臺北高等行政法院判決
94年度訴字第2318號原 告 屏南有線電視股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張孝詳律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 蘇永欽（主任委員）訴訟代理人 聶齊桓律師
李錦樹律師上列當事人間因有線廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國94年5 月20日院臺訴字第0940085189號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原處分機關行政院新聞局（下稱新聞局）以依據原告民國（下同）93年7 月21日 (93) 屏南字第075 號函及觀昇有線電視股份有限公司（下稱觀昇公司）93年7 月20日 (93) 觀昇字第056 號函（原分別誤載為93年4 月22日
（93）屏南字第023 號及93年4 月23日（93）觀昇字第029號函，嗣以93年12月28日新廣五字第0930627583號函更正）所報股權結構資料得知，原告100%股權之原持有人東森媒體科技股份有限公司（下稱東森公司）於93年2 月6 日下午將持股全部移轉予東禾媒體股份有限公司（下稱東禾公司），東森公司原亦持有觀昇公司81.81%股權，則早於同日上午全數移轉予東禾公司，且原告之董事吳中立、梁家鏘、王寶龍等3 人（均代表東禾公司當選為董事）同時擔任觀昇公司之董事職務（該公司董事為吳中立、梁家鏘、王寶龍、張永琳、楊平山，除楊平山外，其餘均代表東禾公司當選為董事），依公司法第369 條之1 及第369 條之3 規定，原告與觀昇公司因董事有半數以上相同，而推定為有控制與從屬關係，即屬關係企業。而屏東縣僅有原告及觀昇公司經許可經營有線電視業務，兩公司於同一行政區域有超過系統經營者總家數2 分之1 之情形，違反有線廣播電視法第21條第1 項第2款規定，乃依同法第68條1 項第1 款規定，於93年10月19日以新廣五字第0930625433號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並命原告與觀昇公司協調改正方式，改正期間自該處分書送達之日起以6 個月內為限。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告及觀昇公司並未違反有線廣播電視法第21條第1 項第
2 款之規定：⑴查現行之「有線廣播電視法」之名稱及第21條第1 項第
2 款規定：「系統法營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者不得有下列情形之一：．．．二、超過同一行政區域系統經營者總系數2 分之1 。但同一行政區域只有一系統經營者，不在此限」，係於88年2 月3日經總統令修正發布，惟於88年修正前本法之名稱為「有線電視法」，且於82年制定本法前，行政院就有關現行第21條第1 項第2 款之規定，係具體提出第26條「有線電視在同一地區僅准一家經營為限」之草案，而其提案理由則為「有限電視為地區之電視，為維持適當的經營規模，避免惡性競爭限制，故在同一地區僅准一家經營」等語，即行政院所提之草案，係明白肯認同一地區僅有一家系統經營者壟斷，對整體經濟利益最有利，且可避免同一地區之惡性競爭。
⑵次查上開行政院提出之第26條草案，雖經立法院審查會
認1 區1 家之規定不符自由競爭之原則，但為避免同一地區系統經營者家數過多，產生惡性競爭之流弊，乃修正通過第27條為「有線電視在同一地區以5 家經營為限」，並於82年施行，惟嗣於88年修訂本條時，已將本條文規定予以取消，而係兼採82年行政院原始提案之規定及另設防止同一地區不公平之惡性競爭之規定，因此而制定現行第21條第1 項第2 款之規定為「超過同一行政區域系統經營者總家數2 分之1 。但同一行政區域只有一系統經營者，不在此限」，即修訂後之現行第21條第
1 項第2 款規定之立法目的，從其但書之規定仍與行政院82年原始提案之規定相符以觀，足以證明本條款之規定，其立法目的仍係在避免不公平之惡性競爭，是第21條第1 項第2 款前段有關「超過同一行政區域系統經營者總家數2 分之1 」之規定，於解釋上應係指同一行政區域除有系統經營者與其關係企業直接、間接控制之系統經營者存在外，尚有其他獨立之系統經營者存在，為防止系統經營者與其關係企業及控制之系統經營者超過該地區總家數2 分之1 ，致對其他獨立存在之系統經營者造成不公平之惡性競爭，始有符本條款前段規定之適用，此方符本條款之立法目的。
