臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02263號原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 戊○○
洪天貺
參 加 人 桃園縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 己○○
庚○○張曼隆 律師上列當事人間因區段徵收事件，原告不服行政院中華民國94年7月6日院臺訴字第0940086890號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：參加人桃園縣政府為辦理南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區區徵收計畫書、圖等報請被告以93年10月21 日 內授中辦地字第0930726312號函，核准徵收桃園縣桃園市○○段○○○ ○號等249 筆土地（依原處分卷附區段徵收計畫書附件16徵收土地清冊記載，應係235 筆之誤）及一併徵收其土地改良物，交由參加人以93年10月22日府地區字第0930276636號公告，並以同日府地區字第0930276644號函知各土地所有權人、三七五租約承租人。原告向參加人提出異議，參加人迭以93年11月12日府地區字第0930292793號、第0000000000號、第0000000000號及93年11月26日府地區字第0930306220號函復略以，南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區細部計畫案業於93年3 月15日公告實施，並規定以區段徵收方式辦理開發；為反映市場正常交易價格變動情形，逐年適度調整公告現值，經由該縣地價及標準地價評議委員會評議確定，原告所（共）有坐落桃園縣桃園市○○段604 及604-1 地號土地，93年度公告土地現值訂為每平方公尺新臺幣（下同）37,830元及35,530元，符合一般正常交易價格水準；該縣93年度區段徵收補償成數前經地價評議委員會評定以不加成補償為原則，係考量區段徵收之本意在鼓勵地主申領抵價地，藉此與政府共享開發成果及促進社會整體經濟繁榮達成財務自償目標，有別於一般徵收；抵價地比例按有無課徵工程受益費分別訂為百分之四十七及四十二，係依區段徵收實施辦法第16條規定，考量地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素綜合評估；不願領取現金補償，可於區段徵收公告期間內以書面向該府申請發給抵價地；最小建築基地之規定，除為塑造優美合宜之都市景觀，同時兼顧抵價地分配之可行性，以維護權利價值較小之地主之權益等語。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
先位聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
備位聲明：
⒈被告應賠償原告4 億716 萬元，及自64年10月2 日至清償日止按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之意旨：
⒈違反比例原則：
「南崁新市鎮都市計畫」案係於64年10月2 日公布實施，並規定其市鎮中心應作整體設計方得開發，按平均地權條例第56第1 項第1 款規定，新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者，得為辦理市地重劃（領回65％以上），又實施方式有重劃及徵收二種方式之擇一選擇，參加人卻於不體恤土地所有權人之財產權，而採取大量強制剝奪土地所有權人之區段徵收方式（領回40％），實有違反「比例原則」。
⒉未召開區段徵收公聽會：
參加人於93年4 月10日係直接召開協議價購會議及區段徵收說明會，未聽取土地所有權人及利害關係人之意見。按司法院釋字第409 號解釋意旨及土地徵收條例第10條規定，需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。
⒊區段徵收目的未適法：
本件爭執土地係都市土地，應依土地徵收條例第11條規定，需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，又參加人將本區域變更及規畫為多功能藝文園區，即非屬上述法律所定之五種重大情形之任何一種。
⒋參加人主張由都市計畫委員會評定本區區徵
收對人民較有利，然而被告107 次會議於通過本區段徵收案之出席人數僅8 人，不符人民利益。
⒌協議價購其他踐行之可能性：
依土地徵收條例第11條規定，需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得。然而參加人卻採取強制區段徵收土地所有權，未踐行其他方式之可能性。
⒍踐行說明會：
依土地徵收條例第10條規定，參加人將都市計畫說明會取代區段徵收公聽會，應有違法之處。
⒎區段徵收之抵價地計算及如何登記：
參加人對於原告於此區段徵收時之補償僅為45％，與其發文公告若已繳納工程受益費之土地所有權人得補償52％，其差額為7 ％，於此區段徵收土地，原告原持分為
