臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00024號原 告 甲○○即祭祀公業林成祖、林秀俊、林三合、林春
記、林海籌等五公業管理人訴訟代理人 王寶輝 律師複代理人 吳嘉榮 律師被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○（市長）住台北市市○路○號訴訟代理人 丙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國93年11月2日台內訴字第0930007703號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有位於台北市內湖區第6期市○○○區○○○段5小段326地號等25筆土地，重劃前與訴外人曾載貴等人簽訂內興字第014、015、016號及50租字第18號等4件耕地三七五租約，上開土地經內湖區第6期重劃後轉載至文德段5小段47、87、89、91、92、93、105、300、313、326、327、328、
330、331、332、333、334、335地號等18筆土地，被告於民國（以下同）84年4月26日以84府地重字第84026269號函通知台北市內湖區公所辦理租約標示變更登記。嗣原告以上開土地不能達租賃目的，向被告機關申請依平均地權條例第63條第1項規定註銷上開土地三七五租約，經被告機關所屬地政處86年4月21日北市地三字第8620597700號函予以核駁。
原告不服，提起訴願，經台北市政府以府訴字第8606731301號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分。」被告機關所屬地政處乃於86年10月29日會同建設局、內湖區公所、承租人及原告等赴現場會勘實質認定，其會勘結論：「經各相關單位現場勘查重劃後文德段5小段47、87、89、91、92、93、105、300、313、326、327、328、330、331、
332、334、334地號等17筆土地，均能為耕作之用，惟承租人未善盡管理之責，另同段同小段333地號土地為林秀俊墓古蹟保存區，無法耕種。」被告機關乃依市地重劃實施辦法規定，於86年12月11日邀集承租人及原告協調，維持被告機關84年4月26日84府地重字第84026269號函由有關機關逕為辦理租約標示變更登記。被告機關並以86年12月15日府地重字第8609194100號函送原告協調會議紀錄。原告不服，循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，終經改制前行政法院以89年度判字第863號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，被告機關不服，提起再審之訴，經最高行政法院以92年度判字第245號判決再審之訴駁回在案。另於訴訟期間，其中文德段5小段333地號土地，因承租人未依規定獲得補償，租約尚未終止，被告機關遂以87年1月23日北市地三字第8622882400號函否准原告註銷上述租約之請求，原告不服，循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，終經改制前行政法院以：
「…但查本件經台北市土地重劃大隊以86年10月17日北市地重一字第8660366800號會勘通知單邀集台北市政府建設局、被告、內湖區公所、台北市七星農田水利會等農田、水利相關單位及出租人（即原告）、承租人於86年10月29日至現場會勘實質認定，其會勘結論：『經各相關單位現場勘查重劃後文德段5小段47、87、89、91、92、93、105、300、313、
326、327、328、330、331、332、334、335地號等17筆土地，均能為耕作之用，惟承租人未善盡管理之責，另同段同小段333地號土地為林秀俊墓古蹟保存區，無法耕種。』。系爭土地經各相關單位實質認定除333地號土地無法耕種外，其餘17筆土地均能為耕作之用，並無平均地權條例施行細則第89條所定不能達到原租賃目的之情形，自無平均地權條例第63條第1項有關註銷租約規定之適用。台北市土地重劃大隊遂依市地重劃實施辦法第48條規定，於86年12月11日召開協調會，當日出租人之管理人（原告）雖到場，但拒不簽到亦不參與協調，致協調不成立。經被告以86年12月29日府地重字第8609194300號函送協調會議紀錄載明除333地號為古蹟保存區無法耕種，被告84年4月26日府地重字第84026269號函對於該筆土地租約標示變更登記之處分應予撤銷外，其餘47地號等17筆土地，其租約標示變更登記應予維持。因無平均地權條例施行細則第89條所定不能達到原租賃目的之情形，且縱原承租人全體到場亦因原告不參與協調而協調不成立，租約尚未終止，基此，被告乃以87年1月23日北市地三字第8622882400號函否准原告註銷上述租約之請求，核無不合。」為理由，以89年度判字第1013號判決駁回在案。又文德段5小段333地號土地經被告機關以88年10月14日府地重字第8804323400號函通知原告重新改分配至西湖段4小段114及119之1地號等2筆土地，並於88年12月24日邀集租佃雙方會同農業、水利等有關機關現場會勘認定能為耕作之用；另內興字第106號耕地租約（即文德段5小段87、89、91、92、93、105、313、326地號等土地），經被告機關以89年8月4日北市地三字第8921907400號函同意租約終止；其餘原告所有之文德段5小段47、300、327、328、330、331、332、334、335地號及西湖段4小段114、119之1地號等11筆土地（即內興字第014、015號及50租字第18號等3件耕地租約）（以下簡稱系爭土地），台北市重劃大隊於92年4月24日以北市地重一字第09230189600號函詢原告及承租人，原告回函以系爭耕地租約書所訂租賃目的為耕田水稻；承租人回函以其耕地租約之租賃目的為農耕之用，現均種植、疏菜之類。