臺北高等行政法院判決
94年度訴字第2458號原 告 甲○○訴訟代理人 盧國勳律師複代理人 陳怡文律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國94年5月24日公審決字第0105號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文復審決定及原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告係臺北市政府警察局（下稱北市警局）保安警察大隊（下稱保安大隊）警員，因於民國93年12月13日於非服勤時間酒後駕車肇事致人於死，案經北市警局94年1月6日考績委員會94年第1次會議審議決議，認原告是項行為影響警譽情節重大，業已符合警察人員管理條例（下稱管理條例）第31條第1項第1款及公務人員考績法（下稱考績法）第12條第3項第7款等規定情事，爰報經內政部警政署（下稱警政署）以同年1月25日警署人字第0940008081號書函核復：准予照辦。北市警局爰以94年2月1日北市警人字第09431288600號獎懲建議函，建請被告予以免職。嗣經被告以同年2月17日府人三字第09402714100號令核予免職，免職未確定前先行停職。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：復審決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈人民工作及服公職之權利既為憲法第15條、第18條所保障
，則對其限制之法律，內容即須符合憲法第23條所定之要件。再者，無論係行政規則之訂定或行政處分之作成，皆須符合行政程序法第6條及第7條所揭櫫之平等及比例原則。又「所謂平等原則，非指一律齊頭之平等待遇，應從實質上加以客觀判斷，對相同之條件事實，始得為相同之處理，倘若條件事實有別，則應本乎正義理念，分別予以適度之處理，禁止恣意為之」，有最高法院88年度台上字第328號判決可參，合先說明。
⒉復審決定係以原告檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以
上，而駕駛汽車肇事致人於死，符合警政署93年2月10日警署交字第0930028014號函修正公布之駕車安全考核實施要點第6點規定，亦符合考績法第12條第3項第7款及管理條例第31條第1項第1款之規定，而維持被告所為之免職處分。惟就考績法第12條第3項第7款規定內容觀之，所謂「紀律」及「情節重大」均屬不確定法律概念，尚須由執法者予以具體化，而於具體化之過程中，為執法成本之考量，雖得予以通案化而制訂判斷準則，然亦應符合比例原則之要求。又通案準則適用之結果不免疏於顧及個案妥適性，故於個案具體涵攝之部分亦應通過比例及平等原則之衡量，本件爭點即係原處分據以適用之前揭考核要點及具體之涵攝過程，是否符合比例及平等原則。
⒊原處分據以適用之考核要點，其內容尚有違比例原則：
⑴就考績法第12條第3項第7款之規定內容之解釋，涉及人
民之工作權、服公職權及組織運作之維持、人民對於警察執法之信賴等，而就警察組織運作之維持觀之，對於酒駕致人於死之警員，皆處以最嚴厲之免職處分是否有助於組織維持？組織維持之目的（即警察團體整體之形象利益）有無其他較侵害工作權、服公職權輕微之方式可達成？為維持組織運作是否即可犧牲憲法所保障之工作權及服公職權？此皆判斷前揭考核要點是否符合比例原則之重點。
⑵員警於值勤亦或是於假日發生酒駕致死之情事，就人民
之信賴而言，對於值勤中所造成之侵害，顯較於假日所為者重，因於假日，員警係以一般人民之身分駕車，非如同值勤中係代表國家行使公權力。有鑑於此，警政署於94年12月13日修改前揭考核辦法，將非值勤時間酒駕致死之行為，限定於刑事案件未宣告緩刑或未准予易科罰金者，始為免職之處分，足徵員警行為時係屬值勤或非值勤時間，實對於組織運作之維持、人民對警察執法之信賴有不同程度之影響，原處分適用之原考核要點未將此列為考量之基準，皆論以免職，實與比例原則有違，且原處分針對不同情況卻為相同之認定，亦與平等原則不符。
