雖主張前情據為爭執，惟查：
（一）按「中華民國81年7月31日公布之臺灣地區與大陸地區人民關係條例係依據80年5月1日公布之憲法增修條文第10條（現行增修條文改列為第11條）「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。內政部依該條例第10條及第17條之授權分別訂定「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」及「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序及停留期限，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸。」此經司法院釋字第497號解釋甚明。是原告主張大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條第3項之規定，已逾臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條之授權範圍並增加法律所無之限制，違反法律授權原則之要求，難謂適法云云，容非可採。
（二）原告曾於92年5月底離家出走，經臺北市政府警察局南港分局通報原告未按址居住、行方不明紀錄達2個月以上，至93年4月15日始經高雄市政府警察局前鎮分局查獲原告，於同日將原告強制出境；況原告係於93年9月9日向被告申請來臺團聚，是被告依申請時之法規據以處理，尚無不合，原告主張現行「大陸地區人民進入台灣地區許可辦法」第19條之規定係於93年3月1日始修正增訂，而處分書中所指原告之情事，係發生於在該辦法第19條增訂修正之前，則基於「法令不溯及既往」原則，被告機關不予許可處分，自有違誤云云，亦非可採。
（三）又大陸地區人民申請進入臺灣地區，曾有臺灣地區與大陸地區人民關係條例第18條第1項第2款，經許可入境，已逾停留、居留期限，或曾在臺灣地區有行方不明紀錄2次或達2個月以上情形者，得不予許可，為大陸地區人民申請進入臺灣地區許可辦法第19條第1項第5款及第8款所規定；同條第3項第2款及第3款規定，有前述逾期停留情形，逾期1年至3年，其不予許可期間為3年至5年；有前述行方不明情形，其不予許可期間為1年至3年；原告前次在臺停留期間已於91年1月24日與原被探對象方鴻祺辦理離婚，其原申請來臺事由或目的已消失，原告本應依入出境許可證之許可停留期限於91年1月31日前出境，卻遲至93年4月15日經高雄市政府警察局前鎮分局查獲原告，並於同日將原告強制出境，已如前述；原告原應於91年1月31日前出境，卻逾期停留，而於92年5月8日始在臺灣地區產下一女，有戶籍謄本及出生證明書附原處分卷可稽，是原告於在台生產之前，已有逾期停留之事實；被告衡酌原告前次來臺期間，未依入出境許可證之出境期限內日前離境，逾期停留2年又75天且有行方不明之情形，乃否准原告之申請，並自93年4月15日之翌日起算，其不予許可期間為4年，其裁量權之行使，亦核與比例原則無違。
（四）依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第19條第3項規定：有下列情形之一者，自出境之翌日起，於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留：1、有第1項第6款、第11款或本條例第18條第1項第1款情形，其不予許可期間為2年至5年。2、有本條例第18條第1項第2款情形，逾期6個月以內，其不予許可期間為1年；逾期6個月至1年，其不予許可期間為2年；逾期1年至3年，其不予許可期間為3年至5年；逾期3年以上，其不予許可期間為5年至10年。3、有第1項第8款或本條例第18條第1項第3款情形，其不予許可期間為1年至3年。4、有第1項第9款情形，其不予許可期間為3年至7年。5、有第1項第7款情形，其不予許可期間為5年至10年。」是有本條例第18條第1項第2款情形，係依其逾期停留之期間之長短而定其不予許可期間由1年至10年不等，尚難謂與比例原則有違；又上揭許可辦法第
19 條第3項第1款（未經許可入境者），與同條第3項第2款（經許可入境，已逾停留、居留期限者），兩者之法律要件不同，如屬逾期停（居）留，其逾期期間之長短亦應考量，實甚難判斷兩者孰輕孰重，亦難謂兩者不予許可期限有違反比例原則；原告主張該規定及原處分違反「比例原則」云云；容非可採。
五、綜上所述，原告起訴論旨，容非可採。被告以原告前次來臺期間，未依入出境許可證之出境期限日前離境，有逾期停留暨行方不明之情形，否准原告之申請，並自93年4 月15日之翌日起算，其不予許可期間為4 年，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告復執前詞訴請撤銷，並請求判命被告機關應作成准予原告入境團聚之行政處分，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
書記官 吳芳靜