經被告機關邀集各相關單位實質認定系爭土地能為耕作之用，並邀集原告及承租人雙方召開協調會不成後，被告機關依市地重劃實施辦法規定，以92年5月16日府地重字第09210552400號函重新處分，維持原告所有重劃後系爭11筆土地耕地租約（即內興字第014、015號及50租字第18號等3件耕地租約）標示變更登記。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭原告所有之文德段5小段47、300 、327、
328、330、331、332、334、335地號及西湖段4小段114、119之1地號等11筆土地，是否有不能達租賃目的之情形？原處分維持耕地租約（即內興字第014、015號及50租字第18號等3件耕地租約）標示變更登記是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈訴訟法上理由：
⑴訴願決定書誤將原告5祭祀公業中之「林海籌」載為
「林海濤」，惟按現行訴願法並未有聲請更正訴願決定相關規範，且另觀以行政訴訟法規定，具有當事人能力者，在具體訴訟事件中，依法應具有權利義務主體地位，始屬適格之當事人，當事人適格乃行政法院為本案實體判決之要件，故亦有本案適格（Sachlegitimation）之稱，如其有所欠缺乃訴有無理由之問題，屬鈞院職權裁量範疇，合先陳明。
⑵關於行政法院判決之拘束力，先有改制前行政法院60
年判字第35號判例在案，嗣經司法院大法官會議釋字第368號解釋，其後乃於87年10月28日修訂之行政訴訟法第216條第1、2項明定「撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。」「原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。」本諸前開解釋意旨，對行政法院判決拘束力予以具體明文規範。試就上揭解釋內容與法律規範，析述行政法院判決之拘束力之內涵與適用要件如后：
①行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指
摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束。是以，改制前行政法院60年判字第35號判例其中與上述意旨不符之處，有違憲法第16條保障人民訴訟權之意旨，應不予適用（參照司法院大法官會議釋字第368號解釋文）。
②行政訴訟之救濟功能，端賴行政法院之判決為行政
官署所遵守，為貫徹此一理念，行政訴訟上又出現一種制度：即違法之行政處分，經行政法院撤銷，而被告機關於事實及法律狀態並未改變之情形下，重覆作成內容相同之行政處分，此際原告對重覆處分提起撤銷訴訟，若依一般既判力之理論，係屬訴訟標的之同一，理應以起訴不合法駁回，惟德國通說，均認為行政法院應不受一事不再理原則限制，不僅應予受理，且基於受前一案件判決既判力之拘束，逕為原告勝訴之裁判。焉有使被告機關得無條件合法的作成與被撤銷處分相同之重覆處分，而原告再次提起訴訟於行政法院時，又可能遭敗訴之命運，其不合理孰勝於此！實則行政法院對上開判例亦自知其並非妥適，且迭有不同見解之裁判，例如行政法院78年判字第1408號判決即稱：「按『行政法院之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。
』行政訴訟法第4條（舊法）定有明文。又『行政法院所為撤銷原決定及原處分之裁判，如於理由內指明由被告機關另為復查者，該管機關自得本於職權，調查事證，重為復查之決定，其重為復查之結果，縱與已撤銷之前決定持相同之見解，於法亦非有違。』行政法院固著有60年度判字第35號判例。
惟上開所謂重為復查之結果，縱與已撤銷之前決定持相同之見解，於法亦非有違，係指復查發見『新事實』或『新證據』，足以支持相同內容之處分而言，若事實及法律狀態均未變更，且未發見新證據，而為內容相同之反覆處分者，則與上開法條及說明有違。」惟未能及時對改制前行政法院60年判字第35號判例予以變更，致有司法院大法官會議解釋字第368號產生，法理益明（參照司法院大法官會議釋字第368號解釋大法官吳庚之協同意見書）。③承上所述，為使行政法院所為撤銷或變更原處分或
決定之判決，對於原告之權利救濟具有實效，應課原機關以尊重判決之義務，以防杜原機關依同一違法之理由，對同一人為同一之處分或決定。又原處分或決定經判決撤銷後，原機關有須重為處分或決定者，亦應依判決意旨為之，藉以督促原機關有依判決意旨作為之義務，爰設如行政訴訟法第216條規定（參照該條立法意旨）。
⑶被告先前之處分，已為改制前行政法院89年度判字第
863號判決予以撤銷，且該判決理由中亦闡明其所持法律意見：「…適用平均地權條例第63條第1項規定而註銷其租約者，必因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者為其前提。本件情形應首先查明系爭租佃契約之『原租賃目的』為何？依土地現況所為之耕作是否符合『原租賃之目的』等情事被告因均未查明認定，徒執開會勘驗結論否准原告所請，於法自有未合，故予以撤銷。」是以，被告重為處分時，自應受上開判決所揭示之法律意見拘束。依上⑵①至③所述要件，被告依上開判決意旨於重為本件處分時，本應以能否達「原租賃契約之目的」，為適用平均地權條例第63條第1項規定之前提要件，惟查訴願決定及原處分所持以認定上開11筆土地之仍能達原租賃之目的，維持其耕地租約標示變更登記，駁回原告註銷租約請求，其違法不當，事理、法理甚明，謹陳述如下：