⑶再查關於有線廣播電視法第21條第1 項所稱「系統經營
者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者」，係包括：①系統經營者控制之系統經營者；②系統經營者之關係企業控制之系統經營者；③系統經營者與其關係企業控制之系統經營者等3 種情形，是原告及觀昇公司相互間依公司法第369 條之3規 定，係推定為有控制與從屬關係之公司，亦即合於上開第21條第1 項規定之系統經營者控制之系統經營者之情形，惟屏東之行政區域最早於85年10月22日只有觀昇公司1 家系統經營者存在，此際依第21條第1 項第2 款但書規定，觀昇公司與嗣於87年5 月11日成立之原告雖有控制與從屬關係存在，亦顯然合於該條款但書之規定，而不受前段規定之限制。
⒉原處分有違行政程序法第8 條規定之誠信原則：
⑴查90年8月14日東森媒體科技股份有限公司（下稱東森
公司）曾依公平交易法第6條第1項第2款暨第5款之規定申請行政院公平交易委員會（下稱公平會）許可與原告、觀昇公司等12家地方系統經營者結合，嗣經公平會於90年11月23日許可，許可內容為「申請人擬以直接、投資方式，取得陽明山．．．觀昇暨屏南等有限電視股份有限公司之股份逾3分之1，從而直接或間接控制其業務經營或人事任免，屬公平交易法第6條第1項第2款暨第5款之事業結合型態，依公平交易法第12條規定，應予許可」等語，即公平會許可東森公司可以取得原告、觀昇公司之股份超過3分之1以上，亦即超過2分之1以上或持有百分之百，亦在許可之列。
⑵次查公平會於許可本結合案前，曾主動徵詢新聞局就本
結合案是否有違有線廣播電視法第21條第1 項暨第42條第3 項等規定之意見，嗣經新聞局回覆認「符合有線廣播電視法第21條第1 項暨第42條第3 項規定」，公平會乃於許可理由第1 項具體表明此旨，是東森公司、原告公司及觀昇公司對於公平會及新聞局認為東森公司於取得原告及觀昇公司股份超過2 分之1 時，即觀昇公司與原告成為有控制與從屬關係之公司，亦不會違反有線廣播電視法第21條第1 項之規定，顯已取得正當合理之信賴。
⑶末查新聞局即已肯認東森公司可以取得原告及觀昇公司
之股份超過3 分之1 ，亦即肯認原告及觀昇公司相互間可以成為有控制及從屬關係之公司，且肯認並無違反有線廣播電視法第21條第1 項之規定，則新聞局嗣後僅以東森公司將其原持有之原告公司股份百分之百全部轉讓予東禾公司，以及東森公司將其持有之觀昇公司百分之
81.81%股份轉讓予東禾公司，以及兩家公司之董事人數有超過2 分之1 相同，遽而以原告與觀昇公司相互間為有控制從屬關係之公司，因認原告有違上開規定而加以處罰，其行政行為亦顯然有違誠信原則。
⑷東森公司於93年2 月6 日轉讓股份予東禾公司前已持有
原告百分之百之股份及持有觀昇公司81.81%之股份，關此事實有原告及觀昇公司呈報予新聞局之92年度10月份至12月份之股權結構函及所附董監事名冊、經理人名冊、股東名冊各兩份可證。東森公司對原告及觀昇公司之持股超過2 分之1 ，早已依公司法及有線法令向新聞局申報董事、監察人之變更，對董事、監察人之變更，有無消極資格，固在被告審查之列，但董事、監察人之變更，於設立時及營運中是否影響不公平或壟斷有線電視而違反有線電視法，本屬新聞局審核時知之甚詳之監督職務。原告及觀昇公司信賴公平會結合案，分別於93年
4 月22及23日依公司法及有線廣播電視法令申請董監變更許可，新聞局為主管機關，於審核時不可能不知前揭結合案，即使不知結合案，亦不可能不知原告之董事變更申請，有違有線廣播電視法第21條第1 項及公司法第
369 條之1 、第369 之3 條，以及在同一區域兩家董事半數以上相同等規定之嫌。如原告及早制止，通知不准，原告即可立即改換適合之法人代表董事，即可符合相關法令而不致受罰，故原告之受罰與新聞局疏於審核、及早制止，有相當因果關係。
⑸另查，新聞局既明知前揭結合案，明知東森公司或東禾
公司直接或間接控制原告之業務經營或人事任免權，而原告亦信賴新聞局核准董事變更，卻事後反遭受新聞局罰鍰及限期改正之處分，指責原告與觀昇公司董事派任，有違公司法第369 條之1 、第369 之3 條等規定；致使原告不得不在期限內，撤換原董事，並更新經營團隊，其經營效率自受不必要影響；由此可見新聞局之處分即使不違反有線廣播電視法第21條第1 項規定，但確有違反誠信原則及正當合理信賴原則之不當。訴願決定認與其審核董事變更登記與原告違反有線廣播電視法第21條第1 項第2 款規定為二事，應非事實。
