臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02682號原 告 甲○○
乙○○共 同訴訟代理人 葉天昱 律師被 告 經濟部水利署代 表 人 丙○○（署長）訴訟代理人 丁○○
庚○○己○○被 告 行政院農業委員會代 表 人 蘇嘉全（主任委員）訴訟代理人 辛○○兼送達代收
戊○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服經濟部中華民國95年3月14日經訴字第09506163190 號訴願決定及行政院中華民國94年
7 月7 日院臺訴字第0940087145號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠原告等於民國（下同）94年2 月24日向被告經濟部水利署（
下稱水利署）及被告行政院農業委員會（下稱農委會）寄發存證信函，以原告甲○○所有坐落新竹縣○○鄉○○段沙湖壢小段4-1 、3-1 、477 、478 、13-6、13-8及474 地號等
7 筆土地及原告乙○○所有坐落同小段79-1、556 、576 及
578 地號等4 筆土地（以下合稱系爭土地），位在寶山第一水庫（下稱寶山水庫）滿水位1 公尺以上稜線以下，與寶山第二水庫（下稱寶二水庫）保護帶及保護帶以上至稜線間已被徵收土地之地形相類似，請求比照寶二水庫之徵收行政處分，依水土保持法第25條及土地徵收條例第30條規定，以公告現值加4 成計價，分別辦理徵收保護帶及保護帶以上至稜線間之土地。
㈡被告農委會於94年3 月8 日以農授水保字第0941803927號函
（下稱農委會函）致經濟部，略謂原告等所請事項屬經濟部業務權責，移請依權責卓處，並副知原告等。原告等不服農委會函復，向行政院提起訴願。
㈢被告水利署則於94年3 月29日以經水事字第09450072500 號
函（下稱水利署函）原告，略謂系爭土地是否為辦理水土保持處理與維護需用，主管機關得依法徵收，屬農委會權責。
原告等不服水利署函復，遂向經濟部提起訴願。
㈣原告等於受理訴願機關未依限期決定前之94年8 月18日向本
院提起行政訴訟，之後始經行政院94年7 月7 日院臺訴字第0940087145號訴願決定及經濟部95年3 月14日經訴字第09506163190 號訴願決定先後諭知不受理。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.被告水利署函之行政處分及經濟部訴願決定應予撤銷。被告水利署就系爭土地中保護帶之部分，應比照寶二水庫徵收條件檢具徵收申請書送由內政部核准後通知新竹縣政府公告徵收之。
2.被告農委會函之行政處分及行政院訴願決定應予撤銷。被告農委會就系爭土地中保護帶之上至稜線間之部分，應比照寶二水庫徵收條件檢具徵收申請書送由內政部核准後通知新竹縣政府公告徵收之。
㈡被告均聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告有無請求徵收之公法上權利，及原告主張得請求徵收之所本是否成立？㈠原告主張之理由：
1.程序事項：⑴原告等分別函請被告水利署、被告農委會比照寶二水庫
依水土保持法第25條及土地徵收條例第30條規定徵收系爭土地，被告等分別函復拒絕，對依法申請之案件予以駁回，損害原告之權利，原告經依訴願程序後，依行政訴訟法第5 條第2 項提起課以義務訴訟。
⑵本件為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上
或法律上有同一或同種類之原因，依照行政訴訟法第37條第1 項第3 款規定，被告農委會與水利署得為「共同訴訟人」。又依行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第20條規定，被告之公務所所在地之行政法院俱有管轄權。
2.實體事項：⑴被告農委會與經濟部水利處（即被告水利署前身）所屬
中區水資源局於89年1 月27日研商寶二水庫集水區水土保持處理及維護需用土地徵收作業事宜，作成下列結論：A.寶二水庫保護帶以上之水土保持處理與維護，依水土保持法之規定被告農委會為需地機關。B.被告農委會為辦理保護帶以上之水土保持處理與維護之需要，同意依水土保持法第25條規定辦理徵收。嗣經核准徵收，由新竹縣政府於89年5 月15日以89府地徵字第51605 號公告徵收。
⑵之後被告農委會、經濟部、行政院經濟建設委員會、台
