臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02668號原 告 光泉牧場股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 尤英夫律師
鄭仁哲律師（兼送達代收人）被 告 行政院公平交易委員會代 表 人 黃宗樂（主任委員）訴訟代理人 丁○○兼送達代收
丙○○乙○○上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國94年
6 月17日院臺訴字第0940086087號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告經人檢舉其與酪農簽訂之00年生乳收購合約書內容不合理，涉嫌違反公平交易法第19條第6 款規定等情。經被告調查結果，以原告於生乳收購合約書不當限制酪農戶對於所產生乳不得自行加工、販售或交予第三人，另對於冬季收購配額外生乳，除限制酪農戶不得將產乳交予原告之其他酪農戶或自行加工、委託代工，亦不得自創品牌生產與原告同性質之乳製品在市場販售，已構成以不正當限制交易相對人之事業活動為條件，而與其交易之行為，有限制競爭之虞，違反公平交易法第19條第6 款規定，被告乃依同法第41條前段規定，以93年12月28日公處字第093132號處分書（下稱原處分）命原告自處分書送達之次日起立即停止前開違法行為，並處原告罰鍰新臺幣（下同）75萬元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
一、按公平交易法第19條第6 款規定，以不正當限制交易相對人之事業活動為條件，而與其交易之行為，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之。所謂「不正當限制」，依同法施行細則第27條之規定，應綜合當事人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品特性及履行情況對市場競爭之影響等加以判斷。換言之，縱使有「限制」，如當事人之意圖並非為達不公平競爭之目的，或其限制約定實質上達不到限制之效果，抑或實施此類行為，未對市場競爭不利影響者，即與公平交易法第19條第6 款不正當限制有別。
二、原告與酪農戶所簽訂之00年生乳收購合約書（下稱系爭合約書）第13條固規定，限制酪農戶不得自行加工、販賣自產生乳，或擅自交乳予非屬原告之第三人。然而原告之所以為上開規定，乃是為防止酪農戶一方面提供生乳與原告，另方面又自行進行生乳加工販售，並對外標榜來源與原告相同，致使消費者誤認酪農戶所自行生產與原告相同，如其所生產之牛乳產生問題，將導致消費者認為原告所生產之牛乳亦會有相同問題而影響原告之商譽。由此可知，酪農戶自行加工或販賣自有品牌乳製品是否不符安全衛生標準，與原告之乳製品是否會遭消費者誤認為亦有相同問題存在，進而損害到原告之品牌商譽間自有相當關聯存在。被告認定二者無相關聯性自有誤認之處。
三、本案中就原告而言，酪農生乳問題，平時根本很難達到配額產量，不可能發生有多餘生乳而自行處理之情事，只有冬天才有可能發生酪農產乳超過配額量問題。而依照系爭合約書第14條之規定，酪農戶對於生產過剩之生乳可自行處理，但其不得將產乳交予同屬之原告契約酪農戶或自行加工、委託代工生產與原告同性質之乳製品在市場販售。然約定前開條款之目的，係為維護原告所生產乳品之好口碑，因原告為我國市場上享有盛譽之乳品製造公司，不單對乳品製程有嚴格之要求，甚至對合作之酪農戶亦嚴加篩選，方得確保有優良之生乳來源，故所生產之奶品常為消費者所稱許。為避免所締約之酪農就其所自行生產之乳製品，對外標榜來源與原告相同，混淆消費者之判斷，而影響原告之聲譽。因此原告上開所約定之條款僅是在確保生乳品質之穩定，並避免對原告之商譽造成不當影響。是以，原告於契約條款中所為之約定並無任何不正當限制交易相對人之事業活動之意圖及行為，自不構成違反公平交易法之規定。被告對此部份之認事用法自有違誤不當之處。