⒊處罰鍰及限期改進不應違反比例原則：
⑴原告持股之東禾公司，係東森公司向國內外26家銀行團
聯貸4 億美金之連帶保證人，以原告股權設質；又其代表董事之變更及股權結構之改變，因涉及營運團隊獲利及清償能力，均須經該銀行團銀行分別同意。
⑵姑且不論前揭結合案是否可作為排除有線廣播電視法第
21條適用之規定，自新聞局為原處分以來，原告即努力設法改進，除已先行將法人代表變更，符合規定外，另提方案進行股權結構之改變，並向新聞局陳報，務必達成原處分所示符合法令之措施，但卻須面臨經26家國內外銀行團分別同意及其他同業是否願合理價購或併購之困境，而其同意及轉讓，均非一朝一夕一蹴可及。
⑶就罰鍰而言，雖是從寬處罰，但此罰鍰無助於原告股權
結構之改變。就6 個月限期改進而言，本件並非同一區域原告與觀昇公司兩家即可解決，事關東森公司、東禾公司及系統間聯貸及整合大事，改進之困難度及複雜性，絕非被告所裁量之6 個月可以解決。訴願決定認為新聞局已就原告及觀昇公司協調改正時可能發生之股權買賣移轉及相關變更證記等程序所須時間予以考量6 個月改正時間，屬從寬處分，無違反比例原則，純屬以有線廣播電視法觀點立論，未顧及公司法股權變更程序及民商法有關融資實務運作之困難度及複雜性；不僅無助於原告股權結構之加速變更，一旦銀行團收回銀根，拍賣股權，恐對原告股東及收視戶權益受到無法彌補之損失。
⑷為避免倉促行事，損及原告股東及收視戶權益，原處分
寬限6 個月，縱使不違法但有違反比例原則之不當，自宜撤銷原處分，按原告實際運作之方案，給予適當延長期限。
㈡被告主張之理由：
⒈依據新聞局有線電視區域劃分之公告，屏東縣之有線廣播
電視經營區分為屏東經營區及新埤經營區等2 區，目前屏東經營區僅觀昇公司、新埤經營區僅原告為獲新聞局許可經營有線廣播電視業務。東禾公司於93年2 月6 日上午因受讓而持有觀昇公司81.81%股權，有觀昇公司93年9 月15日（93）觀昇字第074 號函附93年1 至3 月股權結構資料可證；東禾公司復於同日下午因受讓而持有原告全部股權，有原告93年9 月16日（93）屏南字第104 號函附93年1至3 月股權結構資料可證，因此原告與觀昇公司依公司法第369 條之3 第2 款之規定應推定為關係企業。抑有進者，原告董事吳中立、梁家鏘、王寶龍等3 人（上開人員均為東禾公司代表）又同時擔任觀昇公司之董事職務（該公司董事共5 席），從而原告與觀昇公司依公司法第369 條之3 第1 款之規定，又具備另一推定為關係企業之原因。
職是之故，系統經營者原告及其關係企業亦係系統經營者之觀昇公司合計家數已達到同一行政區域即屏東縣之系統經營者總家數百分之百之情形，屏東縣全部之有線電視事業營運，無論形式上或實質上，均已遭東禾公司控制，形成屏東縣有線電視之媒體控制權遭少數人水平壟斷之事實，符合有線廣播電視法第21條第1 項第2 款規定所限制之行為。
⒉有線電視法立法之初（有線廣播電視法之前身），對於經
營區域原規畫為1 區1 家，因立法委員力持有線電視應以開放自由競爭為原則，故82年8 月公布之有線電視法規定同一經營區以5 家經營為限，該法施行後發現確有經營區規模過小不符經濟效益之情形，故於88年修訂有線廣播電視法時，解除1 區5 家上限之限制，賦予市場彈性，惟增訂有線廣播電視法第21條規定，以限制訂戶數、同行政區域關係企業之系統經營者家數及系統經營者總家數之方式，規範有線電視系統水平整合情形，避免產生壟斷弊端。
因新聞局前依有線電視法第27條規定，於83年間公告「有線電視區域劃分」，其中計有新竹市等9 個縣（市）係全縣（市）之行政區域為1 個有線電視經營區，而於87年間實際存在1 個行政區域僅有1 家有線電視公司之現象，惟此係合理之市場行為，修法時自不能以有線廣播電視法第21條第1 項第2 款前段之限制規定加以規範處罰。為避免同一行政區域只有1 家有線電視系統經營者經營之合理市場行為仍遭處罰，故於有線廣播電視法第21條第1 項第2款增設但書規定予以排除適用，此方為有線廣播電視法第21條第1 項第2 款但書規定之立法理由。
⒊另按有線廣播電視法第32條及第33條第1 項第4 款規定，
有線廣播電視系統經營者經營區域非經法定程序不得擅自劃分及調整，且禁止非自然獨占、結合、聯合之行為，原告辯稱倘其與觀昇公司合併為1 家系統經營者，依同條第
