臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02118號原 告 甲○○
丙○○丁○○己○○庚○○戊○○乙○○辛○○共 同訴訟代理人 林天財律師
鄭至量律師被 告 金門縣政府地政局代 表 人 壬○○（局長）住同上訴訟代理人 李志澄律師複 代理 人 林美伶律師上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
(一)本件係原申請人陳維淡依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱金馬安輔條例）第14條之1 規定申請金門縣○○鎮○○段12之2 地號土地（下稱系爭土地）依時效取得所有權登記案，申請人之申請資格經被告審核無誤後予以公告，惟公告期間適有金門縣林務所（下稱林務所），被告乃送金門地區未登記土地總登記委員會（下稱總登記委員會）予以調處。
(二)原申請人於民國（下同）89年6 月29日調處會議召開時，提出異議並到場力陳該調處會議依法不合外，另已於89年7 月
5 日具函請求被告就系爭土地之所有權據再訴願決定依法准予登記為申請人陳維淡所有之適法處分，然被告未於法定之
2 個月期限為准駁之處分，申請人乃於89年9 月11日向金門縣政府提起訴願。
(三)申請人於89年9 月11日向金門縣政府提起訴願，雖經福建省金門縣政府於90年4 月20日89年度府訴決字第060 號訴願決定駁回，申請人陳維淡不服，欲提起行政訴訟，卻於90 年5月10日死亡，乃由其全體繼承人即原告甲○○等8 人繼承其權利，依行政訴訟法第5 條之規定提起行政訴訟，經鈞院於90年度訴字第4448號判決駁回原告之訴。原告不服，提起上訴，經最高行政法院93年度判字第1046號判決上訴駁回。
(四)原告向被告提出確認前開相關行政處分無效之請求，然被告以本件土地申請登記之行政爭訟案件已經最高行政法院判決確定，原告之主張無理由，且調處決定其性質亦均非屬行政處分，被告無從否認其效力為由，認原告前開請求確認相關行政處分無效一節，礙難辦理，而以93年12月16日地籍字第0930006034號函覆原告等。原告等不服，提起訴願，經金門縣政府94年度府訴決字第002 號訴願不受理，原告遂依行政訴訟法第6 條之規定，向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：請求確認被告於就原告等之被繼承人陳維淡前依金馬安輔條例第14條之1 第2 項規定申請系爭土地時效取得所有權登記案，福建省政府89年4 月11日89年閩訴決字第890012號再訴願決定後所為，重新移請調處之決定（即89年6 月1 日（89）地籍字第892630號函）、金門地區未登記土地總登記委員會依此決定所為之調處程序、該會89年9 月29日所為之調處結果以及原行政處分機關依據上開調處結果所為之否准處分（即90年3 月14日（90）地籍字第901036號函）等處分均無效。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)查原告等之被繼承人陳維淡係屬合於民法時效完成取得未登記土地之人，其前依金馬安輔條例第14條之1 第2 項規定因軍事原因喪失占有該土地，茲戰地政務既已解除，乃向被告申請系爭土地時效取得所有權登記，嗣本案經福建省政府於89年4 月11日作成89年閩訴決字第890012號再訴願決定，撤銷訴願決定及原處分，命被告另為適法之處分，依前開再訴願決定理由，業已明指林務局並無立場提出異議，其與申請人陳維淡間並無「權利」之爭執，被告將本申請案移請總登記委員會調處，依法顯有不洽。前開再訴願決定既已指明林務所非權利關係人，其所提之異議，依內政部45年3 月8日台（45）內地字第85612 號函之意旨，根本無調處之必要。
(二)本案申請人之申請資格經被告審核無誤後已予以依法公告，詎被告在再訴願決定後，竟又不依再訴願之決定，仍決定再次移請總登記委員會調處（89年6 月1 日（89）地籍字第892630號），該再次移請調處之處分瑕疵明顯重大，依法應屬無效，而總登記委員會亦明知其調處不合法，仍執意於89年
6 月29日進行調處，申請人除具函提出異議外並到場依法力陳該調處會議依法不合，但總登記委員會卻仍執意於89 年9月15日及9 月29日二度違背再訴願決定之意旨，肆意進行調處，除仍未審查「異議人」（即林務所）是否為本件權利關係人而有權提出合法之異議外，竟又違背再訴願決定之意旨而又作成不准申請人申請之調處決定，該調處會議之召開，既不合法，其非法召開之調處會議所為之決定，應不生法律上之效力。嗣被告又依前開違法調處所作成無效之調處決定，以90年3 月14日（90）地籍字第901036號函否准本案之申請，則該否准處分亦有重大明顯瑕疵，應屬無效。
