臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02242號原 告 台灣固網股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 乙○○
己○○被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）住同上訴訟代理人 丙○○
戊○○
丁 ○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國94年
5 月17日院臺訴字第0940085194號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：中華電信股份有限公司（下稱中華電信公司）產業工會及中華電信公司以原告於民國（下同）93年7 月19日及21日連續於聯合報、自由時報等平面媒體刊登「93年7 月15日起中華電信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」（下稱系爭廣告㈠），廣告版面植以「中華電信用戶撥打國際電話前3 碼改為006 」、「免申請、免換號～即可直撥」、「全民響應、人人有獎」等文字，卻未註明提供之電信事業名稱及廣告刊登者，廣告下方使用內含黃、橙、紅漸層色細線之藍色橫條狀標示，與其長期使用於媒體廣告之企業識別系統類似，易使其用戶及消費者誤認該廣告係由中華電信公司刊登；又遠傳電信股份有限公司（下稱遠傳電信公司）以原告於93年
7 月中旬連續於聯合報刊登大幅廣告，以放大粗體黑字體使用其「遠傳及圖」商標，並搭配右下角紅色大三角形之版面構圖，內容則為「遠傳╱和信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」及贈品等促銷訊息（下稱系爭廣告㈡），廣告內容中未揭載其係由原告刊登，亦未使用原告本身之商標圖樣，使消費者對於廣告來源及訊息內容產生混淆，違反公平交易法規定等情，向被告提出檢舉。案經被告調查結果，以原告刊登系爭廣告㈠、㈡，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以93年12月17日公處字第093122號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）150 萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
⒈原告與遠傳電信公司不具公平交易法所規範之競爭關係：
⑴被告既認定系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係以行動電話用戶
為廣告訴求對象，而該行動電話用戶所屬之行動通信業務經營者，與固定通信業務經營者不具競爭關係，另行動通信業務相關之商品或服務亦不具有替代性，是經營行動通信業務之中華電信公司或遠傳電信公司，與原告既非屬於同一產品或服務市場，並無公平交易法第4 條所定競爭關係，則系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係以非競爭者之行動通信業務經營者之用戶為訴求對象，自不可能構成對消費者之誤導或構成影響競爭之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。
⑵遠傳電信公司、與新世紀資通股份有限公司（下稱新世
紀資通公司）不符合公司法關係企業之定義，被告未說明原告與遠傳電信公司間之廣告爭議會對非為遠傳電信公司關係企業之新世紀資通公司造成權益影響之得心證理由，已非適法。至網路互連合約係在規範互連網路接續之相關技術事宜，原告與遠傳電信公司、和信電訊股份有限公司（下稱和信電訊公司）亦訂有網路互連合約，故與遠傳電信公司、和信電訊公司及新世紀資通公司是否為關係企業無涉，更不得據以推論系爭廣告㈠及系爭廣告㈡會令消費者對與該等廣告毫無關聯之固定通信業者之網路識別碼產生誤認。
⒉系爭廣告㈠及系爭廣告㈡無公平交易法第24條之顯失公平情形：
⑴系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係在傳達「免申請免換號即可
直撥」之手機撥打國際電話之正確認知，以顛覆由行動電話經營者代為選定國際網路之顯對消費者不公平之現象；並於廣告中載明優惠訊息，以吸引消費者選擇自己之服務，與亞太行動寬頻電信股份有限公司（下稱亞太行動電信公司）之「002 改撥005 」等廣告（被告認定無違反公平交易法情事）無異。依平等接取服務管理辦法規定，選擇提供國際網路通信服務之電信事業之權利係歸屬於消費者，而非行動電話業務經營者；行動電話經營者代為選定國際網路之情形因消費者受廣告吸引變更其服務選擇，乃市場之常態，亦為所有固網業者進行促銷優惠必然之效應，難據以推論系爭廣告㈠及系爭廣告㈡有足以影響交易秩序之情事。
⑵況不論中華電信公司或遠傳電信公司之用戶係利用005
、006 、007 或009 撥打國際電話，絲毫未影響該用戶仍為該二公司用戶之事實，且依電信事業網路互連管理辦法第6 條規定，該二公司之收益應無不同。
⑶中華電信公司93年度之國際電話服務營收減少、三家民
營固網業者〔指台灣大哥大股份有限公司（下稱台灣大哥大公司）、新世紀資通公司及亞太固網寬頻股份有限公司（下稱亞太固網寬頻公司）〕於93年度之國際電話服務營收增長，係政府實施電信自由化政策、市場充分競爭及三家新固網業者努力提升服務品質及合理調降電信服務費率所帶來之成果，與僅刊登4 日之系爭廣告㈠無涉。
⑷銷售量、話務量之增加，本即電信業者廣告所設定之目
標及通常會產生之效益，為市場機能或法律秩序所容許，絕無構成公平交易法第24條所稱顯失公平之餘地。系爭廣告㈠及系爭廣告㈡屬原告之系列廣告（詳後述），原告於系列廣告播出後之國際電話話務量成長情形，如無客觀證據，自不得僅憑被告之主觀認定而抹殺系爭廣告所生效益，而歸因於消費者受誤導，並據以推測系爭廣告㈠及系爭廣告㈡足以影響交易秩序。
⑸中華電信公司之行動電話客戶播打006 話務，於系爭廣
告㈠刊登期間話務量僅增加19,688分鐘，而於系爭廣告㈠由次階段廣告（被告認無違反公平交易法情事）取代後，中華電信公司之行動電話客戶播打006 話務反增加27,659分鐘，話務成長情形隨不同廣告階段而不同，顯見乃系列廣告之效應，與客戶受誤導無涉。
⒊系爭廣告㈠及系爭廣告㈡未致消費者誤認係中華電信公司或遠傳電信公司所刊登：
⑴依系爭廣告㈠及系爭廣告㈡後所測問卷資料可知，消費
者參與系爭廣告㈠及系爭廣告㈡所載活動顯非因對系爭廣告㈠及系爭廣告㈡來源產生誤認，商品及服務之優惠始為其取決商品與服務之最重要因素，廣告刊登者之事業名稱並非影響其交易決定之重要事項。
⑵消費者早已普遍明瞭006 為原告之國際電話網路識別碼
、亞太固網寬頻公司為005 、新世紀資通公司為007 及中華電信公司為009 ，故以006 為主體所刊登之廣告縱未載明廣告刊登者，亦不致對廣告來源產生誤認或影響消費者對其他固定通信業者之網路識別碼認知，進而造成消費者之實質損害。
