臺北高等行政法院判決
94年度訴字第2683號原 告 甲○○
乙○○己○○庚○○丙○○戊○○丁○○○寅○○辛○○壬○○癸○○○子○○丑○○○卯○○辰○○○巳○○○午○○未○○申○○訴訟代理人 Ｆ○○原 告 酉○○
戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○共 同訴訟代理人 賴青鵬律師（兼送達代收人）被 告 內政部代 表 人 Ｃ○○部長）住同訴訟代理人 Ｊ○○
Ｈ○○被告參加人 臺北縣政府代 表 人 Ｄ○○縣長）住同訴訟代理人 Ｇ○○
Ｉ○○上列當事人間因確認徵收處分失效事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告參加人為興辦臺北縣板橋市文聖國小校地工程，申請徵收臺北縣板橋市○○○段第二崁小段122 之1地號等148 筆土地及地上物，合計面積1.3292公頃乙案，報經臺灣省政府以民國（下同）77年7 月14日77府地四字第57
363 號函核准徵收，經被告參加人以78年5 月10日77北府地四字第256576號公告徵收土地及建築改良物，公告期間自78年5 月11日起至78年6 月10日止，並以78年6 月17日北府地四字第181379號函通知各土地所有權人及建築物所有權人等於78年6 月23日領取徵收土地及地上物補償費，另對於當日未領價之業主再次訂於78年8 月14日、15日發放土地及地上物之補償費，惟因本件多數所有權人仍未受領補償費，被告參加人另訂於79年8 月6 日、13日辦理發放作業，逾期未領者，則將該土地地價補償費提存於法院待領。案內土地及地上物補償費均已發放及提存完竣，並於80年4 月16日辦竣徵收所有權登記。原告以渠等為如附表所示之土地、建物之原所有權人或為原所有權人之繼承人，主張該土地、建物之補償費未於公告期滿15日發放，且遲至88年始完成地上物查估作業，致地上物之補償費未與地價補償費一併提存法院，違反核准當時土地法第215 條及都市計畫法第49條規定，視為未發給補償費，請求確認臺灣省政府77府地四字第57363 號核准徵收函關於渠等土地及地上物之徵收處分無效或失效。嗣經被告以93年11月4 日台內地字第0930070982號函復，以本件經被告參加人查明已完成法定程序，且確已於公告期滿15日內，通知原告等領取土地及地上物補償費，應無徵收無效或失效之情事。原告等不服，提起訴願，遭行政院以94年
6 月14日院臺訴字第0940084845號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造及參加人聲明：㈠原告聲明：確認臺灣省政府77年7 月14日77府地四字第5736
3 號函核准徵收行政處分（由被告參加人於78年5 月10日77北府地四字第256576號公告），就原告等所有如附表所示土地27筆及建物3 棟所形成之徵收法律關係，自78年6 月26日起因徵收處分失效而不存在。
㈡被告及被告參加人聲明：駁回原告之訴。
三、兩造及參加人之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈程序部分：
原告等所有之土地經徵收為學校用地，該徵收關係是否因被告參加人逾越補償地價發放期限而失效，係原告得否回復土地所有權之前提，原告對於徵收處分是否失效自具有法律上之利害關係，本件確認訴訟具備訴之利益。
⒉實體部分：
⑴本件徵收補償費並未於公告期滿15日內發放：
①被徵收人既係為公共利益所受之特別犧牲，國家應儘
速給予補償，且應補償之費額，應於徵收時公告，可見有關土地徵收應發給補償費之查估，應於徵收公告前完成，補償機關就徵收「建築改良物補償費、農林漁牧、畜禽補償遷移費、墳墓遷葬補償費、工廠機器設備搬運費」等之查估、認定、計算、及法令訂定與修正，及各種地上物查估日期協調與訂定及補償費計算、造冊及歸戶，應本於職權進行，並且分工合作，極盡查証之能事，以利於法定期間內發放補償費，不能於徵收後再慢慢查估。於補償機關可職權調查之事項（例如所有權、稅籍等），更不能在徵收後要求被徵收人自行舉證，致延誤被徵收人領取補償費之時間。縱有不可歸責之事由，致查估困難，補償機關亦應於公告期滿15日內先行發放「概估」之補償費，以彌補被徵收人之特別犧牲，且須儘速辦理查估，並儘速發放查估與概估之差額補償費，如若不然，依司法院釋字第516 號解釋之旨趣，徵收案即失其效力。
②本件土地徵收公告期滿日為78年6月10日，於78年6月