(三)申請人陳維淡不服前揭行政處分，然其卻於90年5 月10日死亡，乃由其全體繼承人即原告甲○○等8 人，繼承其權利，依行政訴訟法第6 條之規定請求被告確認前開地政局於再訴願決定後所為再次移請調處之處分、調處程序、調處決定及否准處分均屬無效。惟被告竟以本件土地申請登記之行政爭訟案件已經最高行政法院判決確定，原告之主張無理由，且調處決定其性質亦均非屬被告所為之行政處分，被告無從否認其效力為由，認原告前開請求確認相關行政處分無效一節，礙難辦理，而以93年12月16日地籍字第0930006034號函覆原告等。
(四)然查被告前開復函所指「本件土地申請登記之行政爭訟案件已經最高行政法院判決確定，原告主張無理由一節」應有誤解，蓋本件土地申請案件最高行政法院判決確定之部分乃僅及於「原告之被繼承人陳維淡依訴願法第2 條第1 項向金門縣政府提起訴願，請求命被告就陳維淡申請鵲山段12之2號土地時效取得所有權案件准予為陳維淡所有之登記，於訴願機關為訴願決定前，被告已為否准之行政處分，受理訴願機關金門縣政府即以被告已就陳維淡請求為行政處分，無論其結果為准或不准，依訴願法第82條第2 項認訴願無理由予以駁回，經核於法並無不合。原告訴請撤銷，並非有理。」之部分，至於行政法院認為「被告90年3 月14日（90）地籍字第90136 號函否准原告請求之行政處分實體上是否合法有據，兩造所提主張與攻防陳述各點，均屬應於另案就該行政處分之行政爭訟審酌之問題」以及「至上開處分是否無效，上訴人未向被上訴人請求確認，亦未提起確認之訴，非本件範圍，無庸審究」部分（參鈞院90年度訴字第4448號判決、最高行政法院93年度判字第1046號判決），既未經行政法院為審酌，自非屬前開行政法院確定判決效力所及之部分，原告等本件請求被告確認相關行政處分無效，自屬於法有據。
(五)依內政部45年3 月8 日台（45）內地字第85612 號函釋意旨「本案異議人所提異議係認該項土地應登記為國有，與其本人並無權利關係，縱令其提出時間並未逾期，而依土地法第59條之規定，該異議人既非權利關係人，自不具備提出異議之條件，倘該異議人未能證明其為該項土地權利關係人並附具證明文件，證明其因該項土地權利之登記而受有損害時，其前所提之異議，殊無調處必要。」，本案於再訴願決定之理由中已確認係由非權利關係人所提之異議，依前揭法律規定及內政部之函示，實並無調處之必要。此不惟林務所並非占用之軍事機關，再者，林務所所提異議時間亦與本申請案完全無關。
(六)司法院釋字第368 號解釋謂「行政訴訟法第4 條『行政法院之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力』，乃本於憲法保障人民得依法定程序，對其爭議之權利義務關係，請求法院予以終局解決之規定。故行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束。行政法院60年判字第35號判例謂：『本院所為撤銷原決定及原處分之裁判，如於理由內指明由被告官署另為復查者，該官署自得本於職權調查事證，重為復查之決定，其重為復查之結果，縱與已撤銷之前決定持相同之見解，於法亦非有違』，其中與上述意旨不符之處，有違憲法第16條保障人民訴訟權之意旨，應不予適用。」
(七)本案再訴願決定撤銷原訴願決定及原行政處分時，既已明白指出申請人已完成占有時效，林務所並無立場提出異議，被告逕認林務所在公告期間內提出異議，未予審查其是否有立場提出異議、異議人之異議是否有理由，逕認只要異議之提出即具有調處之原因而移請調處，作法顯有瑕疵，故認為申請人之再訴願有理由，因而撤銷原行政處分及訴願決定。然經再訴願決定指出，其逕將本案移請調處之作法顯有不當而撤銷原行政處分後，被告於本案事實及法律狀態均未變更之情形下，不但遲遲未依再訴願決定之意旨做成適法之處分，尚且違背再訴願決定已特別指明其作法顯有不當之意旨，而重為移請調處之相同行為，被告顯有不受再訴願決定拘束之情形，致違背訴願法第95條之規定，而被告又不依前開內政部45年3 月8 日台（45）內地字第85612 號函辦理，亦顯非適法，其相關行政處分均有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條第6 款規定，應屬無效。
(八)被告89年6 月1 日（89）地籍字第892630號函係屬無效：
１、按本件原申請人陳維淡係原告等之被繼承人，其於88年間檢具四鄰證明書等相關文件，向被告請求依時效取得之規定，登記為系爭土地之所有權人，惟被告於88年9 月13日（88）地登字第4052號函中駁回申請人請求為上開土地之所有權人之登記請求。申請人不服上開處分，提出訴願、再訴願，福建省政府遂於89年4 月11日89閩訴決890012再訴願決定中，撤銷訴願決定及原行政處分。
２、按依行政程序法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」司法院釋字第423 號解釋亦謂：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異」。被告雖一再辯駁該移請調處之決定僅係一般行政行為而非行政處分云云，惟依被告所言，法律效果係由調處結果發生，則被告所為之移請調處之決定，不啻係開啟另一對外發生公法效果程序之行為，此一決定既係使申請人之登記請求陷於法律關係不確定之狀態，自應認其屬行政處分，得為確認無效之訴之訴訟標的。