①訴願決定理由欄第2點後段指稱：「本件應審究，
被告機關有無依最高行政法院92年度判字第245號判決及行政法院89年度判字第863號判決理由查明系爭租佃契約之「原租賃目的」為何，及依土地現況所為之耕作是否符合「原租賃目的」等情，以及被告在重為處分時，有無依行政法院89年度判字第1013號判決之理由意旨為之。」惟查最高行政法院92年度判字第245號判決係駁回被告不服前開89年度判字第863號判決所提再審之訴之判決，係最高行政法院就被告所提之再審之訴判定其無理由，並非就原行政處分有所撤銷或變更之判決；且按上⑵①至③所述行政法院判決之拘束力要件與行政訴訟法第216條第1、2項規定「撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。」「原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。」，是則最高行政法院92年度判字第245號判決並不能作為被告重為處分或決定之依據，而訴願決定及原處分卻一再以該判決為重新處分之依據基礎，其顯有不適用行政訴訟法第216條第1、2項規定與適用不當之違法，其法理明甚。
②承上①所述，原處分並以行政法院89年度判字第10
13號判決作為被告重為本件處分之依據，姑且不論按上揭⑵、所述要件，該訴之訴訟標的與訴訟當事人與本件系爭並不相同，對本案原告、被告能否產生拘束力？若從作成判決之時間先後觀察，與本案有關之撤銷被告先前處分之行政法院89年度判字第863號判決係於89年3月27日作成，然被告引為作成系爭處分依據之89年度判字第1013號判決，乃於89年4月6日，是以，除有顯然違背法令，或當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，此為訴訟法上之誠信原則（請參照最高法院88年度台上字第2230號、88年台上字第557號判決），另觀諸行政程序法第8條前段規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之」亦同旨趣。詎被告竟違反前揭之誠信原則，另於他訴（行政法院89年度判字第1013號判決之訴）為相反之主張外，甚至於重新為本件處分時仍執與行政法院89年度判字第863號確定判決所認定相反之意見，主張系爭11筆土地均能為耕作之用，並無平均地權條例規定不能達原租賃目的情形，自無適用平均地權條例第63條規定逕行註銷租約云云，已明顯有悖前揭訴訟法上之誠信原則，並有違行政程序法第8條前段規定，原處分自有不當、違法，遽訴願決定就此原告於該部分所主張重要攻擊方法，並未於訴願決定理由項下詳加論述並說明其法律之依據，更未說明未予採納之理由，自有決定不備理由之違誤，情至灼然。
③被告重為處分時，應本於職權詳盡調查，提出足以
支持相同內容處分之「新事實」或「新證據」，若事實及法律狀態均未變更，且未發見新證據，而為內容相同之反覆處分者，則與上揭⑵要件及行政訴訟法第216條規定有違。是以，其重覆作成內容相同之行政處分，自有不適用行政訴訟法第216條規定與適用不當之違法，至為明顯。
⒉實體法上理由：
⑴被告應依行政法院89年度判字第863號確定判決意旨
，於重為本件處分時，以能否達「原租賃契約之目的」，為適用平均地權條例第63條第1項、及其施行細則第89條與市地重劃實施辦法第48條之前提要件。按耕地租賃之目的，應依耕地租約之約定內容探求，此為解釋契約當事人真意之最基本原則。被告以系爭三七五耕地租約均載明正產物種類為稻谷，則其租賃目的自應以種植稻谷為其目的，非泛指種植稻谷以外之農業耕作，被告意以承租人回函稱均已種植果樹、蔬菜之類，認定本案系爭耕地租約之原租賃目的為耕作，遽為維持系爭耕地租約標示變更登記。似此處分，以超越原承租目的在於種植稻谷之其他作物，泛稱為「耕作」為理由，不僅有前後理由之矛盾，抑且以「果樹、蔬菜」取代「稻谷」之租賃目的，明顯曲解租賃契約目的，其非可取，事實昭然，謹再詳陳如下：
①被告故意曲解上開判決意旨，竟遽稱上開判決所指
：「應先查明『原租賃之目的』為何？係在要求其查明原租賃目的究為耕作？抑或漁牧？」（請詳參附件1，原處分書說明之第3點）。試想：若真如被告所執，上開判決要求應先查明「原租賃之目的」係在確認究屬耕作抑或漁牧，則同一判決書理由欄第2點後段所述：「依土地現況所為之『耕作』是否符合『原租賃之目的』等情，均未查明認定…云云」卻已逕認土地現況所為屬「耕作」，則又何須要求被告究明原租賃目的為耕作抑或漁牧？前後所言豈不自相矛盾？②再具體言之，上開判決所欲被告查明者，並非如原
處分書說明之第3點所稱，在求其查明原租賃目的究為耕作抑或漁牧？而係在確認原耕地租賃契約所約定種植之種類（請參照附件3，上開判決書理由欄第2點、耕地三七五減租條例第7條、第2條），準此，本件系爭內興字第014、015、內興字第106號及50租字第18號等4件三七五耕地租約均載明係為種植稻谷而成立租約，而承租人經被告以92年4月24日北市地重一字第09230189600號函詢表示，現種植果樹、蔬菜之類（請詳參附件1，原處分書說明之第3點），從上陳被告認定事實，系爭47地號等11筆土地，早已無法達種植稻谷之目的，被告應依平均地權條例第63條第1項規定逕為註銷其租約，而非依市地重劃實施辦法第48條規定辦理租約標示變更登記，則被告之處分顯有適用法律不當之違法，應予以撤銷。
③此外，被告竟怠忽職守，未本於職權就土地現況所
