臺北高等行政法院判決
94年度訴字第221號原 告 中南汽車客運股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鍾美馨律師
林石猛律師上 一 人複 代理人 鄭瑞崙律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳晉源（局長）訴訟代理人 乙○○
成介之律師上列當事人間因補助費事件，原告提起給付訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：本件被告（改制前為交通部公路局）為徵求業者參與公路旅客運輸路線之經營，於民國（下同）89年9月6日以（89）路監督字第8987841號函請高雄區監理所辦理公告，徵求有經營意願之運輸業者參與評選，並將潮州─萬丹─萬大大橋─舊橋─小港機場─高雄市路線（下稱系爭路線）列為補貼競標路線。原告備具申請書件向被告申請系爭路線之籌備經營，經被告函報交通部核定後，以89年11月16日（89）路監督字第8988091號函復原告經核准在案，並核定本路線之營運期限為3年，全年度申請補貼金額不得超過新台幣（下同）8,515,981元，且逐年比例遞減百分之五。原告以被告就91年及92年補助款之核撥均有不足，原告遂以93年5月18日陳情書函請被告依約定補助金額給付，經被告以93年6月17日路監運字第0930024475號函復原告以系爭路線於91年第一次提出營運虧損補貼申請時，經被告公路汽車客運審議委員會議決議，申請補貼金額不得逾3,065,753元，均得優先給予補助，92年度再度申請營運虧損補貼時，亦經被告公路汽車客運審議委員會議決議，依91年計算方式優先給予3,178,018 元之補貼，並同意班次由52班調整為30班，補貼款維持不變等語。原告以自91年開始營運之日起計至93年營運終止之日止，被告本應按年逐次給付原告8,515,981元、8,090,182元（遞減百分之五）及7,685,673元，共計24,291,836元，惟被告僅給付原告共計10,068,625元，被告未按承諾補助撥款之數額，已達14,223,211元，原告遂提起本件給付訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：被告應給付原告一千四百二十二萬三千二百十
一元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、本件原告是否得逕予提起行政訴訟法第8條之給付訴訟？
二、原告請求被告給付，被告是否具有給付義務之人？原告主張：
一、原告列交通部公路總局為被告請求競標補貼款，並無欠缺當事人適格：
（一）被告有單獨之組織法規、有獨立之編製及預算，有訴訟法上之當事人能力，並為被告訴訟代理人於準備程序中所自承在卷。
（二）本件補貼競標路線之申請公告為交通部公路局所公告，亦為其以89年11月16日（89）路監督字第8988091號函核准在案，該函之性質應屬授予公法上權利之行政處分。嗣交通部公路局於91年1月30日改制成交通部公路總局，其權利義務均由被告概括承受，依訴願法第11條規定，被告視為原行政處分機關。
（三）又原告亦係向被告申請系爭補貼款，而非向交通部申請，此有請款書可憑，且由被告負責最終之複審，亦有營運虧損請領補貼統計表可稽。交通部只管撥款而已，故原告以有審核實權之交通部公路總局列為被告並無違誤。
二、被告將系爭路線以補貼競標方式公告遴選客運業者之緣由：系爭路線於89年公告補貼競標前，係由被告以開放供申請方式，由依公路法及汽車運輸業管理規則成立之汽車客運業者向被告申請核准籌備後營運。於原告標得系爭路線經營權前，係由國光客運、高雄客運及屏東客運等三家客運業者同時取得系爭路線之營運權，依往例，均由該三家業者衡酌當年度營運狀況並核計營運虧損數額後，向被告提出補貼計畫申請補貼，因系爭路線經被告認定為偏遠路線，被告於審酌該三家業者之補貼計畫後，均優先予以補貼，該三家業者歷年之受補貼金額，合計達上千萬元，惟此三家業者審酌受補貼情形後認仍無法承擔營運虧損，無意願再經營系爭路線，被告始於89年以公告競標方式遴選客運業者經營。原告於審酌成本負擔與營收可能性後，依被告之公告提出營運計畫申請系爭路線之經營權，原告以每年最高補貼金額8,515,981元，且逐年比例遞減百分之五之補貼款申請得標。