23日首次發放補償費時，被告參加人竟以土地已辦理捐贈，建物補償費僅為概估為由，拒絕發給。被告參加人雖於78年間向臺灣板橋地方法院提存本件徵收土地補償費，但遲至79年5 月4 日79北府地四字第126207號函就其中19筆函請板橋地政事務所辦理所有權移轉登記，公函略以：「本案徵收土地尚有部分地價未完成補償（或提存）」，足證補償地價部分，亦未依法完成補償。本件顯未於公告期滿日後15日之78 年6月26日以前完成補償（或提存），違反土地法第233條本文規定，徵收應失其效力。又辦理提存當時，未併就建築物之補償費一併提存，而遲至87年間，即距提存土地補償費9 年後，始進行本件土地上建物之補償費查估作業，迄至88年始完成該項查估作業，此有被告參加人所轄工務局88年4 月22日及5 月15日88北工使字第F-2677及F-3072號函可稽。嗣於88年10月7日，以78年度之重建價格計算建築物補償費，併提存於臺灣板橋地方法院提存所。亦即，被告參加人原所提存待領者，不包括建築改良物之補償，即非屬合法之補償，則按債務人無為一部清償之權利及債務人應依債務本旨提出給付之原則，被告參加人仍視為未發給補償費。從而，被告認定本件業已完成補償法定程序，顯與事實不合。
③被告參加人上開違法徵收行為業經監察院以：「綜觀
臺北縣政府徵收本案建築改良物及其補償費查估及發放作業之過程，未經完成補償費查估及合法性認定前即草率以概括方式列冊公告徵收，漠視土地徵收之正當程序；長期延宕本案應行補正之建築改良物補償費查估作業，怠忽土地徵收執行機關應盡職責．．．，提案糾正」，而於90年6 月26日（90）院台內字第901900389 號公告糾正在案。則被告認定本件徵收案完成法定程序，而無違法，顯然罔顧監察院之糾正案，亦有未洽。
④被告雖主張徵收當時係因地主抗爭致無法查估云云，
並舉文聖國小77年8 月17日77北縣文聖國小總字第97
3 號函載「本校徵收校地內地上物查估工作，因業主抗議無法進行，目前正協調板橋市公所協助」及所附「查估調查表」為証，惟究係何業主抗爭？全部或少數業主抗爭？未抗爭者何以未查估？文聖國小前揭函文及查估調查表均未載明，亦無其他照片或新聞資料以資佐証，則徵收當時是否確因多數業主抗爭致無法查估？被告參加人有無極盡查估之能事？已有可疑。
此種因未確實查估，導致補償費未能於公告期滿15日內發放之風險，已難謂應由原告等承擔。
⑤縱可認當時確係因多數業主抗爭致無法查估，被告參
加人亦應於公告期滿15日內發放「概估」之補償費，才符合司法院院字第2704號、同院釋字第516 號解釋所謂「儘速發放補償費，以彌補被徵收人特別犧牲」之意旨。然依被告參加人提供之「板橋市文聖國小工程用地徵收土地建築物、農作物補償費清冊」之備註欄註記：「本件暫以概估核算，俟查估正確後再行核發補償費」字樣，已表明不依「概估」金額發放補償費，而被告參加人於78年6 月17日、78年7 月28日發放補償費之通知上，並要求建物部分必須提供所有權狀或合法證明文件（如⒈使用執照，⒉都市計畫公告前Ⅰ、接水電證明。Ⅱ、戶口遷入證明。Ⅲ、該建築物完納稅證明。Ⅳ、繳納自來水費或電費收據），亦要求被徵收人自行舉證其有權利，始發放補償費，被告參加人顯然將自己應於徵收前職權調查之責任，轉嫁於被徵收人，並藉由查證被徵收人權利憑證之手段，規避公告期滿15日內發放補償費之期間，縱被告參加人有通知原告領取補償費，亦難謂原告等已處於「隨時可領補償費之狀態」，自屬未於公告期滿15日內發放補償費。
⑥何況，縱可認徵收當時確實查估困難，又縱可認公告
後不發放「概估」之補償費為有理由，被告參加人亦該儘速辦理查估，俾「儘速發放」查估後之補償費。
然被告參加人遲未辦理查估，直至7 年後之85年12月間始完成複估（其實即為查估），複估完成後，不能發放補償費之原因已經消滅，仍未於原因消滅後之15日內發放補償費，直至2 年6 個月後之88年5 月29日始通知原告於88年6 月14日、15日、16日領取補償費，致原告等之土地及建物自78年5 月10日被公告徵收而為特別犧牲後，歷經10年，始獲得補償，其間臺北縣房地價格飛漲，原告於88年所獲得之補償費，已遠遠不能購買等同於被徵收房屋之建物，被告參加人並因此案遭監察院糾正，此種補償程序即不符司法院院字第2704號解釋及同院釋字第516 號解釋之意旨。
⑦查陳葉百合、陳鑫雖分別於78年7 月19日及79年9 月
19日領取補償費，然均已逾78年6 月25日發給補償費之期限，則該已失效之徵收程序，並不因事後2 人之領取補償費而繼續有效，況陳葉百合、陳鑫之領取日期均非78年6 月23日，更足證78年6 月23日當日並無人具領補償費自明。又被告參加人未盡查估職權在前，不核發概估補償費在後，嗣又以都市計劃變更為由，拒絕發放補償費，故縱使第三人陳鑫、陳葉百合已經領取補償款，但與原告等無關，78年時該「概估」之補償費，就原告等而言，並非處於隨時待領之狀態，難謂被告參加人已於公告期滿15日內發放補償費。