⑶系爭廣告㈠及系爭廣告㈡如係中華電信公司或遠傳電信
公司向其用戶通知公司之國際電話識別碼改為006 ，應係使用「親愛的戶您好，本公司國際電話識別碼自即日起改為…」等各電信業者通常使用之公告方式，而非「免申請、免換號」等用語，亦不至提供促銷優惠。被告遽認系爭廣告㈠及系爭廣告㈡傳遞訊息極易誤導中華電信公司、遠傳電信公司或和信電訊公司之用戶，有違經驗法則，亦屬憑空推測且明顯貶低消費者對促銷廣告之判斷認知，實不足採。另訴願決定悖於公平交易法第24條案件處理原則所揭櫫，應以客觀上是否會引起一般大眾所誤認之合理可能性（而非僅為任何可能），並應同時衡量交易相對人判斷能力，且以「合理判斷」為基準（不以極低之注意程度為判斷標準）判斷之判斷原則。
⑷原告於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡所屬系列廣告推出前，
即先舉辦006 用熱情打動世界記者會，廣為宣傳促銷主體、主題與優惠內容；而於刊登系爭廣告㈠及系爭廣告㈡時，並於電視媒體及刊登系爭廣告㈠及系爭廣告㈡之平面媒體上，刊登形式及版面與系爭廣告㈠及系爭廣告㈡相同之「中華／遠傳／和信／台灣大哥大用戶撥打國際電話前3 碼改為006 免申請免換號即可直撥」廣告，刊期自93年7 月17日至31日合計15日，原告顯係以全體行動電話用戶為訴求對象，且消費者只需施以普通之注意，即致產生系爭廣告係由中華電信公司或遠傳電信公司刊登之誤認。
⑸系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係接續原告之「熱情打動全世
界」及「都是006 送的」廣告之後，其後又立即播出「台灣大哥大用戶告訴台灣大哥大用戶撥打國際電話，前
3 碼改為006 免申請免換號即可直撥」、「中華電信用戶告訴中華電信用戶撥打國際電話，前3 碼改為006 免申請免換號即可直撥」、「遠傳電信用戶告訴遠傳電信用戶撥打國際電話，前3 碼改為006 免申請免換號」、「和信電信用戶告訴和信電信用戶撥打國際電話，前3碼改為006 免申請免換號」等廣告，除均有相同之006國際電話服務訴求外，有清楚載明公司名稱者，有清楚載明「006 提醒您」或「台灣固網提醒您」等語者，期間原告更透過人形立排、戶外看板、網路、各營業店點及廣播，傳遞原告006 之優惠訊息，消費者不可能產生系爭廣告㈠及系爭廣告㈡非原告刊登之誤認。
⒋系爭廣告㈠及系爭廣告㈡無攀附他人商譽或不當仿襲他人商品外觀等榨取他人努力成果之情形：
⑴系爭廣告㈠及系爭廣告㈡所促銷者係原告自89年開始經
營固網業務以來投入近8 億元整促銷之006 國際電話，原告未於廣告中使用任何競爭對手之公司名稱、商標或商品識別，自無攀附他人商譽或不當仿襲他人商品外觀等榨取他人努力成果之行為。系爭廣告㈠及系爭廣告㈡亦無利用比較廣告或為競爭對手侵權表示等以損害競爭對手為目的之方式刊登之阻礙公平競爭行為，核與公平交易法第24條案件處理原則中所列不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為，要難相合，難謂有違反公平交易法第24條禁止規定之不法內涵。
⑵廣告標示日期及行銷對象本即為廣告之要素，系爭廣告
㈠及系爭廣告㈡清楚載明促銷活動自93年7 月15日起適用，並以通常用以稱呼行動業者用戶之方式突顯行銷對象，而「中華電信用戶」、「遠傳／和信用戶」等語既非商品或服務名稱，亦與商品或服務之外觀或表徵無涉，自無違反被告頒布之公平交易法第20條與第24條規定原則。
⑶又經原告採集其他公司之平面媒體廣告檢視，中華電信
公司經常使用於平面媒體廣告版面下方之黃、橙、紅漸層色細線之藍色橫條圖樣，及遠傳電信公司指為其企業識別之圓弧轉角、企業識別之紅色三角形部分，於其他事業之廣告亦有幾乎相同之使用，顯見非中華電信公司或遠傳電信公司所獨創之使用方法，不具顯著性，亦無法單獨表彰商品或服務之來源，而應屬公眾得自由利用之圖樣而絕非專屬特定公司之企業識別。況藍色橫條或圓弧轉角及紅色三角形有不使用於中華電信公司或遠傳電信公司之商品或服務者，即非中華電信公司及遠傳電信公司廣告之訴求主體，非具有行銷時間、銷售量、占有率、品質及口碑之商品或服務，亦未致力於對消費者彰顯該藍色橫條或圓弧轉角及紅色三角形為其企業識別，自不因系爭廣告㈠及系爭廣告㈡版面下方之藍色橫條或圓弧轉角及紅色三角形，而誤認係由中華電信公司或遠傳電信公司所刊登。
⑷再參系爭廣告㈠及系爭廣告㈡之後所測問卷資料，顯見
消費者參與本件廣告所載活動絕非因其對於廣告來源產生誤認。
⑸又系爭廣告㈠及系爭廣告㈡與中華電信公司、遠傳電信
公司之廣告呈現方式，其構圖及文字顯有不同，就整體外觀異時異地觀察並無類似情形，一般具普通知識經驗之消費者只須施以普通注意，即可加以區分，不致產生誤認。
⒌觀之被告歷年來對廣告違反公平交易法之處罰，其罰鍰金
額為10萬元至100 萬元，相較於中華電信公司濫用其市場優勢，對自己及他人之商品或服務為不實陳述之不實廣告行為，被告僅科處罰鍰100 萬元；系爭廣告㈠及系爭廣告㈡未刻意隱匿任何不利消費者之交易訊息，消費者選用服務亦確實可享有優惠之費率及贈品，且廣告刊期僅4 、5日，廣告效益更遠低於罰鍰金額，所得利益甚低亦為被告所不否認，且因廣告刊期短，中華電信公司於93年7 月19日即刊登廣告澄清，系爭廣告㈠及系爭廣告㈡縱如被告所稱會產生影響，其程度亦屬低微，被告對原告處以150 萬元罰鍰，就原告對於違法行為之主觀惡性、對市場危害之程度、違法行為所得利益及行為人之市場規模等與其他遭被告處罰之案是否較大或高，全無具體說明，其裁量違反平等原則及比例原則。
㈡被告主張：
⒈原告主張：原告與遠傳電信公司非水平競爭者，且系爭廣
告係以行動電話用戶為訴求對象，該等行動電話用戶所屬之行動通信業務經營者，不論中華電信公司與遠傳電信公司均係行動通信業務經營者，而原告係固定通信業務經營者，其與中華電信公司及遠傳電信公司不具水平競爭關係，不構成公平交易法第24條之顯失公平行為乙節。查原告前於93年7 月19日、21日、22日、24日、26日刊登系爭廣告㈠，於93年7 月20日、21日、23日刊登系爭廣告㈡，前開廣告雖未襲用中華電信公司或遠傳電信公司之公司名稱或商標，但合併觀察廣告中「民國93年7 月15日起中華電信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」、「民國93年
7 月15日起遠傳/ 和信用戶撥打國際電話“前3 碼改為