為之耕作是否符合「原租賃之目的」等情事詳盡調查之責，徒憑與租賃雙方形式文書往來之詢答，作為重新處分之依據（請詳參附件1，原處分書說明之第1、3點），殊嫌輕率，是以，原處分有不當之處，亦應予以撤銷。
④訴願決定並未對原告就上揭違法所提之重要攻擊防
禦方法於其理由項下詳加論述其法律依據，更未說明其未予採納之理由，逕而否准原告所請，自有訴願決定不備理由之違誤，尤屬明顯。
⑵次按出租之公、私有耕地因實施市地重劃致不能達到
原租賃之目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。而經註銷租約者，承租人得向出租人請求按重劃計畫書公告當期該土地之公告現值3分之1，或就出租人應領取之補償地價3分之1給付補償費，平均地權條例第63條第1項、第2項定有明文。而所謂因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者，乃指重劃後未受分配土地，以及重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達原租賃目的而言，平均地權條例施行細則第89條亦定有明文。此處所謂「不能達到原租賃之目的者」，應分別從市地重劃使用規畫所致之不能與重劃後所配得土地事實上使用之不能等，兩個層面加以觀察：
①於原告因重劃分配之系爭11筆土地，既經重劃編定
為「工業用地」，依法及不得再為耕作使用，謹具體陳述之：
所謂因實施市地重劃致不能達原租賃目的者，乃
主管市地重劃之各級縣（市）政府，為促進重劃土地之利用，應即依職權逕行註銷三七五租約，俾促進加速都市建設發展之目的，其間並不因重劃之後土地經依法編建築用地，而對各級縣（市）政府逕行註銷租約權利之行使有所影響。蓋各級主管機關依平均地權條例第56條規定，就新設都市全部或一部，因實施開發建設之必要；或舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要；或因都市土地開發新社區；或經中央、省主管機關指定限期辦理重劃地區，報經上級主管機關核准辦理市地重劃之目的，乃係為加速促進已實施都市計畫區域內土地之合理利用及其都市建設之發展，使各重劃土地適用合建築或其他各項編定種類用途之使用，將不整之土地予以重新規劃設計取得公共設施用地興闢公共設施，以促進地方繁榮，並使重劃後可合理分配各業主應得之各種編定用途之土地，立即按各種使用目的建築使用（請參照79年判字第206號判決要旨前段）。故重劃土地使用種類之編定，與主管都市計畫機關依都市計畫法第3條、第32條規定，於一定地區內為有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施劃定住宅區、商業、工業等使用區，或因實際情況，劃定其他使用區或專用區，按計畫實施發展者不同，前者重於加速發展都市建設，後者則重於按計畫發展，迥然有間。是以於辦理重劃期間，出租耕地已經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築用地使用時，雖得依平均地權條例第76條至第78條規定終止租約，惟倘辦理重劃完畢，出租耕地經依法編定為建築用地或抵充為公共設施用地，於未經主管地政機關核准，原不得供其他用途之使用，自不能達原租賃之目的，主管重劃機關應即依職權逕行註銷三七五耕地租約，平均地權條例第63條第
2 項、土地法第82條規定有明文，並有最高法院
84 年度台上字第1602號判決及內政部78年10月
17 日台內字第745765號函示所持法律見解，足供參酌。
本件台北市內湖區第6期重劃分配予原告全體派
下公同共有之上開文德段5小段47地號等11筆土地，雖經被告以不實不盡之勘查結果遽加認定尚能維持耕作使用，已非可取，惟上開47地號等11筆土地使用分區之編定，既經台北市內湖區第6期市地重劃後，依法變更編定為工業用地使用，有台北市內湖區第6期市地前後土地分配對照清冊可稽，則其使用分區編定之依據，乃與依都市計畫法經主管機關編定有間，而其編定之目的應在於加速重劃地區土地之利用及都市建設之發展，故經重劃編定為工業用地之上開47地號等11筆土地，於未經主管地政機關核准為耕作用途使用前，即應按原編定之目的，以為興辦工業之用，自無從維持原租賃耕作之目的，事理法理均甚明確。再觀之上開重劃分配之333地號土地，既經編定為林秀俊古墓保存區後，被告即認上開333地號土地應按編定目的予以保護，而改分配至西湖段4小段114、119之1地號土地之實情，至為明顯。乃原處分未詳於究明重劃編定使用分區及都市計畫法劃定各項使用分區之目的，以及上開判決所持法律見解，一方面認上開333地號土地既經編定為林秀俊古墓保存區，應即保護不得再為耕作目的使用，另一方面卻認上開47地號等17筆經編定為工業區用地之土地，尚得維持原租賃耕作之目的使用，非僅有決定理由矛盾之違法外，徒以上開47地號等11筆土地尚能繼續為從來之使用，仍維持上開47地號等17筆土地之租約標示登記，於法亦有未合。
惟平均地權為我國憲法第142條明定的基本國策
，其目的在促使地盡其利，達成地利共享。然今臺灣地區土地資源有限，且國家經濟持續發展，人口不斷增加，土地需求日殷，土地問題隨而日趨複雜，行政院為：1、因應當前國家社會經濟發展。2、改進地價地稅制度，加強實施漲價歸公。3、配合第二階段農地改革，加速農業發展。（第一次農地改革後，農地制度過度僵化，農場面積之無法有效擴大與農業經營規模過小，導致農業生產成本偏高、農業勞動生產力、與農民所得偏低。第2次改革的重點在突破農地制度所形成瓶頸，更進一步實施地盡其利，地利共享之目的。最近2次「農業發展條例」之修正方向，亦朝允許自然人及農企業法人承購農地，期引進資金、技術、人才，加速農業企業化經營，帶動農業升級；建立合理耕地租賃制度，促進農地使用權流通，增進農民權益，提升農業經營效率及產業競爭力等方面進行。）4、促進土地有效利用，健全都市發展。乃於75年提案大幅修正平均地權條例，以達充分利用土地資源，加速國家社經發展。