三、依被告89年11月16日（89）路監督字第8988091號函核准內容，被告已有給付之義務：
（一）依公路法及汽車運輸業管理規則之規定，公路旅客運輸之營運，係由營運業者向公路主管機關申請核准，於取得經主管機關核定路線之營運權後方得為之，則公路旅客運輸營運權之賦予，核屬授予公法上權利之行政處分。依行政程序法第110條第3項規定，該行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，非基於公益以及排除重大災害之考慮，被告不得將處分變更、撤銷或廢止。
（二）查大眾運輸補貼辦法第12條第2項之規定，係指主管機關審議委員會於核定補貼金額前，可視實際情況調整受補貼之金額，俟核定後，乃一確定之行政處分，原告受補貼之金額業已確定，未經廢止、撤銷前具有存續力，就其內容對原告、被告皆發生拘束之效力，依法不得對已確定受補貼之金額再行調整變更甚明。
（三）依大眾運輸補貼辦法第14條規定可知，以公告方式公開遴選營運業者予以經營營運之路線，係由主管機關以競標或議約之方式，由客運業者取得排他之路線經營權，並以經核定之補貼款，補貼取得經營權之客運業者，而不再由經營之客運業者按各年度營運之虧損情形提出申請後，由主管機關個別補貼。所謂競標，係由客運業者依公告內容備具申請所需文件後，向主管機關提出申請，由主管機關核定取得經營權之客運業者及補貼之金額後，向申請之客運業者發函通知核定結果，由經核定之客運業者進行籌備經營，不再另立書面契約，因此，於公告競標程序中，係由主管機關核定後以行政處分賦予路線經營權並核定補貼之數額。所謂議約，即由主管機關以相互約定權利義務之方式，給予客運業者經營權及補貼。無論競標或議約，均係以營運計畫之遵守作為取得全額補貼之條件。
（四）今被告公告邀集運輸業者參與評選競標，以補貼競標之模式作為評選系爭路線經營者之評選方法之一，被告顯係以補貼之給付，作為賦予經營權之行政處分內容之一部，則被告自有依其核定內容給付之義務。原告依據被告之公告提出系爭路線之營運申請，並以補貼金額作為系爭路線經營計畫之一部分，被告核准賦予籌備經營權後，並於核准處分中敘明全年度申請補貼金額之最高額，顯已就系爭路線之補貼數額予以核定，則被告依誠信原則即有依該內容給付之義務；且原告信賴被告之公告，亦已完成指定之任務，基於行政程序法第8條所定誠實信用原則及信賴保護原則，自不容被告任意拒絕給付。
四、本件一般給付訴訟之提起，核符行政訴訟法第8條第1項之規定：
按提起行政訴訟法第8條第1項所稱公法上原因，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。承上所述，被告核准原告籌備營運系爭路線，並依原告所提營運計畫核定補貼原告每年最高8,515,981 元之金額，補貼核屬財產上之給付，且原告請求補貼係以被告之核准處分作為公法上之原因，則原告提起本件一般給付訴訟，符合行政訴訟法第8條第1項之規定。
五、被告基於服務偏遠地區居民之行政目的，以補貼之給付作為條件，對外公告徵求營運業者參與競標，原告提出系爭路線核准籌備之申請時，即同時將營運成本及受補貼之金額核計在內，如未受被告足額之補貼給付彌補虧損，原告考量所負擔之成本後，斷無提出申請之可能。蓋系爭路線於平時載客量很少，會造成多開多賠之窘境。
六、被告辯稱全年度申請補貼金額不得超過8,515,981元係屬補助款之最高上限云云。然綜觀原告之營運計畫摘要並無受最高補貼限額之字眼，且參諸競標補貼之精神，乃受補貼價額最低者得標，而非受補貼價額最高者得標，而本案即為受補貼價額最低之原告得標，故被告核定之補貼金額8,515,981元，應係受補貼之最低限額，方屬合理，被告上開辯稱，顯不足採。
七、被告93年6月17日路監運字第0930024475號函復原告以系爭路線之補貼金額經公路汽車客運審議委員會決議調降補貼金額，已違反大眾運輸補貼辦法第16條之規定：
大眾運輸補貼辦法第16條規定：「受補貼業者每半年應將補貼計畫執行情形報告書連同補貼請款書、受款憑證送該管主管機關，申請補貼款。直轄市及縣（市）主管機關應就其補貼計畫實際執行情形，依行政程序審核後，送交通部請款結報核銷。」，此規定與同辦法第10條所定：「主管機關受理路（航）線別營運補貼計畫申請，經該管審議委員會審定，再報經中央主管機關核可後實施。」核屬不同情形，該辦法第10條所定應送請該管審議委員會審定者，係指營運補貼計畫之申請，而非補貼金額之申請，凡經該管審議委員會審定之營運計畫補貼申請案，主管機關即有依該經審定之補貼計畫給付補貼款之義務，故該辦法第16條始規定主管機關於審核受補貼業者提出之文件後，應送交通部請款結報核銷，而不須再經由該管審議委員會審定之必要。今被告以93年6月17日路監運字第0930024475號函復原告以系爭路線之補貼金額經公路汽車客運審議委員會決議調降補貼金額，即已違反大眾運輸補貼辦法第16條之規定。
