臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02577號原 告 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因請求發給造林獎勵金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年6 月15日農訴字第0940109927號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）63年起於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○號（下稱系爭土地）內之部分山坡地種植果樹維生，並於於91年8 月13日向被告所屬三星鄉公所提出申請山坡地超限利用處理計畫造林，並○○○鄉○○段○○○○○號之土地請求補發全民造林獎勵金（金額已逾新台幣20萬元，下稱系爭獎勵金），經該公所以91年8 月15日鄉農字第0910009487號函報被告，因原告於申請書內業已註明「現在已全部造林完成」，與獎勵造林實施要點第3 點之規定不符，於91年9 月26日以府農林字第0910111236號否准原告之申請。原告不服，復於
93 年12 月14日以930000俊地字第0019號函提起申復，案經被告於94年1 月14日以府農林字第0930158637號函（下稱系爭處分）復將原告之申復駁回。原告不服提起訴願，遭訴願決定駁回後復提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭處分以原告申請書「現在已全部造林完成」，與獎勵造林實施要點第3 點之規定不符否准其申請，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原告於民國63年起，於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○號內
部分山坡地 (國有林地)( 以下簡稱系爭土地)種植果樹維生。因被告於清查林地超限利用作業時，將上開地號之使用人誤植建檔於「羅林阿吻」名下，開墾人與實際面積均與事實不符。系爭土地於86年4月22日移交國有財產局接管時，仍係以「羅林阿吻」之錯誤名義列冊移交，故相關資料自始未正確將原告列入。原告於民國87年知悉被告資料有誤後，向被告代表人陳情，請求縣長協助清查，終獲國有財產局宜蘭分處確認，並於91年6月1日就系爭土地與國有財產局簽訂「國有林地租賃契約 (甲式租約書)」在案。而被告91年3月6日府農保字第0910025804號函通知山坡地超限使用人「限期於91年6月30日前攜帶通知函、出租造林租賃契約書或其他證明文件，向土地所在地之鄉鎮公所申請、、、。」亦是寄達羅林阿吻，故其過程中，原告根本無從知悉相關規定或有機會提出異議，以維應有權益，此等被告之疏誤，自不該令原告承受。
⒉原告為配合政府「全民造林運動」，推行造林綠化，以達
國土保安、涵養水源，於91年3月間即自備種苗，在系爭地號土地上種植肖楠、烏心石、樟樹等獎勵造林樹種，面積達1889公頃，成活率達檢測標準，完成造林。被告於91年6月間受理原告山坡地超限利用處理計劃造林申請時，原告前往造林所在地三星鄉公所申請填表，申請人為陳報事實，特於申請書加註「現已全部造林完成」等字。三星鄉公所以91年8月15日鄉農字第0910009487號函報被告，被告竟以原告於申請書已加註「現已全部造林完成」等字樣為由，認原告未依「獎勵造林實施要點」第3點之規定程序，事先申請核准即自備種苗造林，與規定不合，無法受理原告之造林及造林獎勵金之申請。
⒊被告對於清查作業之疏失未見有深入調查、檢討疏失以保
人民權益之誠意，造成原告權益受損，更謂：「原告係於91年6月1日始取得國有財產局訂立之國有林地租賃契約書，故其未將原告列入山坡地超限利用處理計劃限期改正之造林人，並無不當。」，令人無法苟同。
⒋行政院農業委員會91年1月28日訂頒之「獎勵造林實施要
點」第3點係在規範獎勵造林種苗之供應方式，而第6點則是規範發給造林獎勵金之要件，兩者不容相混淆，亦即第6點僅規定: 「造林獎勵金曲農委會提列相關預算支應，符合左列各款規定者，發給造林獎勵金：(一)所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。(二)造林成活率達70%以上。」餘無其他要件規定，被告及訴願決定以原告未依「獎勵造林實施要點」第3點規定程序申請而拒絕發給造林獎勵金，於法已有不合，況依行政院農業委員會85年10月7日台85農字第3440號核定之「全民造林運動綱要暨實施計畫」第1點宣示：「號召全國民眾推行造林，以達成國土保安、涵養水源、綠化環境及減輕天然災害目標」之立法宗旨，「獎勵造林實施要點」即係為落實本綱要而訂頒之行政規則，而行政規則，依行政程序法第159條之規定，係指「上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」亦不應以之作為剝奪人民權利之依據。
⒌原告已自備種苗且造林完成，此種白費又自動拋棄鉅額可
期收益生財作物之行為，被告理應獎勵此舉自動造林行為，否則人民倘已完成造林者，不啻鼓勵人民必須虛偽表示尚未造林並向林業管理機關申請種苗，惟事後卻將種苗丟棄，造成種苗之浪費，此實非鼓勵人民造林之宗旨。