又被告參加人既未於公告期滿15日內發放補償費，依司法院院字第2704號解釋，該徵收處分即失其效力，徵收關係亦自78年6 月26日起不存在。⑵另查「土地徵收，在補償費發給完竣以前，其移轉所有
權之登記早已完成，是否妥適，非無研究之餘地」，改制前行政法院78年判字第2370號著有判決。而本件徵收處分於79年5 月4 日發函時，被徵收土地尚有部分地價未完成補償（或提存），足認被告未於補償費全部發給完竣以前，即完成土地徵收登記，則依前揭判決意旨，被告參加人將原告等所有之土地辦畢徵收之移轉登記，自屬違法。
⑶被告參加人早於77年8 月26日即與原告等就系爭土地提
供部分無償捐贈學校用地事宜，召開協調會，原告等並依被告參加人之指示，提出捐贈土地同意書。該案並經臺灣省都市計畫委員會80年5 月22日第407 次會審議通過，將學校用地變更○住○區○○○○道路，並決議將住宅區興建房屋安置現有合法住戶；案經被告所轄都市計畫委員會80年7 月30日第344 次會議決議：「二：．
．．變更編號10部分『文小一』學校用地變更為住宅區及機關用地，准照臺灣省政府申覆意見通過．．．」。
原告等乃於85年5 月4 日向被告參加人申請成立「文小一自辦市地重劃」籌備會，惟遭被告參加人85年7 月15日85北府第五字第244041號函表示：「．．．本案板橋市『文小一』都市計畫範圍內土地尚未完成撤銷徵收手續，權屬仍登記為『臺北縣』，因此尚無從依上上開規定核准重劃籌備會之成立」，並稱：「惟為符合擬定板橋都市計畫（配合文小一變更案），細部計畫說明書第九節開發附帶條件規定『撤銷徵收手續應與市地重劃同步辦理』之規定，並加速自辦重劃之進行．．．」。被告參加人進而再於85年7 月25日以85北府地五字第258927號函表示：「說明二、．．．現文聖國小校地工程用地撤銷徵收土地計畫已於本年7 月10日以85北府地四字第238594號函報臺灣省政府核准撤銷徵收中」，足證本件捐贈2 分之1 土地，辦理自辦市地重劃，與撤銷徵收手續持續進行。又被告參加人雖主張業已通知住戶於78年6 月23日領取徵收土地地價及地上物補償，然當日卻以建物補償僅為概估非查估而拒絕發放，此由被告參加人86年1 月22日86北府地四字第17476 號函載明：「．
．．經查本案刻由需地機關文聖國小辦理撤銷作業中，建築物因無拆除之事實，自無發給補償費之由」足稽。
綜上所述，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿15日內一併發給之，然被告參加人先為捐贈土地，變更住宅區辦理自辦市地重劃之行政行為，卻另於78年5 月10日以77北府地四字第256576號公告，以辦理文聖國小校舍工程之行政目的，徵收系爭土地及其地上物之徵收處分，嗣卻以補償費僅為概估非查估，且以本件刻由文聖國小辦理撤銷徵收作業中為由，明示拒絕發放補償費，足證被告參加人於78年6 月23日當日確實拒絕發放徵收地價及建物補償，從而被告以原告等已處於「隨時可領款之狀態」，主張依法完成發給（或提存）補償費，顯不足採。
㈡被告及被告參加人主張之理由：
⒈被告參加人為興辦文聖國小校地工程，依土地法第215 條
規定一併徵收其地上物，其有關土地部分無以概估金額發放補償費之問題，至地上物查估工作，文聖國小原請板橋市公所排定於77年6 月27日至30日進行查估，惟該所派員查估時，因部分業主抗爭阻撓，以致無法實地丈量及精確估算出應發給之徵收補償款，此有文聖國小77年8 月17日77北縣文聖國小總字第0973號函及77年12月15日北縣文聖國小總字第1744號函可茲證明，故被告參加人於78年5 月10日公告徵收時，地上物係以概估補償金額辦理公告，公告期間為78年5 月11日起至78年6 月10日止，被告參加人並以78年6 月17日78北府地四字第181379號函通知各建築物所有權人、土地所有權人、他項權利人、耕地承租人、農林作物所有權人等領取補償費，該函主旨載明：茲訂於78年6 月23日（上午9 時30分至12時0 分），在臺灣土地銀行板橋分行2 樓（板橋市○○路○ 段○○○ 號）板橋市文聖國小工程徵收土地地價及地上物補償，請按時前往具領。且被告參加人確以78年5 月10日77北府地四字第256576號函通知其所轄教育局於文到10日內將應補償之地價及地上物補償費共計357,235,591 元，解繳臺灣土地銀行板橋分行以供發放。綜上所論，應可證明本件確實係因業主抗爭而致無法查估，被告參加人不得已才以概估金額辦理公告，且需用土地人確實已於公告後15日內將概估建築改良物補償費備妥並通知被上訴人等領取，自合於行為時土地法第233 條之規定而無違誤，原所有權人已處於「隨時可領款之狀態」。次按行為時土地法第227 條第3 項規定：