1 項第2 款但書之規定反而不罰云云，該行為將使原屏東經營區與新埤經營區之經營區域劃分改變，成為屏東經營區與新埤經營區併由1 家經營，已屬擅自調整經營區域且產生非自然獨占情形，為違法行為，新聞局必不准其合併，原告實無從以合併觀昇公司之方式，而有適用有線廣播電視法第21條第1 項第2 款但書之餘地。
⒋原告主張以其與觀昇公司雖位於屏東縣境內同一行政區域
中，惟兩家經營區域並無實質重疊之處，故不可能有何實質壟斷之事實云云。然按有線廣播電視法施行細則第13條既已明文規定：「本法第21條第1 項第2 款所稱同一行政區域，指同一直轄市或縣（市）」，原告與其關係企業觀昇公司係屏東縣全部之有線電視事業系統經營者，即符合有線廣播電視法第21條第1 項第2 款「系統經營者與其關係企業．．．超過同一行政區域系統經營者總家數2 分之
1 」之要件。⒌查原告發生有線廣播電視法第21條第1 項第2 款「超過同
一行政區域系統經營者總家數2 分之1 」之情形，係在申請董事、監察人變更登記前，自無信賴新聞局准予董監變更登記，致其違反有線廣播電視法第21條第1 項第2 款之情形，故本件要無信賴原則之適用。再者，申請董監變更登記時，並不審查原告有無違反有線廣播電視法第21條第
1 項第2 款水平壟斷情形，縱使違反水平壟斷，新聞局仍應准其變更登記，原告完成董監變更登記並非有線廣播電視法第68條第1 項第1 款罰則之免罰事由，亦非無庸改正其水平壟斷情形之事由。
⒍新聞局辦理有線廣播電視系統經營者變更董事、監察人時
，係依照有線廣播電視法第26條第3 項規定辦理，遍查有線廣播電視法內容，除第20條第4 項及第24條第5 款對於董事、監察人有消極之資格限制外，其餘規定並無對變更董事、監察人案予以限制。是以新聞局辦理此類變更案時，均依個案，請內政部警政署、臺灣高等法院及臺灣票據交換所協助審查有無違反公司法第30條各款情事，若查核結果均符合消極資格時，依前揭規定即應准予變更，新聞局並無任何不予許可之依據及理由。原告及觀昇公司之前開董事監察人變更案，新聞局即依前述程序進行擬任人員之資格審查，該等董事及監察人之資格均符合前揭規定，故新聞局以個案認定方式許可該2 公司之董監變更申請，符合依法行政原則，並無違失。
⒎新聞局為管理監督有線廣播電視系統經營者之股權結構，
乃於88年11月11日以（88）建廣五字第18601 號函、89年
6 月8 日（89）琴廣五字第08582 號函及93年1 月13日新廣五字第0930620603號函，要求各有線廣播電視系統公司於每年3 月、6 月、9 月及12月向新聞局申報股權結構（包含董事名冊、監察人名冊、經理人名冊、股東名冊）。
惟查原告及觀昇公司就92年10月至12月份之股權結構分別遲至93年2 月4 日及2 月5 日方向新聞局申報，就93年1月至3 月之股權結構，渠等復不約而同，均漏未申報。經新聞局於93年8 月11日以新廣五字第0930624553號函要求原告及觀昇公司說明未申報之理由後，原告方以經辦人變更職務致漏未申報為由，遲於93年9 月16日方補申報，觀昇公司則以經辦人疏失漏未申報為由，遲於93年9 月15日方補申報。由原告及觀昇公司於93年2 月間方補申報92年10月至12月份股權結構，自知立即應於3 月申報1 至3 月之股權結構，竟會於93年3 月漏報93年1 月至3 月股權結構，實有違常理。另據原告93年7 月21日（93）屏南字第
075 號函稱原告係於93年2 月6 日下午移轉百分之百股份予東禾公司，及觀昇公司93年7 月20日（93）觀昇字第05
6 號函稱觀昇公司係於93年2 月6 日上午移轉81.81%股份予東禾公司，準此，自93年2 月6 日該2 公司已成為關係企業，而有違反有線廣播電視法第21條第1 項第2 款規定之事實存在。
⒏違反有線廣播電視法第21條第1 項第2 款規定者，應依有
線廣播電視法第68條第1 項第1 款規定處分，前開處分可能導致註銷營運許可證而致終止經營，有線廣播電視系統經營者理應相當瞭解並遵守該規定，有線廣播電視系統經營者若違反該規定應屬重大過失行為。查原告百分之百股份由東禾公司持有，觀昇公司之81.81%股份亦由東禾公司持有，而東禾公司百分之百股權又由東森公司持有，故原告屬東森集團，而東森集團掌控高達12家有線電視公司（全國共計64家），該集團組織相當健全，當有專屬法務人員研究有線廣廣播電視法相關規定，故原告與觀昇公司違反有線廣播電視法第21條第1 項第2 款規定之行為，應屬該2 公司既已知悉或重大過失之行為。
⒐本件參酌原告有前開故意或重大過失之情事，原告與觀昇