38年4月14日實施之耕地三七五減租，為我國第
1階段農地改革重要政策之一，其目的在扶植佃農減輕佃農負擔，事實也印證對佃農生活大有改善（因實施三七五減租使佃農有能力娶媳購物，故當時多有三七五新娘、三七五耕牛、三七五腳踏車之稱）。惟隨著國家經濟持續發展，人民對土地需求日切，為充分利用土地資源、加速都市發展，政府乃於75年大幅修正平均地權條例，觀乎現行平均條例第63條內容（係75年修正時新增訂），賦予主管機關對出租耕地因實施市地重劃而不能達原租賃目的者得依職權逕為註銷租約之規定，其目的在加速都市發展建設。由我國農業土地改革演進史觀察，得知耕地三七五減租條例已完成階段性扶植佃農任務，政府為求都市土地有效利用，健全都市發展，積極規劃市地重劃，而透過立法明文賦予主管機關得逕為註銷租約之權限，其目的在迅速充分利用都市土地，促進繁榮。
承上所述，都市土地寸土寸金，不論舊都市或是
新市區的重劃，均應以追求整體化、效率化、人性化為全方位考量。都市土地進行重劃之前，畸零土地不適合建築，土地無法充分利用。市地重劃根據都市發展趨勢，將都市計畫區域內或都市邊緣中，雜亂不規則的地形和畸零細碎不合經濟使用的土地，依據法令，重新整理、交換分合，配合公共設施，再按原土地比例分配原所有人。以提高土地利用價值，地籍清楚，改善居住環境，並對都市開發建設有極大貢獻。是以，重劃後可合理分配各業主應得之各種編定用途之用地，應立即按各種使用目的建築使用（請參照79年判字第260號判決前段），其著重於加速都市發展建設，此與主管都市計畫機關按都市計畫法第3條、第32條按計畫發展規定，迥然有間。另，於辦理重劃期間，出租耕地已經依法編為建築用地者，出租人為收回自行建築或出售作為建築用地使用時，雖得依平均地權條例第76條至第78條規定終止租約，惟倘辦理重劃完畢，出租耕地經依法編定為建築用地或抵充為公共設施用地，於未經主管地政機關核准，原不得供其他用途之使用，自不能達原租賃之目的，主管重劃機關應即依職權逕行註銷三七五耕地租約，以達迅速充分利用土地，加速都市發展建設，平均地權條例第63條、土地法第82條規定有明文，並有最高法院84年度台上字第1602號判決及內政部78年10月17日台內字第745765號函示所持法律見解，足供參酌。
況且，原租賃目的為種植稻谷，而系爭土地承租
人回函均稱為種植果樹、蔬菜，被告亦認定其種植者均為果樹、蔬菜，則承租人已違背原租賃目的而使用，並非為從來之使用，承租人以種植非原租賃目的稻谷之果樹、蔬菜，無非故意阻擾系爭土地之重劃後法定用途，其以收益極小之農耕造成系爭土地不能為合理之高經濟使用，破壞重劃目的，損害原告及國家社會之重大利益，尤難為其權利之行使，非專以損害他人之權利，本應非法之所許（請參照最高法院71年台上字第737號判例），訴願決定與原處分否准原告所請，其有可議，法理益明。
②從上①所述，姑不問系爭11筆土地業經編定為「工
業用地」，其重劃之目的已無從再提供為耕地使用；況且，上開土地重劃後，位處砂石地，更無從達到耕作之目的，具體陳述如下：
查重劃後所分配土地於使用上無法達原租賃目的
者，如原於臨海為養魚之目的而成立租約，經重劃後分配至山坡地，則於事實上已無法達到原租賃契約之目的，亦屬平均地權條例第63條第1項所規範之範疇，應由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約，規定至明。
本件上開文德段5小段47地號等11筆土地，全部
為砂石地，鄰近並無灌溉水利設備，事實上以無從為耕種之用，附近居民及路人盡知，並有現場照片15禎（請詳原證1）。系爭等11筆土地周邊工廠林立，不僅欠缺水源，或有水源遭受污染，早已不堪為農耕使用，此觀上開47地號等11筆土地發返予原告迄今，原承租人皆未積極施以灌溉耕作（其間除原承租人為達申請續約之目的始將部份廢土剷平，零星種植果樹外），任其荒蕪之事實至明。被告前以經會同各相關單位（建設局、內湖區公所、台北市七星農田水利會等）勘驗結果，獲致能為耕種之結果，率爾認定非不能達原租賃目的，駁回原告所請，已遭行政法院前揭判決予以撤銷，其處分違法不當，至為明顯。詎訴願決定與原處分，又竟僅據承租人回函所述現均種植果樹、蔬菜，而謂未非不能達原租賃目的，仍駁回原告所請，其草率、玩弄法令藉故拖延之作風，實非一般人民百姓所能期待與接受！更何況，被告究於何時？會同相關單位？實地進行勘查？勘查後又基於何依據，認定系爭11筆土地，尚能維持原耕作目的？於其處分說明項下，未敘明其依據，尤非可取。
⑶又查，其中重劃後原配得之文德段5小段333地號土地
部份既經行政法院89年度判字第863號判決、89年度判字第1013號判決、最高行政法院92年度判字第245判決與各相關單位明確認定無法耕種（此亦為被告所自認，請詳參附件1，原處分書說明之第4點），則被告應依平均地權條例第63條第1項逕為註銷其租約，豈有再因循上開誤用法律模式轉登記至改分配後之西湖段4小段114、119之1地號土地之理，併此敘明。
⒊綜上，本件系爭三七五耕地租約於市地重劃後，無論就
市地重劃使用規畫抑或所分配土地事實上使用觀察皆已不能達到原租賃契約目的，均屬平均地權條例第63 條第1項所規範之情形，被告本應依職權逕為註銷租約，卻一再誤用法律而維持耕地租約標示變更登記，其處分誤用顯有違背法令之情；此外，被告於重為處分時應依行政法院89年度判字第863號判決意旨，被告應就土地現況所為之耕作是否符合「原租賃之目的」等情事詳盡調查之責，訴願決定與原處分竟率據承租人之書面詢答，逕認非不能達原租賃契約目的，而否准原告所請，其處分自有不當，至為灼然。訴願決定暨原處分，均屬違法不當，爰此，請准原告所請，以符法治，並保權益。