「土地權利利害關係人對於第1 項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出」，如原告等認為當時並無抗拒查估，惟被告參加人卻依概估金額來公告，則依常理來論，原告應會對被告參加人所公告之概估建築改良物金額不服，惟經查閱相關案卷，原告等並未針對概估金額，於公告期間內提出任何異議。
⒉查徵收當時辦理地上物查估工作因遭地主抗爭之故，無法
實地查估徵收建築物之確實面積，以致無法計算應發給之建築改良物補償費，而以預估（概估）方式一併辦理公告徵收及通知領取補償費。該建物所有權人如能檢具相關證明文件（合法房屋證明文件）至發價地點申請補償費，均能於發價當日領取建物補償費，此可由陳鑫、陳葉百合2人申領資料證之，是本件確於土地徵收當時一併徵收其地上改良物，並無違反土地法第215 條之規定。另查本件徵收案之土地地價徵收補償清冊，案內土地由地政事務所查註之當（77）年公告土地現值無訛；而該公告土地現值之查價及評議等程序，係依地價調查估計規則相關規定辦理，於法並無不當。
⒊被告參加人79年5 月4 日79北府地四字第126207號函係檢
送徵收土地登記申請書（第1 次）及徵收土地地價補償費發放清冊，係就已領取徵收補償費部分，先行囑託地政事務所辦理所有權登記，未於發價當日領取補償費者，則於辦竣提存後，被告參加人另於80年4 月8 日北府地四字第94472 號函囑託辦理所有權登記。本件土地補償費於79年間尚有部分地價未完成補償，係屬部分所有權人拒絕受領或不能受領所致，故本件土地補償費確已完成法定補償程序，並無未完成補償之情事。
⒋另建築物補償費未一併提存部分，係因當時地上物查估以
預估方式辦理公告及通知領取補償費，因大部分受領人不願領取，且該補償費係為預估，該府乃暫未辦理提存。嗣被告參加人考量該補償費以預估方式與實際發放金額恐有出入，為求正確性，乃由文聖國小再委託板橋市公所於85年間進行複估完畢，經被告參加人所轄工務局88年4 月22日88北工使字第F-2677號函認定為合法建物，並訂於88年
6 月及7 月通知領取補償費，未具領者於88年10月7 日提存法院，建築物補償費之發放亦已完成法定程序，於法並無不當。至監察院糾正該府者，係為建築改良物以概估方式列冊公告，延宕本件應行補正之建築改良物補償費查估作業及房屋租金補貼疑義等行政作業執行問題囑檢討改進，與徵收處分是否失效並無關連性。
⒌被告參加人係於79年5月4日79北府地四字第126207號函囑
地政事務所就已領取徵收補償費部分，先行辦理所有權登記，未於發價當時領取者，則俟辦竣提存後，另於80年4月8 日北府地四字第94472 號函囑辦理所有權登記。是本件係於發放補償費及提存完竣後，始囑託地政事務所辦理所有權移轉登記，與改制前行政法院78年判字第2370號判決所指「土地徵收，在補償費發給完竣以前，其移轉所有權之登記早已完成，是否妥適，非無研究之餘地」情形不符。
⒍至關於地上物之拆除，被告參加人係於89年5 月19日89北
府教國字第181011號公告，限令業主應於89年6 月11日前自動拆除，如逾期不拆者，則自同年月12日起由該府派工代為拆除，並於強制拆除前先行召開協調會協調各項分工作業。故本件地上物確於重新複估認定補償金額，擇期發放及辦理提存後，始辦理拆除作業，並無原告等所稱「未一併發放補償費而不生效力，卻將原告等之土地辦理移轉登記並拆除地上物」之情事，致生損害原告等之權益。⒎為行為時土地法第233 條規定所謂「於公告完畢15日內發
給」，只要需用土地人於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關，且主管機關有已通知領款人於公告期滿15日內領款，而領款人已處於「隨時可領款之狀態」，即為已足，至於何時受補償人實際領款，並不影響徵收案之效力。另所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，如係原告於發給補償地價及補償費時拒不受領，被告官署不得已而予依法提存，自不容主張土地徵收案失效（改制前行政法院57年判字第476 號判例參照）。經查，被告參加人於徵收公告期間屆滿後即通知各土地所有權人及建築物所有權人等於78年6 月23日領取徵收土地及地上物補償費，另對於當日未領價之業主再次訂於78年8 月14日、15日發放土地及地上物之補償費，惟因本件多數所有權人仍未受領補償費，被告參加人另訂於79年8 月6 日、13日辦理發放作業，逾期未領者，則將該土地地價補償費提存於法院待領。是案內土地及地上物補償費均已依法發放及提存完竣，於法並無違誤。