⒋本件之具體涵攝過程亦與比例原則及平等原則有違：
⑴本件涉及原告之工作權、服公職權及組織運作之維持、
原告對於警察執法信賴之影響等情事之調和，而就原告是否與被害人達成和解、原告之前考績功勳為何、案發時間是否係原告值勤或是假日、是否尚涉及肇事逃逸等，皆足以對於組織運作之維持、人民對於警察執法之信賴造成不同程度之影響，亦即若值勤期間因酒駕致死者，對於執行勤務及組織維持自有所影響，相較之下，對於影響較小之假日，是否有必要處以剝奪原告工作權、服公職權之免職處分，尚非無疑。且對於影響較小之非值勤時間與值勤時間之行為，均做相同之評價，實亦無法彰顯服勤期間酒醉駕車之嚴重性，與比例原則有違，原處分及復審決定未審及此，難謂適法。
⑵就現行刑事判決而言，於交通事故致人於死之情形，若
行為人與家屬達成和解，且非累犯者，多數會參酌犯後態度，而科以宣告緩刑或易科罰金之判決，前揭考核要點除就服勤時間及非服勤時間為不同處理外，於非服勤期間，僅限於未受緩刑及易科罰金宣告者始為免職處分，亦即相當於若係於非服勤期間酒駕致人於死，且與被害人家屬達成和解而受緩刑或易科罰金之宣告者，即認其情節並非重大，而不得為免職處分。由此觀之，足徵原告是否於服勤期間、是否與被害人家屬達成和解而受緩刑宣告，皆係認定違反紀律之情節是否重大之依據，皆係被告於處分時應與考量之情事，原處分及復審決定均未慮及此，顯與比例原則有違。
⑶與本件相似之另案，公務員懲戒委員會僅為記過之議決
，若對本件原告為免職之處分，即與平等原則有違，況原告已與死者家屬達成和解，犯後態度良好，被告逕予免職，誠屬過苛。
⒌綜上，原處分及復查決定所援引之駕車安全考核要點業經
警政署予以修正，而由修正部分顯示，行為人是否於服勤期間為酒駕致人於死、是否受緩刑之宣告等情事，皆係判斷行為人行為是否係情節重大之依據，原考核要點及原處分皆未對此加以考量，難謂適法。又原處分及復查決定未針對具體個案而為不同之處理，逕皆為免職處分，與平等原則有違，且其均未斟酌原告個別情況，背於公務員懲戒委員會相關議決之意旨，違反平等及比例原則甚為明確。
㈡被告主張之理由：
⒈原告破壞紀律，情節重大，嚴重影響警譽，事證明確，被告依規定核布免職處分，認事用法並無不當：
⑴警察人員如確有酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成
分超過每公升0.25毫克以上，並致人於重傷或死亡等破壞紀律，情節重大情事者，依管理條例第2條、第31條、第21條、考績法第12條第3項及警政署93年2月10日警署交字第0930028014號函修正發布之駕車安全考核要點第6點規定，即應予免職。
⑵查原告係保安大隊警員，其於警專受訓前所負責之警察
勤務為巡邏、備勤及其他臨時支援勤務，依警察勤務條例第11條規定，其職責為循指定區（線）巡視，以查察奸宄，防止危害為主，並執行檢查、取締、盤查及其他一般警察勤務；及在勤務機構內整裝待命，以備突發事件之機動使用，或臨時勤務之派遣。茲以警政署為確保警察人員駕車安全，維護執法公信，建立優良形象，特頒訂駕車安全考核要點，並充分宣導周知。上開規定除經北市警局以93年2月17日北市警交字第09332113800號函知各內外勤單位及該局交通警察大隊等單位外，並經保安大隊多次於勤前教育中宣導上開要點之規定，是以，原告雖稱事發時係公假6個月赴臺灣警察專科學校進修期間之連續假期中，惟保安大隊已於原告就讀前時常利用集會場合宣導並要求所屬員警務必遵守上述要點規定，原告應已知悉警政署是項員警酒後駕車之處分規定。
⑶惟原告明知酒後不宜開車，亦明瞭員警酒後駕車處分之