678.6 平方公尺，按差額計算，參加人應補償原告47.5平方公尺之差額，故依土地規則規定若登記差額於1 平方公尺以上時係無法登記。另依土地徵收條例第39條規定抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。本區段徵收土地依被告主張，係依權利價值及地價高低計算，顯與法律規定不同。
⒏變更主要計劃應以市地重劃為之：
本件系爭土地係都市土地，依大法官釋字第406 號及國土計劃，即依法應以市地重劃為之，加上2 年後人民依法可買回土地勢必再掀起訴訟之爭源，及參加人現在無經費之事實下，勢必採BOT ，其發包及動工計畫至今尚無計畫，若要完成藝文園區之興建必超過2 年，亦將再度侵害土地所有權人之權利，何不撤銷徵收、還地於民，解除禁建，改採市地重劃，實為雙贏之公益。
⒐重覆工程何來公益：
本件工程皆為都市計畫，因已向人民徵收工程受益費，依參加人主張，本件之人行道下方水溝及排水溝復舊等電力設施、自來水埋設已完成，足見政府僅以都市計畫65﹪以下與區段徵收40﹪以上，其中用多20﹪以上劃出公共設施作為綠地等，侵害人民財產權。
⒑信賴保護原則：
原告等土地所有權人因信賴政府都市計畫之市地重劃所帶來之公益，是以被告即須負擔本件系爭土地執行錯誤之費用。
⒒本件是否已報目的事業主管機關即本件被告核准：
參加人於90年公告細部計畫及配合變更主要計畫時，是否已依土地徵收條例第10條規定，報經目的事業主管機關許可？⒓備位聲明- 賠償原告為4 億716 萬元整及利息計算係每
年2 035 萬8 仟元之自政府公布實施都市計畫至清償日止計算之：
系爭土地係由參加人自64年10月2 日公布實施都市計畫後，即對人民所有土地實施禁建，期間長達三十餘年之久，如今本區域附近環境已成熟發展，而於本區段徵收之土地所有權人，其土地僅能禁建，無法依建、商地之使用及受益，對於憲法保障人民財產權意旨顯有違背，依行政訴訟法第198 及第199 條規定，原告提出三筆房屋公司出售實例作為被告及其參加人應賠償予原告之損害賠償，其計算為原告之土地於徵收前土地總面積為2262平方公尺，依不動產估價技術規則第2 條、第12條規定，本件系爭土地係桃園市最精華、黃金商業地區，故本件係屬特定價格及原告於期待因素之法律條文變更後之價格，又目前面鄰中正路之市場買賣機制價格係每平方公尺為60萬元【計算公式為每平方公尺土地單價係總價除以每平方公尺之土地面積，如北區房屋：
57.17=（6500÷34.48）×0.3025、信義房屋：
58.85=（4280÷22.04）×0.3025、中信房屋：
69.75=（2580÷11.19）×0.30 25】。故被告及其參加人應賠償原告損害，將原告持有土地面積乘以市場買賣機制價格共計為4億716萬元，另外利息計算為按年息百分之五計算，每年利息為2035萬8仟元，利息計算期間係自政府公布實施都市計畫至清償日止計算之云云。
⒔提出本件訴願決定書、土地使用分區、土地所有權人及
利害關係人之意見訴願書、府地區字第0940126512號及府地區字第0950292053號、異議書、89府工都字第237321號、桃區設字第0000-0000Y號、台水二處桃所工字第1858號、90府工土字第135295號、土地謄本、位置圖、房屋仲介公司價格參考表、最高行政法院95年判字第383 號、行政院文化建設委員會第0000000000號及聯合報等件影本為證。
㈡被告主張之意旨：
⒈有關原告主張區段徵收違反比例原則，應採市地重劃方式開發乙節：
依平均地權條例第60條規定，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付；又依市地重劃實施辦法第31條規定，重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準。查本件區段徵收範圍內公共設施用地中包括5.16公頃藝文展演用地，因其非屬土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目，若辦理市地重劃，位於藝文展演用地上之土地所有權人將仍分配於該用地上，由於藝文展演用地為公共設施用地，將來參加人需再辦理徵收，方能取得該用地，無法以市地重劃一次達到開發之目的，而就土地所有權人來說，參加市地重劃後仍分配於公共設施用地上，將來再被徵收，權益無法獲得保障，故本件實不宜採市地重劃方式辦理開發。
⒉有關原告主張未依土地徵收條例第10條規定辦理公聽會乙節：
⑴本件區段徵收係依據都市計畫規劃辦理，該都市計畫
主要計畫於辦理變更及擬定細部計畫時，參加人業依都市計畫法規定，於90年5 月21日起至90年6 月19日辦理公開展覽，並於90年6 月1 日上午10時及92年6月30日下午2 時假桃園市公所召開二場說明會，並經桃園縣都市計畫委員會審議通過、發布實施有案，依土地徵收條例第10條第2 項但書規定及同條例施行細則第11條第1 項第2 款規定，於報請區段徵收前應免再舉行公聽會。另為讓土地所有權人充分瞭解區段徵收作業，參加人於區段徵收計畫書陳報核定前，已依土地徵收條例第38條規定，於93年4 月10日舉辦區段徵收說明會，向土地所有權人辦理區段徵收相關法令規定，並答覆土地所有權人對於區段徵收之疑義。⑵徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，法律就徵收之