３、按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」「依本辦法調處之案件，以本法（土地法）第34-1條第6 項、第46-2條、第59條第2 項．．．等不動產糾紛案件為限。」「申請調處案件如有下列各款情形之一者，應不予調處：1 、非屬第2 條之不動產糾紛事件者。2 、調處事件不屬受理機關管轄者。3 、曾經調處者。．．．」訴願法第95條、直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法（下稱調處辦法）第2 條及第15條第1 至3 款分別定有明文。被告雖稱89閩訴決890012再訴願之理由欄中之論述依法並無拘束力云云，惟依上開條文觀之，實難解釋何以理由欄之論述並無拘束力。被告所謂「依法」，究係依照何法、何條之規定，尚待被告明示。
４、被告雖稱再訴願決定之法律見解不得比照司法院釋字第368號解釋辦理，更應無拘束力可言云云，然依訴願法第95條之規定，訴願決定就其事件有拘束各關係機關之效力。再訴願既為訴願之上級救濟方式，其對各機關之拘束力當可比照前開規定，自不待言。
５、福建省政府再訴願決定之理由不外認為，土地法第59條所謂「土地權利關係人」「權利爭執」之權利，係指與登記標的有關之「物權」而言，此有行政法院74年判字第1209號判例及行政法院81年判字第75號判決可參。因此，林務局並未具有與系爭土地有關之物權，故不得謂其為土地權利關係人，且其所提出之異議理由為伊於56年開始在系爭土地上造林，然原告係主張自41年到51年間占有系爭土地，縱林務局所言屬實，亦無礙原告已完成時效取得之事實，又系爭土地為未登記土地，該所與原告有何「權利爭執」亦有不明，故被告遽依土地法第59條之規定逕為調處及認私權爭執而予駁回，實有未洽。
６、上級機關既已撤銷被告之行政處分，並命其另為適法之行政處分，被告依上開訴願法第95條規定，即應受該再訴願決定之拘束而按該決定理由中已確認之事實另為適法之行政處分，今被告竟無視於再訴願決定之拘束效力而逕自決定再次召開調處會議，違法瑕疵已達明顯而重大，確有行政程序法第
111 條第7 款之無效事由。
７、本件原處分及原訴願決定既已經上級機關撤銷，是再訴願決定機關認定林務所非土地權利關係人，其異議及調處程序自非土地法第59條第2 項之事件，在事件未有合法權利關係人異議之情況下，被告本不應移送總登記委員會調處，是本件土地登記事件，自非總登記委員會之管轄範圍，因此按前開調處辦法第15條第1 、2 款規定，被告對於此等不應移送調處之事件，應不得移送總登記委員會進行調處始為適法。而總登記委員會在不應調處之情況下，本應依法為不予調處之決定，詎料其竟違法進行調處程序，並進而做成調處決定，故總登記委員會所為之調處程序及決定亦非合法有效。再者，本件既曾由被告做成第1 次調處，嗣後復由被告決定擇期再行調處，亦與第15條第3 款規定「曾經調處者」應不予調處之規定不符，顯見該處分之瑕疵確已重大而明顯。
(九)總登記委員會於89年9 月29日所為之調處結果係屬無效：
１、按調處辦法第15條第3 款規定：申請調處案件如曾經調處者者，應不予調處。
２、本案業已於88年9 月10日由總登記委員會進行調處，並有記錄在案，因之依上開規定觀之，總登記委員會實不得就同一案件進行第2 次調處。今總登記委員會既違背法令而為第2次之調處，則第2 次調處會議之召開既不合法，該非法召開之調處會議所為之決定亦不生法律上效力。
３、況此次調解會議之召開業已違反89閩訴決890012號再訴願決定，因之是次會議之召開，其瑕疵實明顯重大，依法亦應屬無效。
(十)被告90年3 月14日（90）地籍字第901036號函，係屬有法效性之行政處分，而非僅為事實上之通知：
１、按「當事人試行協議未成立或任何一造經2 次通知不到場者，本會或區域性不動產糾紛調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果。申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，並應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分。」直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第18條第1 項訂有明文。
２、前述調處結果實有拘束登記機關如何為准駁處分之效力，且被告依該調處結果所為之（90）地籍字第901036號否准處分，係就人民可否主張時效取得未登記土地之公法上具體事件，直接對外做成具有使人民取得財產權與否之法律效果之「行政處分」，而非僅為事實上通知，此亦為鈞院90年度訴字第4448號判決所肯認。
３、且該否准處分之內容係認為原告業於89年10月17日訴請司法機關裁判，分別經金門地方法院89年訴字第39號及高等法院金門分院90年度抗字第1 號裁定駁回，不得再抗告在案，因原告並未獲有勝訴，依規定應依89年9 月29日調處結果辦理。