規定，卻仍違反駕車安全考核要點之規定，於警專帶職進修期間之93年12月12日晚上10時許（勤餘時間），於高雄縣鳳山市某海產店飲酒，嗣於同年月13日凌晨2時5分許，酒後獨自駕駛車號00-0000號自小客車離去，行經屏東縣屏東市○○路與廣東路口，有民眾邱世宗所駕駛、附載乘客曹麗華之VZ-4572號自小客車，遇紅燈而暫停於停止線前，原告竟疏未注意車前狀況煞車不及而由後方追撞，致邱民所駕駛之自小客車失控往右前方路邊刮地滑行數十公尺，撞上路旁變電箱，並造成邱民受有頭部外傷、顱內出血之傷害，曹女則受有右上眼瞼，右眼角、頭頂枕部多處裂傷、腦震盪等傷害，嗣邱民經送醫急救後，因傷勢過重不治死亡。原告經處理員警以檢測儀器對渠施以酒精濃度測試值達每公升1.03毫克，且原告於詢問筆錄時亦自承其當時使用手持式行動電話，此有屏東縣警察局轄內員警駕駛汽（機）車發生交通事故調查報告表、重大交通事故紀錄（通報）單、詢問調查筆錄及道路交通事故當事人酒精測定紀錄表等影本附卷可稽，且為原告所不爭執。是以，原告酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過每公升1.03毫克以上，並致人於死亡，破壞紀律，情節重大之事實，足堪認定。案經被告審認原告確有上開破壞紀律，情節重大情事，符合考績法第12條第3項第7款一次記二大過之要件，依管理條例第31條第1項第1款規定予以免職，被告認事用法並無違誤。
⒉本件係依規定程序辦理，並給予原告陳述及申辯機會，已踐行正當法律程序：
本件以原告於勤餘時間酒後駕車肇事致人於死，破壞紀律，情節重大，嚴重影響警譽，案經保安大隊考績委員會93年第8次會議決議擬予原告免職，免職處分未確定前，應停職。嗣經北市警局考績委員會94年第1次會議決議同意，前開兩次考績委員會均依考績法第14條第3項規定，給予原告陳述意見之機會。復經警政署94年1月25日警署人字第0940008081號書函核復：「准予照辦」，被告依管理條例第31條第1項第1款及考績法第12條第3項第7款規定，以94年2月17日府人三字第09402714100號令核布原告免職處分，並依警察人員管理條例第31條第2項規定，核予原告於免職處分未確定前先行停職，是以，原告於收受免職令處分之次日起停職。爰此，被告已踐行正當法律程序，且依法給予原告陳述及申辯之機會。
⒊依「刑懲並行」原則，被告引用公務人員考績法及警察人
員管理條例規定，係於涵攝事實與法律條文時，作行政判斷，並無不妥：
⑴被告衡酌原告之違紀行為，在認事用法上，係於涵攝事
實與法律條文時，作行政判斷，以符合公務人員考績法第12條第3項第7款「破壞紀律，情節重大，有確實證據者」之規定；又管理條例第31條第1項係規定應予免職之條件，並無可就免職、記過或其他處分作選擇裁量；另就行政處分內容言，被告以原告身為執法重責之警察人員，紀律要求應更為嚴謹，且已有警政署93年2月10日警署交字第0930028014號函發布之警察人員駕車安全考核實施要點可資遵循，卻明知故犯，不僅違反禁止酒後駕車之規定，更生致人於死之不良後果，原告之違紀行為已嚴重破壞紀律、情節重大，影響警譽甚鉅，爰依考績法第12條第3項第7款及管理條例第31條第1項第1款之規定予以免職（未確定前先行停職）。
⑵公務人員行政責任之有無，係以是否違反公務人員相關
人事法規為斷，非以刑事責任之有無為唯一準據，雖本案目前尚未判決確定，且原告事後已與被害人家屬和解，惟原告上開違紀行為仍成立，被告依據「刑懲並行」原則，同時追究原告之行政責任，於法制並無不合。
⒋本件免職處分並無法律保留原則之適用，且未違反比例原則：
⑴警察人員之違失行為，如已符合考績法第12條第3項第7
款所定一次記二大過之情事者，係由遴任機關或其授權之機關、學校依警察人員管理條例規定逕予免職。經查，本件被告94年2月17日府人三字第09402714100號免職令所依據之法令，係引據管理條例第31條第1項第1款及考績法第12條第3項第7款，是原告指稱本件以駕車安全考核要點剝奪其工作權與服公職權，有違法律保留原則云云，實屬誤解；至於駕車安全考核要點，係警政署為規範所轄警察人員安全駕車，以維護執法公信及形象，所頒訂認定事實及裁量之基準，核亦與法律保留原則無涉。