四、系爭合約書雖約定對於違反上開限制之酪農戶，原告得終止該合約並請求損害賠償，然在契約期間，雖有酪農戶曾違反此規定者，但原告卻未曾對違反約定之酪農戶終止合約，仍持續對其收購生乳，甚至迄今僅對1 家酪農戶請求賠償，且索賠之金額最後亦返還予該酪農戶。假設前開限制條款之真意在於不公平競爭，為達殺雞儆猴之目的，原告大可依系爭合約書規定對違約之酪農戶加以嚴懲，然實際上原告卻對其寬厚以待，未多加刁難，益證前開限制條款之約定，目的不在於從事不公平競爭及限制交易相對人之事業行為。是以，被告單憑原告僅終止1 位酪農戶合約，且在對於市場交易並不會產生任何影響之情形下，以臆測之方式認定系爭合約所為之約定具有非難性云云，其所為之認定顯有違誤之處。
五、被告曾就本件徵詢行政院農業委員會（以下簡稱農委會）之意見，農委會表示，自81年起，已停止乳源及乳區之分配工作，另於92年廢止「乳業管理規則」，取消同一酪農戶應只與1 家乳品工廠簽約之限制，且就乳品工廠與酪農戶間之生乳收購合約書，完全依2 造自行合意約定，農委會並未有其他規範或限制。由此可知，目前我國乳業市場，已回歸自由市場機制。是以，倘酪農戶無法接受前開限制條款內容，基於契約自由原則，其仍可拒絕與原告訂約，而將生乳供應予其他乳品工廠，不論依法或交易習慣，原告均無強迫酪農戶一定接受此契約條款之行為。且檢舉之酪農已自承，其曾因不滿原告生乳收購合約書之內容，而洽詢其他生乳製造廠，由此更足證酪農戶均可自行接洽願意接受其生乳之廠商，並不必然同一地區之酪農戶均必須與同一家廠商簽約。是以，被告率爾認定原告利用酪農戶之依賴性而要酪農戶簽訂系爭不公平交易條款顯有不當云云，被告之認定自有不當之處。
六、原告雖有以酪農將生乳銷售其他乳品工廠為由，而對該酪農終止合約之案例，然上開案例僅屬單一個案，並不代表其他簽約酪農戶均會遭受同一待遇，且被告在無法證明其他簽約酪農戶會因系爭約款而有未敢銷售生產過剩生乳之情事下，即率爾認定系爭條款會產生限制競爭之效果。故被告就此所為之認定自失於草率。
七、原告前開限制條款之訂立，目的僅在確定其乳品來源之穩定性，並無破壞市場競爭之企圖。另，縱使酪農戶違反前開限制條款時，原告亦不曾依系爭合約書對該酪農戶終止合約，此外，檢舉人雖被原告依系爭合約書罰扣乳款，但罰扣乳款亦僅區區30萬元，尤有甚者，該罰鍰最後亦全數退還予檢舉人，足見縱使原告之行為已該當公平交易法第19條第6 款，其違法程度亦至為輕微，僅須依同法第41條規定，命原告停止是項行為即已足，並不需併科75萬元之罰鍰。是以，被告對此未詳加審酌，率爾即科處原告罰緩75萬元，被告就此所為之處分自屬違法過當及違反比例原則。
乙、被告主張之理由：
一、原告辯稱系爭合約書第13條規定「．．．不得．．．或將產乳自行加工、販賣或擅自交乳予非屬甲方（即原告）之第三人．．．」約定之目的，係為避免與其締約之酪農戶一方面提供原告生乳，另方面又自行進行生乳加工販售，並對外標榜來源與原告相同，混淆消費者判斷且破壞原告聲譽等云云。惟查，酪農戶是否合法取得乳品工廠資格而經營生乳加工及販賣自有品牌乳製品，係屬酪農戶是否違反食品衛生管理相關規定問題，尚與原告無涉；況原告訂有原料生乳驗收及計價辦法，於驗收酪農戶所交生乳品質後，始運用製作自有品牌之乳製品，是以，酪農戶自行加工或販賣自有品牌乳製品是否不符安全衛生標準，與原告之乳製品是否因此不符安全衛生標準或影響原告品牌產品商譽等，係屬二事，故原告之主張顯無理由。