㈡被告主張之理由：
⒈按平均地權條例第63條規定：「出租之公、私有耕地因
實施市地重劃而不能達到原租賃目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。依前項規定註銷租約者，承租人得依左列規定請求或領取補償：1、重劃後分配土地者，承租人得向出租人請求按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值1/3補償。… 」，又平均地權條例施行細則第89條規定：「本條例第63條所稱因實施市地重劃致不能達到原租賃目的者，指左列情形而言：1、…2、重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的者。」，再按市地重劃實施辦法第48條：「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無本條例施行細則第89條所定不能達到原租賃目的之情形者，主管機關應於重劃分配結果公告確定後
2 個月內邀集權利人協調。協調成立者，應於權利變更登記後函知有關機關辦理終止租約登記。協調不成立者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示登記。」⒉原處分經行政法院89年度判字第863號判決再訴願決定
、訴願決定及原處分均撤銷，對之提起再審之訴亦經最高行政法院92年度判字第245號判決再審之訴駁回，查行政法院89年度判字第863號判決理由以本院45年判字第83號判例：「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定。土地法第106條第1項所稱耕地租約，係指約定支付地租使用他人之農地而言。又第2項載明耕地包括漁牧，依此規定，對於養魚池之租用，自有該條例之適用。」足見耕地租佃之目的為何，應視租佃契約之內容而定，非可一概而論。其「原租賃之目的」為何？自有予查明之必要，被告雖以系爭土地經會同建設局、內湖區公所、台北市七星農田水利會等單位勘驗結果，獲致均能耕作之結論，非不能達到原租賃之目的云云，惟其就系爭租佃契約之「原租賃目的」為何？依土地現況所為之耕作是否符合「原租賃目的」等情，均未查明認定，徒以上開會勘結論而否准原告之申請，尚嫌率斷，自有未合。故首需查明系爭土地租佃契約之「原租賃目的」為何？查耕地租佃之目的為何，應視租佃契約之內容而定，依耕地三七五減租條例第7條：「耕地地租租額，不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之375；…所稱主要作物，係指依當地農業習慣種植最為普遍之作物，或實際輪植之作物；所稱正產品，係指農作物之主要產品而為種植之目的者。」，經調閱系爭內興字第014、015、內興字第106號及50租字第18號等4件三七五耕地租約均載明正產物種類為稻谷，耕地租約之正產物為稻谷其租賃目的自為耕作之用，為求慎重並查明土地使用情形，本市土地重劃大隊以92年4月24日北市地重一字第09230189600號函詢出、承租人。出租人（原告）回函以本案耕地租約書所訂租賃目的為耕田種水稻，承租人（曾載然等13人）回函以其耕地租約之租賃目的為農耕之用，現均種植果樹、蔬菜之類。耕地租約之原租賃目的係依其租約內容及出、承租人回函所認定，本案系爭耕地租約之原租賃目的為耕作應無疑義，亦為原告於起訴狀中所不爭執。是以，行政法院89年度判字第863號判決認被告原處分之相關事證尚欠明瞭部分，該尚欠明瞭部分既經被告調查完竣，被告之重新處分並無違誤。
⒊至於土地現況所為之耕作是否符合「原租賃目的」一節
，查重劃土地在縣市政府未依平均地權條例施行細則第89條規定實質認定前，因租約是否轉載尚未確定，承租人不能使用土地，自無法有耕作行為，且所謂原租賃目的之達成，除有土地能否為耕作之用外，尚有承租人是否切實履行租佃契約，縣市政府實質認定應僅限於重劃後土地能否為耕作之用，至於租約轉載後承租人之耕作是否符合原租賃目的，實非屬平均地權條例施行細則第89條規定之範疇。又租約之登記，僅為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效，最高法院51年台上2629號判例有案。另最高法院58年台上1161號判例及69年台上3201號判決對於耕地三七五減租條例第9條承租人於約定主要作物生長季節改種其他作物者，仍應以約定之主要作物繳租，以此便利佃農自由經營而設，故不問佃農改種其他作物，能否獲較豐之利益，一律仍以原約定之主要作物繳租。故若佃農以自由經營為目的，未依租佃契約內容耕作，仍非法所不許，惟原告仍堅持「耕作」僅限於種植稻谷（約定之正產物），而不及於其他作物，實有誤解。原告所爭執該等土地之承租人無施以灌溉供耕作，或改種其它作物，實為出租人認承租人未確實履行租約之問題，因無不能達到原租賃目的之情形，主管機關自無權註銷租約。
⒋原告所提以「經重劃編定為工業用地之土地，於未經主
管地政機關核准為耕作用途使用前，即應按原編定之目的使用，... 自無從維持原租賃耕作之目的。」，查該17筆土地雖依都市計畫編訂為第2、3種工業區，惟仍得繼續為從來之使用，並非重劃後編為工業用地即不得為從來之使用，重劃前後土地分配對照清冊上記載各筆土地為工業區，係告知土地所有權人各筆土地依都市計畫編定之使用分區類別，非地政機關限制其用途，亦非其使用需經主管地政機關核准，故不能據此逕認其不能達到原租賃目的。
⒌原告認原處分機關依最高行政法院92年度判字245號判