灣省自來水公司、新竹縣政府等機關，基於水質水量保護之目標，於90年6 月22日研商有關寶山水庫集水區土地徵收事宜，一致建議寶山水庫徵收工作併入寶二水庫計劃比照辦理。經濟部曾陳報行政院執行徵收計畫。
⑶按寶山及寶二兩座水庫均屬離槽水庫，兩水庫間埋設有
口徑2,000 公厘聯通管相連接，實質上寶二水庫屬寶山水庫之擴充。寶二水庫徵收集水區土地至稜線部分，其中保護帶以下（含壩工用地）之土地，以被告水利署為需地機關，其餘保護帶至稜線間之土地，則以被告農委會為需地機關，依據水土保持法第25條及土地徵收條例第30條規定辦理徵收。
⑷惟查寶山水庫徵收方式即顯有差別，部分「徵收到稜線
」，部分「徵收到滿水位上1 公尺之土地」。原告所有系爭土地僅徵收到滿水位上1 公尺，保護帶至稜線間之土地未據辦理徵收，原告得依「程序從新原則」主張被告應依行政程序法第6 條（非有正當理由，不得為差別待遇）、第8 條（誠信原則）及禁止恣意原則，將位於稜線以下之系爭土地辦理徵收。被告對於原告申請辦理徵收案件，分別函復之內容均屬推諉，為拒絕原告申請之處分。其違反行政原則如下：
①違反平等原則：寶山水庫與寶二水庫均地形陡峭，立
地條件極差，為相類似之案件，被告採取不同之處理態度，違反行政程序法第6 條規定。
②違反禁止恣意原則：即對相類似之案件，任意為不同
之處理，且客觀上並無可供遵循之行政法則或標準可為不同之處理之依據。
③違反誠信原則：69年11月興建寶山水庫當時，允諾同
時發展觀光事業以促進地方繁榮，順利徵收興建完成，事後居然「忘記」曾經對所有被徵收土地之原所有權人為創造共同遠景所為之「承諾」，為此行政院前院長張俊雄曾公開允諾「比照寶二水庫徵收到稜線」，被告仍執詞藉故推諉。明顯與行政程序法第8 條規定有違。
④違反依法行政原則：依水利法第3 條、第5 條及同法
施行細則第2 條規定，水利事業應受「水道之天然形勢」之限制。寶山水庫、寶二水庫屬「刻意規劃山谷設置壩體形成巨大之儲水槽」，並以設置導水管自遠方引水入池之所謂「離槽水庫」，顯與水利法相關規定不符，應認欠缺法源依據。
⑤違反憲法第15條及第23條比例原則：「離槽水庫（巨
大儲水池）」之設置與水利法之規定不符，政府仍為達成其預定之行政目的強行徵收土地，即顯有違憲法第15條及第23條保障人民財產暨限制人民權利之比例原則。即不應犧牲人民之財產權或使人民負擔超過法律規定義務（諸如對於寶山水庫採「部分徵收到稜線」、「部分徵收到滿水位上1 公尺間之土地且未將保護帶至稜線間之土地一併徵收」之處理態度）致使人民受有損害。
⑥違反信賴保護原則：人民信賴政府將依法行政行使公
權力，保障人民之財產權，此種信賴值得保護。被告對寶山水庫之處理態度，有違信賴保護原則。
⑸寶山水庫應設保護帶並徵收土地之法源依據：
①依據水土保持法第16條第1 項第1 款規定，水庫集水
區「應」劃定為特定水土保持區。同法第20條第1 項規定，經劃定為特定水土保持區之水庫集水區，其管理機關「應」於水庫滿水位線起算至水平距離30公尺或50公尺範圍內，設置保護帶。同條第2 項規定，前項保護帶之私有土地，得辦理徵收。
②依據台灣省政府78年9 月8 日七八府建六字第156280
號公告，公告事項一、寶山水庫集水區業經本府75年
4 月22日七五府建六字第30939 號函指定台灣省自來水公司為治理機構。二、集水區治理範圍為新竹縣寶山鄉山湖村部分，並附有「寶山水庫集水區治理範圍圖」乙份。此有台灣省政府公報78年秋字第66期可稽。
③經查寶二水庫需用土地人即被告水利署依行政程序由
內政部於89年5 月4 日以台八九內地字第8976657 號函准徵收，同年月15日由新竹縣政府以八九府地徵字第51607 號公告徵收土地範圍，即包含水庫滿水位線起算至水平距離30公尺或50公尺範圍內應設置保護帶之土地。被告水利暑基於寶二水庫徵收之行政先例，或相類案件應為相同處理之法理，準用土地徵收條例第58條第2 項規定，應對系爭土地中保護帶部分，依土地徵收條例第2 條、第13條、第14條規定辦理徵收，即檢具徵收書送內政部核准後通知新竹縣政府公告徵收。
④水庫集水區依法「應」設保護帶已如前述，法文並未
劃分新建水庫或其餘水庫，被告水利署辯稱新設水庫始有設保護帶之必要，顯不可採。況且，上開不當辯詞亦顯違反水土保持法之立法精神，亦有欠當。至於自來水法修法增訂回饋費是針對自來水水質水量保護區給予應有之回饋，與水庫集水區依法「應」設保護帶之責任，分屬不同之課題，且應併存而不衝突。水庫之興辦及集水區水土保持之處理與維護亦均為水利事業重要之一環，被告水利署上開辯詞，確有未當。