006 ”」等黑色粗體大字及藍色橫條，或圓弧轉角及紅色三角形圖案，極易使人誤認系爭廣告㈠、㈡係分別由中華電信公司或遠傳電信公司刊登（詳後述），所傳遞之訊息係告知該二公司之行動電話用戶自93年7 月15日起撥打國際電話前3 碼須改為006 之錯誤認識，具有商業競爭倫理之非難性，且足以影響交易秩序，構成公平交易法第24條規定之違反。縱認遠傳電信公司與和信電訊公司雖非固定通信業務經營，從而與原告間不具水平競爭關係，亦難認系爭廣告㈠及系爭廣告㈡對遠傳電信公司之正常商業利益毫無影響，蓋遠傳電信公司、和信電訊公司等二事業與新世紀資通公司就002 國際電話之轉接部分存有合作關係，有遠傳電信公司93年度年報中明示遠傳電信公司、和信電訊公司與新世紀資通公司間簽訂有網路互連契約，且雙方間為關係人交易，董事長相同。當遠傳電信公司或和信電訊公司之行動電話用戶以國際直撥電話接取碼002 撥打國際電話，遠傳電信公司或和信電訊公司將此話務轉接至新世紀資通公司所提供之國際路由，而遠傳電信公司及和信電訊公司將用戶撥打國際直播電話接取碼002 轉接至新世紀資通公司之國際路由，而非轉接至包含原告在內之其他三家固定通信業務經營者，足見遠傳電信公司、和信電訊公司與新世紀資通公司間就002 國際電話訊務轉接之合作關係，較轉接至其他固定通信經營者之國際路由更具有商業利益。原告刊登系爭廣告㈡，致遠傳電信公司及和信電訊公司之行動電話用戶有自93年7 月15日起撥打國際電話前3 碼須改為006 之錯誤認識，當然損及遠傳電信公司、和信電訊公司與與新世紀資通公司間就002 國際電話訊務轉接之商業利益。
⒉行動通信網路業者除提供用戶行動電話發話／受話之功能
外，亦提供用戶撥打國際電話之選接服務，有交通部電信總局訂頒平等接取服務管理辦法第4 條可參，職是，行動電話用戶亦有可能為國際電話之使用者，此有系爭廣告㈠及系爭廣告㈡以中華電信公司及遠傳電信公司為訴求對象即可證明，其與原告本身是否持有行動通信網路業務執照、有無行動電話用戶係屬二事，不容混淆。中華電信公司係持有綜合網路業務經營者特許執照及行動通信業務經營者特許執照之業者，同時經營固定通信網路業務及行動通信網路業務，與原告皆於國際網路業務市場內相互競爭，亦為原告所難否認，遠傳電信公司與新世紀資通公司部分已論列如前述，則原告所辯經營行動通信業務之中華電信公司或遠傳電信公司，與原告既非屬於同一產品或服務市場，則原告以行動通信業務經營者之用戶為訴求對象所刊登之廣告，自不可能構成影響競爭之顯失公平行為，進而違反公平交易法第24條規定云云，實難謂屬合理之推論。
⒊原告於93年6 月份刊登之「熱情打動全世界」及同年7 月
份刊登之「都是006 送的」等廣告中，廣告除於左上角植有內含「006 台灣國際直撥」藍色方塊圖案，左下角亦有原告之商標圖案及「台灣固網」等文字。然對照系爭廣告㈠及系爭廣告㈡均係以黑色粗體大字載列「民國93年7 月15日起中華電信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」或「民國93年7 月15日起遠傳／和信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」、「免申請、免換號～即可直撥」、「全民響應、人人有獎」等文句，右下方載有贈獎訊息及撥打國際電話之範例；系爭廣告㈠及系爭廣告㈡之右下角則均載列「免付費查詢＆領獎專線：0000-000000 」，除前開電話號碼外，廣告版面中並無足資識別廣告刊登者之事業名稱、商標或企業識別標示。系爭廣告㈠之版面下方則植以內含黃、橙、紅漸層色細線之藍色橫條，確與中華電信公司經常使用於平面媒體廣告版面下方之圖樣高度相似，而系爭廣告㈡則於左上角植以圓弧轉角之圖樣，右下角則有紅色三角形，而「全民響應、人人有獎」等字樣前亦有紅色三角形圖案，亦與遠傳電信公司之企業識別系統類似，而合併觀察廣告文案內容、圖樣及未揭載原告之公司名稱、商標或企業識別標誌，在一般知識經驗之消費者施以普通注意力之情況下，實難僅憑配合推出「全民響應、人人有獎」、「免申請、免換號」或「免付費查詢＆領獎專線：0000-000000 」等文句，即分辨出系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係由原告所刊登。抑且，原告所指93年7 月17日所播出「中華／遠傳／和信／台灣大哥大用戶撥打國際電話前3 碼改為006 免申請免換號即可直撥」廣告，係透過電視媒體播出，而系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係於報紙媒體刊登，報紙廣告及電視廣告之閱聽大眾未必重疊，即便消費者同時由報紙及電視接收到原告兩則廣告之訊息，亦未必有能力將兩則廣告訊息加以連結，從而分辨出系爭廣告㈠及系爭廣告㈡之刊登者身分。何況事實上無論是國際直撥電話服務接取碼002 ，抑或各家固定通信業務經營者之國際電話網路識別碼均未曾改變。
⒋至於原告之「熱情打動全世界」廣告、「都是006 送的」
廣告、「中華電信用戶告訴中華電信用戶」等證言篇廣告係於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡刊登前、後刊出或播出（如「熱情打動全世界」係自93年6 月21日至7 月19日、93年
8 月9 日至29日播出、證言篇廣告係於93年8 月10日之後播出），不僅與系爭廣告㈠及系爭廣告㈡之刊登時間並未重疊，且是否係因原告刊出系爭廣告㈠及系爭廣告㈡後，因受同業抗議及被告調查，而另行製作其他較不具爭議性之廣告內容，亦難謂無可能。且系爭廣告㈠及系爭廣告㈡已違反公平交易法第24條規定，事後相關廣告雖載明原告之公司名稱，並不影響其違法行為之成立。
⒌原告刊登系爭廣告㈠及系爭廣告㈡，使消費者誤認中華電
信公司或遠傳電信公司之行動電話用戶，自93年7 月15日起撥打國際電話前3 碼須改為006 ，不符合廣告正確傳達訊息之原則。且系爭廣告㈠及系爭廣告㈡未載列足資識別廣告刊登者身分之事業名稱、商標或企業識別標誌，不符合廣告完整揭露訊息之原則；而系爭廣告㈠及系爭廣告㈡易使消費者誤認廣告刊登者之身分及廣告所欲傳達之內容，亦難謂無誤導性質，實非屬以價格、數量、品質、服務為中心之效能競爭，有悖於商業競爭倫理，且足以使一般大眾對於中華電信公司或其他固定通信業者網路識別碼產生錯誤之認識，進而損害中華電信公司或其他固定通信業者，為增加消費者對其網路識別碼認知，而投入廣告及行銷活動應產生之效益，此有中華電信公司於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡刊登後，立即刊登廣告強調中華電信公司網路識別碼仍為009 可資佐證。是以，原告刊登系爭誤導性廣告之行為，具有商業競爭倫理之非難性，且損害競爭對手所投入廣告或行銷活動之效益，構成公平交易法第24條規定之違反。
⒍原處分之理由在於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡合併觀察整體
所傳達之訊息具有誤導性，與公平交易法第20條所欲規範之仿冒表徵行為，抑或前述之積極攀附他人商譽、積極榨取他人努力成果係分屬二事，且系爭廣告㈠及系爭廣告㈡所使用之圖案是否具有表彰商品或服務來源之識別力，並無礙原處分之違法認定，原告援引被告之處理公平交易法第20條案件原則，主張：系爭廣告㈠及系爭廣告㈡使用內含黃、橙、紅色細線之藍色橫條，及圓弧轉角圖案、紅色三角形等圖形，前開圖形並不具有表彰商品或服務來源之識別力，且系爭廣告並非襲用他人著名之商品或服務表徵或抄襲他人商品或服務之外觀，積極榨取他人努力成果，故無違反公平交易法第24條規定云云，顯屬誤解。
⒎本件裁處罰鍰額度參考表中違法行為對交易秩序危害程度