各項要件自應詳加規定，尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用，然因依都市計畫法劃設之公共設施用地，皆經公開展覽、舉辦說明會等法定程序，並由各級都市計畫委員會審議通過，基於都市計畫法定程序已具有踐行公聽會性質，故該公共設施用地辦理徵收時，應毋需再舉辦公聽會，至位屬非都市土地之公共設施用地，於徵收計畫確定前，仍應依規定舉行公聽會，故土地徵收條例第10條第2項及土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款除外之規定，並無矛盾或不合理之處。
⒊有關原告主張區段徵收未適法乙節：
⑴按土地徵收條例第4 條第1 項第1 款規定，新設都市
地區之全部或一部，實施開發建設者，得為區段徵收。參加人為促進都市整體發展，增進土地利用，擬訂本區都市計畫之細部計畫並配合變更主要計畫，其中主要計畫前經被告92年1 月3 日台內中營字第0910085368號函核定，並經參加人於92年1 月16日公告實施。細部計畫部分，提經桃園縣都市計畫委員會93年2 月13日第14屆第15次會議審議通過，並於93年
3 月15日發布實施有案，其開發方式規定以區段徵收方式辦理開發，一切均依法辦理。
⑵參加人經評估除協議價購外並無其他合適之開發方式
，爰於93年4 月10日召開協議價購會議，徵詢土地所有權人辦理讓售之意願，由於區段徵收與一般徵收不同，可選擇領回現金或抵價地，多數地主認為領回抵價地較為有利，不願領取現金，因未能達成協議，參加人於同日隨即召開區段徵收說明會後，依土地徵收條例第38條規定，申請區段徵收桃園市○○段526 地號等249 筆土地，面積16.1613 公頃（因誤繕已更正為235 筆土地，面積15.651673 公頃），被告經提土地徵收審議委員會第107 次會議審議通過，並以93年10月21日內授中辦地字第0930726312號函核○○○區段徵收，於法尚無不合。有關原告所陳本件都市計畫規劃之多功能藝文園區非屬土地徵收條例第11條所定除外之5 項事業，係原告對法令之誤解，上開法令係指該5 項事業得因公共安全等因素未及與土地所有權人辦理協議而申請徵收，本件區段徵收開發目的非屬上開法令所列五種事業，自應依法辦理協議價購有案，並無違背相關法令規定。
⒋有關原告主張被告所屬土地徵收審議委員會第107次會議僅8位委員（全部15位）出席，不符人民利益乙節：
依被告所屬土地徵收審議委員會組織規程第6條規定，該土地徵收審議委員會第107次會議已有8位委員出席，已達半數以上，符合上開法令之規定，故其決議自有其法定效力。
⒌有關原告主張區段徵收抵價地面積之計算疑義乙節：
查抵價地分配之主管機關為參加人，並非被告，故所陳事項與被告核准區段徵收之行政處分無涉。依土地徵收條例第39條第2 項規定，抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則，因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限，但不得少於百分之40，至每一土地所有權人實際領回抵價地面積，須按其應領地價補償費金額及領回抵價地位置之地價計算，即由參加人依土地徵收條例施行細則第50條規定之計算公式辦理，計算結果每位土地所有權人實際領回抵價地面積，可能高於抵價地比例，也可能低於抵價地比例，並非原告所稱直接以徵收面積乘以抵價地比例計算應領之土地面積。原告若對於參加人計算分配之抵價地面積仍有疑義，應另案向其提出。
⒍有關原告主張依大法官釋字第406號解釋，應以市地重劃為之乙節：
大法官釋字第406 號解釋係針對已發布都市計畫主要計畫，並於主要計畫書載明「應擬定細部計畫後，始得申請建築使用，並應儘可能以市地重劃方式辦理」之規定，且尚未發布細部計畫地區者，政府不得據此否准人民申請建築執照，而應依都市計畫法第17條第2 項但書規定辦理，並非原告所稱本件應以市地重劃開發之依據。⒎有關原告主張被告應依行政程序法第102條規定，請土地所有權人陳述意見乙節：
行政程序法第102 條之立法目的係為避免行政機關恣意專斷，並確保相對人之權益。是行政機關於作成行政處分前，就同一事件之重要事項，已依行政程序法第39條規定基於調查證據之必要通知相對人陳述意見，或依同法第1 章第10節舉行聽證，或依同法第102 條規定給予處分相對人陳述意見機會，如踐行上開程序之機關係有權為之，則作成行政處分縱非踐行上開程序之機關，似亦符合行政程序法第102 條規定，毋庸於作成行政處分前再給予相對陳述意見機會，前經法務部90年3 月28日法90律字第009099號函釋在案。另需用土地人藉由核准徵收機關之核准而取得需用土地，參與徵收程序，居核准收機關之協力地位。徵收程序中已由需用土地人給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會，核准徵收機關於為核准徵收之處分前自無依行程序法第102 條規定重複踐行之必要，亦為最高行政法院95年383 號判決所論斷。本件參加人既已依土地徵收條例施行細則第13條規定給予土地所有權人陳述意見之機會，被告於核准徵收前未再依行政程序法第102 條規定給予陳述意見之機會，應無違法。
⒏有關原告之備位聲明：