八、本件補貼給付與救助，核屬不同之性質，主管機關不得僅以行政裁量作為變更補貼內容之依據：
本件補貼給付與救助不同，救助係主管機關單方對人民提供給付，其間並無權利與義務負擔之法律關係狀態，惟本件補貼給付係依附於運輸路線營運權授予之處分中，則申請人提出申請時，本即以補貼之取得作為條件，並以申請人遵守經主管機關核定之營運計畫，作為對待給付義務，故本件補貼給付實非主管機關單方提供給付，而係以營運計畫之遵守做為條件，此條件並經主管機關核定並記錄於書面之行政處分中。被告就該數額即不得再行行使裁量予以變更。
九、被告歷經原告多次陳情後自知理虧，於93年度之補貼款中另以服務績優為名，增撥362,008元之補貼款予原告，惟給付之補貼款仍未達原告每年提出之補貼計畫書所申請之數額。
被告主張：
一、本件適格之當事人應為「交通部」，並非「交通部公路總局」：
（一）按「本辦法之主管機關；在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「直轄市及縣（市）主管機關應就其補貼計畫實際執行情形，依行政程序審核後，送交通部請款結報核銷。」大眾運輸補貼辦法第4條及第16條第2項分別定有明文。是以，有關客運業者依據大眾運輸補貼辦法所得請求之補貼，應向主管機關即「交通部」聲請之。
（二）又按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」訴願法第13條定有明文。查有關大眾運輸補貼事項之主管機關既為交通部，而被告僅為執行相關程序作業而已，所有相關事項審議後，亦皆須報交通部核定，故原告自應向交通部請求之。原告主張由於89年11月16日（89）路監督字第8988091 號函為被告所發，因此，被告應為本件適格之當事人，顯有誤會。
（三）進言之，公路汽車客運審議委員會之任務僅為「公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審議。」（第2條第1項參照）。故公路汽車客運審議委員會僅為交通部之諮詢單位，委員會乃將相關審議之結果提供予交通部參考，最後之核駁權仍在於交通部。是以，被告並無任何決定權，僅在執行交通部交辦之事項。
（四）再查，依據91年度至93年度之「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」附件之「請款書」、「切結書」及「收據」等文件，其對象皆為「交通部」，是以，原告確實知悉本件請求補助款之對象應非「交通部公路總局」，而係「交通部」。
（五）且有關大眾運輸補貼辦法中補貼金額之預算，亦編列在「交通部」下，並非編列於「交通部公路總局」，故原告亦應向「交通部」請求之。
（六）末查，與本件同屬依據「大眾運輸補貼辦法」請求補貼之另案即鈞院92年度訴字第3598號判決可知，請求之機關確實為「交通部」，且交通部就本件爭議之權限，並無任何授權被告之依據，因此，本件原告向被告為補貼款之請求，於法無據。
二、查本件有疑義者係89年11月16日（89）路監督字第8988091號函是否為一金額確定之授益行政處分，被告認應採否定見解，從而，原告不得依行政訴訟法第8條提起給付之訴：
（一）首查，大眾運輸補貼辦法第12條規定，補助得定最高金額之上限，且審議委員會得視實際情況，調整基本營運補貼之金額。又查，依據91年度93年度之「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」三（二）3規定：「競標路線補貼計畫之執行管理，準用偏遠服務路線營運虧損補貼計畫之相關規定。」同管理要點四（五）審議委員會得視實際情況，調整基本營運虧損補貼之最高金額。
（二）又查，被告89年11月16日（89）路監督字第8988091號函乃記載：「‧‧‧全年度『申請』補貼金額『不得超過』新台幣8,515,981元‧‧‧」等語，故此一金額之性質，乃依前開規定所定之最高金額，且其僅表明原告得向被告依大眾運輸補貼辦法第16條規定申請補助，對於原告之申請，實際所給予之補助金額，仍應由審議委員會每年按照該年度之預算及業者之補貼計畫實際執行情形（大眾運輸補貼辦法第16條），綜合審核後，才予決議，並送交通部核定。