二、況酪農戶倘已依約履行生乳配額，則就其所產之配額外生乳，應享有營利自主權，無論冬、夏季酪農戶於配額外之所產生乳過剩問題，本有選擇與他人交易之契約自由，原告為維持營運以上開約款對於酪農戶營運自由所為之限制，即屬不公平交易條款，遑論原告諉稱於系爭合約書中約定冬乳生產過剩雖可自行處理，實際上卻進一步約定「不得將產乳交予同屬甲方（即原告）之契約酪農戶或自行加工、委託代工生產與甲方同性質之乳製品在市場販售，如有違反者，甲方有權依第13條之規定處理。」足證原告所訴，洵不足採。
三、原告尚稱未曾對違反約定之酪農戶終止合約，仍持續對其收購生乳，迄今僅對1 家酪農戶請求賠償，索賠金額最後亦返還等云云。惟依原告所提供其於92年8 月12日以（92）光產字第065 號函知酪農戶劉進士自92年8 月16日起終止系爭合約並罰扣乳款，及93年6 月29日「酪農劉進士先生與光泉牧場股份有限公司廠農契約爭議案協調會會議紀錄」等可稽，原告雖於93年7 月20日因酪農劉進士抗爭始退還系爭乳款，惟實際上原告仍自92年8 月16日起即與酪農劉進士終止合約迄該年度合約終止日11月30日，至今尚未復約，足證確有落實執行上開不公平交易條款之情事，是原告有關未曾對違約酪農戶終止合約之主張，顯非事實。況縱原告上開行為對於市場暫不生影響，惟如實施該等限制約款，將可能減損市場之競爭機能，即具可非難性，顯已構成公平交易法第19條妨礙公平競爭之虞之要件，故原告之辯稱純屬混淆視聽之詞。
四、原告復訴稱系爭合約書並無法達到限制酪農戶交易活動之目的，且酪農戶亦未因此而有損害云云，惟查：
㈠生乳為乳製品之主要原料之一，具易腐特性，且乳牛泌乳量
亦受季節、氣候等影響，除了品管、衛生、驗收等問題，尚須符合相關食品衛生管理規定外，其供運乳亦深受地理區域及營運範圍之限制。例如：運費多由酪農戶負擔，故為分攤運費，同一地區之酪農戶多自行洽商與特定一家乳品工廠簽約提供生乳。原告諳知酪農戶之營運囿於上開生乳特性、地理環境之限制及原告品牌之優勢市場地位，對於原告有相當之依賴程度，故與所有酪農戶簽訂之系爭合約書中均訂有系爭不公平交易條款，即屬不當。
㈡況確有酪農劉進士有生乳過剩銷售其他乳品工廠，原告以系
爭不公平約款對其終止合約之案例，其他簽約酪農戶是否因系爭約款而有未敢銷售生產過剩生乳之情事，不得而知，尚不得以甚少有酪農戶違反系爭限制條款而受罰，即認為不生限制競爭之效果。原告所辯不足採信。
㈢另原告於系爭合約書中，不當限制酪農戶對於產乳不得自行
加工、販售或交予第三人，另對於冬季收購配額外生乳，除限制酪農戶不得將產乳交予原告之其他酪農戶或自行加工、委託代工，亦不得自創品牌生產與原告同性質之乳製品在市場販售，已構成以不正當限制交易相對人之事業活動為條件，而與其交易之行為，已有限制上游酪農戶與其競爭之效果。原告辯稱酪農戶基於契約自由得自行接洽廠商云云，尚非所問。
五、有關原告於本案準備程序時表示業已全數退還檢舉人遭扣罰之乳款乙節，惟查原告仍有尾款829 元未退還，且其後並未再與該酪農戶續約，同時亦未給予該酪農戶「奶權轉移」，致該酪農戶無法將其奶權移轉給其他酪農戶，足證原告確有落實執行系爭不公平交易條款，對於酪農戶終止系爭合約書並罰扣乳款情事，而違反公平交易法第19條第6 款規定。
六、有關本案被告裁處原告罰鍰金額，及於被告裁處罰鍰額度參考表考量項目之具體考量因素部分，說明如下：
㈠公平交易法第41條規定：「公平交易委員會對於違反本法規
定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；．．