４、被告按前揭函指原告於上開案件中未獲有勝訴，故應依調處結果辦理，惟被告未查前揭裁定僅為程序駁回之性質，該判決係認本案職權乃屬行政法院管轄，故普通法院不予受理，而應由行政法院裁判，因此被告據此理由所為之（90）地籍字第901036號否准處分應有誤會，又該否准處分逕依違法無效之調處結果為辦理依據，自亦屬有重大明顯瑕疵之無效行政處分。
５、然事實上此一處分係駁回申請人請求登記為系爭土地之申請，且係被告就此一事件所為之決定而對申請人直接發生法律效果之單方行政行為，無論其是否係依調處結果辦理，外觀上均屬行政處分，因之申請人之繼承人即原告依法提起確認行政處分無效之訴，並無不當。
６、況被告先前所為之（88）地登字第4052號處分，其情形與本案完全相同，亦係由總登記委員會調處後，再由被告為一行政處分，該行政處分且經申請人分別向金門縣政府與福建省政府提起訴願、再訴願，亦無人對其是否屬行政處分提出質疑。則本件被告所為之90地籍字901036處分亦應為同一解釋，方為適法。
(十一)被告謂原告對本件行政處分等已不得再為爭執主張，係屬嚴重誤解：
１、被告雖謂縱其於90年3 月14日所為之90地籍字第901036號函屬行政處分，亦因原告等並未就該處分提起訴願，此一處分業已確定，原告等不得再為爭執主張云云。
２、然依行政程序法第110 條第4 項規定：「無效之行政處分自始不生效力。」由此可知，無效之行政處分，係自始、確定、當然無效，不待原告主張亦不生法律上效力。惟因其具備行政處分之外觀，尚需經法院為確認該等行政處分無效之判決，始得除去該等行政處分外觀之公信力與公示力。
３、次依行政訴訟法第6 條第2 項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」本件原告於89地籍字第892630號函、第2 次調處程序及調處結果與90地籍字第901036號函（即本件確認無效之標的）作成後，業已於93年11月12日同時向被告與總登記委員會請求確認前開行政處分係屬無效，然遭被告以93年12月16日地籍字第0000000000函覆原告等之請求。
(十二)本件林務所並非權利關係人，依法不得提起異議：
１、按被告所執者，係行政法院74年判字第1209號判例意旨，該意旨略謂「權利關係人」或「權利爭執」所稱之權利，係指與登記標的有關之物權而言，亦即只需對此登記之「物權」「有爭執」之人即可，並非指「已有物權者」始可爭執等語，並舉出同院75年判字第1282號判決強化其說詞。
２、惟依行政法院74年判字第1209號判例，該判例僅提及「『權利關係人』或『權利爭執』所稱之權利，係指與登記標的有關之物權而言」，並未提及是否僅係對此登記之物權有爭執之人均可提出異議；75年判字第1282號判決亦僅謂「『土地權利關係人』，乃指因土地發生爭執之權利人及利害關係人而言，不以對該土地具有所有權或設定之他項權利人為限」，然被告始終並未就林務所對系爭土地究有何權利，為何係權利關係人等事項提出任何說明。因之就上開判決要旨觀之，本件林務所對於系爭土地並非權利關係人，依法不得於申請人請求登記為所有權人時提出異議。
(十三)被告於再訴願決定後，復違法將本案再次移送調處，並由總登記委員會做成調處結果，此一調處結果乃行政機關所為之行政處分，惟被告基於前述無效之移送處分所召集之調處會議，則該調處結果自非合法有效之行政處分：
１、按金馬安輔條例第14條之1 第4 項：「未登記土地，於辦理土地總登記期間，應設土地總登記委員會，處理總登記有關事宜；其組織規程，由行政院定之。」，復按金門馬祖東沙南沙地區未登記土地總登記委員會組織規程第2 條第2 款：
「土地總登記委員會掌理左列事項：．．．2 、未登記土地總登記權利糾紛調處事項。」。
２、總登記委員會乃是主管機關以「命令」設置之行政機關，因此該機關所為之調處結果，係「行政機關」就人民可否主張時效取得未登記土地之公法上具體事件，直接對外做成具有使人民取得財產權與否之法律效果之「行政處分」，且原告業於民事訴訟中經法院判決確定此係公法上事件無誤（福建金門地方法院89年訴字第39號判決及福建高等法院金門分院90年度抗字第1 號判決）。
３、既然「調處結果」係出於行政機關所為之「行政處分」，依土地法第59條規定土地權利關係人之「異議」為「調處」之前提，林務所因不具有土地權利關係人之資格自無從合法提出異議，故再訴願機關以該「異議」與法尚有未合而撤銷原處分，則被告於再訴願決定後，復違法再次移送調處，在異議仍非合法之情況下，再次移送調處之前提既不合法，該「調處」之效力亦失所附麗，調處結果係以違法之異議為前提，則行政處分亦因違法之瑕疵而無效（最高行政法院85年判字第972 號判決參照）。
(十四)原告有提起確認之訴之訴訟利益：
１、按「確認行政處分無效之訴訟，需已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6 條第2 款定有明文。原告依法業於93年11月12日以93年度大財行字第0131105 號函請求被告確認其重新移請調處之行政處分無效，迄今仍未獲得被告之答覆。