禁建之原處分機關為參加人，並非被告，原告若對該項處分有異議應另向參加人提出，與本件無涉。本件區段徵收作業，一切依照相關法令規定辦理，並無原告所陳違法之事實，且原告土地參加區段徵收，依土地徵收條例第39條規定應發給之徵收補償，前經原告依土地徵收條例第40條規定，向參加人申請發給抵價地，參加人於95年6 月13日通知原告辦理抵價地抽籤分配作業，並於95年10月26日囑託所轄地政事務所將原告所選配之抵價地辦理登記完竣。故本件一切依法辦理徵收補償，原告已領回其選配之抵價地（桃園市○○段31及58地號），並無損害原告之權益，毋需予以損害賠償。且其所提備位聲明，與本件並無因果關係，故原告要求以○○○區段徵收土地附近土地之市場價格每平方公尺60萬元計算，再加計64年迄今之利息，顯無理由等語。
⒐提出「變更南崁新市鎮都市計畫[ 市政中心（中心商業
區）為藝文展演用地及商業區、市鎮中心（文事中心）為商業區] 案」公告文及部分都市計畫書內容、「擬定南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫」案公告文及部分都市計畫書內容、被告94年8 月19日內授中辦地字第0940050492號函（同意更正區段徵收面積）及核准「南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區區徵收公文及區段徵收計畫書等件影本為證。
㈢參加人主張之意旨：
⒈參加人直接採取區段徵收方式徵收，並無違反比例原則：
土地之取得應以區段徵收方式為之，不宜以市地重劃方式為之。蓋依平均地權條例第60條規定，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記等第四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付；又依市地重劃實施辦法第31條規定，重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準。查本件區段徵收範圍內公共設施用地中包括5.16公頃藝文展演用地，因其非屬土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目，若辦理市地重劃，原位於藝文展覽用地上之土地所有權人將仍分配於該用地上，由於藝文展演用地為公共設施用地，將來桃園縣政府需再辦理徵收，方能取得該用地，有違土地整體開發取得公共設施用地之精神，而就土地所有權人來說，參加市地重劃後仍分配於公共設施用地上，將來再被徵收，權益無法獲得保障，足見本件不宜採市地重劃方式辦理，而應以區段徵收方式為之較為適宜。
⒉參加人在報請區段徵收前，已依土地徵收條例第22條規定，確實踐行協議價購程序：
⑴參加人曾於93年3月16日公告系爭土地及建物所有權
人，訂於93年4 月10日上午10時參加由康秋桂地政局長主持之協議價購會議及區段徵收說明會，該函主旨指明並發函通知土地所有權人：公告舉辦「桃園南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區」協議價購及區段徵收說明會，公告事項為一、訂於93年4 月10日（星期六）上午10時，假桃園市同安國民小學大禮堂，分別召開「桃園南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區」協議價購及區段徵收說明會。二、本特定區內所有權人若有任何意見，請於說明會召開前（93年4 月10日）以書面向本府提出，若於說明會後仍有意見者，請於會後一週內提出。三、「桃園南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區」徵收說明會資料簡報及陳述意見單請至桃園縣政府入口網站下載專區下載。對於部分地主因送達處所不明，而無送達者，參加人於93年3 月31日並以府地區字第0930073016號函請地政局（區段徵收課），就公示送達公告及所有權清冊，請該局張貼適當處所公告周知。而該協議價購會議由參加人之地政局長康秋桂主持，當日出席人員有縣議員黃景熙、李曉鍾、桃園縣警察局、城鄉發展局等分別派員出席，系爭土地所有權人包括原告在內計有216 名到場。
⑵參加人於93年6 月15日並以府地區字第0930148218號
函函請各土地所有權人出席訂於93年6 月26日上午10時，假桃園市同安國民小學大禮堂，召開「桃園南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文園區）特定區區徵收第二次說明會，該次會議並由廖正井副縣長主持，並就系爭土地開發緣起、協議價購程序、區段徵收目的、各項補償標準、土地所有權人陳述意見作充分討論陳述，所有權人林清標先生等88人或於協議價購說明會前或於會後1 週內陳述意見參加人並就地主之陳述意見，作適當答覆及處理。系爭土地係坐落於桃園市編號46、605 區段，經94年5 月31日本縣地價及標準地價訊議委員召開會94年第3 次會議決議略以，經依地價調查規則作業規定，重新查估93 及94 年擬評現值，本件土地之93、94年公告土地現值已達一般正常交易價格，故本案編號46、604 、605 、606 地價區段之93及94年公告現值分別為每平方公尺3萬3000元、3 萬9400元、5 萬6000元、5 萬5000元等語。依上開決議，本件區段徵收補償價額與一般市價相當。
⒊參加人在報請徵收之前，已舉辦公聽會：
⑴依土地徵收條例第10條第2項規定之意旨公聽會應係