公司須協商改變股權結構方能改正違規行為，新聞局已對改正時可能發生之股權買賣、移轉及相關變更登記等程序所須之時間予以考量，並斟酌本件水平壟斷之違法狀態，自93年2 月6 日起，迄93年10月19日原處分作成時止，已長達8 月又13日，從而新聞局僅處最低度之10萬元罰鍰，且限原告於處分書送達之日起長達6 個月內改正，且未限制其改正方法，對原告已甚為寬厚，而顧及比例原則。況新聞局於93年7 月初發現原告與觀昇公司之違法行為時，為求謹慎已立即先以電話請該兩公司確認違規行為，另新聞局處分書送達日為93年10月22日，故原告自新聞局電話確認違規行為至接獲處分書至少已有3 個月之期間，是以原處分所給予之改正期限已合情合理。至於原告所稱改正股權結構，須經國內外聯貸行庫全體同意變更設質及連帶保證人手續乙事，查該聯貸案之貸款人為東森公司非原告，故所稱聯貸案與本件無關，又東森公司要求原告為連帶保證人時，應承擔連帶保證人之違法行為對聯貸案所造成之影響，故原告依此要求改變延長改正期限之理由，實不足採。質言之，原告於違反水平壟斷後，參與之聯貸案如何處理，東禾公司如何處分持股，須費時多久，此係原告、東禾公司及觀昇公司於93年2 月間併購時，所為適法性評估之問題，應自行承擔適法性評估之後果，不容因此損及社會公益，新聞局立於主管機關之立場，自不容放任已持續8 個多月之水平壟斷持續損及社會公益過久。
⒑原告之原持股人東森公司固曾於90年間向公平會申請與12家公司（包括原告及觀昇公司）結合案。惟查：
⑴東禾公司於東森公司申請結合時尚未成立，東禾公司係
於92年3 月25日始核准設立，難認東森公司申請之結合方式係擬由東禾公司受讓持有觀昇公司81.81%股權，並於同日受讓持有原告全部股權之方式結合。
⑵再按公平交易法第6 條所規定之「結合」即有5 種，東
森公司為前開申請時，僅表示將以結合之方式為之，但具體之結合方式仍可變化多端，東森公司申請時，既未向公平會表明東森公司將投資成立百分之百持股之子公司即東禾公司，再由東禾公司受讓持有觀昇公司81.81%股權，並於同日受讓持有原告全部股權之方式結合，而就此方式申請核准，反而係籠統地申請稱：「主旨：．．．東森媒體科技股份有限公司就其擬取得陽明山有線電視股份有限公司等12家有線電視公司3 分之1 以上股份，．．．依法向 貴會（指公平會）申請事業結合許可，敬請 貴會惠予准許」、「說明：．．．東森媒體科技股份有限公司．．．其擬取得．．．屏東縣之觀昇有線電視股份有限公司以及屏南有線電視股份有限公司等12家有線電視公司3 分之1 以上股份．．．」，殊未表示將以違反有線廣播電視法第21條第1 項第2 款之方式，即以東禾公司受讓持有觀昇公司81.81%股權，並於同日受讓持有原告全部股權之方式結合，難認其信賴公平會結合之許可而有信賴保護之問題。
⑶新聞局復從未同意東森公司、東禾公司、觀昇公司或原
告以東禾公司受讓持有觀昇公司81.81%股權，並於同日受讓持有原告全部股權之方式結合，難認其信賴新聞局而有信賴保護之問題。
⑷公平會亦從未針對東森公司之特定具體結合方式徵詢新
聞局是否同意，新聞局就屏東縣之部分僅係函覆公平會稱：「屏東縣屏東經營區及新埤經營區：現分別有觀昇有線電視公司以及屏南有線電視公司經營中，單就有線廣播電視系統經營者市場方面，二經營區均為獨家經營狀態。本案結合後，該○○○區○○○道授權和斷訊風波的機率將會降低，但部分頻道可能會被東森媒體科技公司暨其關係企業所代理的頻道所替換」、「本案申請結合之事業未有違反有線廣播電視法第21條及第42條第
3 項規定之紀錄」，故新聞局並未就東森公司之特定具體結合方式函覆公平會表示同意。難認其係信賴新聞局而以東禾公司受讓持有觀昇公司81.81%股權，並於同日受讓持有原告全部股權之方式結合，自無應受信賴保護之可言。
⑸公平會准許東森公司結合，非謂東森公司可以任意以任
何違反法令之方式結合，其結合方式自仍應符合法令之規定，其以違反有線廣播電視法第21條第1 項第2 款之方式結合，仍為法所不許。倘東禾公司持有觀昇公司及原告之股份，雖逾3 分之1 而屬於結合，但未達2 分之
1 ，即無公司法第369 條之3 推定為關係企業之情形，即不至因持股比例而有違反有線廣播電視法第21條第1項第2 款之情事。
⒒原告與觀昇公司之董事雖於94年再度變更，惟依股權申報
資料，原告董事有3 人即甲○○、王寶龍、張永琳，與觀昇公司董事有5 人即楊建國、甲○○、王寶龍、張永琳、楊平山5 人，足證原告全體董事甲○○、王寶龍、張永琳，與觀昇公司過半數董事仍屬相同，其變更董事結果，仍未改正其董事有公司法第369 條之3 所規定「公司與他公司之董事有半數以上相同」之情形，故在原告及觀昇公司於94年再度為董事變更後，原告與觀昇公司依公司法之規定仍應推定為關係企業，而有有線廣播電視法第21條第1項第2 款之適用。原告既已明知有違反有線廣播電視法第21條第1 項第2 款規定，竟於今年董事變更時，仍不予改正。