⑵按「紀律」與「情節重大」均係不確定法律概念，應由
受免職處分公務員之服務機關或其主管機關就具體案件，斟酌公務員違法行為之動機、目的、手段以及對公務秩序及紀律所生之損害或影響綜合判斷認定。茲以警政署所訂駕車安全考核要點等規定，已經北市警局以通函函知所屬各警察機關在案。原告身為警察人員，明知酒後不宜開車，亦明瞭員警酒後駕車處分之規定，卻仍以身試法，酒精濃度測試值並高達每公升1.03毫克，經臺灣屏東地方法院檢察署檢察官94年度偵字第134號起訴書以其犯有過失致死罪、公共危險罪，及酒醉駕車因而致人於死，應加重其刑等罪嫌偵查終結提起公訴，並經臺灣屏東地方法院簡易判決：「併予宣告緩刑5年」。被告爰就原告身為執法者，卻知法犯法，復因酒後駕車肇事致人於死等違失情節及其影響綜合判斷，認原告已嚴重影響警譽，其情節難謂非重大，為整飭警紀，認原告核有駕車安全考核要點第6點第1項第5款規定之情事，該當考績法第12條第3項第7款所定破壞紀律，情節重大之要件，而決議予以免職，認事用法尚無違誤。
⑶依警察人員駕車安全考核實施要點第6點第1項規定，原
已按酒後駕車之情節輕重及相關規定處分，實難謂無從量其輕重及有違比例原則。至本次肇事原因，原告固訴稱雖因酒醉駕車肇事致人於死，因事發時並非係公假赴警專進修之連續假期，況其於肇事後已與被害人家屬達成和解，惟事後原告有否盡力負責，與原告前開行為是否合於「破壞紀律、情節重大」要件，並無影響。
理 由
一、按管理條例第2條規定：「警察人員之管理，依本條例之規定；本條例未規定者，適用有關法律之規定」，同條例第31條規定：「警察人員有左列各款情形之一者，遴任機關或其授權之機關、學校應予以免職：一、公務人員考績法規所定一次記二大過情事之一者。．．．。前項第1款及第6款至第11款免職處分於確定後執行，未確定前應先行停職。．．．
」，復按考績法第12條第3項規定：「非有左列情形之一者，不得為一次記二大過處分：一、．．．七、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。．．．」。
二、原告原係北市警局保安大隊警員，因於警專帶職進修之勤餘期間之93年12月12日晚上10時許，於高雄縣鳳山市某海產店飲酒，迄翌日凌晨2時5分許，酒後獨自駕駛車號00-0000號自小客車離去，當時其吐氣所含酒精濃度已達每公升1.03毫克，致於行經屏東縣屏東市○○路與廣東路口，有民眾邱世宗所駕駛附載乘客曹麗華之VZ-4572號自小客車，遇紅燈而暫停於停止線前，原告疏未注意車前狀況煞車不及而由後方追撞，致邱民所駕駛之自小客車失控往右前方路邊刮地滑行數十公尺，撞上路旁變電箱，並造成邱民受有頭部外傷、顱內出血之傷害，曹女則受有右上眼瞼，右眼角、頭頂枕部多處裂傷、腦震盪等傷害，嗣邱民經送醫急救後，因傷勢過重不治死亡。案經北市警局94年1月6日考績委員會94年第1次會議審議決議，認原告是項行為影響警譽情節重大，業已符合管理條例第31條第1項第1款及考績法第12條第3項第7款等規定情事，報奉警政署核復准予照辦，乃以獎懲建議函建請被告予以免職。被告認定原告酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過每公升1.03毫克以上，並致人於死亡，破壞紀律，情節重大，符合考績法第12條第3項第7款一次記二大過之要件，乃依管理條例第31條第1項第1款規定，以同年2月17日府人三字第09402714100號令核予免職，並於免職未確定前先行停職。嗣後，原告所涉及之公共安全及過失致人於死等刑事責任，經台灣屏東地方法院於94年4月29日以94年度交簡字第243號分別判處有期徒刑3月、10月，並定執行刑為有期徒刑1年，復因素無前科，犯後坦承犯行，與被害人家屬達成和解等情，經併予宣告緩刑5年等事實，有屏東縣警察局轄內員警駕駛汽（機）車發生交通事故調查報告表、重大交通事故紀錄（通報）單、詢問調查筆錄及道路交通事故當事人酒精測定紀錄表、被告94年2月17日府人三字第09402714100號令及刑事判決書等影本分別附於原處分卷及本院卷可稽，且為原告所不爭執，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告酒後駕車肇事致人死亡，乃發生於勤餘時間，非執勤時間，且犯後與被害人達成和解獲得緩刑之宣告，原處分未就個案情節審認有無達破壞紀律情節重大之情狀，遽依行為時之駕車安全考核要點第6點規定為通案之判斷，有違比例原則、平等原則等語。