⒏被告74年編印之「土地徵收作業手冊」內第三章土地徵收
之補償規定：「有關建築改良物所有權人領取拆遷補償費，如建築改良物已完成第1 次登記者，其應備文件與領取地價補償費之情形，除土地所有權狀改以建築改良物所有權狀取代外，其餘均相同。但如建築改良物未完成第1 次登記者，因其權屬無法根據地政機關建物登記資料認定，應檢附稅藉證明、保證書或設有戶籍之證明文件等」，被告參加人依據上開規定於補償費通知上請建築改良物所有權人提供所有權狀或合法證明文件，僅係為更進一步確認前來領款之人確為建築改良物之所有權人（以常理判斷，真實權利人才能檢具建物所有權狀），以保障真實權利人。另依土地登記規則第99條規定可知，請領款之人檢附權利書狀，絕非如原告所稱將查估責任轉嫁給被徵收人，更無規避公告期滿15日內發放補償費。且被告92年12月29日訂定之「土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法」，仍規定土地所有權人或建物所有權人等於領取徵收補償費時，應備權利書狀等相關證明文件，而各直轄市、縣市政府依據上開辦法核發補償費時，亦無發生土地或建築改良物所有權人，無法領具之情形。綜上，本件建築改良物補償費確實於法定期間內準備妥適，亦通知建築改良物所有權人於法定期間內領取，故是日只要能檢具相關證明文件，確認其領款人確為建物所有權人，即可領取概估之補償費（徵收當時原所有權人陳鑫即已領取補償款在案），並無原告等所稱規避公告期滿15日內發放補償費之情事。
⒐經查，原告等所稱被告參加人於「板橋市文聖國小工程用地徵收土地建築物、農作物補償費清冊」之備註欄註記：
「本件暫以概估核算，俟查估正確後再行核發補償費」字樣，已表明不依「概估」金額發放補償費乙節，與事實不符，其可由陳鑫、陳葉百合等2 人領具概估之建築改良物補償費證明被告參加人並無不核發「概估」之補償費，且被告參加人於複估完竣確認補償費後，亦曾追繳該2 人溢領之建築物補償費，此有被告參加人91年3 月18日北府地用字第0910118342號函及91年7 月17日北府地用字第0000000000-0號函為證。另查同時期77年，板橋市公所辦理板橋市第15號公園工程用地徵收案時，板橋市公所派員查估，亦因地主反對激烈，故於78年公告徵收時，以概估補償金額辦理公告（鈞院90年度訴字第5193號判決參照），其建築物農作物補償費清冊備註欄亦有「本件暫以概估核算，俟查估正確後再行核發補償費」之記載，且該清冊內仍有所有權人領取補償費。故可證補償清冊內備註欄所載之「本件暫以概估核算，俟查估正確後再行核發補償費」字樣，其真實意思係暫以概估金額發放，俟查估正確後再行追繳溢領補償費或再行發放不足之補償費。
理 由
甲、程序部分：
一、被告代表人原為蘇嘉全，95年1 月25日變更為Ｃ○○，被告參加人代表人原為林錫耀，94年12月20日變更為Ｄ○○，茲均由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。行政訴訟法第111 條第1 項前段、第2 項定有明文。本件原告起訴之初乃以被告、被告參加人、台灣省政府為被告，針對被告93年11月4 日台內地字第0930070982號函復以本件無徵收失效或無效之情形，提起撤銷之訴，並請求確認本件徵收處分失效或無效；嗣於準備程序中，撤回對被告參加人及台灣省政府部分之起訴，並變更其聲明如前，被告於其訴之變更無異議而為本案之辯論，合於法律規定，自應准許，爰就其最後之聲明而為審判，合先敘明。
乙、實體部分：
一、本件事實概要已如前述，有臺灣省政府77年7 月14日77府地四字第57363 號核准徵收公函、被告參加人78年5 月10日77北府地四字第256576號公告及78年6 月17日北府地四字第181379號、78年7 月28日北府地四字第229446號、79年8 月30日北府地四字第217488號、79年8 月3 日北府地四字第221170號等4 件發價通知函、本件地價補償費公告發放清冊、原告等委請本件訴訟代理人提出之請求書（收文日93年5 月25日）、被告93年11月4 日台內地字第0930070982號復函等附於被告94年11月1 日台內地字第0940014240號函附答辯處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：被告參加人雖有發價通知，惟原告等人如期到場準備領取，被告參加人竟以土地部分已經原告辦理捐贈、建物部分則係概估金額無法發放為由，拒不發給，致徵收補償費未依法於公告期滿15日內發給徵收補償費，直至85年12月始完成複估，再於89年6 月完成補償費發放作業，顯逾土地法第233 條所規定發放補償費之法定期限云云，為此，請求確認徵收法律關係不存在。