．。」同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」㈡依被告組織條例第11條至第15條規定，被告為一置有委員9
人，且經由合議方式行使職權之合議制機關。同條例第14條第3 款規定，有關公平交易法處分案件之審核，依法係被告委員會議職權。又據同條例第5 條至第7 條及行為時被告辦事細則第7 條至第10條規定，被告內部設有業務單位第一、
二、三處，渠等法定職掌事項，為調查各類涉有違反公平交易法規定之行為，並彙整相關事證，研擬處理意見以供委員會議審議。渠等性質核為分擔被告部分職掌為被告內部單位，所擬意見亦僅為行政內部行為，對外不生法律效果，非屬行政處分，人民對之並不得提起撤銷訴訟。易言之，本案被告內部單位擬具議案提委員會議審議之初，雖就原告違法行為審酌相關情狀，擬具處理意見，惟該等處理意見僅為行政內部行為，非為被告合議制機關之意思表示，該等裁處決定，自仍須經被告委員會議討論決議後，方為被告最終之意思表示，而對外發生法律效果。此與自然人對外為意思表示前之意識形成過程，殊無二致。
㈢行政訴訟法第4 條第2 項及第201 條分別規定：「逾越權限
或濫用權力之行政處分，以違法論。」、「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」所謂「逾越權限」應係指行政機關裁量結果超出法律授權範圍；所謂「濫用權力」則係指行政機關作成裁量與法律授權之目的不符、出於不相關之動機、或違背一般法律原則之謂。本案被告依公平交易法第
41 條 及同法施行細則第36條規定，對於違反公平交易法之事業，本於法律授權，於審酌事業違法情狀後，於5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰額度內，依法裁處罰鍰。雖前開施行細則第36條所定審酌因素多為不確定法律概念，為利被告罰鍰執行以及裁罰標準明確化，被告復定有裁處罰鍰額度參考表以為裁處之參考。本案原處分作成之過程，被告內部業務單位，於綜合原告等違法情狀，審酌法規規定應審酌事項後為裁處罰鍰之意見，然此意見僅具參考性質，仍須經被告委員會議決議通過後方生效力。嗣經被告具專業知識、依法獨立行使職權之委員，於委員會議上衡酌相關違法情節，且對原告等違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度等等審酌因素，就被告內部業務單位所提評分建議是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處原告罰鍰之決定。此決定過程恪遵相關程序，實無上開行政訴訟法所稱權力濫用或逾越權限之情形。據上，本案原處分罰鍰之裁處既無權力濫用或逾越權限，屬行政機關之裁量範圍。
㈣謹就本案被告裁處罰鍰額度參考表各考量項目之具體考量因素，說明如下：
⒈第1 項－違法行為動機（普通、0.5 分）：原告以系爭合約
書第13條及第14條等約款，不當限制酪農戶對於所產生乳不得自行加工、販售或交予第三人，另對於冬季配額外生乳配額，除限制酪農戶不得將產乳交予原告之其他酪農戶或自行加工、委託代工，亦不得自創品牌生產與原告同性質之乳製品在市場販售，該約款核已限制酪農戶事業活動，其違法動機為普通。
⒉第2 項－違法行為之目的及預期之不當利益（預謀，但預期
不當利益不大、0.5 分）：原告恃其相對優勢地位，訂定系爭限制約款，將可能減損市場之競爭機能，爰勾選該選項。⒊第3 項－違法行為對交易秩序危害程度（中、1.0 分）：原
告之行為核已限制酪農戶產製及銷售與原告相類似產品之機會，對交易秩序之危害程度核屬中等。