⑹寶山水庫徵收保護帶以上土地之法源依據：
①依據水土保持法第25條規定「為辦理水土保持之處理
與維護．．．土地權屬私有者，主管機關得依法徵收之。」同法第2 條規定該法所稱主管機關，在中央為被告農委會。
②經查寶山水庫集水區水土保持之處理與維護不良已嚴
重惡化且續行擴大惡化至必須立即徵收處理與維護之程度。
③寶二水庫需用土地人即被告農委會依行政程序由內政
部於89年5 月4 日以台八九內地字第8969001 號函准徵收，同年月15日由新竹縣政府以八九府地徵字第51605 號公告徵收土地範圍，即包含水庫滿水位線起算至水平距離30公尺或50公尺範圍內應設置保護帶「以上至稜線」之土地。被告農委會基於寶二水庫徵收之行政先例，或相類案件應為相同處理之法理，準用土地徵收條例第58條第2 項規定，應對系爭土地中保護帶之上至稜線部分，依土地徵收條例第2 條、第13條、第14條規定辦理徵收，即檢具徵收書送內政部核准後通知新竹縣政府公告徵收。
⑺關於「水源之保護」與「寶山水庫集水區需進行水土保持處理與維護」之法源與規範目的：
①自來水法關於水源之保護與水土保持法無關，「水庫
集水區需進行水土保持處理與維護」仍應回歸水土保持法之立法目的及規定。
②自71年間寶山水庫興建起至85年間，原告等曾通知水
庫設施損壞情形，陳請加強水土保持設施。水庫週邊土地不斷崩塌滑落，且未獲完善整治。水庫集水區需依水土保持法第16條、第20條及第21條設保護帶進行水土保持處理與維護並徵收私有土地，否則水庫週遭私有土地所有權人仍須無止境地無償提供土地，並不斷地出具同意書後，主管機關方得進行整治。
⑻關於主管機關「捨寶山水庫集水區需進行水土保持處理
與維護於不顧，而以水源之保護及增修自來水法支付回饋金替代」之不當：
①水庫集水區需進行水土保持處理與維護之目的，並非
增列自來水法之回饋與補償規定所可達成。寶山水庫與寶二水庫連通，其集水區（滿水位）至稜線間土地徵收計劃，如不比照寶二水庫辦理，無法達成水質保護目標。
②92年12月5 日起經濟部就寶山水庫集水區土地全面徵
收到稜線乙事，改以「劃設自來水水質水量保護區並依自來水法之規定辦理回饋與補償」應付，確有欠洽。
⑼土地徵收應由需地機關申請，中央主管機關（即內政部
）核准係徵收程序之一部分，被告分別為寶山水庫保護帶及其上至稜線部分之需地機關，不可以無權核准徵收而推諉。
⑽寶山水庫支應新竹科學園區工業用水需求，有公益目的
，使原告所有系爭土地受有特別犧牲，逾越社會責任所應忍受之範圍，依司法院釋字第400 號及第440 號解釋，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，方符憲法第15條規定保護人民財產權之法旨。
⑾寶山水庫全面徵收至稜線乙案，曾經行政院前院長張俊
雄及經濟部長於90年間主持寶二水庫開工典禮時，公開向包括原告在內之寶山水庫集水區受災戶承諾，並指示主管機關辦理，主管機關並提出徵收執行計畫，後因院長部長更迭未續執行。行政院張院長之指示，對被告發生拘束力，其承諾使人民有信賴利益，應受保護，被告應續行辦理徵收程序。
⑿原告實體法上請求權基礎為行政程序法第4 、6 、8 、
174 條以及行政院長90年間主持寶二水庫開工典禮時當場以口頭公開的對人民承諾及對所屬指示。且對被告水利署另依土地法第208 條、水土保持法第16、20條規定比照寶二水庫徵收，對被告農委會另依水土保持法第25條規定比照寶二水庫徵收。
㈡被告水利署主張之理由：
1.程序部分：原告等位於寶山水庫滿水位1 公尺以上至稜線以下之系爭土地，因當初非被列為寶山水庫工程用地徵收，訴求被告水利署比照寶二水庫徵收到稜線之方式辦理徵收，不服被告水利署函而爭訟，因被告水利署非原告等請求事項核定之權責機關，故被告水利署函僅係對其陳請事項予以函復說明，並非基於主管機關地位對原告等作成具有法律效果之否准處分，而純屬事實及理由之說明，並非行政處分，對人民之權利義務並無影響，不能為訴願及撤銷訴訟之標的，原告之訴顯於程序未合，應予駁回。
2.實體部分：⑴有關寶山水庫集水區內土地全面徵收案，說明如下：
①寶山水庫因屬專供自來水使用之單一目標水庫，故其
集水區位於台灣省自來水公司申請劃定公告之「新竹縣頭前溪水系自來水水質水量保護區」範圍內。依自來水法規定之水質水量保護區，並非完全排除土地所有人之使用，而僅限制或禁止貽害水質水量之行為，原告申請徵收之土地因其並非水利事業所需用地，故依法不得徵收。
②查水土保持法係83年始公布施行，依該法第16條、20