指就計畫書內容之目的、用途，及徵收之必要與所欲實現之公益等，讓地主及利害關係人表示意見，避免手段與目的不合，並避免不必要之徵收。至於都市計劃公開展覽時所舉辦之說明會（都市計畫法第19條參照），均係對系爭土地之使用計畫、目的用途做說明，足認該土地徵收條例第10條第2項但書所規定已舉辦公聽會及說明會者，應可代替土地徵收公聽會。⑵參加人對於擬定南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文園
區）細部計劃，曾依都市計劃法第117 條及第22 條規定公開展覽，展覽期間自90年5 月21日起至90年6月19日止，共計30日，並將展覽期間刊登於90年5 月21日之自由時報週知。就本件多功能藝文園區細部計劃，並於90年6 月1 日上午10時舉辦說明會，此有被告參加人於90年5 月11日90府城鄉字第90185 號公告訂於90年6 月1 日上午10時在桃園市公所舉辦說明會並將該公告連續3 日刊登於自由時報，並於90年6 月
1 日上午10時如期舉辦說明會。再者，參加人於92年
6 月20日並曾以府城鄉字第09201355511 號公告，訂於92年6 月30日下午2 時整在桃園市公所會議室舉辦說明會，並將該公告連續3 日刊登於自由時報，並於
92 年6月30日下午2 時整如期舉辦說明會。綜上可見，被告參加人就南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文園區）細部計劃書之目的、用途、徵收之必要與欲實現之公益等，讓地主及利害關係人表示意見，足證被告參加人已在合理期限舉辦公聽會或說明會。
⒋本件已報目的事業主管機關即本件被告核准：
本件都市計畫經過參加人都委會評議通過，再報請被告都委會核准實施，其中都市計畫裡之財務計畫有詳細說明係爭土地係採取區段徵收方式，足見本件是經過目的事業主管機關核定。而本件所謂的目的主管機關為本件被告。退步言之，依土地徵收條例第4 條第3 項及第4項規定，辦理區段徵收之土地若位屬非都市土地，則需擬具興辦事業計畫書報經中央主管機關核定後方得據以實施；若屬都市土地則依都市計畫規劃內容辦理，無需再依土地徵收條例第10條第1 項規定擬具興辦事業計劃報核。參加人為促進都市整體發展，增進土地利用，擬訂本區都市計劃之細部計畫並配合變更主要計畫，由於上開都市計劃即為本件區段徵收之與辦事業計畫，故無需再擬具興辦事業計畫報核。
⒌本件核准之行政處分前，已給與人民陳述意見之機會；
參加人於前揭93年3 月16日函請土地所有權人出席徵收土地協議價購及區段徵收說明會時，即於函件說明欄略以，四、另依土地徵收條例施行細則第13條規定需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。故台端如對協議價購或區段徵收有意見者，請於說明會召開前（93年
4 月10日）以書面（如附件）向本府提出，本府將於會議召開時一併答覆，若於說明會後仍有意見者，請於會後一週內提出俾於申請徵收時提供「內政部土地徵收審會委員會」審議考量。五、檢附南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區區徵收說明會資料、陳述意見單及變更通訊地址明信片回函各乙份等語。被告參加人就包括原告及其他土地所有權人及民意代表所提出之意見，參加人亦統一作說明會予以說明。足證參加人確實已依行政程序法第102 條及司法院釋字第409 號解釋內容，給予原告及其他土地所有權人陳述意見之機會。⒍系爭土地區段徵收已實施分配地作業及完工程序，原告提起本訴違反公益：
按行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害，賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴，行政訴訟法第198條第1項定有明文。系爭土地被告參加人於95年6月13日上午8時20分假桃園市○○○○區段徵收抵價地抽籤暨配地作業事宜，並於95年6月27 日公告區段徵收土地所有權人領回抵價地分配結果各項圖冊。再者，系爭徵收土地之規劃工程亦已進入完工階段，建造之一切設施已成公共財，詳如前項所示，如撤銷原處分而回復原狀，於社會經濟之公益顯然有所違背，依上揭規定應以駁回原告之訴，始為適法。
⒎系爭土地已至完工程序，若回復原狀，將損害公益至巨：
⑴參加人截至95年7月13日止已發放予徵收戶之補償金
共計28億4200萬元整，此有參加人於95年7 月13日發函予臺灣土地銀行桃園分行，請該行撥款之函件可參，另就來徵收建物自動拆遷50戶，補償支出約1億 元，地上建物一旦拆除，顯難回復原狀。再者，土地徵收補償花費約24億元，工程施工約計1 億元，上揭費用約計54億餘元。
⑵參加人否認原告有受4 億716 萬元及每年利息2015萬
8 仟元之損害。系爭土地並非禁建，原告以此基礎主張受害30餘年，顯然無理由。另原告所提證物為私文書，參加人否認該文書形式及實質真正，亦否認原告之土地每平方公尺有60萬元之價值及損害，蓋經由桃園地政事務所洽本件所提不動產待售案件之仲介業者（北區房屋青溪店及信義房屋中正店）得知，該二不動產均為座落桃園市○○路之店面，目前均尚未成交，足見原告所提供之價額實為待售價格，並非屬實際交易價格；另本件待售之不動產皆位處高度發展之成熟商圈地區，該區工商活動情形顯與多功能藝文園之土地有所差異，況其使用管制上亦並無多功能藝文園區土地有限制開發之情事，足證該不動產待售物件，實不宜援用為本件區段徵收地價補償比較之基準，益證本件有關原告主張多功能藝文園區土地之市場買賣機制交易價格為每平方公尺60萬元整乙節，顯與事實不符。又原告雖主張其有若干損失，卻未舉證被告有何種故意或過失之行為，原告有如何之損害，且原告之損害係如何計算，以及原告之損害與被告之行為是否具有因果關係，則原告應就上述事實負舉證之責，否則原告空言主張其具有損失，卻又未提出任何證據以資證明，要無可取。