⒋第4 項－違法行為危害交易秩序持續期間（一般、1.0 分）
：系爭合約書之違法條款第13條自89年間即訂定，而第14條則為92年合約新增條款，至93年12月簽訂次一年度新約始修正，持續期間尚難認短暫，爰勾選一般選項。
⒌第5 項－違法行為所得利益（少、0.6 分）：原告對違反合
約約款之酪農戶，以扣除1 個月乳款處分之，違法利得應為少。
⒍第6 項－違法事業之規模、經營狀況、營業額（一般、0.5
分）：原告至被告處所陳述時表示生乳製成品之銷售額約占該公司年營業額之一半，以該公司92年之營業額近60億推估之，原告之生乳製品年銷售量應達30億之普，爰勾選一般選項。
⒎第7 項－違法事業之市場地位（具領導地位、1.4 分）：依
中華民國乳業協會統計主要乳品工廠生乳收購量資料顯示，91年原告之生乳收購量以29.65%居首，00年生乳收購量仍以
28.58%居第2 位，顯見原告於生乳收購市場具有相當優勢之市場地位。
⒏第8 項－違法類型曾否經導正或警示（未曾導正或警示、
0.3分）。⒐第9 項－事業或經營者以往違法次數（初次違法、0.2 分）。
⒑第10項－事業或經營者以往違法類型（初次違法、0.2 分）。
⒒第11項－事業或經營者以往違法間隔時間（初犯、0.2 分）。
⒓第12項－悛悔實據及配合調查等態度（佳、－1 分）：原告
表示將修正下一年度（即93年12月1 日迄94年11月30日）有關超過配額外生乳處理方式之約款（第15條），且經協議後於93年6 月29日退還先前罰扣酪農劉進士之乳款，原告至被告處所陳述時配合調查態度亦佳，爰予以減分。
⒔第13項－綜合其他判斷因素：不另調整。
㈤查被告依前揭考量項目填列裁處罰鍰額度參考表，加總全部
分數為5.4 分，原告違法等級暨罰鍰額度以積分對照罰鍰額度，應處罰鍰為72至78萬元之間，委員會議討論決議後，裁處75萬元罰鍰，被告依法既無拒絕裁量亦無濫用裁量權限之情事，原處分並無過當且未違反比例原則。
理 由
一、按「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之︰．．．六、以不正當限制交易相對人之事業活動為條件，而與其交易之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰」公平交易法第19條第6 款、第41條前段定有明文。次按「本法第19條第6 款所稱限制，指搭售、獨家交易、地域、顧客或使用之限制及其他限制事業活動之情形。前項限制是否不正當，應綜合當事人之意圖、目的、市場地位、所屬市場結構、商品特性及履行情況對市場競爭之影響等加以判斷。」同法施行細則第27條亦定有明文。
二、本件被告以據中華民國乳業協會統計主要乳品工廠生乳收購量資料，原告00年生乳收購量以29.65%居首，92年以28.58%居次，在生乳市場具有相當之市場地位。原告與酪農戶簽訂之92年系爭合約書第13條規定，限制酪農戶不得自行加工、販賣自產生乳，或擅自交乳予非屬原告之第三人。另對於冬季收購配額外生乳，除限制酪農戶不得將產乳交予原告之其他酪農戶或自行加工、委託代工，亦不得自創品牌生產與原告同性質之乳製品在市場販售，已購成以不正當限制交易相對人之事業活動為條件，而與其交易之行為，有限制競爭之虞，違反公平交易法第19條第6 款規定，經審酌其違法行為動機、目的、市場地位、其行為對交易秩序之危害程度及持續期間等因素，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰75萬元，有原處分在卷可參，原告則主張其前開限制條款之訂立，目的僅為避免導致影響原告商譽，確定其乳品來源之穩定性，並無破壞市場競爭之企圖，況原告並未依上揭限制條款之規定，與違反約定之酪農戶終止合約，僅對檢舉人1 家酪農戶請求賠償，且索賠之金額最後亦返還予該酪農戶，益證前開限制條款之約定，目的不在於從事不公平競爭及限制交易相對人之事業行為。另縱原告之行為已該當公平交易法第19條第6 款，其違法程度亦屬輕微，僅須依同法第41條規定，命原告停止是項行為即已足，並不需併科75萬元之罰鍰。被告就此所為之處分自屬違法過當及違反比例原則云云。