條及21條規定，需經劃定為特定水土保持區之水庫集水區，方有保護帶設置之規定，該法第25條並規定水土保持所需用地之徵收，此為徵收保護帶內之私有土地之法律依據。
③寶二水庫工程計畫係85年9 月10日奉行政院核定興建
，其工程用地取得分依其事業所必需辦理水庫興辦事業及集水區水土保持處理與維護需用等2 部分，前者係依土地徵收條例第3 條規定，依該水庫規模及環境狀況，以核定工程用地所需範圍，以水利事業需用辦理徵收；後者係考量遷建道路用地徵收後其剩餘地屬畸零地且大部分土地地形陡峭，依水土保持法第25條以辦理水土保持處理與維護需用加以徵收。
④寶山水庫其水庫工程用地係依土地法第208 條規定，
依該水庫規模與特性及環境狀況，核定工程用地所需範圍，以水利事業需用辦理徵收，於70年徵收完成，並於74年完成水庫興建，惟當時尚無水土保持法，故無劃定或徵收保護帶及水土保持所需土地，且其淹沒區以上之土地面積相當大，地形亦與寶二水庫不同，雖與寶二水庫聯合運用，惟既經劃設為水質水量保護區，對其水源水質之保護應可獲得保障，而無全面徵收之必要。
⑤至已興建完成之水庫集水區是否依水土保持法規定劃
定為特定水土保持區，則宜由該法主管機關主政。⑥經濟部91年10月22日經水字00000000000 號函陳請行
政院核定「寶山第一水庫集水區（滿水位）至稜線間土地徵收執行計畫」，該函說明2 所稱被告水利署90年6 月29日會議結論，原係建議行政院考量徵收寶山水庫集水區土地並併入寶二水庫計畫辦理，以達成水庫水質水量保護目標，惟經行政院92年12月5 日及93年4 月9 日2 度核示，以「受益者付費、受限者得償」原則，建立水質水量保護區居民回饋與補償機制，對於集水區土地徵收問題，以自來水法中所訂水源保育與回饋方式處理。
⑵原告主張「離槽水庫」之設置不符水利法規定之水利事
業定義之範疇等疑義乙節，依據水利法施行細則第5 條規定：「本法所稱水庫，指水資源利用或防洪關係重大之堰、壩、人工湖與其附屬設施及蓄水範圍，並經中央主管機關公告者」。爰此，蓄水構造物是否屬水利法所稱「水庫」，應以是否符合同法施行細則第5 條規定之要件為依據，與該蓄水構造物係「在槽」或「離槽」無涉。
⑶原告謂經濟部顯係以修正自來水法部分條文，增列地方
公共建設回饋及受限土地補償方式，處理原告之請求乙節。查有關自來水法中回饋與補償部分之增訂，係為使原得合法使用土地者因保護區劃設限制所生之損失得以受到補償，進而維持或降低區內土地使用強度，以利水源水質水量之維護，地主仍保有其土地所有權，與水庫集水區之劃定特定水土保持區，並設置保護帶，保護帶內私有土地得辦理徵收，係依水土保持法規定辦理，二者各有其規範目的，所述對於水源之保護，係依自來水法規定劃定水質水量保護區達成，並無原告等所稱以「回饋」機制替代徵收者。
⑷有關寶山水庫集水區需進行水土保持處理與維護部分，
為維護水庫水源，被告水利署將持續督請水庫管理單位（台灣省自來水股份有限公司）持續加強治理。
⑸依據自來水法第12條之2 與第12條之3 規定，每一個水
質水量保護區所收之水源保育與回饋費，應專供該保護區內辦理水資源保育與環境生態保育基礎設施、居民公共福利回饋及受限土地補償之用，該經費依法係由該保護區之專戶運用小組管理運用。專戶運用小組成員係由相關中央主管機關、水質水量保護區與其用水地區地方主管機關、民意機關代表、居民代表及社會公正人士組成。寶山水庫集水區位於頭前溪水系水質水量保護區內，日後頭前溪水系水質水量保護區所得水源保育與回饋費之用途，將由該保護區專戶運用小組依上開第12 條之2 之規定審議其支用項目，並非原告所稱每年每公頃回饋200元。
⑹依水土保持法第4 條規定，應依同法實施水土保持處理
與維護者，不論公、私有土地之經營人、使用人或所有人均屬水土保持義務人。本案自來水公司第3 區管理處所辦理之水土保持工作，除能維護水庫集水區水源涵養外，亦兼顧私有地之水土保持，防止私有地崩塌，故均由民眾出具土地使用同意書方才施作。與土地徵收條例第58條之規定，國家之得徵用私有土地係限於興辦臨時性之公共建設工程者不同，原告依此主張應予徵收，並無理由。
⑺原告不符合土地法第208 條規定之要件，且人民無權請
求國家徵收。原告提出的要求，不論徵收或作成徵收計畫，都是事實行為而非行政處分，不能提起行政訴訟。行政院長的指示並沒有要求作成具體的徵收計畫，也沒有法源依據存在。被告水利署非寶山水庫管理機關。寶山水庫應先由被告農委會劃設特定水土保護區後，指定管理機關，由該管理機關劃設保護帶，決定要不要徵收。現在還沒劃設保護帶，管理機關可能是自來水公司。㈢被告農委會主張之理由：