（三）因此，被告89年11月16日（89）路監督字第8988091號函所定之補貼金額，尚非確定，猶待行政機關裁量後，才得確定。是以，真正確定補助金額之行政處分應為被告每年送交通部核定同意給付原告若干金額之行政處分，並非本件系爭被告89年11月16日（89）路監督字第8988091號函。職是，原告若認為補助金額有短付之情，應就各年度交通部所核定撥付補助金額之各該行政處分，表明不服，並因此提起訴願或行政訴訟；若直接以被告89年11月16日（89）路監督字第8988091號函認定為因公法上原因發生財產上給付而提起行政訴訟法第8條之給付訴訟，參以台中高等行政法院92年度訴字第247號判決意旨，於法不合。
三、被告僅核定補貼之最高金額，並無承諾給予全額：
（一）按辦理大眾營運輸運虧損補貼作業之目的，在於運用政府經費補貼○○○區○○○○路線經營虧損之大眾運輸業者，以協助業者擴充改善設備、提供低廉合理票價及創造優質大眾運輸使用環境。
（二）對於屬於補貼之路線，被告會以公告方式徵求有意願經營之業者參加評選，評選過程中，業者須提出經營計畫書，其中必須敘明經營該路線之「補貼金額」。此項要求除提示業者該路段有較不易經營之特性，評選機關亦得藉由業者所提其所需補助金額之高低，判斷各競標業者之營運能力。
（三）又依大眾運輸補貼辦法第12條之規定意旨可知，審議委員會僅得決定補貼金額之「最高金額」，並得視實際情況調整之。既謂「最高金額」，即表示被告未來撥付之補助款，不得也無須超過此一金額，但若低於此一金額，則非法所不許。
四、被告對於原告之補助款皆已依相關規定審議後辦理發放，並未短少：
（一）按「中央或直轄市主管機關為辦理大眾運輸補貼，應設審議委員會」大眾運輸補貼辦法第5條定有明文。「委員會之任務如左：（一）公路汽車客運業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審議。‧‧‧」公路汽車客運審議委員會設置要點第2條亦著有規定。承前所述，業者得標後，被告決定補貼之最高金額，至於業者每年實際得領取之金額，尚須由審議委員會視實際情況加以調整。
（二）而公路汽車客運審議委員會在審議每年度應補貼之金額時，首係依照「政府補貼預算之經費」決定之。又依公路汽車客運審議委員會第27次全體委員會會議紀錄內容，略以：「‧‧‧四、公告競標路線補貼金額計算案：‧‧‧（二）決議：爰依91年及92年補貼作業，93年度仍依照競標時預算比率優先給予補貼。‧‧‧」等語可知，審議委員會對於補貼金額之決定，係以依照競標時預算比率定之。查91年、92年與93年交通部就虧損補貼之預算總額分別為314,395,694元、376,722,000元與432,054,000元，而與公路局先前所提之補貼總額之概數相較之結果，原告可領取之補貼金額分別佔當年度預算比例之32.78%、39.28%與45.05%。又原告實際領取之金額分別為3,065,753元、3,178,012元與3,809,582元，亦即實際領取的金額佔虧損補貼總額之36%、39.28%與49.57%。
（三）對於補貼金額之範圍，依照大眾運輸補貼辦法第12條及前開被告89年11月16日（89）路監督字第8988091號函之內容，原告已可預見當初僅有「最高金額」條件，未來實際領取金額仍待審議委員會依相關標準定之。且於原告得標此依年度預算之比例核發原告補貼金額，原告於各年度領取時皆無異議，故現原告一再表示希望以當初提出競標路線之補助金額申請全額補貼，顯純屬原告之願望與期待，自應不在保護範圍，當無侵害其信賴保護或違反誠信原則可言。
（四）末查，被告依照政府預算給予補貼，並無不合。所謂「行政補助」係指國家或其他公共行政主體，為達成特定之公共目的，對私人所為有財產給與價值之給與，而補貼之目的係為追求公共利益並非為受領人之利益。被告並未僅針對原告申請之補貼金額予以核減，而係斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況，按補貼預算經費比例採取合理必要之手段，為妥適之決議，實已兼顧偏遠路線補貼之目的達成。
五、被告93年度之增撥，係93年度為落實補貼制度之美意，並非被告自知理虧：