理 由
一、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關」；「被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關」，行政訴訟法第24條第1 款及第26條前段分別定有明文。次按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之」，行政程序法第11條第1 項亦有明定。查有線廣播電視法第3 條第1 項固規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院新聞局．．．」，惟國家通訊傳播委員會組織法第2 條規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同」；第3 條第12款、第13款規定：「本會掌理下列事項：…十二、通訊傳播業務之監督、調查及裁決。十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分」。經查，國家通訊傳播委員會亦即被告業於本件訴訟進行中之95年2 月22日成立，而本件乃關於有線廣播電視法第21條之裁處，揆諸上開規定，主管機關自應變更為被告。被告業於95年4 月11日具狀聲明承當本件訴訟，於法自屬有據，合先敘明。
二、按有線廣播電視法第2 條第3 款規定：「有線廣播電視系統經營者（以下簡稱系統經營者）︰指依法核准經營有線廣播電視者」；第21條第1 項規定：「系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者不得有下列情形之一︰．．
．二、超過同一行政區域系統經營者總家數2 分之1 。但同一行政區域只有一系統經營者，不在此限」、第2 項規定：
「前項全國總訂戶數、同一行政區域系統經營者總家數及全國系統經營者總家數，由中央主管機關公告之」；第68條第
1 項第1 款規定：「經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，有下列情形之一時，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證：一、有第21條第1 項各款情形之一者。．．．」、第2 項規定：「前項限期改正方式如下：一、處分全部或部分股份。二、轉讓全部或部分營業。三、免除擔任職務。四、其他必要方式」。次按同法施行細則第11條規定：「本法第21條第1 項及第42條第3 項所稱關係企業，依公司法有關關係企業之規定」，第13條規定：「本法第21條第
1 項第2 款所稱同一行政區域，指同一直轄市或縣（市）。中央主管機關應於每年6 月及12月底前，公告本法第21條第
1 項全國總訂戶數、同一行政區域系統經營者總家數及全國系統經營者總家數」。復按公司法第369 條之1 規定：「本法所稱關係企業，指獨立存在而相互間具有下列關係之企業：一、有控制與從屬關係之公司。二、相互投資之公司」，第369 條之3 規定：「有左列情形之一者，推定為有控制與從屬關係：一、公司與他公司之執行業務股東或董事有半數以上相同者。二、公司與他公司之已發行有表決權之股份總數或資本總額有半數以上為相同之股東持有或出資者。」
三、本件事實概要已如前述，有相關原處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：有線廣播電視法第21條第1 項第2 款規定，應係指同一行政區域除有系統經營者與其關係企業直接、間接控制之系統經營者存在外，尚有其他獨立之系統經營者存在，始有適用；又東森公司前向公平會申請許可結合時，即已表明將取得原告、觀昇公司之股份超過3 分之1 以上，此業經公平會許可，另新聞局於原告及觀昇公司申報董事變更時，對於二公司有半數相同之董事均予核准，被告嗣後再為本件裁處，有違誠信原則；又原告為東森公司向國內外26家銀行團聯貸4 億美金之連帶保證人，其股權已設質予銀行，故其股權結構之改變事涉東森公司、東禾公司及系統間聯貸及整合大事，原處分未顧及變更股權結構之困難度及複雜性，僅給予6 個月之改正期限，顯然不足，有違比例原則云云。