1.程序部分：⑴原告起訴聲明原為：被告農委會函所為之行政處分應予
撤銷，另就原告所有系爭土地於水庫保護帶以上至稜線間之土地比照寶二水庫辦理徵收。嗣後變更或追加為：被告農委會函所為之行政處分應予撤銷，另就原告所有系爭土地就保護帶以上至稜線間之土地比照寶二水庫徵收條件檢具徵收申請書送由內政部核准後通知新竹縣政府公告徵收之。其變更或追加訴之聲明與原訴之聲明二者法律關係基礎不同，如准許上開變更或追加，有延滯訴訟並妨害被告農委會防禦之虞，況此部分變更或追加亦未經訴願程序，於法不合，被告農委會亦不同意。
⑵被告農委會無准否徵收之權限，將原告申請轉請經濟部
依權責卓處，並非基於主管機關地位對原告等作成具有法律效果之否准處分，而純屬事實及理由之說明，其性質僅屬單純之觀念通知，該函本身並無任何准駁之意思表示，亦未對外直接發生法律效果，性質上非屬行政處分，原告以該函為訴訟標的，似有誤會。
2.實體部分：⑴按水庫之興建及營運，係水利主管機關之權責，89年當
時經濟部水利處（即被告水利署）為加強保護寶二水庫，認有必要一併徵收該水庫保護帶以上至稜線間之土地，以實施水土保持之處理與維護，特召開會議商請被告農委會同意提供協助，依據水土保持法第25條及相關規定徵收寶二水庫保護帶以上至稜線間之土地，所需經費，均由寶二水庫工程計畫經費支應，係屬首例及特例。原告等就系爭土地之徵收，僅屬反射利益，並無公法上之請求權可資行使。
⑵被告農委會係配合水利主管機關之計畫辦理，經其請求
特予協助，本案寶山水庫集水區土地，是否比照寶二水庫之方式，全面徵收至稜線間之土地，仍應由水利主管機關以水庫經營之專業，彙整各有關機關意見綜合研判。況水庫集水區土地之全面徵收，另具有政策層面之考量，本案尚須經由水利主管機關專業評估並奉行政院核定，且認需被告農委會再次協助者，始得依法評估是否繼續辦理。
⑶原告謂行政院院長曾公開承諾要徵收寶山水庫集水區的
土地云云，那只是政策的宣示。事實上寶二水庫所謂的保護帶不是指水土保持法規定的保護帶，因為水土保持法規定的保護帶必須先劃設特定水土保護區後，才有劃設保護帶的問題，但是寶二水庫並沒有劃設特定水土保護區，寶二水庫的保護帶應該是指水利法規定的水庫蓄水範圍的保護帶。目前沒有依照水土保持法劃定寶山水庫特定水土保護區的計畫。
理 由
甲、程序方面：
一、本件訴訟程序進行中，被告農委會之代表人已由李金龍變更為蘇嘉全，此有總統府95年1 月25日華總一禮字第09510003732 號令在卷可按，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴之聲明中，原有請求被告「比照寶二水庫辦理徵收」者，係以原告基於寶山水庫滿水位之上至稜線間之土地所有權人之地位，要求被告基於需地機關之地位應有所作為而立論，嗣後起訴之聲明請求被告「比照寶二水庫徵收條件檢具徵收申請書送由內政部核准後通知新竹縣政府公告徵收之」，其立論基礎及請求標的並無變更，核屬將聲明為更具體明確之描述，既非追加，亦非變更。被告農委會認係追加或變更，乃屬誤會。
三、原告對被告分別請求之內容，僅系爭土地位置及水土保持法依據之法條不同，其餘請求被告應為之行為態樣，主張原告為受特別犧牲之土地所有權人，被告為需地機關之權利義務關係，均本於同一或同種類之事實上或法律上之原因，合於行政訴訟法第37條第1 項第3 款規定之要件。雖被告水利署之公務所所在地不在本院管轄區域，然而本件為系爭土地應否徵收之爭議，乃因不動產之公法上權利或法律關係涉訟，其土地座落新竹縣，在本院轄區，依行政訴訟法第15條規定，專屬本院管轄，被告水利署原無赴管轄法院以外之法院應訴之可言，其合於行政訴訟法第37條第1 項第3 款規定得為共同被告之要件，應無同條第2 項規定限制共同被告須公務所所在地在同一行政法院管轄區域內，以免被告有赴管轄法院以外之法院應訴之勞之適用（參考行政訴訟法第37條第2 項之立法理由）。原告以被告水利署與被告農委會一同被訴，尚無不合。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張：政府於69年11月間興建寶山水庫，徵收集水區內原告所有系爭土地至滿水位上1 公尺部分，其上保護帶至稜線間之部分則未予徵收。惟89年間興建寶二水庫，就集水區土地採徵收至稜線方式辦理，其中保護帶部分，以水利事業需用為由，由被告水利署為需地機關，辦理徵收；其餘保護帶之上至稜線部分，以水土保持為由，由被告農委會為需地機關，辦理徵收。寶二水庫開工典禮上，行政院前院長張俊雄向寶山水庫集水區土地所有權人承諾並指示所屬，比照寶二水庫徵收寶山水庫集水區土地至稜線部分。事實上兩水庫相連通，保護帶至稜線部分之地形相類似，寶山水庫興建以來，土地崩落、設施損壞，集水區土地亟需為水土保持處理與維護。原告所有系爭土地位在寶山水庫集水區保護帶及保護帶之上至稜線部分，得本於憲法第15、23條、行政程序法第4 、6 、8 、174 條、土地法第208 條、水土保持法第16、20、25條規定、司法院釋字第400、440 號解釋以及行政院長之承諾及指示