為極嚴重、違法行為所得利益少之理由。系爭廣告㈠及系爭廣告㈡雖未襲用中華電信公司或遠傳電信公司之公司名稱或商標，惟極易使人誤認係分別由中華電信公司或遠傳電信公司刊登，所傳遞之訊息係告知中華電信公司或遠傳電信公司之行動電話用戶自93年7 月15日起撥打國際電話前3 碼須改為「006 」，且全篇廣告未刊登廣告主之全稱，或足以明辨出係原告之商標或企業識別標誌，不符合廣告應正確傳達訊息及完整揭露訊息之原則，明顯有使消費者誤認之虞。退步言，縱無法遽認使任何中華電信公司或遠傳電信公司之行動電話用戶因此改變撥打國際電話之正常選擇，惟系爭廣告㈠及系爭廣告㈡仍足以使一般大眾對於中華電信公司或其他固網通信業者網路識別碼產生錯誤認知，進而損害中華電信公司或其他固定通信業者之競爭能力，而渠等業者為了原告所實施之不符合正確傳達訊息及完整揭露訊息之廣告，從而必須增加投入廣告及行銷活動，以扭轉消費者對其網路識別碼認知之錯誤，此種競爭行為對交易秩序無正面意義，反而嚴重降低競爭效能，有中華電信公司於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡刊登後，立即刊登廣告強調該公司網路識別碼仍為009 可資佐證。是以，系爭廣告㈠及系爭廣告㈡因被告之調查，違法時間不長因而認定違法所得利益少，然從前述對競爭效能之影響，故認為對交易秩序危害則極為嚴重，被告之裁量並無違法或不當之處。
理 由
一、原告主張：行動電話用戶所屬之行動通信業務經營者，與固定通信業務經營者不具競爭關係，經營行動通信業務之中華電信公司、遠傳電信公司或和信電訊公司，與原告既非屬於同一產品或服務市場，並無競爭關係，則系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係以非競爭者之行動通信業務經營者之用戶為訴求對象，自不可能構成對消費者之誤導或構成影響競爭之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。且系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係在傳達「免申請免換號即可直撥」之手機撥打國際電話之正確認知，以顛覆由行動電話經營者代為選定國際網路之顯對消費者不公平之現象；並於廣告中載明優惠訊息，以吸引消費者選擇自己之服務，與亞太行動電信公司之「00
2 改撥005 」等廣告（被告認定無違反公平交易法情事）無異。依平等接取服務管理辦法規定，選擇提供國際網路通信服務之電信事業之權利係歸屬於消費者，而非行動電話業務經營者；行動電話經營者代為選定國際網路之情形因消費者受廣告吸引變更其服務選擇，乃市場之常態，亦為所有固網業者進行促銷優惠必然之效應，難據以推論系爭廣告㈠及系爭廣告㈡有足以影響交易秩序之情事。況不論中華電信公司、遠傳電信公司或和信電訊公司之用戶係利用005 、006 、
007 或009 撥打國際電話，絲毫未影響該用戶仍為該二公司用戶之事實。依系爭廣告㈠、㈡後所測問卷資料可知，消費者參與系爭廣告㈠及系爭廣告㈡所載活動顯非因對系爭廣告
㈠、㈡來源產生誤認，商品及服務之優惠始為其取決商品與服務之最重要因素，廣告刊登者之事業名稱並非影響其交易決定之重要事項。且消費者早已普遍明瞭006 為原告之國際電話網路識別碼、亞太固網寬頻公司為005 、新世紀資通公司為007 及中華電信公司為009 ，故以006 為主體所刊登之廣告縱未載明廣告刊登者，亦不致對廣告來源產生誤認或影響消費者對其他固定通信業者之網路識別碼認知，進而造成消費者之實質損害。系爭廣告㈠及系爭廣告㈡如係中華電信公司或遠傳電信公司向其用戶通知公司之國際電話識別碼改為006 ，應係使用「親愛的戶您好，本公司國際電話識別碼自即日起改為…」等各電信業者通常使用之公告方式，而非「免申請、免換號」等用語，亦不致提供促銷優惠。被告遽認系爭廣告㈠及系爭廣告㈡傳遞訊息極易誤導中華電信公司或遠傳電信公司之用戶，有違經驗法則，實不足採。原告於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡所屬系列廣告推出前，即先舉辦
006 用熱情打動世界記者會，廣為宣傳促銷主體、主題與優惠內容；而於刊登系爭廣告㈠及系爭廣告㈡時，並於電視媒體及刊登系爭廣告㈠及系爭廣告㈡之平面媒體上，刊登形式及版面與系爭廣告㈠及系爭廣告㈡相同之「中華／遠傳／和信／台灣大哥大用戶撥打國際電話前3 碼改為006 免申請免換號即可直撥」廣告，刊期自93年7 月17日至31日合計15日，原告顯係以全體行動電話用戶為訴求對象，且消費者只需施以普通之注意，即不致產生該廣告係由中華電信公司、遠傳電信公司或和信電訊公司刊登之誤認。系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係接續原告之「熱情打動全世界」及「都是006 送的」廣告之後，其後又立即播出「台灣大哥大用戶告訴台灣大哥大用戶撥打國際電話，前3 碼改為006 免申請免換號即可直撥」、「中華電信用戶告訴中華電信用戶撥打國際電話，前3 碼改為006 免申請免換號即可直撥」、「遠傳電信用戶告訴遠傳電信用戶撥打國際電話，前3 碼改為006 免申請免換號」、「和信電信用戶告訴和信電信用戶撥打國際電話，前3 碼改為006 免申請免換號」等廣告，除均有相同之006國際電話服務訴求外，有清楚載明公司名稱者，有清楚載明「006 提醒您」或「台灣固網提醒您」等語者，期間原告更透過人形立排、戶外看板、網路、各營業店點及廣播，傳遞原告006 之優惠訊息，消費者不可能產生系爭廣告㈠及系爭廣告㈡非原告刊登之誤認。系爭廣告㈠及系爭廣告㈡無攀附他人商譽或不當仿襲他人商品外觀等榨取他人努力成果之情形，自無違反被告頒布之公平交易法第20條與第24條規定原則。又經原告採集其他公司之平面媒體廣告檢視，中華電信公司經常使用於平面媒體廣告版面下方之黃、橙、紅漸層色細線之藍色橫條圖樣，及遠傳電信公司指為其企業識別之圓弧轉角、企業識別之紅色三角形部分，於其他事業之廣告亦有幾乎相同之使用，顯見非中華電信公司或遠傳電信公司所獨創之使用方法，不具顯著性，亦無法單獨表彰商品或服務之來源，而應屬公眾得自由利用之圖樣而絕非專屬特定公司之企業識別。況藍色橫條或圓弧轉角及紅色三角形有不使用於中華電信公司或遠傳電信公司之商品或服務者，即非中華電信公司及遠傳電信公司廣告之訴求主體，非具有行銷時間、銷售量、占有率、品質及口碑之商品或服務，亦未致力於對消費者彰顯該藍色橫條或圓弧轉角及紅色三角形為其企業識別，自不因系爭廣告㈠及系爭廣告㈡版面下方之藍色橫條或圓弧轉角及紅色三角形，而誤認係由中華電信公司或遠傳電信公司所刊登。系爭廣告㈠、㈡未刻意隱匿任何不利消費者之交易訊息，消費者選用服務亦確實可享有優惠之費率及贈品，廣告效益更遠低於罰鍰金額，所得利益甚低亦為被告所不否認，且因廣告刊期短，中華電信公司於93年7 月19日即刊登廣告澄清，系爭廣告㈠及系爭廣告㈡縱如被告所稱會產生影響，其程度亦屬低微，被告對原告處以150 萬元罰鍰，就原告對於違法行為之主觀惡性、對市場危害之程度、違法行為所得利益及行為人之市場規模等與其他遭被告處罰之案是否較大或高，全無具體說明，其裁量違反平等原則及比例原則。