被告及參加人則辯稱：公告徵收時，係因部分業主抗爭無法查估，故以概估方式計算地上物之補償費，且補償費總額新台幣（下同）357,235,591 元已經被告參加人所轄教育局解繳台灣土地銀行板橋分行，並多次通知地主領取補償款，惟部分地主拒不領取，並非被告參加人不發，故本件已符補償費合法發放之要件；至於補償費清冊上註記「本件是概估，待查估正確後再核發」係指暫以概估金額發給，並非不發；又被告參加人發價通知上註明應備妥權狀等證明文件具領，乃依徵收手冊所載作業方式辦理，並無將查估責任轉嫁被徵收人之意；另監察院提出之糾正，係指摘被告參加人對於地上建物以概估方式列冊公告，延宕本件應行補正之複估作業執行疏失，與徵收處分是否失效並無關連性等語，請求駁回原告之訴。是以，本件爭點即在於本件徵收補償費已否合法發放？
二、按確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。經查，原告原有土地經徵收並辦竣登記，其等已喪失所有權人之地位，惟其等認各該土地暨建物補償費之發放期限未符規定，徵收應失其效力，經被告函復本件應無徵收失效之情形，即否認原告為系爭土地、建物之所有權人。是原告因本件徵收關係之存否不明確，危及其為系爭土地、建物所有權人之地位，自有以本件確認之訴除去其法律上不安地位之必要。是原告起訴自具有確認利益，首予敘明。
三、關於補償費已否合法發放之爭點，本院判斷如下：㈠按現行有效之土地徵收條例乃於89年2 月2 日公布施行，在
此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。本件徵收處分為台灣省政府77年7 月14日府地四字第57363 號函所作成，故關於本件徵收處分之爭議自應以當時有效之土地法為依歸，合先敘明。
㈡按當時有效之土地法第233 條前段規定：「徵收土地應補償
之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之」、第
236 條規定：「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之」、第237 條規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者」。再按「需用土地人，不依土地法第368條第1 項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償」，司法院院字第2704號解釋意旨參照。惟補償費未於公告期滿後15日內由被徵收人受領，是否即屬徵收失效之事由，法律未設規定，參照司法院釋字第110 號解釋，「其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限」，可知並非一有逾期發給補償費之事實，即生徵收失效之法律上效果。依司法院釋字第110 號解釋，雖有未於法定期間發給補償費完竣之事實，如有特定事由存在，得阻卻徵收失效之效果。細繹該解釋所示阻卻徵收失效之事由，實基於其非屬補償機關之遲延，不可歸責於補償機關，且從徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效之故。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。故而只要需地機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態，即可認定該當已發給之要件，應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。依行為後制訂施行之土地徵收條例第20條第3 項第3 款規定，補償費未於法定期間發給完竣而有應受補償人拒絕受領或不能受領之情形者，徵收並不失其效力，法理上實相一致，足供佐證（最高行政法院93年度判字第718 號裁判意旨參照）。另改制前行政法院57年判字第476 號判例意旨，謂「司法院院字第2704號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言。本件並非需用土地人延不繳交補償地價及其它補償費，而係原告於發給補償地價及補償費時拒不受領，被告官署不得已而予依法提存，其情形迥不相侔，自不容援引上開解釋，而主張土地徵收案失效」，亦持相同見解。