⒏系爭土地並非原告所稱之「禁建」：
64年10月3 日公告實施之南崁新市鎮都市計畫，規定系爭土地應作整體設計方得開發，並建議以區段徵收方式開發，而依都市計畫法相關規定，公、私部門並得依法申請變更或擬定都市計畫。參加人擬定之細部計畫公告實施前，本地區並無其他申請之細部計畫案核定公告實施。為使系爭土地能儘早開發使用，參加人遂於91年1月公開展覽之南崁地區都市計畫（第二次通盤檢討）案涉原市鎮中心部分，經桃園縣都市計畫委員會88年7 月15日第13屆第5 次會議決議略以，維持原計畫，另案委託規劃另行擬定細部計畫等語。故參加人依決議委託專業顧問公司辦理規劃。參加人依法定程序次第於92年1月16日公告實施「變更南崁新市鎮家市計畫（市鎮中心（中心商業區）為藝文展演用地及商業區，並於93年3月15日公告實施「擬定南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）細部計畫」，足見本件非原告所稱之「禁建」，而係計畫實施後未辦理整體設計，以致該區長期限制建築無法發展，且土地所有權人亦未有任何申請辦理後續變更或擬定都市計畫，益證被告參加人依實際發展需要次第完成變更及擬定都市計畫，目前辦理區段徵收開發中，並無涉賠償事宜等語。
⒐提出自由時報剪報，參加人90年5 月11日90府城鄉字第
90185 號公告、92年6 月20日府超鄉字第09201355511號公告、93年3 月16日公告、93年3 月31日函、94年6月28日府地區字第094174777 號函、95年5 月24日府地區字第0950148718號函、95年6 月27日府地區字第0950184637號函及94年1 月6 日函，90年6 月1 日南崁地區都市計劃說明會簽到簿、92年6 月30日南崁新市鎮都市計劃說明會簽到簿一份、辦理「桃園南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文園區）協議價購暨區段徵收說明會簽到簿、辦理「桃園南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文園區）協議價購暨區段徵收說明會會議紀錄、照片、辦理「桃園南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文園區區徵收土地協議價購暨第二次說明會會議紀錄、撤銷協議價購申請書及委託書、系爭區段徵收公共工程第三十七次工地會議- 會議記錄及照片、南崁新市鎮都市計畫地上物補償費、救濟金及地價補償費等發放金額明細表等件影本為證。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為蘇嘉全，嗣已變更為乙○○，並由乙○○聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、依前述兩造及參加人主張之意旨，本件兩造間之爭點厥為：㈠系爭土地以「區段徵收」方式為之，有無違反「比例原則
」？㈡本件區段徵收，有無未履行法定程序，如未召開公聽會給
予人民陳述意見之機會，未踐行協議價購程序，未經審議委員會合法決議，及未報經目的事業主管機關（被告）核准之違法？㈢原告備位聲明請求給付損害賠償及遲延利息，是否有據？
三、系爭土地以「區段徵收」方式為之，有無違反「比例原則」？㈠按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用
之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。」；「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，…」，平均地權條例第60條第1 項前段、市地重劃實施辦法第31條第1 項前段各定有明文。
㈡原告主張本件參加人實施「南崁新市鎮都市計畫」，其方
式有重劃及徵收二種，參加人未體恤土地所有權人之財產權，採取大量強制剝奪土地所有權之區段徵收方式，有違「比例原則」云云，惟其主張為被告及參加人所否認。經查，本件區段徵收範圍內，其公共設施用地中包括5.16公頃藝文展演用地，因其非屬土地所有權人共同負擔之公共設施用地，若採用市地重劃之方式，則依前揭規定，位於藝文展演用地上之土地所有權人將仍分配於該用地上；然而藝文展演用地為公共設施用地，將來參加人需再辦理徵收，方能取得該用地，是以依市地重劃之方式，並無法一次達到開發之目的；且就土地所有權人而言，參加市地重劃後仍分配於公共設施用地上，將來再被徵收，權益更無法獲得保障；由上以觀，本件系爭都市計畫之實施，並不適合採取市地重劃之方式辦理開發；參加人以區段徵收方式為之，並無違反比例原則。原告上開主張，並非可採。
四、本件區段徵收，有無未履行法定程序，如未召開公聽會給予人民陳述意見之機會，未踐行協議價購程序，未經審議委員會合法決議，及未報經目的事業主管機關（被告）核准之違法？㈠⒈按「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可