據此，依行政訴訟法第4 條第1 項規定，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以：原告於93年7 月中旬於報紙刊登系爭廣告㈠及系爭廣告㈡，經合併觀察廣告中「民國93年7 月15日起中華電信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」、「民國93年7月15日起遠傳/ 和信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」等黑色粗體大字及藍色橫條，或圓弧轉角及紅色三角形圖案，極易使人誤認系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係分別由中華電信公司或遠傳電信公司刊登，所傳遞之訊息係告知該二公司之行動電話用戶自93年7 月15日起撥打國際電話前3 碼須改為006 之錯誤認識，且全篇廣告未刊登廣告主之全稱，或足以明辨出係原告之商標或企業識別標誌，不符合廣告應正確傳達訊息及完整揭露訊息之原則，明顯有使消費者誤認之虞。縱無法遽認使任何中華電信公司、遠傳電信公司或和信電訊公司之行動電話用戶因此改變撥打國際電話之正常選擇，惟系爭廣告㈠及系爭廣告㈡仍足以使一般大眾對於中華電信公司或其他固網通信業者網路識別碼產生錯誤認知，進而損害中華電信公司或其他固定通信業者之競爭能力，該業者為了原告所實施之不符合正確傳達訊息及完整揭露訊息之廣告，從而必須增加投入廣告及行銷活動，以扭轉消費者對其網路識別碼認知之錯誤，此種競爭行為對交易秩序無正面意義，反而嚴重降低競爭效能。原告刊登誤導性廣告之行為具有商業競爭倫理之非難性，且足以影響交易秩序，自屬違反公平交易法第24條規定，求為判決駁回原告之訴等語。
三、按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」
四、中華電信公司產業工會及中華電信公司以原告於93年7 月19日及21日連續於聯合報、自由時報等平面媒體刊登系爭廣告㈠，廣告版面植以「中華電信用戶撥打國際電話前3 碼改為
006 」、「免申請、免換號～即可直撥」、「全民響應、人人有獎」等文字，卻未註明提供之電信事業名稱及廣告刊登者，廣告下方使用內含黃、橙、紅漸層色細線之藍色橫條狀標示，向被告提出檢舉；又遠傳電信公司以原告於93年7 月中旬連續於聯合報刊登系爭廣告㈡，以放大粗體黑字體使用其「遠傳及圖」商標，並搭配右下角紅色大三角形之版面構圖，廣告內容中未揭載其係由原告刊登，亦未使用原告本身之商標圖樣，向被告提出檢舉，原告則不否認有於93年7 月19日、21日、22日、24日於聯合報、自由時報、蘋果日報刊登系爭廣告㈠，於93年7 月20日、21日、23日於聯合報、蘋果日報刊登系爭廣告㈡等情，有檢舉函、原告之營利事業登記證、系爭廣告㈠、系爭廣告㈡、遠傳電信公司第00000000號商標註冊證、系爭廣告㈠及系爭廣告㈡刊登時間及媒體明細、報紙附原處分卷可稽，為可確認之事實。
五、本件之爭執，在於原告於上開報紙刊登系爭廣告㈠、系爭廣告㈡是否構成公平交易法第24條所謂足以影響交易秩序之顯失公平行為？茲論述如下：
㈠系爭廣告㈠及系爭廣告㈡均係以黑色粗體大字載列「民國93
年7 月15日起中華電信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006”」或「民國93年7 月15日起遠傳／和信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」、「免申請、免換號～即可直撥」、「全民響應、人人有獎」等文句，右下方載有贈獎訊息及撥打國際電話之範例；系爭廣告㈠、㈡之右下角則均載列「免付費查詢＆領獎專線：0000-000000 」，除前開電話號碼外，廣告版面中並無足資識別廣告刊登者之事業名稱、商標或企業識別標示。系爭廣告㈠之版面下方則植以內含黃、橙、紅漸層色細線之藍色橫條，確與中華電信公司經常使用於平面媒體廣告版面下方之圖樣高度相似，而系爭廣告㈡則於左上角植以圓弧轉角之圖樣，右下角則有紅色三角形，而「全民響應、人人有獎」等字樣前亦有紅色三角形圖案，亦與遠傳電信公司之企業識別系統類似，而合併觀察廣告文案內容、圖樣及未揭載原告之公司名稱、商標或企業識別標誌，在一般知識經驗之消費者施以普通注意力之情況下，實難僅憑配合推出「全民響應、人人有獎」、「免申請、免換號」或「免付費查詢＆領獎專線：0000-000000 」等文句，即分辨出系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係由原告所刊登。系爭廣告㈠及系爭廣告㈡極易使人誤認係分別由中華電信公司、遠傳電信公司或和信電訊公司刊登，所傳遞之訊息係告知中華電信公司、遠傳電信公司或和信電訊公司之行動電話用戶自93年7月15日起撥打國際電話前3 碼須改為「006 」，且全篇廣告未刊登廣告主之全稱，或足以明辨出係原告之商標或企業識別標誌，不符合廣告應正確傳達訊息及完整揭露訊息之原則，明顯有使消費者誤認之虞。縱無法遽認使任何中華電信公司、遠傳電信公司或和信電訊公司之行動電話用戶因此改變撥打國際電話之正常選擇，惟系爭廣告㈠及系爭廣告㈡仍足以使一般大眾對於中華電信公司或其他固網通信業者網路識別碼產生錯誤認知，進而損害中華電信公司或其他固定通信業者之競爭能力，而渠等業者為了原告所實施之不符合正確傳達訊息及完整揭露訊息之廣告，從而必須增加投入廣告及行銷活動，以扭轉消費者對其網路識別碼認知之錯誤，此種競爭行為對交易秩序無正面意義，反而嚴重降低競爭效能，亦有卷附中華電信公司於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡刊登後，立即刊登之報紙廣告強調該公司網路識別碼仍為009 可資佐證。堪認原告刊登誤導性廣告之行為具有商業競爭倫理之非難性，且足以影響交易秩序，構成公平交易法第24條所謂足以影響交易秩序之顯失公平行為。
㈡關於原告主張：公平交易法第24條係不公平競爭行為之概括
規定，而不公平競爭行為之構成，其規範主體為具競爭關係之事業，原告與遠傳電信公司非水平競爭者，且系爭廣告係以行動電話用戶為訴求對象，該等行動電話用戶所屬之行動通信業務經營者，不論中華電信公司與遠傳電信公司均係行動通信業務經營者，而原告係固定通信業務經營者，與中華電信公司及遠傳電信公司不具水平競爭關係，不構成公平交易法第24條之顯失公平行為云云。惟查：
⒈按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業
亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」係針對公平交易法其他條文之補充規定，適用於公平交易法其他條文未涵蓋之範圍。該條文所謂「交易秩序」，係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。是公平交易法第24條規範之範圍，係包括任何足以影響交易秩序之垂直面向或水平面向之商業行為，其所保護之法益，亦涵蓋同業競爭者之利益、交易相對人之利益、市場競爭及交易秩序等公共利益，並非侷限於具水平競爭關係事業間之不公平競爭行為。