， 並比照寶二水庫徵收之先例，且準用土地徵收條例第58條，請求保護帶部分之需地機關被告水利署及保護帶之上至稜線部分之需地機關農委會，分別辦理需地機關於徵收程序所應為之行為。詎分別提出請求，被告均推諉拒絕，提起訴願，訴願決定遞予駁回，均屬違法等情。求為撤銷原處分及訴願決定，並命被告分別為需地機關應為行為之判決。
二、被告則均以：原告無請求徵收土地之公法上權利，被告對原告陳請事項所為函復非行政處分，原告不得對之爭訟。
原告請求辦理徵收之依據亦屬不合等語，作為抗辯。
三、兩造爭執之要旨：本件訴訟無論依原告主張係課以義務訴訟，或依原告請求需地機關應為申請徵收行為之內容屬事實行為，實係一般給付訴訟，其判斷要以原告有無請求徵收之公法上權利，及原告主張得請求徵收之所本是否成立為準據。斯亦為兩造爭執之所在。分別論斷如下。
四、原告無請求徵收系爭土地之權：㈠按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障
之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第42
5 號解釋參照）。土地徵收除法律另有規定（如土地徵收條例第8 條、第57條第2 項、第58條第2 項）外，僅因基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定程序為之。國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定（如前引）外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。故人民請求國家徵收其所有土地，純屬促請國家發動徵收權之行使，非謂人民對國家有徵收請求權存在，此亦為最高行政法院向來之法律上見解（例如最高行政法院91年度判字第1395號、92年度判字第554 號、93年度判字第1712號、94年度判字第1838號、95年度判字第714 號判決）。
㈡原告主張其得請求徵收系爭土地之依據，俱不成立，有如
下述。本院查無法律之特別規定，得許原告請求徵收系爭土地者。是原告實無請求徵收系爭土地之權。
五、原告主張得請求徵收之所本俱不成立：㈠憲法第15、23條不足為請求徵收之依據：
1.按人民之財產權應予保障，憲法第15條固有明文，惟此規定旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400 號參照）。
2.是憲法第15條關於財產權保障之規定，在於直接對抗國家權力之侵害，為防禦性權利，其得請求之內涵乃免於受國家權力之侵害，雖無待於實體法之規定，即得用以對抗國家權力之侵害。然此種防禦性權利，難作為請求積極作為予以徵收之依據。
3.憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」明示以法律限制基本人權之界限，以土地徵收而言，可作為檢視國家徵收人民所有土地有無必要之規範，難作為人民積極請求國家徵收其所有土地之依據。
㈡行政程序法第4 、6 、8 、174 條不足為請求徵收之依據：
行政程序法之規定，要在規範行政行為（參照第1 條明示立法目的），難作為人民有公法上請求權之依據。
1.行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」引用本條尚須另有可以拘束行政行為之法律，或統稱為一般法律原則之各個具體原則為據，原告以本條為請求徵收系爭土地之依據，並不可採。
2.行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」是為行政行為之平等原則。按憲法第7 條亦揭櫫平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，此觀司法院釋字211、