四、查原告與觀昇公司均屬屏東縣同一行政區內經核准經營有線廣播電視之系統經營者，觀昇公司之81.81%股權持有人東森公司於93年2 月6 日上午，將其所有持股移轉予東禾公司；原告100%股權之原持有人亦為東森公司，也於同日下午，將全部持股移轉予東禾公司，此分別有觀昇公司93年7 月20日
(93) 觀昇字第056 號及原告93年7 月21日 (93) 屏南字第
075 號向新聞局申報股權結構之函文附於原處分卷第145 、
150 頁可憑。是原告與觀昇公司已發行有表決權之股份總數半數以上為相同之股東東禾公司。又原告之董事吳中立、梁家鏘、王寶龍等3 人，同時亦為觀昇公司之董事（該公司另有張永琳、楊平山等2 名董事），此有上開2 件函文所附2家公司及該2 家公司變更登記表附於原處分卷第146 、151、64、93頁可稽。是以，原告與觀昇公司之董事有半數以上相同。則依公司法第369 條之3 第1 款、第2 款規定，推定原告與觀昇公司具有控制與從屬關係。又依公司法第369 條之1 第1 款規定，兩家公司具有控制與從屬關係，即屬關係企業。
五、原告與觀昇公司既屬關係企業，即應受到有線廣播電視法第21條第1項規定之限制。查新聞局以90年6月29日新廣五字第08765號公告屏東縣系統經營者總家數為兩家，此有該公告附於訴願卷（可閱部分）第25頁可憑。原告及觀昇公司合計已占該行政區域系統家數之百分之百，乃在東森公司持有原股權時，原告及觀昇公司也屬關係企業，即應受到同一限制，惟被告當時未及發現違章事實，迄東森公司於93年2 月6日上午將其持有觀昇公司股權移轉予東禾公司時，原告100%股權與觀昇公司之81.81%股權，各由東森公司、東禾公司持有，兩家公司當時之董事僅楊慶麟一人為相同（參見原處分卷第162 、173 頁該二家公司向新聞局申報93年1-3 月份股權結構資料），兩家公司於彼時即不具備公司法第369 條之
3 第1 款、第2 款之推定控制從屬關係。然同日下午東森公司又將其持有原告100%股權移轉予東禾公司，此際原告即已合致有線廣播電視法第21條第1 項第2 款「系統經營者與其關係企業之系統經營者有超過同一行政區域系統經營者總家數2 分之1 」之違章情事。從而，被告援引同法第68條第1項第1 款規定，審酌對於消費者權益之影響不大，及其產生之壟斷現象尚可藉由平面媒體、無線廣播電視媒體稍予衡平等節，從輕裁處10萬元罰鍰，並給予6 個月之改正期限，於法並無違誤。
六、原告主張有線廣播電視法第21條第1項第2款規定之立法目的既在不公平之惡性競爭，是於解釋上，該規定應係指同一行政區域除有系統經營者與其關係企業直接、間接控制之系統經營者存在外，尚有其他獨立之系統經營者存在，始有適用云云。惟查90年6月29日新廣五字第08765號公告各行政區域系統經營者之總家數，從1至15家不等，其中僅允許1家系統經營業者之行政區域有7個，此稽之該公告即明。如一行政區域僅准許設置一家系統經營者，該壟斷情形勢必存在，是現行有線廣播電視法第21條第1項第2款但書之排除規定，應係不得不承認該公告僅允許一家系統經營業者存在之情形。
再者，有線廣播電視法第21條之立法意旨在於防止水平壟斷，所欲保障者除維持同業競爭之公平外，兼寓有保護消費者收視權益之目的，一旦一個行政區域中之半數以上系統經營者間具有公司法上關係企業之情形，容易挾其優勢隨意提高收視費用，損及消費者之權益，此種情形雖非必有第三家之系統業者才會發生，但為消費者之權益計，仍應在限制之列。是以，原告主張有線廣播電視法第21條第1項第2款規定，應在除關係企業之系統業者外，尚有其他獨立之系統經營者存在，始有適用，實無可採，難以成立。
七、原告另主張東森公司向公平會申請許可結合時，即已獲得許可而可以取得原告、觀昇公司之股份超過3分之1以上，亦即超過2分之1以上或持有百分之百，亦在許可之列；且公平會於許可前，曾主動徵詢新聞局就本結合案是否有違有線廣播電視法第21條第1項暨第42條第3項等規定之意見，嗣經新聞局回覆認「符合有線廣播電視法第21條第1項暨第42條第3項規定」；又東森公司及原告、觀昇公司均信賴前揭結合案之許可處分，而向被告申報董事變更，被告既應審查各該公司董事有無半數相同之情形，乃被告未予注意而予核准，被告嗣後再為本件裁處，有違誠信原則云云。惟查，依公平交易法第6 條所規定之「結合」方式，計有：⒈與他事業合併者。⒉持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額3 分之1 以上者。⒊受讓或承租他事業全部或主要部分之營業或財產者。⒋與他事業經常共同經營或受他事業委託經營者。