⒉固定通信業務係於88年開放，固定通信業務之範圍包括市
○○路、長途網路、國際網路（含本案系爭之國際電話服務）及電路出租等業務，交通部於88年受理業者申請綜合網路業務特許執照（即持照人可同時經營前開各項固定通信業務），現有綜合網路業務經營者共有4 家，包含既有業者中華電信公司，及新進業者台灣大哥大公司、新世紀資通公司及亞太固網寬頻公司。行動電話業務係於85年開放，目前共有中華電信公司、台灣大哥大公司、遠傳電信公司、和信電訊公司、東信電訊股份有限公司（下稱東信電訊公司）及泛亞電信股份有限公司（下稱泛亞電信公司）等行動電話業者，其中台灣大哥大公司、泛亞電信公司及東信電訊公司具有結合之關係，遠傳電信公司、和信電訊公司間亦具有結合之關係。此外，大眾電信股份有限公司（下稱大眾電信公司）、亞太行動電信公司、威寶電信股份有限公司（下稱威寶電信公司）等亦分別以數位式低功率無線電話經營者、第三代行動通信業務經營者之身分，提供行動通信服務。電信業務開放後，發話端用戶及受話端用戶不一定處於相同的網路，為提供用戶間通信服務，各個電信業者必須將所屬的網路予以互連（參照電信法第16條規定）。因長途網路服務或國際網路服務之提供，均必須利用市內電話或行動電話網路才能連結到用戶端。市○○路及行動電話網路在電信服務的提供上係扮演「接取網路」，用以提供用戶接取長途、國際或其他電信加值服務，且因該二項業務涉及無線電頻率、路權、用戶號碼等稀少資源之使用，僅能容許有限度的競爭，多半有業者家數的限制，但長途及國際網路業務方面，因無涉及稀少資源使用的問題，可以容許自由競爭，為避免市○○路業者或行動網路業者濫用其市場力量，妨礙長途或國際網路業務市場的競爭，故於平等接取服務管理辦法規定市○○路業務經營者、行動電話業務經營者、1900兆赫數位式低功率無線電話經營者及第3 代行動通信業務經營者必須提供用戶以「撥號選接」（平等接取服務管理辦法第2 條定義係指當用戶撥接長途或國際網路時，選接服務提供者之通信網路依用戶所撥法定長途或國際網路之網路識別碼判別，自動連接該長途或國際網路供用戶通信。）及「指定選接」（平等接取服務管理辦法第2 條定義係指選接服務提供者依用戶之指定，於其通信網路預先設定用戶選接之長途或國際網路，當用戶以法定長途或國際指定選接冠碼之撥號方式撥接長途或國際網路時，其通信網路自動連接用戶指定之長途或國際網路供用戶通信。）方式，接取長途或國際網路業者之服務。易言之，撥號選接，係指發話端用戶在作國際或長途通信時，先撥長途或國際網路業者之識別碼（亦稱為接取碼，目前屬於第1 類電信事業的綜合網路業者之國際網路識別碼為3 位數00X ，例如中華電信公司之國際網路識別碼為009 ，原告為006 ，新世紀資通公司為007，亞太固網寬頻公司為005），指定所欲選用的網路業者名稱及通信路由，再撥受話方用戶的國碼、區域號碼及用戶號碼完成通信。指定選接則是由用戶先向市○○路或行動電話業者預先指定所欲選用的長途及國際路由，用戶在作長途或國際通信時，如果沒有先撥業者識別碼，則將按照預先指定的長途或國際網路業者的通信路由提供服務。指定選接可讓用戶省卻撥接3 到5 位數字接取碼，直接撥受話方用戶的國碼、區域號碼及用戶號碼即可完成通信。交通部電信總局於93年8 月4 日公告平等接取服務之實施方式與實施行程，94年7 月1 日起3 大都會區○市○○路及行動電話網路須提供用戶指定選接服務，在94年7 月1 日指定選接服務實施前，除市內電話或行動電話之用戶倘未先以撥號選接方式（即先撥打005 、006 、
007 或009 等國際網路識別碼）選擇國際路由，而是撥打中性國際識別碼002 或「+ 」符號，係由市○○路或行動電話網路業者代為選定的國際路由，通常為本身或集團內其他電信事業所提供的國際網路。此為兩造所不爭，並有平等接取服務管理辦法上開規定及交通部電信總局93年8月4 日電信規字第09305008100 號公告附卷可稽。
⒊本件係發生於00年0 月中旬，當時消費者倘未先以撥號選
接方式（即先撥打005 、006 、007 或009 等國際網路識別碼）選擇國際路由，而是撥打中性國際識別碼002 或「+ 」符號，係由市○○路或行動電話網路業者代為選定的國際路由，通常為本身或集團內其他電信事業所提供的國際網路。依交通部電信總局所統計92年電信服務營收比分析，92年電信市場總營收約達3,500 億元，其中國際電話服務占7.73% （約270 億元），而中華電信公司與新固網業者（指台灣大哥大公司、新世紀資通公司及亞太固網寬頻公司）之市占率比較，國際電話營收，中華電信公司占
57.82%（約156 億元），其他3 家固網合計佔42.18%（約
114 億元），原告對此並不爭執，並有電信相關統計資料即92年電信服務營收比分析、中華電信公司與新固網業者市占率之比較附卷可稽。原告為增加經營利得，於93 年7月中旬分別於報紙刊登系爭廣告㈠及系爭廣告㈡，即希望中華電信公司、遠傳電信公司及和信電訊公司之廣大行動電話用戶，能轉設定原告所經營之國際通信服務，以增加其經營利潤。易言之，中華電信公司、遠傳電信公司及和信電訊公司之行動電話用戶若未受系爭廣告㈠及系爭廣告㈡影響選擇撥號選接006 ，則會習慣性撥號選接公碼002或受行動電話用戶申請書約定由行動電話業者代為選擇撥號選接中華電信公司之009 或新世紀資通公司之007 。同理，原告或其關係企業台灣大哥大公司之行動電話用戶如需國際直撥服務，亦必須註冊申請，消費者必須臨櫃或網路下載填寫申請書，有卷附原告之國際電話業務營業規章第9 條規定：「用戶申請本公司市○○路業務時，除用戶不使用本公司提供之本業務服務，或依其需求選用其他業者之國際網路服務業務外，即由本公司提供國際網路業務服務。」可稽。觀之交通部電信總局所統計93年電信市場總營收約達3,690 億元，其中國際電話服務占7.47% （約
275 億元），而中華電信公司與新固網業者市占率比較，國際電話營收，中華電信公司降為53.39%（約147 億元），較92年減少7 億元，其他3 家固網業者合計提高為46.61%（約128 億元），較92年增長約14億元，此有93年電信服務營收比分析、中華電信公司與新固網業者市場競爭概況附卷附卷足憑，可見系爭廣告㈠及系爭廣告㈡確足以影響交易秩序。
⒋縱認遠傳電信公司及和信電訊公司非固定通信業務經營者
，與原告間不具水平競爭關係，亦難認系爭廣告㈡對遠傳電信公司及和信電訊公司之正常商業利益毫無影響。蓋遠傳電信公司、和信電訊公司等二事業與新世紀資通公司就