㈢查被告抗辯：被告參加人辦理本件徵收案之地上物查估工作
，因所轄板橋市公所派員於77年6 月27日至30日進行查估時，部分業主抗爭阻撓，以致無法實地丈量及精確估算出應發給之徵收補償款，乃以概估補償金額辦理公告；嗣被告參加人以78年5 月10日77北府地四字第256576號函通知其所轄教育局將應補償之地價及地上物補償費共計357,235,591 元，解繳臺灣土地銀行板橋分行以供發放；迄公告期滿，被告參加人前後4 次寄發發價通知，分別訂定於78年6 月23日、8月14日、15日及79年8 月6 日、13日多次辦理發放作業，惟部分地主拒不具領等事實，有原處分卷附文聖國小77年8 月17日77北縣文聖國小總字第0973號函、77年12月15日北縣文聖國小總字第1744號函，說明地主抗爭事實，及地價補償費公告發放清冊、前揭4 份發價公函、被告參加人78年5 月10日77北府地四字第256576號函通知教育局繳交補償費額，並有本院卷第184 頁所附台灣土地銀行板橋分行「板橋市公共設施保留地補償費待發專戶支存2407-6帳戶」之存提明細表，載明截至78年6 月22日該帳戶內尚有1,083,267,652 元之餘額，顯然超過本件所需之補償費額357,235,591 元，足以支應翌日發放補償費之作業。另經證人即時任文聖國小總務主任Ｅ○○於本院結證稱「縣府當時有發文告訴我們要發放補償費，要學校派人會同，主要目的是要看領錢的人是否為住戶」、「通知發放的大部分是土地部分。建物部分只有概估，查估沒有完成，因為當時住戶有組協調委員會到校協調，土地要求加成，如加成不合理，建物就拒絕查估。後來徵收補償費查估標準出來後，住戶們不滿意加成成數，所以才未完成建物的查估。因而在78年6 月23日發價當時，僅完成建物概估」、「（當天約有多少人領取建物補償費？）一天不到2 、3 人，因為大部分的人都不領，他們要求加成成數應該要提高」等語（見本院95年8 月7 日準備程序筆錄）。
堪認被告抗辯主張之事實，為可採信。則本件於78年6 月23日首度發價，距徵收公告期滿之78年6 月10日，未逾土地法第233 條前段之15日發價期限，彼時土地補償費已計算完成，地上物補償費額則因地主抗爭而以概估方式完成初估，並作成發價通知，且需地機關已將所需補償費額繳交被告參加人。即本件已於法定期限內備妥補償費額，使受補償人處於隨時可領之狀態，而事實上部分地主未受領，乃渠等不滿意加成成數拒絕受領，自屬不能歸責於被告。揆諸上開實務見解，本件即生阻卻徵收失效之效果。
㈣原告雖主張被告未能舉證證明有地主抗爭致無法查估地上物
補償費之情事。惟查，前揭文聖國小77年8 月17日77北縣文聖國小總字第0973號函，略謂：「…說明…本校徵收…，地上物查估工作原請板橋市公所排定於77年6 月27日至30進行查估，因部分業主阻撓致無法進行。復於77年7 月11日公告現值公佈後，通知業主協商查估事宜，又因部份業主抗議公告現值太低，不讓查估」；該校77年12月15日北縣文聖國小總字第1744號函附地上物查估調查表載有「業主不同意查估人員進行查估工作」，核此公函係在徵收公告之前作成，文聖國小承辦人殊無可能於前置作業時無端虛杜故事。另佐以前揭證人Ｅ○○證稱「建物部分只有概估，查估沒有完成，因為當時住戶有組協調委員會到校協調，土地要求加成，如加成不合理，建物就拒絕查估。後來徵收補償費查估標準出來後，住戶們不滿意加成成數，所以才未完成建物的查估」等語，堪信地主抗爭一節應非虛杜，尚不能以前述公函敘述未臻詳盡而推論無抗爭事實。
㈤原告另主張發價當日係被告參加人拒不發給，非渠等不領云
云。證人Ｅ○○雖對於原告等人何以未能於78年8 月23日當天領到補償費之原因，證稱「我們所在位置與發放位置有一段距離，所以為何沒領到，我也不知道」等語，未能明確證述當日情節。然其另證稱「縣府當時有發文告訴我們要發放補償費，要學校派人會同，主要目的是要看領錢的人是否為住戶」、「（當天約有多少人領取建物補償費？）一天不到