是以，本件爭點厥在：原告93年12月13日凌晨2時5分許，酒後駕駛於屏東市○○路與廣東路口肇事致人於死、傷之行為，是否已該當考績法第12條第3項第7款規定之「破壞紀律，情節重大」？
三、經查，被告認定原告上開行為該當考績法第12條第3項第7款規定，無非以警政署93年2月10日函修正發布之駕車安全考核要點第6點規定：「警察人員執行勤務或勤餘時間酒後駕車按其情節輕重，依警察人員獎懲標準表等相關規定處分如下：㈠．．．㈤酒後駕車肇事，經檢測吐氣所含酒精成分超過0.25毫克以上，或血液中酒精濃度超過0.05%以上，致人於重傷或死亡者。依警察人員管理條例第31條第1項第1款規定，逕予免職。．．．」為準據。按上開駕車安全考核要點之性質乃屬內部規範之行政規則，固有拘束內部之效力，惟適用結果是否有違行政程序之一般原則，而有逾越權限或濫用權力之裁量違法情事，則非不得予以審查。經核上開考核要點第6點，僅以「當事人吐氣所含酒精成分超過每公升0.25毫克以上」，及「致人於重傷或死亡」為唯一標準，不論個案過失程度之別，行為人酒後反應之差異，亦未採酌肇事時間與服勤務之關係，並肇事後聽受偵審或駕車逃逸、積極賠償或置之不問等犯後態度予以考量，顯未充分斟酌與員警酒醉駕車破壞紀律之情節是否重大之相關事項，依立法目的而為合理之判斷。是以，被告逕以本件原告肇事時「吐氣所含酒精成分超過每公升0.25毫克以上」，及「致人於死亡」，合於上開考核要點第6點，認定已符「破壞紀律，情節重大」之要件，未就此個案情節綜合判斷，即有未當。況上開駕車安全考核要點於94年12月13日新增免職要件「未宣告緩刑或未准予易科罰金者」 (原證8號)，顯然警政署亦認處分時考核要點有未盡合理完備之處，附此敘明。
四、又所稱「情節重大」，乃屬不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由客觀經驗及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認。警察人員管理條例關於警員獎懲之規範無非在於獎優汰劣，用治警紀，維護警察形象，提昇整體效能。是以關於懲處方式是否適當，非不得遵循立法目的予以判斷。本件原告於警專受訓之勤餘期間飲酒肇事，與值勤時間酒醉駕車有違謹慎執事之義務自有不同；又其犯後已與家屬達成和解，知所惕勵，也與推諉卸責，不知悔悟，損及警察形象之情況有別。綜合原告酒醉駕車肇事之相關事項，與管理條例第31項第2款以下所列舉之犯內亂、外患、貪污、盜匪，或以外之罪經處有期徒刑以上刑之判決確定，未宣告緩刑或未准予易科罰金者之情節相較，輕重之別顯而易見。是以，被告未予審酌原告肇事時間非值勤期間，且肇事後之態度等與情節重大與否之相關事項，逕以最重之免職處分懲處原告，自屬裁量違法，並未符比例原則。
五、綜上所述，本件被告所為免職處分，並命原告於免職未確定前先行停職，有裁量違法之情事，自有未當。復審決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分與復審決定，即有理由，應予准許，爰予判決如主文，並由被告就此個案重新審酌另為處分。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 10 日
第七庭審判長法 官 劉 介 中
法 官 黃 秋 鴻法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 1 月 10 日
書記官 林 苑 珍