002 國際電話之轉接部分存有合作關係，此觀之卷附遠傳電信公司93年度年報中明示遠傳電信公司、和信電訊公司與新世紀資通公司間簽訂有網路互連契約，且雙方間為關係人交易，董事長相同，遠傳電信公司之營業收入包括代新世紀資通公司收取國際電話服務收入等自明。職是，當遠傳電信公司或和信電訊公司之行動電話用戶以國際直撥電話接取碼002 撥打國際電話，遠傳電信公司或和信電訊公司將此話務轉接至新世紀資通公司所提供之國際路由，而遠傳電信公司及和信電訊公司將用戶撥打國際直播電話接取碼002 轉接至新世紀資通公司之國際路由，而非轉接至包含原告在內之其他3 家固定通信業務經營者，足見遠傳電信公司、和信電訊公司與新世紀資通公司間就002 國際電話訊務轉接之合作關係，較轉接至其他固定通信經營者之國際路由更具有商業利益（因遠傳電信公司、和信電訊公司與新世紀資通公司就002 國際電話之訊務轉接，係出於自願性之交易安排，必然係符合各方之利益）。原告刊登系爭廣告㈡，如造成遠傳電信公司及和信電訊公司之行動電話用戶有自93年7 月15日起撥打國際電話前3 碼改為006 ，當然損及遠傳電信公司、和信電訊公司與新世紀資通公司間就002 國際電話訊務轉接之商業利益。抑且，新世紀資通公司亦向被告陳述系爭廣告㈡確影響其商業利益，有新世紀資通公司書面陳述意見附原處分卷可稽。是原告主張：遠傳電信公司係行動通信業務經營者，與原告不具水平競爭關係，主張刊登系爭廣告㈡之行為無公平交易法第24條之適用云云，並不足採。
⒌按交通部電信總局訂頒平等接取服務管理辦法第4 條規定
：「行動電話業務經營者、1900兆赫數位式低功率無線電話業務經營者及第三代行動通信業務經營者應依下列選接方式提供平等接取服務：一、以指定選接方式提供其用戶選接任一第一類電信事業國際網路業務經營者所提供之國際網路通信服務。二、以撥號選接方式提供其用戶選接任一第一類電信事業及第二類電信事業所提供之國際網路通信服務。」即行動通信網路業者除提供用戶行動電話發話、受話之功能外，亦提供用戶撥打國際電話之選接服務。依此，行動電話用戶亦有可能為國際電話之使用者，此由系爭廣告㈠及系爭廣告㈡以中華電信公司及遠傳電信公司為訴求對象即明，其與原告本身是否持有行動通信網路業務執照、有無行動電話用戶係屬二事。中華電信公司係持有綜合網路業務經營者特許執照及行動通信業務經營者特許執照之業者，同時經營固定通信網路業務及行動通信網路業務，與原告皆於國際網路業務市場內相互競爭，亦為原告所不否認，遠傳電信公司與新世紀資通公司部分已如前述，是原告主張：系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係以中華電信公司、遠傳電信公司及和信電訊公司之行動電話用戶為訴求對象，原告為固定通信網路業務經營者，本身未經營行動電話業務亦無行動電話之用戶，原告與中華電信公司、遠傳電信公司間不存在相互以較有利之價格、數量、品質或服務爭取交易機會之競爭關係，故不符合公平交易法第24條之構成要件云云，要不足採。
㈢關於原告主張：系爭廣告㈠及系爭廣告㈡內容載明「免申請
，免換號」及「全民響應、人人有獎…」等贈獎訊息並配合推出贈獎活動，有別於電信業者通常使用之公告方式，且配合推出促銷優惠活動，依照一般消費者之判斷能力，客觀上並無引起其誤認之合理可能性、原告於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡刊登時，除透過TVBS等11個電視媒體先播出「中華╱遠傳╱和信╱台灣大哥大用戶撥打國際電話前3 碼改為006 免申請免換號即可直撥」，亦透過刊登系爭廣告㈠及系爭廣告㈡之平面媒體刊登15日全體行動電話用戶廣告，並於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡刊登後立即接續「熱情打動全世界」、「都是006 送的」等廣告播出，隨後又立即播出「中華電信用戶告訴中華電信用戶」等證言篇廣告，所有廣告均有相同之「006 」國際電話服務訴求外，亦清楚載明公司名稱、「00
6 提醒您」或「台灣固網提醒您」，消費者根本不可能產生系爭廣告非原告刊登之誤認等事由，主張系爭廣告㈠及系爭廣告㈡不會造成誤導性之效果云云。惟查：
⒈原告於93年6 月份刊登之「熱情打動全世界」及同年7 月
份刊登之「都是006 送的」等廣告中，廣告除於左上角植有內含「006 台灣國際直撥」藍色方塊圖案，左下角亦有原告之商標圖案及「台灣固網」等文字。然對照系爭廣告㈠及系爭廣告㈡均係以黑色粗體大字載列「民國93年7 月15日起中華電信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」或「民國93年7 月15日起遠傳／和信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」、「免申請、免換號～即可直撥」、「全民響應、人人有獎」等文句，右下方載有贈獎訊息及撥打國際電話之範例；系爭廣告㈠、㈡之右下角則均載列「免付費查詢＆領獎專線：0000-000000 」，除前開電話號碼外，廣告版面中並無足資識別廣告刊登者之事業名稱、商標或企業識別標示。系爭廣告㈠之版面下方則植以內含黃、橙、紅漸層色細線之藍色橫條，確與中華電信公司經常使用於平面媒體廣告版面下方之圖樣高度相似，而系爭廣告㈡則於左上角植以圓弧轉角之圖樣，右下角則有紅色三角形，而「全民響應、人人有獎」等字樣前亦有紅色三角形圖案，亦與遠傳電信公司之企業識別系統類似，而合併觀察廣告文案內容、圖樣及未揭載原告之公司名稱、商標或企業識別標誌，在一般知識經驗之消費者施以普通注意力之情況下，實難僅憑配合推出「全民響應、人人有獎」、「免申請、免換號」或「免付費查詢＆領獎專線：0000-000000」等文句，即分辨出系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係由原告所刊登。且倘一般消費者施以普通注意，即可從「全民響應、人人有獎」、「免申請、免換號」或「免付費查詢＆領獎專線：0000-000000 」等訊息，即可知悉系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係由原告刊登，則原告何須一反其過往所刊登或播出廣告之慣用模式，刻意將公司名稱、商標及企業識別標示予以隱匿。
⒉原告所主張93年7 月間播出之「中華／遠傳／和信／台灣
大哥大用戶撥打國際電話前3 碼改為006 免申請免換號即可直撥」廣告，係透過電視媒體播出，而系爭廣告㈠及系爭廣告㈡係於報紙媒體刊登，報紙廣告及電視廣告之閱聽大眾未必重疊，即便消費者同時由報紙及電視接收到原告兩則廣告之訊息，亦未必有能力將兩則廣告訊息加以連結，從而分辨出系爭廣告㈠及系爭廣告㈡之刊登者身分，以及系爭廣告㈠及系爭廣告㈡實際係以所有行動電話用戶為訴求對象。再者，原告之「中華／遠傳／台灣大哥大用戶撥打國際電話前3 碼改為006 」平面廣告，係於93年7 月28日至29日刊登於自由時報及蘋果日報，刊登時間係於系爭廣告㈠及系爭廣告㈡之後，亦非如原告所主張：刊期（93年7 月17日至31日）合計長達15日云云，有原告之廣告刊期表附原處分卷可參。雖因本件檢舉人中華電信公司及遠傳電信公司並未爭執前開電視廣告或平面廣告是否違反公平交易法，原處分亦未對其適法性進一步加以論究，惟前開電視廣告或平面廣告不僅如同系爭廣告㈠及系爭廣告㈡並未刊載廣告刊登者之名稱，且均傳達「93年7 月15日起行動電話用戶撥打國際電話前3 碼改為006 」之訊息。