⒌直接或間接控制他事業之業務經營或人事任免者等5 種。即公司間之結合非必然使彼等間發生控制從屬關係（參看公司法第369-2 條第1 項、第2 項規定：「公司持有他公司有表決權之股份或出資額，超過他公司已發行有表決權之股份總數或資本總額半數者為控制公司，該他公司為從屬公司」、「除前項外，公司直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營者亦為控制公司，該他公司為從屬公司」）。而東森公司為前開申請時，於申請函中載明：「主旨：．．．東森媒體科技股份有限公司就其擬取得陽明山有線電視股份有限公司等12家有線電視公司3 分之1以上股份，．．．依法向 貴會申請事業結合許可…」，此有該申請函附於本院卷第131 頁可憑，其並未具體表明將另成立東禾公司，而由東禾公司受讓持有觀昇公司81.81%股權，及受讓持有原告全部股權之方式結合。再者，新聞局對於公平會之函詢，乃復以「本案申請結合之事業未有違反有線廣播電視法第21條及第42條第3 項規定之紀錄」，非稱東森公司申請之結合案無違有線廣播電視法第21條第1 項暨第42條第3 項等規定，此經載明於新聞局90年9 月14日正廣五字第12494 號函復公平會之公函說明之之㈣足稽（見本院卷第148 頁）。又結合之許可，非謂即可不受其他規範之約束，如東森公司僅取得原告與觀昇公司不逾50% 之股權，又所指派之法人代表董事不相同，即不致使各該公司間具有推定之控制從屬關係，也不致使東森公司與各該公司間發生控制從屬之關係。至於原告與觀昇公司向新聞局申請變更董監事，新聞局僅得依有線廣播電視法第20條第4 項及第24條第
5 款規定，個別受理審查其申報之董監事資格是否合法，而作為准否之依據外，並不得再為其他審查。至原告與觀昇公司變更其董事後，發生董事有半數相同之情形，即屬有線廣播電視法第21條第1 項所規範之範疇，尚無由要求新聞局在受理董事變更申請案件中，尚應逐一勾稽業者所申報之董事有無與其他業者之董事有半數相同之情形。是以，原告主張系爭裁處有違誠信原則或其應受信賴之保護云云，均無可採。
八、末查，原告主張持有其股權100%之東禾公司，係東森公司向國內外26家銀行團聯貸4億美金之連帶保證人，以原告股權設質。故其股權結構之改變事涉東森公司、東禾公司及系統間聯貸及整合大事，原處分未顧及變更股權結構之困難度及複雜性，僅給予6個月之改正期限，顯然不足，有違比例原則云云。經查，原告主張之聯貸案貸款人為東森公司，主要之債信評估應繫之於東森公司，而非原告。為連帶保證人之東禾公司除以股權設質為擔保方式之一，是否別無其他追加擔保之方式？或其股權結構之改變必經銀行團同意？或其有何變更方案因銀行團未予同意而延滯，致其難以在6 個月期限內改正？凡此，均未見原告舉出事證以明之。再者，東森公司積極進行整合並完成結合案，以企業集團之形式領軍於業界，其尚以參與結合之業者充任聯貸案之連帶保證人，擴張其信用，在其企畫之初，即應對結合後、貸款後之各項風險予以評估，並規畫因應方案，縱其有何因聯貸案致股權變更不易之情事，也應提出其他之替代方案以解決，殊不得要求主管機關應代為評估其企業風險，予以長期之改正期限。
否則，無異於對於股權結股越複雜之企業集團，給予越寬容之改正期限，變相坐視其違章情節之繼續。況自被告裁處後，原告及觀昇公司雖於94年再度變更其董事，惟原告之董事為甲○○、王寶龍、張永琳，觀昇公司之董事為楊建國、甲○○、王寶龍、張永琳、楊平山等5 人，仍有原告全體董事甲○○、王寶龍、張永琳，與觀昇公司過半數董事仍屬相同之該當公司法第369 條之3 所規定「公司與他公司之董事有半數以上相同」之情事，此有被告所提該二家公司之股權申報資料可憑（見本院卷第150-163 頁）。由此觀之，原告未有何積極改正之舉，似非難以改正，而係置新聞局之處分於罔聞，推延不改。是以，原告徒托空言諉稱其無法於6 個月改正，原處分所裁量之改正期限不足而有違法云云，自難成立。
九、綜上所述，原告違反有線廣播電視法第21條第1項第2款之情事至為明確，新聞局依同法第68條第1項第1款規定，處以罰鍰10萬元，並命原告與觀昇公司協調改正方式，改正期間自該處分書送達之日起以6個月內為限，經核並無不妥。訴願決定予以維持，亦無不當。原告訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
第七庭審判長法 官 黃 本 仁
法 官 林 玫 君法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
書記官 楊 怡 芳