412 號解釋意旨甚明。因此，平等原則之核心乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則尚僅係依單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利，惟其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。本件原告並無請求徵收其土地之基本權存在，逕以相同事情應為相同處理之平等原則或禁止恣意原則，引行政程序法第6 條為請求徵收系爭土地之依據，亦不可採。
3.行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」誠信原則為任何權利之行使與義務之履行所應遵循之方法，但非為權利或義務之本身，無從資以為請求權之依據。信賴保護原則之成立要件中，須有信賴基礎及信賴表現。系爭土地在寶山水庫集水區，水庫興建之初徵收至滿水位上1公尺部分，之上至稜線部分則不予徵收，仍屬原告所有。就系爭土地在滿水位上1 公尺之上至稜線部分應否徵收而言，並無構成信賴基礎之事實，即如原告主張，嗣後興建寶二水庫時，經當時行政院長、經濟部長承諾並指示辦理徵收，並未進行任何徵收程序，難認構成信賴基礎，原告始終保有其所有權，縱使用收益因屬水源保護區而受法規限制，為別一事，並無信賴表現之行為，無信賴保護原則之適用。原告以本條為請求徵收系爭土地之依據，也不可採。
4.行政程序法第174 條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」乃不服行政機關行政程序行為之救濟方法之規定，非請求權之規定，與徵收尤無關涉。原告以本條為請求徵收系爭土地之依據，自不可採。
㈢土地法第208 條、水土保持法第16、20、25條不足為請求徵收之依據：
1.土地法第208 條規定：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限：一、國防設備。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育學術及慈善事業。八、國營事業。九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業。」明定國家徵收土地之目的與範圍，既屬國家徵收權限之賦予，亦屬對國家徵收權限所為之限制。合於法文規定之要件，人民即須忍受徵收侵害之不利益。非謂人民得據以請求徵收，而有請求徵收之權利。原告以本條為請求徵收系爭土地之依據，並非可採。
2.水土保持法第16條規定：「下列地區，應劃定為特定水土保持區：一、水庫集水區。二、主要河川上游之集水區須特別保護者。三、海岸、湖泊沿岸、水道兩岸須特別保護者。四、沙丘地、沙灘等風蝕嚴重者。五、山坡地坡度陡峭，具危害公共安全之虞者。六、其他對水土保育有嚴重影響者。前項特定水土保持區，應由中央或直轄市主管機關設置或指定管理機關管理之。」
3.水土保持法第20條規定：「經劃定為特定水土保持區之水庫集水區，其管理機關應於水庫滿水位線起算至水平距離三十公尺或至五十公尺範圍內，設置保護帶。其他特定水土保持區由管理機關視實際需要報請中央主管機關核准設置之。前項保護帶內之私有土地得辦理徵收，公有土地得辦理撥用，其已放租之土地應終止租約收回。第一項水庫集水區保護帶以上之區域屬森林者，應編為保安林，依森林法有關規定辦理。」
4.水土保持法第25條規定：「為辦理水土保持之處理與維護需用公有土地時，主管機關得辦理撥用；土地權屬私有者，主管機關得依法徵收之。遇因緊急處理需徵收土地時，得報經行政院核准先行使用土地。」
5.上引水土保持法之規定，僅第20條第2項及第25條有關於徵收之規定，係賦予管理機關或主管機關辦理徵收之權限，須為保護水庫集水區或辦理水土保持之處理與維護之需用，始得因徵收而侵害私有土地所有權，非謂人民得據以請求徵收，而有請求徵收之權利。原告主張寶山水庫集水區土地塌陷，設施損壞，有辦理水土保持之處理與維護必要，乃水土保持義務人應負之義務，負寶山水庫集水區之保護與水土保持責任之機關，如能以原告所稱取得私有土地所有權人出具同意書方式進入施作，非有必要，仍不得徵收私有土地。是原告以上引法條為請求徵收系爭土地之依據，亦非可採。
㈣司法院釋字第400 、440 號解釋不足為請求徵收之依據：
