臺北高等行政法院裁定
94年度訴字第02152號原 告 臺北市士林區農會代 表 人 甲○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 黃旭田律師上列當事人間因返還支領費用事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年5月11日農訴字第0940105749號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，……得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條訂有明文。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。至機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何具體之法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例，可資參照。
二、查本件臺北市政府依據行政院農業委員會民國（下同）91年6月21日農輔字第0910133860號函執行91年度「強化農會主管機關輔導功能計畫」，選擇原告進行臨時財務監督，並於91年12月24日以北市建三字第09135284800號函請原告提出選任人員出國考察補助款等8項查核項目經費來源、支用依據、支用方式之說明，並經原告於92年1月14日以士農會字第920029號函復經費支用情形。嗣被告認財務查核結果中農會數項經費之支用方式有適法性疑義，爰於92年2月21日以北市建三字第09230167000號函請行政院農業委員會釋示應否請求各該選任人員返還各項費用，經行政院農業委員會於92年3月25日農輔字第0920110985號函復被告本諸權責核處在案，被告爰於92年4月2日以府建三字第09203669300號函轉轄下各農會照辦，並於92年4月15日以府建三字第09203670600號函請原告「應請求前揭人員返還90及91年度未依法支領之費用，並請於文到30日內將辦理情形函報本府建設局」；原告於92年5月20日以士農總字第920286號函報被告要求免於辦理系爭費用之返還，經被告以92年5月12日府建三字第09203688900號函覆礙難照准，被告復於92年5月13日以府建三字第09203689700號函表示「倘延誤辦理或拒絕辦理，將依農會法、農會人事管理辦法等相關規定論處或依刑事訴訟法規定告發」，被告又於94年1月24日以府建三字第09403
42 0200號函再度重申上揭92年4月15日府建三字第09203670600號函旨，請原告依前揭號函儘速辦理，並於文到後10日內將辦理情形函報；原告不服，以94年1月24日士農總字第09410059號函提起訴願，經行政院農業委員會以上揭被告函文，核非行政處分，為不受理之決定，原告不服該決定，提起行政訴訟。
三、經查系爭被告機關92年4月15日府建三字第09203670600號函文中令原告「應請求前揭人員返還90及91年未依法支領費用，並請於文到30日內將辦理情形函報被告建設局」及94年1月24日以府建三字第09403420200號函要求原告「依92年4月15日府建三字第09203670600號函文辦理，並於文到10內將辦理情形函報本府建設局」，核其性質乃行政機關就原告選任人員領取系爭費用認為有違法情事，所為之說明及應如何處理之指示，縱原告認為被告機關之認定與法未合，充其量不過是兩造對法令的解釋見解歧異，惟並不影響農會選任人員領取上揭費用乙事客觀上適法與否，被告上揭說明與要求本身並無另行創設或、變更或消滅一定之法律關係，上開行政行為性質應係觀念通知，並非對原告所為之行政處分自明。
四、次查，被告機關之後對原告函報免於辦理費用返還之要求，以92年5月12日府建三字第09203688900號函覆礙難照准之旨，原告認其為行政處分，惟按所謂行政機關對相對人請求否准之問題，前提需相對人有公法上請求權，行政機關對此請求為否准之意思表示，始會對當事人產生一定法律關係之創設或變更，惟承上所述，被告要求原告應追討系爭費用之行為，乃被告對系爭農會選任人員領取上揭費用之意見，原告就此意見並無所謂公法上之請求權，則其後續對被告要求免於辦理，被告所為之「礙難照准」之表示，仍在上開意見交換之範疇，並無原告所指之行政處分上「否准」之問題，原告認上開行為屬行政處分上之否准，尚難採據。
五、至被告於92年5月13日以府建三字第09203689700號函固表明「倘延誤辦理或拒絕辦理，將依農會法、農會人事管理辦法等相關規定論處或依刑事訴訟法規定告發」，該函文係謂：「…倘延誤辦理或拒絕辦理，「將」依農會法、農會人事管理辦法等相關規定論處或依刑事訴訟法規定告發…」，該函文用語既已明示係「將…」，則表示被告機關之後尚有後續的動作，上開行為係行政機關在作成最終行政處分前，所為之準備行為或先行行為，尚未發生終局的法規範效力，實難認屬行政處分。又被告機關所謂「依農會法、農會人事管理辦法等相關規定論處或依刑事訴訟法規定告發…」，被告業已陳明係指依民法第179條不當得利；農會法第20條之2、第30條農會會員（代表）、理事等決議有違反法令或章程，致損害農會時，應負賠償責任、第32條農會總幹事執行任務，如有違反法令、章程，致損害農會時，應負賠償責任、第46條農會理、監事及總幹事如有違反法、章程，嚴重危害農會之情事，主管機關得報經上級機關核准，予以停職或解除職務、農會人事管理辦法第46條、第48條農會聘僱人員行使職務不當，應予懲戒及負賠償責任；刑法第342條背信罪；刑事訴訟法第241條公務員因執行職務知有犯罪嫌疑者，應為告發之規定，此有卷附被告機關92年5月13 日府建三字第09203689700號函內部所附之附件可稽；綜觀上開條文，均是原告發放系爭費用在實體法上可能發生的法律責任，惟均無被告可依職權發動或須被告行為介入方產生原告實體權利、義務變動者，則被告機關所謂「依農會法、農會人事管理辦法等相關規定論處或依刑事訴訟法規定告發」等語，乃被告本於主管機關之權責，對原告可能觸犯之法律責任或法律效果予以告知而已，其本質上仍屬觀念通知之範疇，並未因此加重或影響原告應負之法律責任，核亦非屬行政處分。
六、上揭被告機關函之性質，屬行政機關單純之事實陳述或理由說明，並非對人民所為直接發生法律效果之單方行政行為，顯非訴願法所稱之行政處分；是訴願機關依訴願法第77條第8款規定，自程序上為不受理決定，尚無不合；原告對之提起行政訴訟，揆諸首揭規定及判例意旨，即非合法，應予駁回。
七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 30 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 30 日
書記官 吳芳靜