２、按行政訴訟法第6 條第2 款之規定原告得提起確認行政處分無效之訴訟，且該處分因違反上開條文已達明顯重大，實已構成行政程序法第111 條第7 款之無效事由；又該移送調處之處分造成原告財產權之損害甚鉅，倘鈞院宣告該處分為無效之行政處分，則原告即得因公告期滿無人異議而有權登記為系爭土地之所有權人，是原告有即受確認判決之法律上利益，本訴訟實有確認利益，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)原告所提之確認之訴顯不合法：
１、依行政訴訟法第6 條第1 項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」是則提起行政訴訟之確認之訴，其確認對象須為行政處分，或公法上之法律關係，且須有受判決之法律上利益，即原告之權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。
２、原告請求確認之對象為：A 、被告89年6 月1 日（89）地籍字第892630號函。B 、土地總登記委員會所為之調處程序及該會89年9 月29日所為之調處結果。C、被告90年3 月14日
（90）地籍字第901036號函之否准處分。惟所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。然查，原告所指前述A 項之89年6 月1 日函，僅係通知將擇期再行通知調處而已，並非對公法上具體事件所為之決定而對外發生法律效果，故此僅為一般性之行政行為，而非行政處分。而
B.部分之土地總登記委員會所為之調處程序及89年9 月29日所為之調處結果，則係屬土地總登記委員會依土地法第59條第2 項規定所為之協調及裁處，尤非被告之行政處分，且依該條項之規定，不服此調處者，僅能於接到通知後15日內向司法機關訴請處理，而非可再循行政爭議之訴願等程序辦理，顯見此尤非屬行政機關之行政處分。又C 部分之90年3 月14日函，則係被告因獲悉原申請人陳維淡已依土地法第59條之規定提起訴訟被駁回確定，故通知依規定應依調處結果辦理而已！此之通知性質上應僅為事實之通知，而非對公法上具體事件所為對外發生法律效果之行政處分（因法律效果係由調處結果發生）。否則無異於土地法第59條規定應訴請司法機關處理之程序外，另立一行政爭議程序，使法律規定調處爭議應依司法程序爭訟之意旨落空，陷入同一爭議可循司法及行政爭議程序處理之矛盾循環，殊非立法本旨。原告主張此等均屬行政處分云云，自顯曲解而無理由，既無行政處分存在，原告自不得提起本件確認之訴！
３、退步言之，縱認原告所指之前述三者均為「行政處分」，然若依原告之見，此三項「行政處分」均屬無效，則本件土地申請案，即應回復為原始88年9 月10日之調處結果，但原告並未就該調處結果依土地法第59條第2 項規定於15日內向司法機關訴請處理，則因「土地法第59條第2 項規定之調處係仲裁之意，其有不服調處者，應於接到調處通知後15日內向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，地政機關應依原調處結果辦理之，從而逾期後之起訴，似已無實益可言。」此有最高法院76年台上字第1374號判決可參，即該原調處結果即已告確定，縱如原告本件可獲勝訴判決，亦已無從改變該88年
9 月10日之調處結果，即不准原申請人土地登記之申請，則原告提起本訴，即顯無受確認判決之法律上利益，應不合法，亦無理由！
(二)原告所一再執以為憑者，係福建省政府89年4 月11日閩訴字第890012號再訴願決定，惟查該再訴願決定之主文僅係「訴願決定及原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處分」，亦即本件就原申請案之處理，仍回復由原處分機關（即被告）「另為適法處分」之階段，該訴願決定就具體行政處分之結果，顯非可謂為「已確定」，而該再訴願決定書理由欄之論述，依法並無拘束力，且發回意旨既須由原處分機關「另為適法處分」，則此理由欄論述之見解，尤無高於法律之效力！且查該再訴願決定書之理由，其法律見解顯有錯誤，謹敘明如下：
１、該再訴願決定書論稱林務所「似無立場提出異議」，以及林務所「是否系爭土地之權利關係人似非無疑」云云，非惟此並非肯定之結論，且按所謂「土地權利關係人」係指對土地有權利關係之人，並非必為於土地登記簿上已載明權利之人，依行政法院（現改制為最高行政法院）74年判字第1209號判決意旨，已說明所謂「權利關係人」或「權利爭執」所稱之權利，係指與登記標的有關之物權而言，亦即只需對此登記之「物權」「有爭執」之人即可，並非指「已有物權者」始可爭執，而同院75年判字第1282號判決更明示：「查土地法第59條第1 項之土地權利關係人，係指土地之『權利人』及『利害關係人』而言，不以對登記之土地具有所有權或設定之他項權利人為限．．．」故認即使是合建之投資興建人，亦認係建物登記之權利關係人，就其異議，地政機關應進行調處程序，「經調處不服者，由司法機關審理，非可任由地政機關逕予決定」，否則如將異議逕予駁回，「不無侵及司法權，於法自難謂合」，嗣同院81年判字第75號判決亦重申此旨，再依財政部於86年4 月16日所召集有關安輔條例案之研討會議結論，亦認「土地管理機關或使用機關得提出異議」，從而林務所就系爭土地既已造林並納入林班地管理，無論其編入林班地之時間為何（事實上均係造林多年後，始編入林班地），其自屬本件系爭未登記土地之管理機關或使用機關，其為「權利關係人」顯毫無疑義，前述再訴願決定竟質疑該林務所「似無立場提出異議」、「是否系爭土地之權利關係人似非無疑」云云，見解顯為錯誤！