三、原告主張系爭合約書第13條約定之目的，係為避免與其締約之酪農戶一方面提供原告生乳，另方面又自行進行生乳加工販售，並對外標榜來源與原告相同，混淆消費者判斷且破壞原告聲譽等云云。惟查系爭合約書第13條約定：「乙方（即酪農戶）交運之生乳以自產為限，不得收購或接受他人泌產之生乳轉交甲方（指原告），或將產乳自行加工、販賣或擅自交乳予非屬甲方之第三人．否則甲方得扣除1 個月乳款並得終止生乳收購合約書。若造成甲方之損失，則甲方得向乙方提出損害賠償之要求。」依此約定可知上揭約定確有限制酪農戶將產乳自行加工、販賣或交乳予第三人之限制酪農戶情事。參以原告與酪農戶訂定生乳收購，其重點應在就酪農戶所提供給原告之生乳是否符合品質及衛生要求，以保障原告公司產品品質及聲譽，至酪農戶是否合法取得乳品工廠資格而經營生乳加工及販賣自有品牌乳製品，係屬酪農戶是否違反食品衛生管理相關規定問題，尚與原告無涉；況原告訂有原料生乳驗收及計價辦法，於驗收酪農戶所交生乳品質後，始運用製作自有品牌之乳製品，是以，酪農戶自行加工或販賣自有品牌乳製品是否不符安全衛生標準，與原告之乳製品是否因此不符安全衛生標準或影響原告品牌產品商譽等，係屬二事，故原告以此理由為上揭限制條款，並無理由。
四、次查原告主張限制酪農戶不得擅自交乳予第三人，係為避免夏季需求高，酪農戶倘與2 家以上乳品廠簽約，可能無法提供足量數量，而影響其營運云云。茲依系爭合約書第14條約定：「基於上述之原則，若乙方冬季產乳超過配額時，其可能超出配額之部分，乙方可自行處理，但乙方不得將產乳交予同屬甲方之契約酪農戶或自行加工、委託代工生產與甲方同性質之乳製品在市場販售，如有違反者，甲方有權依第13條之規定處理。」惟依原告與酪農戶簽訂之生乳收購合約書觀之，對於各別酪農戶每月生乳配額量均已約定（參見系爭合約書第7 條規定），倘酪農戶未依約定配額交乳，即應自負無法履行合約配額之契約責任，況酪農戶倘已依約履行生乳配額，就其所生產配額外生乳，應享有營利自主權，無論冬、夏季酪農戶於配額外之所產生乳過剩問題，本有選擇與他人交易之契約自由，原告為維持營運以上開約款對於酪農戶營運自由所為之限制，已影響酪農戶之營運自由即屬不公平交易條款。又原告雖於系爭合約書中約定冬乳生產過剩可自行處理，然實際上卻進一步約定「不得將產乳交予同屬甲方（即原告）之契約酪農戶或自行加工、委託代工生產與甲方同性質之乳製品在市場販售，如有違反者，甲方有權依第13條之規定處理。」亦屬限制酪農戶就其與原告簽約數量外之產乳如何營運之交易自由，此有不當限制酪農戶事業活動限制，原告所訴，洵不足採。
五、再查原告稱其未曾對違反約定之酪農戶終止合約，仍持續對其收購生乳，迄今僅對1 家酪農戶請求賠償，索賠金額最後亦返還等云云。