決理由引行政法院89年度1013號判決之理由，以為本件否准之依據，有處分不適用法規及適用法規不當之違法部分：查係因原告認系爭17筆土地已全部編定為第二種、第三種工業區，而不能達到租賃目的，另向被告地政處申請依平均地權條例第63條第1項規定註銷三七五租約，被告地政處以87年1月23日北市地三字第8622882400號函復原告略以：「…3、本案經本市土地重劃大隊依平均地權條例第63條…等相關法令規定暨台北市政府訴願決定，就上述租約土地予以實質認定，並邀集貴公業及承租人召開協調會，…其中僅文德段5小段333地號土地為林秀俊墓古蹟保存區，無法耕作，…其餘同段同小段47地號等17筆土地經認定均能為耕作之用…。」而未准註銷上述租約，原告不服，循序提起訴願、再訴願、行政訴訟（行政法院以89年度判字1013號判決）均經駁回，亦已確定，與本件雖原處分機關不相同，然其事實一致，無庸置疑。被告前以同一租約認定卻導致不同結果，究應依何判決意旨執行提起再審之訴，最高行政法院92年度判字第245號判決於理由中說明89年度判字第1013號判決已明確認定系爭土地經各相關單位實質認定除333地號土地無法耕種外，其餘17筆土地均能為耕作之用，並無平均地權條例施行細則第89條所定不能達到原租賃目的之情形，自無平均地權條例第63條第1項有關註銷租約規定之適用。再審原告（被告）在重為處分時，自可依該院89年度判字第1013號判決之理由，而否准再審被告租約標示變更登記之申請，故本件實無以適用法規顯有錯誤而廢棄原判決之必要。是以，行政法院89年度判字第863號判決認被告原處分之相關事證尚欠明瞭部分既經調查完竣，自應依行政法院以89年度判字1013號判決及最高行政法院92年度判字第245號判決理由重新處分，並無違誤。
⒍嗣文德段5小段333地號土地（林秀俊墓古蹟保存區無法
耕種）之重劃土地分配經內政部訴願決定撤銷原處分，由原處分機關另為適法處分，案經被告於88年10月14日以府地重字第8804323400號函重新處分改分配至西湖段四小段114、119-1地號等2筆土地，並於同（88）年12月24日邀集租佃雙方會同農業、水利等有關機關現場會勘認定能為耕作之用，依市地重劃實施辦法第48條規定召開協調會，惟協調會當日訴願人之管理人未出席，致協調不成。又內興字第106號（文德段5小段87、89、91、92、93、105、313、326地號土地）私有耕地租約已於89年8月4日經被告地政處以北市地三字第8921907400號函核復同意租約終止在案。是以，原告所有文德段5小段47、300、327、328、330、331、332、334、335地號及西湖段4小段114、119-1地號等11筆土地訂有內興字第014、015及50租字第18號等3件三七五耕地租約，其耕地租約之原租賃目的為耕作，該11筆土地經各相關單位實質認定能為耕作之用，並經邀集租、佃雙方召開協調會，因協調不成依市地重劃實施辦法第48條規定逕為辦理租約標示變更登記至重劃後土地，揆諸首揭規定並無不合。
理 由
一、按「出租之公、私有耕地因實施市地重劃而不能達到原租賃目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人。依前項規定註銷租約者，承租人得依左列規定請求或領取補償：1、重劃後分配土地者，承租人得向出租人請求按重劃計畫書公告當期該土地之公告土地現值1/3補償。…」平均地權條例第63條定有明文；又「本條例第63條所稱因實施市地重劃致不能達到原租賃目的者，指左列情形而言：
1、…2、重劃後分配之土地，經直轄市或縣（市）政府認定不能達到原租賃目的者。」亦為平均地權條例施行細則第89條所規定；另再按市地重劃實施辦法第48條：「重劃前訂有耕地三七五租約之土地，如無本條例施行細則第89條所定不能達到原租賃目的之情形者，主管機關應於重劃分配結果公告確定後2個月內邀集權利人協調。協調成立者，應於權利變更登記後函知有關機關辦理終止租約登記。協調不成立者，應於權利變更登記後函知有關機關逕為辦理租約標示登記。」
二、系爭原告所有文德段5小段47、300、327、328、330、331、
332、334、335地號及西湖段4小段114、119之1地號等11筆土地（即內興字第014、015號及50租字第18號等3件耕地租約），經台北市重劃大隊於92年4月24日以北市地重一字第09230189600號函詢原告及承租人，原告回函以系爭耕地租約書所訂租賃目的為耕田水稻；承租人回函以其耕地租約之租賃目的為農耕之用，現均種植果樹、蔬菜之類；經被告機關邀集各相關單位實質認定系爭土地能為耕作之用，並邀集原告及承租人雙方召開協調會不成後，被告機關依市地重劃實施辦法規定，以92年5月16日府地重字第09210552400號函重新處分，維持原告所有重劃後系爭11筆土地耕地租約標示變更登記；原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，循序起訴意旨略以：被告先前之處分，已為改制前行政法院89年度判字第863號判決予以撤銷，且該判決理由中亦闡明其所持法律意見：「…適用平均地權條例第63條第1項規定而註銷其租約者，必因實施市地重劃致不能達到原租賃之目的者為其前提。本件情形應首先查明系爭租佃契約之『原租賃目的』為何？依土地現況所為之耕作是否符合『原租賃之目的』等情事，被告因均未查明認定，徒執開會勘驗結論否准原告所請，於法自有未合，故予以撤銷。」是以，被告重為處分時，自應受上開判決所揭示之法律意見拘束。被告於重為本件處分時，應以能否達「原租賃契約之目的」，為適用平均地權條例第63條第1項、及其施行細則第89條與市地重劃實施辦法第48條之前提要件；而系爭三七五耕地租約均載明正產物種類為稻谷，則其租賃目的自應以種植稻谷為其目的，非泛指種植稻谷以外之農業耕作，被告以承租人回函稱均已種植果樹、蔬菜之類，認定系爭耕地租約之原租賃目的為耕作，遽為維持系爭耕地租約標示變更登記，已超越原承租目的在於種植稻谷，被告明顯曲解租賃契約目的，自非可取；又系爭11筆土地，既經重劃編定為「工業用地」，於未經主管地政機關核准為耕作用途使用前，即應按原編定之目的，以為興辦工業之用，自無從維持原租賃耕作之目的；是系爭三七五耕地租約於市地重劃後，無論就市地重劃使用規畫抑或所分配土地事實上使用觀察皆已不能達到原租賃契約目的，被告卻誤用法律而維持耕地租約標示變更登記，其處分顯有違法云云。