２、按「依照土地法第59條第2 項規定，土地權利關係人因土地登記提起異議而發生土地權利爭執時，應由該管市縣地政機關予以調處，當事人不服調處者，應於調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。是關於土地登記之異議，自不適用訴願程序。」「土地法第59條第2 項、第62條第1 項前段規定之調處，係市縣地政機關就土地總登記事件，於公告期間所生土地權利爭執異議時，解決紛爭之必經程序，若地政機關未依該條項規定程序調處，逕為登記處分，自屬違誤！」行政法院著有37年判字第43號、74年判字第1971號判例可稽，而查本件林務所既為合法之「權利關係人」，則其提出異議後，被告即依金馬安輔條例第14條之1 第3 項授權訂定之「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」第8 條第2 項規定：「本條例適用地區之未登記土地，依土地法之規定辦理土地總登記，其總登記權利糾紛由土地總登記委員會調處之。」及土地法第59條第1 、2 項之規定移請調處，自無不合，至於林務所之異議理由是否成立，乃屬土地總登記委員會處理認定之問題，不服調處結果者，土地法亦明定應訴請司法機關處理，故此部分顯非屬被告之職權，亦非訴願決定機關或再訴願決定機關可予受理認定之事項，否則即依前述判決意旨所示，「不無侵及司法權」，乃該再訴願決定理由竟認被告應予實體審查林務所之異議理由成立與否！且將土地總登記委員會之「調處結果」竟視同「行政處分」，而認申請人得提起訴願，此之見解顯違土地法第59條之規定及前述行政法院判例意旨。
３、原告以前述再訴願決定之理由執為主張，認被告應受其拘束，殊無理由。
(三)原告所舉內政部45年3 月8 日台（45）內地字第8561號函意旨，乃係異議人所提異議理由係認該項土地應登記為國有，亦即異議人非本於自己之權利關係而為主張，故由形式上審查，自可認其並無權利關係，此與本件林務所係本於自己管理使用系爭土地而為異議之情形顯不相同，原告執以為據，殊屬錯誤，顯不可採！
(四)前述福建省政府之再訴願決定係發回原處分機關「另為適法處分」，從而被告自得本於權責適用法律再為決定處理，何況該再訴願決定之理由既無拘束力，亦明顯錯誤，被告尤無受其錯誤見解拘束之理！故被告移請重為調處，自無所謂瑕疵及無效可言，且此移請調處之處理程序尤非屬對外發生法律效果之行政處分。而土地總登記委員會之調處決定，更屬土地總登記委員會之職權，並非被告之行政處分，依前述法條及判例意旨，此等移請調處，及調處決定均無不合，並無違誤，且如對其結果不服，亦僅能訴請司法機關處理，原告指此二者為行政處分且不生法律效力云云，顯有錯誤，其提起本訴，尤有不合。
(五)前述調處決定乃土地總登記委員會，依法行使之職權，其處理程序並無違誤，如對其調處結果不服，只能訴請司法機關處理，而被告90年3 月14日（91）地籍字第901036號函只是被告因獲悉原申請人已依土地法第59條之規定提起訴訟被駁回確定，故通知依調處結果辦理而已，此仍依法所為之事實通知，並非於原調處結果之外另為處分決定，自非行政處分。退步言之，如認此為行政處分，亦係依法處理，並無違誤，原告主張此為行政處分，乃有重大明顯瑕疵云云，亦殊無理由。
(六)鈞院90年度訴字第4448號判決，雖論稱被告前述90年3 月14日之函文係為行政處分，然此之見解，應非的論，縱認此為行政處分，因原告等並未對該行政處分提起訴願，是此行政處分已為確定，原告亦應不得再為爭執主張，又關於被告移請土地總登記委員會調處之程序，係屬被告與該委員會間之行政作為，並非行政處分，從而原告本件確認之訴應不合法，亦無理由。
(七)司法院釋字第368 號解釋，乃針對行政法院之判決效力而為之解釋，此如該解釋意旨所稱係對原行政訴訟法第4 條所為之解釋，並指此條規定「乃本於憲法保障人民得依法定程序，對其爭議之權利義務關係請求法院予以終局解決之規定」，故賦予行政法院終局判決適用法律見解對行政機關之拘束力，此乃司法終局判決效果之合理當然之解釋！然再訴願決定既非司法機關之終局判決，其法律見解自不得比照此解釋辦理！更應無拘束力可言，而原訴願法第27條准用第24條（當時訴願法新法尚未施行）之所謂再訴願決定之拘束力，亦不得比照司法判決為此擴張解釋。原告執此為據，亦顯錯誤。至於內政部45年3 月8 日台內地字第85612 號函與本件情形並不相同，原告執此為由主張所謂原處分，依行政程序法第111 條第6 款之規定，應屬無效云云，亦屬曲解。