1.司法院釋字第400 號解釋固指出既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。本件姑不論系爭土地並不存在公用地役關係，已與該號解釋所適用之對象不合，且該解釋理由書亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋並未表示國家應依該解釋予以徵收，亦未認人民得據以向國家請求徵收，難認為原告有據以請求徵收系爭土地之權利。
2.至於釋字第440 號解釋，係對於台北市市區道路管理規則規定使用既成道路或都市○○道路用地埋設地下物，得不徵收其用地之情形而為，謂「主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利」，亦未認人民有據以向國家請求徵收之權利。況本件情形並不相同，亦難認為原告有據以請求徵收系爭土地之權利。
㈤行政院前院長張俊雄之承諾及指示，不足為請求徵收之依據：
1.原告主張行政院前院長張俊雄於90年間主持寶二水庫開工典禮時，公開承諾徵收寶山水庫集水區土地之事實，雖據提出台灣省政府及新竹縣政府函（本院卷一頁146、147 ）為證。然而並無具體徵收之範圍與補償之額數，內容既不確定，私有土地所有權人亦無對應之具體徵收內容之同意表示，顯無因合意而成立行政契約之可言。縱其性質為政策宣示，人民亦無從據以訴請辦理徵收。原告認得引為請求徵收系爭土地之依據，也非可採。
2.原告主張行政院前院長張俊雄指示所屬辦理徵收，依其提出之經濟部函（本院卷一頁81）及研商徵收會議記錄（本院卷一頁74）所示「張院長指示本合情、合理、合法之原則儘速辦理徵收」，亦無具體之內容，且性質上為長官對下屬之指示，顯非行政處分。人民無從據以訴請辦理徵收。原告認得引為請求徵收系爭土地之依據，同非可採。
㈥比照寶二水庫徵收之例，準用土地徵收條例第58條，不足為請求徵收之依據：
1.原告主張系爭土地應比照寶二水庫辦理徵收，所據乃相同事情應為相同處理之行政法理。斯無非平等原則之謂，其不能作為請求徵收之依據，已如前述（五之㈡之2）。又寶山水庫興建在先，寶二水庫興建在後，寶二水庫徵收集水區土地至稜線部分，僅此一例，難謂構成行政先例使有拘束在後行政行為之效力，原告更無從據以主張比照寶二水庫，再行徵收寶山水庫當時未經徵收之土地。是原告主張得請求比照寶二水庫辦理徵收系爭土地，實非可採。
2.原告主張準用土地徵收條例第58條規定，既無法律明定應予準用之條文，無從據以準用。且本件情形，與土地徵收條例第58條規定之國家已徵用私有土地，且徵用逾法定期間，乃許所有權人請求徵收所有權之情形不相類似，無從類推適用。是原告之主張仍非可採。
六、原告無起訴之實益。
按徵收土地應由中央主管機關即內政部核准，觀土地徵收條例第14條、第2 條之規定甚明。徵收之核准程序，應由需用土地人先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得，不成，實施調查或勘測，擬具徵收計畫書、圖、冊等文件送由核准徵收機關核准（土地徵收條例第11條至第13條）。需用土地人之所為，為核准徵收前徵收過程中之準備行為，乃徵收程序之不可分部分，土地所有權人自不得單獨以之為爭訟對象。土地所有權人請求需用土地人為該項準備行為，在於最終之核准徵收及補償，經需用土地人拒絕其請求，若僅單獨請求判命需用土地人為之，顯無從達成其目的，不具訴之利益。查系爭土地如應予徵收補償，被告縱為需用土地人，原告起訴請求判命被告辦理徵收補償程序，即請求判命被告向內政部申請徵收系爭土地，為徵收準備行為，依前述說明，並無實益。
七、綜上說明，原告無請求予以徵收補償之公法上權利，其主張得請求徵收系爭土地之依據均不成立，則其請求被告辦理徵收，被告無從准許。被告函復非其職權未予辦理，訴願決定遞予維持，均無不合，原告起訴請求撤銷，並命被告分別辦理向內政部申請徵收之程序，於法無據，起訴亦無實益，應予駁回。至於自來水法修法增訂回饋金規定，非原告請求辦理徵收之依據，並兩造其餘爭辯，均與本案判斷無涉，毋庸論述。本案事證已明，足為判斷，原告請求命被告提出寶二水庫私有土地地籍圖及滿水位位置圖，核無必要，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，第104條、民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 24 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 李 玉 卿法 官 王 碧 芳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 11 月 24 日
書記官 徐 子 嵐