依93年度補貼計畫執行要點第10條之規定，補貼優先順序，由審議委員會參酌下列事項考量審議，其中（五）明文「公路總局得於補貼預算金額之百分之五內予以保留辦理第2條第3項之作業，其剩餘款於93年12月20日前，辦理第2次分配。前項分配金額依業者實際補貼金額按比率分配，未依計畫執行收回與處罰金額依第2期實發金額比率同時辦理分配給未違規之業者」此規定係93年度為落實補貼制度之美意所新增，使逐年遞減之百分之五之補貼金額得以於符合特定要件之範圍內，分配給未違規之業者。故此與原告所稱係因被告自知理虧之由，完全不同。
理 由
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。
二、按「提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之。如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付。」（最高行政法院93年度判字第35號判決參照）。本件原告雖主張略以被告核准原告籌備營運系爭路線，並依原告所提營運計畫核定補貼原告每年最高8,515,981元之金額，補貼核屬財產上之給付，且原告請求補貼係以被告之核准處分作為公法上之原因，則原告提起本件一般給付訴訟，符合行政訴訟法第8條第1項之規定云云。惟按「主管機關為督導受補貼業者辦理補貼計畫，應訂定補貼計畫執行管理要點，載明查核管理事項，報上級主管機關備查。」、「受補貼業者每半年應將補貼計畫執行情形報告書連同補貼請款書、受款憑證送該管主管機關，申請補貼款。」、「受補貼業者，應於補貼路線上之車輛裝設電子式票證自動化系統及行車自動記錄設備，以供補貼監督及稽核。」及「各級主管機關為辦理年度補貼計畫，其所需經費應循預算程序編列之。」大眾運輸補貼辦法第11條、第16條第1項、第17條及第19條分別定有明文。另依據91年度93年度之「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要點」三（二）3規定「競標路線補貼計畫之執行管理，準用偏遠服務路線營運虧損補貼計畫之相關規定。」同管理要點四（五）審議委員會得視實際情況，調整基本營運虧損補貼之最高金額。」，準此，原告雖經核定為經營系爭路線之受補貼業者，惟其仍應於補貼路線上之車輛裝設電子式票證自動化系統及行車自動記錄設備，以供補貼監督及稽核；另於每半年應將補貼計畫執行情形報告書連同補貼請款書、受款憑證送該管主管機關，申請補貼款，是以原告申請補貼款，仍需經相關主管機關業者之補貼計畫實際執行情形核定金額，當事人對於核定若有不服，揆諸首開說明應先行訴願後，再依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，乃原告逕行提起給付訴訟，復無法補正訴願程序之欠缺，則其訴訟類型之選擇，自有未合，其訴為不合法應予駁回。
三、縱認原告得提起給付訴訟，惟按「本辦法之主管機關；在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「直轄市及縣（市）主管機關應就其補貼計畫實際執行情形，依行政程序審核後，送交通部請款結報核銷。」大眾運輸補貼辦法第4條及第16條第2項分別定有明文。
另按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」訴願法第13條定有明文。查有關大眾運輸補貼事項之主管機關既為交通部，而被告僅為執行相關程序作業，所有相關事項審議後，亦皆須報交通部核定，並未委任被告辦理；且有關大眾運輸補貼辦法中補貼金額之預算，亦編列在「交通部」下，並非編列於「交通部公路總局」，故原告亦應向「交通部」請求之，原告主張由於89年11月16日（89）路監督字第8988091號函為被告所發，因此，被告應為本件適格之當事人，亦有誤會。原告向被告請求給付補助費及其遲延利息為顯無理由，應予駁回。
四、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 15 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 蕭忠仁法 官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 15 日
書記官 楊子鋒