⒍末按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並保護人民
正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。而原告為系爭土地實質使用人，且確有完成造林，僅因被告之疏誤，未合法通知真正權利人，致原告無法正確行使權利。因此揆諸上揭行政程序法之規定，被告不得違反誠信原則，而人民對政府機關會正確行使公權力之正當合理信賴亦應予以保障，此始為法治國家所應為。
⒎綜上，縱原告自備種苗造林之程序未合規定，亦不應抹煞
原告苦心造林之事實，遽認不得申領造林獎勵金。原告申請程序之所以不合規定，係被告清查作業之疏忽所致，原告不具可歸責性，被告自應回復原告應有之權益，請賜判決如訴之聲明，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈依獎勵造林實施要點第3 點規定：「獎勵造林之種苗，依
下列方法供應之﹕（二）自備種苗﹕造林人對於林業管理經營機關所培養種苗有未適用情形者，得於造林前，填具自備種苗申請書，依照前款程序申請，經各該林業管理經營機關核准後，自行培養種苗或購買種苗造林，並於造林地檢查後，始得依照林務局育苗標準單價，核定補助之。每公頃最高補助金額新台幣2 萬元」。同實施要點第6 點﹕「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應、符合左列各款規定者，發給造林獎勵金﹕（一）所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。（二）造林成活率達百分之70以上。（三）自造林第7 年起，每年造林成活率扣除自然枯死率百分之2 ，每3 年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發；不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵」，為獎勵造林實施要點定有明文。另，依據行政院農業委員會公告之山坡地超限利用處理計畫所載：參、具體措施之六、造林實務依據獎勵造林實施要點規定辦理，依上開要點申請造林者，須向造林所在地所屬鄉鎮市公所提出種苗無償配撥申請，鄉鎮市公所應切實審核需要種苗數量，並填造種苗無償配撥申請具領清冊連同種苗無償配撥申請書送各該林業管理經營機關審核，各該林業管理經營機關逐筆詳為審查及核定後，通知各受配人限期具領種苗；另自備種苗部分，造林人對於林業管理經營機關所培養種苗有未適用情形者，得於造林前，填具自備種苗申請書，依種苗配撥申請程序申請，經各該林業管理經營機關核准後，自行培養種苗或購買種苗造林。
⒉原告於91年8 月13日向三星鄉公所提出申請山坡地超限利
用處理計畫造林，申請書內業已註明『現在已全部造林完成』，依規定申請造林及自備種苗造林者須於造林前，經林業管理經營機關審核並核准後，始可參加獎勵造林，惟原告未依上揭程序規定申請，即自行自備種苗造林，與規定不符，被告以91年9 月26日府農林字第0910111236號函復：「現在已全部造林完成與申請造林規定不符，所請恕無法受理。」在案；故原告所請之造林既無納入獎勵造林案件，依獎勵造林實施要點第3 點，第6 點申辦獎勵造林及自備苗木造林者，須經書面申請，並經林業機關審核，核准後始得參加獎勵造林之規定不符，依規定不得核發造林獎勵金。基此，被告處分於法並無違誤。
⒊原告承租座落本縣○○鄉○○段○○○○○號國有林地，該地
經查原國有林解除地土地清冊登載使用人為羅林阿吻，超限利用清查時之使用人亦為羅君，被告以86年4 月22日86府農保字第43606 號函送財政部國有財產局台灣北區辦事處委託管理國有非公用移交土地清冊，使用人仍為羅林阿吻所占用，因此，被告前以91年3 月6 日府農保字第0910025804號函通知羅林阿吻君限期於91年6 月30日前向土地所在地之鄉鎮公所申請並副知三星鄉公所及財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處在案。原告於91年6 月
1 日始取得財政部國有財產局台灣北區辦事處宜蘭分處訂立之國有林地租賃契約書，故被告未將原告列入通知山坡地超限利用處理計畫限期改正之造林人，亦無不當。
理 由
一、本件原告代表人原為劉守成，訴訟中變更為乙○○，業據原告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，