三、卷查被告機關前依市地重劃實施辦法規定，於86年12月11日邀集承租人及原告協調，維持被告機關84年4月26日84府地重字第84026269號函由有關機關逕為辦理租約標示變更登記，被告機關並以86年12月15日府地重字第8609194100號函送原告協調會議紀錄，原告不服，循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，經改制前行政法院以89年度判字第863號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷；惟查行政法院89年度判字第863號判決理由，主要係以：「…足見耕地租佃之目的為何，應視租佃契約之內容而定，非可一概而論。其「原租賃之目的」為何？自有予查明之必要…；被告雖以系爭土地經會同建設局、內湖區公所、台北市七星農田水利會等單位勘驗結果，獲致均能耕作之結論，非不能達到原租賃之目的云云，……惟其就系爭租佃契約之「原租賃目的」為何？依土地現況所為之耕作是否符合「原租賃目的」等情，均未查明認定，徒以上開會勘結論而否准原告之申請，尚嫌率斷，自有未合。…」等情為由，撤銷原處分及一再訴願決定，並由被告重為處分，此有該判決附卷可稽；該判決並未就系爭事實為認定判斷，仍須於撤銷後，由被告機關重為處理認定。
四、依耕地三七五減租條例第7條規定：「耕地地租租額，不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之375；…所稱主要作物，係指依當地農業習慣種植最為普遍之作物，或實際輪植之作物；所稱正產品，係指農作物之主要產品而為種植之目的者。」；系爭內興字第014、015、內興字第106號及50租字第18號等4件三七五耕地租約，均載明正產物種類為稻谷，耕地租約之正產物為稻谷，其租賃目的自為耕作之用；為查明土地使用情形，被告所屬土地重劃大隊曾以92年4月24日北市地重一字第09230189600號函詢出、承租人。出租人（原告）回函以本案耕地租約書所訂租賃目的為耕田種水稻，承租人回函以其耕地租約之租賃目的為農耕之用，現均種植果樹、蔬菜之類。是系爭耕地租約之「原租賃目的」，依租約內容及出、承租人回函，被告認定應為耕作之目的，自屬有據；至於土地現況所為之耕作是否符合「原租賃目的」一節，查平均地權條例第63條規定「出租之公、私有耕地因實施市地重劃而不能達到原租賃目的者，由直轄市或縣（市）政府逕為註銷其租約並通知當事人…」；至能否達到「原租賃目的」之認定，係以系爭耕地客觀上能否為原租賃目的之達成而言；系爭租約既以耕作為原租賃目的，則被告之認定，應僅限於重劃後土地能否為耕作之用；至於承租人之實際耕作情形，是否符合原租賃目的，有無違反租約約定，尚非屬平均地權條例第63條或其施行細則第89條規定之範疇。系爭土地既經函詢租約當事人並由被告機關邀集各相關單位實質認定系爭土地能為耕作之用，並邀集原告及承租人雙方召開協調會不成後，被告機關依市地重劃實施辦法第48條規定，以92年5月16日府地重字第09210552400號函重新處分，維持原告所有重劃後系爭11筆土地耕地租約（即內興字第
014、015號及50租字第18號等3件耕地租約）標示變更登記，自無不合。原告主張系爭三七五耕地租約載明正產物種類為稻谷，租賃目的自應以種植稻谷為其目的，承租人竟種植稻谷以外之果樹、蔬菜等農業耕作，已超越原承租目的，符合不能達到原租賃目的之要件，進而謂被告應予註銷租約，不得維持租約之標示變更登記云云，容有誤解，並非可採。
五、至原告主張系爭11筆土地，既經重劃編定為「工業用地」，於未經主管地政機關核准為耕作用途使用前，即應按原編定之目的，以為興辦工業之用，自無從維持原租賃耕作之目的云云；查系爭土地雖依都市計畫編訂為第2、3種工業區，惟重劃前後土地分配對照清冊上記載各筆土地為工業區，係告知土地所有權人各筆土地依都市計畫編定之使用分區類別，並非否准或限制其得繼續為從來之使用，自不能據此逕認其不能達到原租賃目的；況原告另向被告所屬地政處申請依平均地權條例第63條第1項規定註銷三七五租約，經被告地政處以87年1月23日北市地三字第862288240 0號函復否准，原告不服，循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，亦經改制前行政法院以89年度判字1013號判決認定系爭耕地並無不能達原租賃目的之情形，乃駁回原告之訴確定在案；該事件與本件雖非同一事件，惟爭點與本件相同。是原告上揭主張，尚難採據。
六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採；被告以原告所有系爭土地，並無不能達租賃目的之情形，乃維持耕地租約標示變更登記之處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 10 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 11 月 10 日
書記官 吳芳靜