惟依原告所提供其於92年8 月12日以（92）光產字第065 號函知酪農戶劉進士自92年8 月16日起終止系爭合約並罰扣乳款，及93年6 月29日「酪農劉進士先生與光泉牧場股份有限公司廠農契約爭議案協調會會議紀錄」等資料可知，原告固於93年7 月20日因酪農劉進士抗爭始退還乳款34萬8 千元，有收據及支票影本各1 紙附原處分卷可稽（參原處分卷乙卷第343 、344 頁），惟查原告仍有尾款829元未退還，又實際上原告自92年8 月16日起即與酪農劉進士終止合約迄該年度合約終止日11月30日，至今尚未復約，且其後並未再與該酪農戶續約，同時亦未給予該酪農戶「奶權轉移」，致該酪農戶無法將其奶權移轉給其他酪農戶，此據被告陳明在卷，亦為原告所不爭（參見本院95年4 月28日言詞辯論筆錄），足證原告確有對於酪農戶終止系爭合約書並罰扣乳款情事，至事後有無退還款項乃另一問題，原告所陳有關未曾對違約酪農戶終止合約之主張，顯非事實。以上可見，原告確有落實執行上開不公平交易條款之情事。又縱原告上開行為對於市場暫不生影響，惟如實施該等限制約款，將可能減損市場之競爭機能，即具可非難性，此顯已構成公平交易法第19條妨礙公平競爭之虞之要件，故原告之此項主張亦不足取。
六、復查原告訴稱系爭合約書並無法達到限制酪農戶交易活動之目的，且酪農戶亦未因此而有損害云云，惟查：
㈠生乳為乳製品之主要原料之一，具易腐特性，且乳牛泌乳量
亦受季節、氣候等影響，除了品管、衛生、驗收等問題，尚須符合相關食品衛生管理規定外，其供運乳亦深受地理區域及營運範圍之限制。例如：運費多由酪農戶負擔，故為分攤運費，同一地區之酪農戶多自行洽商與特定一家乳品工廠簽約提供生乳。原告諳知酪農戶之營運囿於上開生乳特性、地理環境之限制及原告品牌之優勢市場地位，對於原告有相當之依賴程度，故與所有酪農戶簽訂之系爭合約書中均訂有系爭不公平交易條款，即屬不當。
㈡況確有酪農劉進士有生乳過剩銷售其他乳品工廠，原告以系
爭不公平約款對其終止合約之案例，其他簽約酪農戶是否因系爭約款而有未敢銷售生產過剩生乳之情事，雖無從知悉，然此條款之約定確生限制競爭之效果，不因其他酪農戶是否有違約遭罰而受影響，原告此項所辯，亦不足採信。
㈢另原告於系爭合約書中，不當限制酪農戶對於產乳不得自行
加工、販售或交予第三人，另對於冬季收購配額外生乳，除限制酪農戶不得將產乳交予原告之其他酪農戶或自行加工、委託代工，亦不得自創品牌生產與原告同性質之乳製品在市場販售，已構成以不正當限制交易相對人之事業活動為條件，而與其交易之行為，已有限制上游酪農戶與其競爭之效果。原告辯稱酪農戶基於契約自由得自行接洽廠商云云，尚非所問。
七、復依公平交易法施行細則第36條明定，被告依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度等。被告為統一裁量基準，乃訂有「行政院公平交易委員會裁處罰鍰額度參考表」，將上開列示考量事項區分等級予以配分，彙整加總後再對照違法等級暨罰鍰額度。據此，本案被告陳明依裁罰基準及考量事項如下：⒈違法行為動機：普通，等級為Ｂ（
0.5 分）：原告以系爭合約書第13條及第14條等約款，不當限制酪農戶對於所產生乳不得自行加工、販售或交予第三人，另對於冬季配額外生乳配額，除限制酪農戶不得將產乳交予原告之其他酪農戶或自行加工、委託代工，亦不得自創品牌生產與原告同性質之乳製品在市場販售，該約款核已限制酪農戶事業活動，其違法動機為普通。⒉違法行為之目的及預期之不當利益：預謀，但預期不當利益不大，等級為Ｂ（
0.5分）：原告恃其相對優勢地位，訂定系爭限制約款，將可能減損市場之競爭機能，爰勾選該選項。⒊違法行為對交易秩序危害程度：中，等級為Ｃ（1.0 分）：原告之行為核已限制酪農戶產製及銷售與原告相類似產品之機會，對交易秩序之危害程度核屬中等。⒋違法行為危害交易秩序持續期間：一般，等級為Ｃ（1.0 分）：系爭合約書之違法條款第13條自89年間即訂定，而第14條則為92年合約新增條款，至93年12月簽訂次一年度新約始修正，持續期間尚難認短暫，爰勾選一般選項。⒌違法行為所得利益：少，等級為Ｄ（0.