(八)綜上所述，原告之訴既不合法，亦無理由，其以不實之主張欲登記取得本件系爭面積廣達3 公頃多之土地，尤顯非有理，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
甲、程序方面：
壹、土地總登記委員會係被告臨時性組織，目前雖已不存在，但其職務由被告所承受，原告就該會所為「調處程序」及「調處結果」提起行政訴訟，金門縣政府地政局為適格之被告。
一、按已廢止之金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（87年6月24日廢止）第14-1條第3項規定「未登記之土地，於辦理土地總登記期間，應設土地總登記委員會，處理總登記有關事宜，其組織規程，由行政院定之。」。
二、金門馬祖東沙南沙地區未登記土地總登記委員會組織規程第2條規定：「土地總登記委員會掌理左列事項：一、未登記土地界址糾紛調處事項。二未登記土地總登記權利糾紛調處事項。三、其他有關未登記土地總登記事項。」，可知土地總登記委員會係被告臨時性組織，僅於「辦理土地總登記期間」存在，負責處理有關土地總登記界址或權利糾紛之調處事項，並非常設機關，並無一定之所在地、編制及預算，亦無對外之代表人及印信，並非行政機關，該會目前雖已不存在，但關於該會職務之訟爭，自為被告所承受，原告就該會所為「調處程序」及「調處結果」提起行政訴訟，金門縣政府地政局自為適格之被告。
貳、被告89年6月1日（89）地籍字第892630號移請調處函、土地總登記委員會所為之「調處程序」及89年9月29日所為之「調處結果」均非行政處分，亦未形成任何公法上之法律關係，無從確認其「無效」，原告此部分起訴為不合法。
一、按行政訴訟法第6條第1 項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，可知我國行政訴訟中之確認訴訟類型包括：確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已消滅之行政處分為違法等三類，原告除可主張行政處分「無效」請求確認公法上法律關係不成立外，亦可主張行政處分「失效」請求確認公法上法律關係不存在。
二、原告雖主張 (一)被告89年6月1日（89）地籍字第892630號移請調處函。(二)土地總登記委員會所為之「調處程序」。
（三）土地總登記委員會89年9月29日所為之「調處結果」，均係行政處分，且被告93年12月16日地籍字第0930006034號函亦已自承前揭三者均係行政處分云云。
三、惟查：
(一)所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，若官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，即非訴願法上之行政處分，改制前行政法院62年度裁字第41號著有判例。
(二)被告90年3 月14日（90）地籍字第901036號否准函固屬行政處分：
本件被告90年3月14日（90）地籍字第901036號函之否准處分，內容略以：「台端（即陳維淡）依金馬安輔條例第14條之1笫2項規定申請鵲山段12之2號土地乙案，因台端業於89年10月17日訴請司法機關裁判，分別經金門地方法院民事庭89年12月5日89年訴字第39號、高等法院金門分院90年1月31日90年度抗字第1號裁定駁回，不得再抗告在案，因台端並未獲有勝訴，依規定應依89年9月2日調處結果辦理（詳如原函影本）‧‧」，該函除附89年9月22日土地總登記委員會調處紀錄外，並以正本送達陳維淡，副本送達福建省政府訴願委員會（含附件）、金門縣訴願委員會。再依該函附件之土地總登記委員會調處會議紀錄所示，調處結果為：依據土地四鄰証明人陳達成、陳夢詩之訪談筆錄內容，顯見申請人主張占有事實有所不合，且本件申請人係主張善意無過失十年繼續占有取得所有權，但對占有無過失並未舉証，故其申請無理由，應不准其申請，申請人若有不服，請依備註辦理。備註：不服調處結果者應於接到本調處紀錄十五日內訴請司法機關裁判之日起三日內將訴狀繕本及法院收受訴狀收據送地政機關，逾期未起訴及未於規定期限內將訴狀繕本及法院收受訴狀收據送達地政機關者，依調處結果辦理之。依上開函及所附附件內容觀之，被告係依司法機關之裁判即私權擬制確定之結果，將「駁回陳維淡申請坐落金門縣○○鎮○○段12之2號土地複丈及所有權登記」之結果函覆原告，並表明理由係依據89年9月29日調處結果辦理，已屬就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之行政處分（若地政機關因故意過失未依私權確定之結果登記，或登記內容有誤，該土地登記並非不得訴願，改制前最高行政法院
37 年 度判字第43號判例所謂「關於土地登記之異議，不適用訴願程序」，非謂「依調處結果而否准登記」均非行政處分），被告主張該否准登記函「非屬行政處分」云云，固有未合。