前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限」；「本條例第10條第2 項但書…所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。」，土地徵收條例第10條第2 項、土地徵收條例施行細則第11條第1 項第2 款各定有明文。依此等規定之意旨可知，公聽會係就計畫書內容之目的、用途，及徵收之必要及所欲實現之公益等，讓地主及利害關係人有表示意見之機會，避免發生手段與目的不符及不必要之徵收等情事；又都市計劃公開展覽時所舉辦之說明會（都市計畫法第19條參照），亦屬對系爭土地之使用計畫、目的用途做說明；故已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，其作用可代替土地徵收之公聽會，應認其符合於土地徵收條例第10條第2 項但書之已舉辦公聽會或說明會之規定。
⒉原告主張本件參加人辦理系爭土地之區段徵收，未依法召開公聽會給予人民陳述意見之機會云云，惟其主張為被告及參加人所否認。經查，參加人對於擬定南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文園區）細部計劃，曾依都市計劃法第
117 條及第22條規定公開展覽，展覽期間自90年5 月21日起至90年6 月19日止，共計30日，並將展覽期間刊登於90年5 月21日之自由時報週知；又本件多功能藝文園區細部計劃，參加人於90年6 月1 日上午10時舉辦說明會，先以90年5 月11日90府城鄉字第90185 號公告訂於90年6 月1日上午10時在桃園市公所舉辦說明會，且將該公告連續3日刊登於自由時報，並於90年6 月1 日上午10時如期舉辦說明會；嗣參加人又以92年6 月20日府城鄉字第09201355511 號公告，訂於92年6 月30日下午2 時整在桃園市公所會議室舉辦說明會，並將該公告連續3 日刊登於自由時報，並於92年6 月30日下午2 時整如期舉辦說明會等情，有本院卷附該等公告、自由時報剪報、會議紀錄等件影本可稽。由此以觀，參加人就南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文園區）細部計劃書之目的、用途、徵收之必要與欲實現之公益等，已依法舉辦公開展覽及說明會，以讓土地所有權人及利害關係人有表示意見之機會。
㈡⒈按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防
、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」，土地徵收條例第11條定有明文。本件參加人實施「南崁新市鎮都市計畫」（多功能藝文園區），核非屬國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地之情形，故依前揭規定，應履行「與所有權人協議價購或以其他方式取得」之前置程序，合先敘明。
⒉原告又主張本件有關系爭土地之區段徵收，參加人未依法踐行協議價購程序云云，惟其主張為被告及參加人所否認。經查，參加人曾於93年3 月16日公告，通知系爭土地及建物所有權人參加於93年4 月10日上午10時由參加人之地政局長康秋桂主持之協議價購會議及區段徵收說明會，並發函通知土地所有權人：公告舉辦「桃園南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區」協議價購及區段徵收說明會，公告事項為：一、訂於93年4 月10日（星期六）上午10時，假桃園市同安國民小學大禮堂，分別召開「桃園南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區」協議價購及區段徵收說明會。二、本特定區內所有權人若有任何意見，請於說明會召開前（93年4 月10日）以書面向本府提出，若於說明會後仍有意見者，請於會後一週內提出。三、「桃園南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區」徵收說明會資料簡報及陳述意見單請至桃園縣政府入口網站下載專區下載；而對於部分地主因送達處所不明，而無送達者，參加人並以93年3 月31日府地區字第0930073016號函請地政局（區段徵收課），就公示送達公告及所有權清冊，請該局張貼適當處所公告周知；而協議價購會議當日，係由由參加人地政局長康秋桂主持，出席人員有縣議員黃景熙、李曉鍾、桃園縣警察局、城鄉發展局等分別派員出席，系爭土地所有權人包括原告在內計有
216 名到場；嗣參加人又以93年6 月15日府地區字第0930148218號函，通知各土地所有權人出席93年6 月26日上午10時在桃園市同安國民小學大禮堂召開之「桃園南崁新市鎮都市計劃（多功能藝文園區）特定區區徵收第二次說明會，該次會議由參加人副縣長廖正井主持，並就系爭土地開發緣起、協議價購程序、區段徵收目的、各項補償標準及土地所有權人陳述之意見等，進行充分之陳述討論，所有權人林清標等88人或於協議價購說明會前或於會後1 週內陳述意見，參加人並就地主之陳述意見，作成答覆及處理等情，有該等函文、會議紀錄、會議照片、撤銷協議價購申請書及委託書等件影本附本院卷可證。由上觀之，本件參加人於系爭土地區段徵收前，核已依法踐行協議價購之程序。