二、按有關山坡地超限利用之處理，其造林實務係依據獎勵造林實施要點辦理，業經行政院農業委員會91年1 月28日農授水保字第0911845570號公告在案。該獎勵造林實施要點第3點規定：「獎勵造林之種苗，依下列方法供應之﹕．．．㈡自備種苗：造林人對於林業管理經營機關所培養種苗有未適用情形者，得於造林前，填具自備種苗申請書，依照前款程序申請，經各該林業管理經營機關核准後，自行培養種苗或購買種苗造林，並於造林地檢查後，始得依照林務局育苗標準單價，核定補助之。每公頃最高補助金額新台幣2 萬元。」、同實施要點第6 點：「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應、符合左列各款規定者，發給造林獎勵金：㈠所植樹種與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地。㈡造林成活率達百分之70以上。㈢自造林第7 年起，每年造林成活率扣除自然枯死率百分之2 ，每3 年實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發；不合格者，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」另，依據行政院農業委員會公告之山坡地超限利用處理計畫所載：「．．．叁、具體措施之造林實務依據獎勵造林實施要點規定辦理。」是故，依上開要點申請造林者，須向造林所在地所屬鄉鎮市公所提出種苗無償配撥申請，由鄉鎮市公所切實審核所需種苗數量，再填造種苗無償配撥申請具領清冊，連同種苗無償配撥申請書送各該林業管理經營機關審核之。經各該林業管理經營機關逐筆詳為審查及核定後，始通知各受配人限期具領種苗。另自備種苗部分，造林人對於林業管理經營機關所培養種苗，有未適用情形者，得於造林前，填具自備種苗申請書，依種苗配撥申請程序申請，經各該林業管理經營機關核准後，始得自行培養種苗或購買種苗造林，並不得於未經核准情形下，即先行自備樹苗種植造林，嗣於完成造林之後，再事後申請權責單位追認，請求發給造林獎勵金。
三、查原告於63年起在系爭土地內之部分山坡地種植果樹維生，並於91年8 月13日向被告所屬三星鄉公所提出申請山坡地超限利用處理計畫造林，並○○○鄉○○段○○○○○號之土地請求補發系爭獎勵金，經該公所以91年8 月15日鄉農字第0910009487號函報被告，因原告於申請書內業已註明「現在已全部造林完成」，與獎勵造林實施要點第3 點之規定不符，於91年9 月26日以府農林字第0910111236號否准原告之申請。原告不服，復於93年12月14日以930000俊地字第0019號函提起申復，案經被告於94年1 月14日以府農林字第0930158637號函（下稱系爭處分）復將原告之申復駁回。原告不服提起訴願，遭訴願決定駁回後復提起本件行政訴訟之事實，有原告為承租人之系爭土地國有林地租賃契約書、系爭處分書、原告91年8 月13日山坡地超限利用處理計畫造林申請書、行政院農業委員會91年1 月28日農授水保字第0911845570號公告、原告訴願書等各附原處分卷足稽，堪認為真實。兩造主要爭執在：系爭處分以原告申請書「現在已全部造林完成」，與獎勵造林實施要點第3 點之規定不符否准其申請，是否適法？
四、經查：㈠系爭土地為國有林地，原告於91年6 月1 日起取得該地之承
租權，有原告所提之系爭土地國有林地租賃契約書（91國林租字第00005 號）影本一份附原處分卷足稽，原告現為系爭土地之承租人無疑。
㈡原告對於已在系爭土地種植苗木完成之事實並不否認，僅爭
執法規並未限制事先種植苗木完成而不得請領造林獎勵金等云。然查系爭造林獎勵金係依據水土保持法、山坡地保育利用條例及行政院90年8 月8 日「加速全面造林整治土石流計畫」而來，以保育水土資源，兼顧山坡地農民生計，強化森林功效，減少土壤流失並強化涵養水源，保護人民生命財產安全，其措施為：「㈠得於91年1 月起至91年6 月底前，向土地所在地鄉（鎮、市、區）公所申請依本計畫規定採間植造林或第一年全面完成造林。」，業經行政院農業委員會91年1 月28日農授水保字第0911845570號公告在案，有該公告影本一份附卷足查，另參據前開獎勵造林實施要點之規定，足知當事人欲申請造林獎勵金者均須事先申請，經主管機關審查依所需苗木或自備苗木之情節，予以核算苗木或獎勵金之數量或數額，始能列入政府預算正確核銷，以防浮濫。是知上開公告及獎勵造林實施要點，對於造林獎勵金之發給採事先申請核准制自有其道理，並無不合。原告主張法令並未規定須事先申請核准等云，要屬誤解法令，無法憑採。
㈢而原告於91年8 月13日向宜蘭縣三星鄉公所提出申請山坡地
超限利用處理計畫造林，申請書內業已註明「現在已全部造林完成」有原告所不爭執之申請書一份附原處分卷可佐，但依前揭規定與說明，當事人申請造林及自備種苗造林者均須於造林前，經林業管理經營機關審核並核准後始可參加獎勵造林。原告既未依上揭規定及說明辦理申請，擅自自備種苗造林，即與上開規定不符，難謂具備申請造林獎勵金之要件，被告因而以91年9 月26日府農林字第0910111236號函復否准其申請，於法自屬有據。
五、綜上，原告91年8 月13日向宜蘭縣三星鄉公所提山坡地超限利用處理計畫造林申請書，業已載明原告所不爭執之「現在已全部造林完成」，核與上開獎勵造林實施要點第3 點，第
6 點申辦獎勵造林及自備苗木造林者，須經書面申請，並經林業機關審核，核准後始得參加獎勵造林之規定不符，被告因而否准其申請請領並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，與本件判決結果並無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
第六庭審判長法 官 黃 清 光
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 6 月 8 日得上訴（20日）