(三)惟被告89年6 月1 日（89）地籍字第892630號之「移請調處函」、土地總登記委員會所為之「調處程序」及89年9 月29日所為之「調處結果」，均僅係被告90年3 月14日（90）地籍字第901036號否准處分之「處理流程」，該流程並未單獨對外發生具體的法律上效果，難謂其屬於行政處分，且其本質上既非行政處分，不因被告93年12月16日地籍字第0930006034號函承認前揭三者係行政處分而有所不同，原告主張前揭三者均屬行政處分云云，不足採信。
四、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之‧‧一○ 起訴不合程式或不備其他要件者。」，行政訴訟法第107條第1項定有明文，前揭移請調處函、調處程序、調處結果既均非行政處分，亦未發生任何公法上之法律關係，原告起訴請求確認前揭三者「無效」，顯不合法，其起訴應予駁回。
乙、實體方面：
壹、原告無起訴之利益。
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，行政訴訟法第6條第1項定有明文，可知提起確認之訴，須有受判決之法律上利益，亦即原告之權利或法律上利益，有受該無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者而言。若原告之訴並此等利益，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議參照）。
二、原告雖主張「移送調處之處分造成原告財產之損害甚鉅，倘宣告該行政處分無效，則原告即得因公告期滿無人異議而有權登記為系爭土地之所有權人，原告有即受確認判決之法律上利益」云云，惟原告移送調處函並非行政處分，已如前述，縱可認移送調處函、調處程序、調處結果均係行政處分，但無論移送調處、調處程序、調處結果是否合法，土地法第59條第2項已規定「‧‧不服調處者，應於接到調處通知後15日內向司法機關訴請處理‧‧」，已授權依司法機關之私權爭議結果為斷，若不於15日內向司法機關起訴，則視為私權之擬制確定，並授權地政機關依「私權確定（或未如期起訴而擬制確定）之結果」為登記。本件私權爭議因未於15日內起訴，經司法機關即金門地方法院民事庭89年12月5 日89年訴字第39號、高等法院金門分院90年1 月31日90年度抗字第1 號裁定駁回而擬制確定在案，該私權爭議即已經實質確定，縱使確認「移送調處函」、「調處程序」、「調處結果」及被告90年3 月14日（90）地籍字第901036號否准函均為無效，亦無從改變「私權已經擬制確定」之事實，亦無從改變被告依前揭私權確定事實而為否准登記之結果，原告起訴顯無訴之利益，其起訴應予駁回。
貳、縱認原告有起訴利益，其起訴亦無理由。
一、原告雖謂福建省政府89年4月11日閩訴字第890012號再訴願決定書載明「林務所似無立場提出異議」、「林務所是否系爭土地之權利關係人似非無疑」等語，主張被告應受再訴願理由之拘束，不得再移送調處，又既不得再移送調處，土地總登記委員會因該移送而為之調處程序、調處結果及被告之因此而為之否准登記處分亦均為無效云云。
二、惟「按建物所有權第一次登記，經所有權人之申請由登記機關公告後，依土地登記規則第七十四條準用同規則第六十六條規定，固得因建物權利關係人於公告期間內提出異議而生所謂之權利爭執事件，應由登記機關於公告期滿後，依土地法第五十九條第二項規定調處，但條文中『權利關係人』或『權利爭執』所稱之權利，乃指與登記標的之建物有關之物權而言，不包括因債之關係所生之權利義務在內‧‧」，改制前最高行政法院74年判字第1209號判決著有明例，可知所謂「土地權利關係人」係指對土地有權利關係之人，只需對此登記之「物權有爭執」之人即可，並非指「已有物權者」始可爭執，亦非必為於土地登記簿上已載明權利之人，方可爭執。又「土地法第五十九條第一項所謂『土地權利關係人』，乃指因土地發生爭執之權利人及利害關係人而言，不以對該土地具有所有權或設定之他項權利人為限」，同院75年判字第1282號判決亦著有明例，該判決認定「即使是合建之投資興建人，亦係建物登記之權利關係人，就其異議，地政機關應進行調處程序，經調處不服者，由司法機關審理，非可任由地政機關逕予決定，如將異議逕予駁回，不無侵及司法權，於法自難謂合」，可知只要對系爭土地之物權有爭執者，均應移送調處。本件林務所就系爭土地既已造林並納入林班地管理，無論其編入林班地之時間為何，其均屬「權利關係人」，前揭再訴願決定認為林務所「似無立場提出異議」、「是否系爭土地之權利關係人似非無疑」云云，與前揭判決見解有違，並非可採，被告並無受該訴願決定理由拘束之必要，被告因此將本件重行移送調處，並無違誤，土地總登記委員會因該移送而為之調處程序、調處結果及被告因此而為之否准登記處分，自非無效，原告之訴亦為無理由。
參、從而，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由（無訴之利益，縱認有訴之利益，亦無理由），其起訴應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
第四庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
書記官 簡信滇