且事實上無論是國際直撥電話服務接取碼002 ，抑或各家固定通信業務經營者之國際電話網路識別碼均未曾改變。㈣關於原告主張：系爭廣告㈠及系爭廣告㈡未使用任何競爭對
手之公司名稱、商標或商品識別、無攀附他人商譽或不當仿襲他人商品外觀等詐取他人努力成果之行為、亦無利用比較廣告或以損害競爭對手為目的，為阻礙公平競爭之行為，不符公平交易法第24條之案件處理原則所揭載公平交易法第24條規定所稱「顯失公平」之行為類型，故原告刊登系爭廣告之行為不違反公平交易法云云。惟查：
⒈按公平交易法第24條規定係一概括規定，具高度不確定性
之法律概念，以作為其他具體規定之補充，實務上可能構成該條違反之行為態樣繁多，為使其適用具體化、明確化，被告就其所處理違反公平交易法第24條規定之案件類型予以整理，訂定公平交易法第24條之案件處理原則，惟具體個案仍須依據公平交易法第24條規定之構成要件加以判斷，殊非對於未列載於該原則之具體行為態樣即一律排除公平交易法第24條規定之適用。
⒉原告刊登系爭廣告㈠及系爭廣告㈡，使消費者誤認中華電
信公司或遠傳電信公司之行動電話用戶，自93年7 月15日起撥打國際電話前3 碼須改為006 ，不符合廣告正確傳達訊息之原則。且系爭廣告㈠及系爭廣告㈡未載列足資識別廣告刊登者身分之事業名稱、商標或企業識別標誌，不符合廣告完整揭露訊息之原則；而系爭廣告㈠及系爭廣告㈡易使消費者誤認廣告刊登者之身分及廣告所欲傳達之內容，亦難謂無誤導性質，實非屬以價格、數量、品質、服務為中心之效能競爭，有悖於商業競爭倫理，且足以使一般大眾對於中華電信公司或其他固定通信業者網路識別碼產生錯誤之認識，進而損害中華電信公司或其他固定通信業者，為增加消費者對其網路識別碼認知，而投入廣告及行銷活動應產生之效益，此有卷附中華電信公司於系爭廣告㈠刊登後，立即於93年7 月21日至同年8 月4 日刊登廣告強調中華電信公司網路識別碼仍為009 可資佐證。職是，原告刊登誤導性廣告之行為，具有商業競爭倫理之非難性，且損害競爭對手所投入廣告或行銷活動之效益，自屬足以影響交易秩序之顯失公平行為。
㈤關於原告主張：系爭廣告㈠及系爭廣告㈡使用內含黃、橙、
紅色細線之藍色橫條，圓弧轉角圖案、紅色三角形等圖形，前開圖形並不具有表彰商品或服務來源之識別力，且非襲用他人著名之商品或服務表徵或抄襲他人商品或服務之外觀，積極榨取他人努力成果，故無違反公平交易法第24條規定云云。惟按被告之處理公平交易法第20條案件原則第16點規定︰「（第1 項）左列各款情形，於未符合本法第20條規定之構成要件時，得以違反本法第24條規定處理之︰㈠襲用他人著名之商品或服務表徵，雖尚未致混淆，但有積極攀附他人商譽之情事。㈡抄襲他人商品或服務之外觀，積極榨取他人努力成果，對競爭者顯失公平，足以影響交易秩序。（第2項）前項情形，於商品外觀係屬公眾得自由利用之技術者，不適用之。」係針對事業涉及「仿冒表徵」案件，雖未符合公平交易法第20條構成要件，但倘有積極攀附他人商譽或積極榨取他人努力成果，仍有同法第24條之適用。如前所述，原處分係以合併觀察系爭廣告㈠及系爭廣告㈡所載列之「民國93年7 月15日起」、「中華電信用戶撥打國際電話“前3碼改為006 ”」、「遠傳／和信用戶撥打國際電話“前3 碼改為006 ”」等文案內容及圖形，易造成消費者誤以為中華電信公司或遠傳電信公司之行動電話用戶，自93年7 月15日起撥打國際電話前3 碼須改為006 ，作為立論依據，並未單獨僅就系爭廣告㈠及系爭廣告㈡使用內含黃、橙、紅色細線之藍色橫條，及圓弧轉角圖案、紅色三角形等圖形，作為違法認定。此與公平交易法第20條所欲規範之仿冒表徵行為，抑或上開之積極攀附他人商譽、積極榨取他人努力成果係分屬二事，原告主張：非襲用他人著名之商品或服務表徵或抄襲他人商品或服務之外觀，積極榨取他人努力成果，故無違反公平交易法第24條規定云云，有所誤解，自不足採。
六、對於違反公平交易法規定之事業，依公平交易法第41條前段規定，係「得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2500萬元以下罰鍰」。是本件被告既認原告違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，核於法規授權之目的並無不合。關於原處分處以罰鍰150 萬元部分。按行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」本件被告據以處罰原告之公平交易法第41條前段規定之罰鍰在「新臺幣5 萬元以上2500萬元以下」，被告處以罰鍰150 萬元，於法定範圍內，無裁量逾越之情事。被告依公平交易法第25條之規定為中央主管機關，其於裁處罰鍰時，自得考量違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度、危害交易秩序之持續期間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況、營業額、市場地位，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型、事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等態度及綜合其他判斷因素，而為決定。依公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」被告為統一裁量基準，訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級而各有不同之基數，各項基數加總後再對照其應處罰鍰金額而處以罰鍰。本件原處分作成時，其裁處罰鍰額度即係依據89年8 月31日行政院公平交易委員會（89）公法字第02959 號函分行之「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」為之，被告以原告違法等級積分為6.5 分，課處150 萬元之罰鍰，其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或係出於不相關之動機之裁量濫用，亦尚無因故意或過失而消極不行使裁量權之裁量怠惰情事。
是本件裁罰額度於法亦無不合。
七、綜上所述，原處分以原告違反公平交易法第24條規定，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰150 萬元，認事用法，並無違誤，訴願決定，予以維持，亦屬妥適，原告仍執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘攻擊防禦方法，核與前開論斷結果無礙，爰不逐一論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 10 日
第一庭審判長法 官 王立杰
法 官 劉錫賢法 官 胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 10 日
書記官 陳幸潔