6 分）：原告對違反合約約款之酪農戶，以扣除1 個月乳款處分之，違法利得應為少。⒍違法事業之規模、經營狀況、營業額：一般，等級為Ｂ（0.5分）：原告至被告處所陳述時表示生乳製成品之銷售額約占該公司年營業額之一半，以該公司92年之營業額近60億推估之，原告之生乳製品年銷售量應達30億之普，爰勾選一般選項。⒎違法事業之市場地位：具領導地位，等級為Ｂ（1.4 分）：依中華民國乳業協會統計主要乳品工廠生乳收購量資料顯示，91年原告之生乳收購量以29.65%居首，00年生乳收購量仍以28.58%居第2 位，顯見原告於生乳收購市場具有相當優勢之市場地位。⒏違法類型曾否經導正或警示：未曾導正或警示，等級為Ｂ（0.3分）。⒐事業或經營者以往違法次數：初次違法，等級為Ｃ（0.2 分）。⒑事業或經營者以往違法類型：初次違法，等級為Ｃ（0.2 分）。⒒事業或經營者以往違法間隔時間：初犯，等級為Ｃ（0.2 分）。⒓悛悔實據及配合調查等態度（佳、－1 分）：原告表示將修正下一年度（即93年12月1 日迄94年11月30日）有關超過配額外生乳處理方式之約款（第15條），且經協議後於93年6 月29日退還先前罰扣酪農劉進士之乳款，原告至被告處所陳述時配合調查態度亦佳，爰予以減分。⒔綜合其他判斷因素：不另調整。綜上，被告依上開考量項目填列「裁處罰鍰額度參考表」罰鍰分數總計為5.
4 分，依被告自訂之「違法等級暨罰鍰額度」⒊⑷「5.4至
5.5 分，罰鍰72萬元至78萬元」規定罰鍰級距應為72萬元至78萬元間，爰建議罰鍰75萬元，並經委員會充分討論並就前揭要點併與考量後，於法律授權之範圍內，作成裁處原告75萬元罰鍰之決定，經核被告之裁量堪認已充分審酌一切情狀，並無裁量瑕疵或逾越權限之情形，尚屬合法，難認有何違反比例原則之情形，原告此項主張，亦不足取。
八、綜上，原告之主張均無可採，被告以原告之生乳收購合約書第13條及第14條約款，已構成以不正當限制交易相對人之事業活動為條件，而與其交易之行為，有限制競爭之虞，違反公平交易法第19條第6 款規定，經審酌其違法行為動機、目的、市場地位、其行為對交易秩序之危害程度及持續期間等因素，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰75萬元，經核並無不妥，洵屬合法，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，於判決結果不生影響，不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
第三庭審判長法 官 姜素娥
法 官 吳東都法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 5 月 18 日
書記官 呂美玲