㈢按「本會需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委
員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。」，內政部土地徵收審議委員會組織規程第6 條定有明文。原告雖主張被告所屬土地徵收審議委員會第107 次會議，僅8 位委員出席，有不符人民利益之違誤云云；惟其主張為被告所否認。經查，被告所屬土地徵收審議委員會，於第107 次會議當時，有委員15位，該次會議有8 位委員出席，已達半數以上等情，有該會議紀錄影本附被告機關卷可稽，其開會與決議人數，與前開組織規程之規定，核無不合；其決議自屬有效，並無違誤。原告僅以委員出席為
8 位，即認該決議不符人民利益云云，尚非有據。㈣⒈按「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公
有土地，不得妨礙當地都市計畫。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣（市) ( 局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用；該項用地如有改良物時，應參照原有房屋重建價格補償之。」，都市計畫法第52條定有明文；又「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」；「有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。前項第1 款至第3 款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後1 年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。第
1 項第5 款之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。第1 項第4 款或第6 款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第2 項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。」，土地徵收條例第10條第1 項及第4 條第1 、2 、3 、4 項亦定有明文。
⒉原告復主張參加人辦理系爭土地之區段徵收，有未報經目的事業主管機關（被告）核准之違法云云，其主張為被告及參加人所否認。經查，本件都市計畫係經參加人都市計畫委員會評議通過，再報由被告都市計畫委員會核准實施，其中都市計畫之財務計畫已詳細說明系爭土地係採取區段徵收方式為之等情，有被告94年8 月19日內授中辦地字第0940050492號函（同意更正區段徵收面積）及核准「南崁新市鎮都市計畫（多功能藝文園區）特定區區徵收公文及區段徵收計畫書等件影本附被告機關卷可按，足證本件系爭土地之區段徵收業經目的事業主管機關（被告）之核定。且依土地徵收條例第4 條第3 項及第4 項之規定，辦理區段徵收之土地，若屬非都市土地，需擬具興辦事業計畫書報經中央主管機關核定後方得據以實施；反之，若屬都市土地，依前揭規定，則依都市計畫規劃內容辦理即可，無需再依土地徵收條例第10條第1 項規定擬具興辦事業計劃報核；本件參加人為促進都市整體發展，增進土地利用，擬訂本件都市計劃之細部計畫，並配合變更主要計畫，因該都市計劃即為本件區段徵收之與辦事業計畫，依法並無需再擬具興辦事業計畫報核。
㈤綜上以觀，原告主張本件區段徵收，有未履行法定程序，
舉如未召開公聽會給予人民陳述意見之機會，未踐行協議價購程序，未經審議委員會合法決議，及未報經目的事業主管機關核准之違法云云，依據前揭規定及說明，原告主張，均非可採。
五、原告備位聲明請求給付損害賠償及遲延利息，是否有據？按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」；「行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。」；「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」，行政訴訟法第198 條第1項 、第199 條第1 項、第
7 條各定有明文。經查，本件原告備位聲明請求被告應給付損害賠償4 億716 萬元，及自64年10月2 日即桃園縣政府發布南崁新市鎮都市計畫之日至清償日止按年息百分之五計算之利息云云，係以被告核准系爭土地區段徵收之原處分為違法，本院應作成情況判決，以及該處分為違法，合併請求損害賠償，為其訴求之基礎。惟被告之作成原處分，並無違誤，已如前述；依法本院自無需作成情況判決及命被告賠償；且原處分既非違法處分，原告訴請撤銷合併請求被告損害賠償，於法亦非有據。
六、從而，本件被告核准系爭土地辦理區段徵收之原處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並以備位聲明請求被告給付損害賠償及遲延利息，均無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 5 日
第八庭審判長法 官 蔡進田
法 官 王碧芳法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 1 月 5 日
書記官 蕭純純