2 、3 人，因為大部分的人都不領」，足認78年8 月23日首度發放作業當日，被告參加人已有發放之準備及發放之事實，被告參加人實無可能大費周章編織發價之假象。原告雖稱被告參加人以土地已辦捐贈、建物係概估為由不發，惟查，關於捐贈土地一節，前經部分原告與其他地主訴請本院判命被告應准予收回土地，經本院以93年度訴字第499 號判決原告敗訴，判決理由述明「況系爭土地係於81年4 月6 日經都市計畫變更為住宅區，緣起於徵收區內地主於78年5 月間會見縣長表示願意捐獻5 成土地為學校用地，另5 成變更為住宅區，參加人乃依都市計畫法規定之程序辦理變更，79年8月8 日經台灣省都市計畫委員會第389 次會議決議通過，並經80年7 月30日被告都市計畫委員會第344 次會議決議：『變更編號十部分文小一學校用地變更為住宅區及機關用地，准照台灣省政府申覆意見通過，變更編號九、十並應另行擬定細部計劃，…其餘仍應依本會第341 次會議決議一辦理，並退請台灣省政府依照修正計劃書圖後，報由內政部逕予備案。』參加人遂於84年10月20日發佈實施擬定板橋都市計劃（配合文小一變更案）細部計劃，該細部計劃第4 章實質計劃第9 節開發附帶條件：『一、本細部計劃內學校用地與住宅區應以自辦市地重劃或無償捐獻方式整體開發，且撤銷徵收土地手續應與無償捐獻或市地重劃同步辦理，俟開發完成後住宅區始得發照建築。二、本細部計劃內學校用地應於細部計劃發佈實施3 年內由土地所有權人以無償捐獻或重劃方式登記予縣政府，逾期縣政府得另循法定程序將住宅區恢復為學校用地，並以一般徵收方式取得土地』。85年5 月4 日原告乙○○等7 人申請成立文小一自辦市地重劃籌備會，參加人以85年7 月15日85北府地五字第244041號函附帶條件同意自辦市地重劃籌備會准自撤銷徵收，地政事務所為回復原土地所有人名義登記完畢之日成立，該籌備會於同日函送範圍及位置等資料送府核定。嗣因籌備會所送資料核予都市計劃所定範圍不符，參加人乃於85年9 月18日函告退請修正。
惟該籌備會並未修正再送，然為維護住戶權益及鼓勵整體開發，參加人另以89年1 月27日89北府城規字第038607號函同意展期至89年12月30日。嗣該籌備會以89年2 月25日文小一重字第03號函送板橋文小一自辦市地重劃書及權利變換計畫書等資料，經參加人審核未符都市計畫內容及市地重劃與撤銷徵收之規定，幾經該籌備會補正仍然未符，參加人乃以89年8 月21日89北府地劃字第319250號函，通知該籌備會依函示補正送府，惟迄期限屆滿仍未補正重劃計畫書。參加人遂以91年2 月6 日北府地重劃字第0910032142號函復臺北縣板橋市文小一自辦市地重劃籌備會，因其迄未將修正後市地重劃計劃書送核，顯已逾展延之89年12月30日之時程，且系爭土地自89年8 月3 日起陸續開工作文聖國小使用，經參加人評估恢復為學校用地之需求明確，將予專案納入都市計畫通盤檢討作業。……是該土地變更為住宅區乃因應原告等原地主之要求而來，原告等人所籌組之籌備會未能於期限內克盡全功辦妥市地重劃，不論責任歸屬，終須依細部計劃之規定將系爭土地恢復為學校用地。」，此稽之本院卷附該案判決電子檔列印本即明。由此可知，土地捐贈之議係緣起於本件被告核准徵收處分之後，經呈報被告核准後被告參加人所擬定之細部計畫係採自辦市地重劃或無償捐贈，並與撤銷徵收手續同步進行，則在市地重劃克盡全功前，並無影響於被告之徵收處分。故原告稱被告參加人以土地已經捐贈為由拒絕發放補償費，誠屬無稽。至地上物補償清冊備註欄上「本件暫以概估核算，俟查估正確後再行核發補償費」之文義，並無法衍生被告參加人即有不發放之意，復參酌被告參加人於77年間徵收板橋市公15工程用地地上建築物也遇有相同抗爭情事，即以概括方式查估並發放之前例，此有該徵收案之建築物、農作物補償費清冊附於被告95年6 月26日台內地字第0950097919號函附補充答辯處分卷內可按。堪認被告抗辯被告參加人上開註記之真意為「暫以概估金額發放，俟查估正確後再行追繳溢領補償費或再行發放不足之補償費」，應可採信。況原告並未能舉證證明被告參加人發放補償費之作業係屬虛妄，自難徒憑該等註記，認定被告參加人於發價當日有拒不發放地上物補償費之事實。
㈥原告又主張發價通知上註明建物部分之領款人應提出權利文
件，顯將被告參加人應依職權調查之事項，轉嫁予被徵收人，迴避15日發放期間之規範云云。惟查，發價作業係實現補償處分相對人受領補償之一種事實行為，本來即應有一定程序以供遵循，俾保發放程序之順利快速，並免發生對象、款項錯誤之疏失，是以被告74年編印之「土地徵收作業手冊」內第三章土地徵收之補償規定：「有關建築改良物所有權人領取拆遷補償費，如建築改良物已完成第1 次登記者，其應備文件與領取地價補償費之情形，除土地所有權狀改以建築改良物所有權狀取代外，其餘均相同。但如建築改良物未完成第1 次登記者，因其權屬無法根據地政機關建物登記資料認定，應檢附稅籍證明、保證書或設有戶籍之證明文件等」，此有被告提出之手冊節本附於被告上開補充答辯處分卷。故被告抗辯發價通知註明地上物補償費領款人應提出權利證明文件，係因應核對作業而為，應可採信。原告主張此舉將查估責任轉嫁給被徵收人，規避公告期滿15日內發放補償費之規定，恐屬誤解。
㈦被告參加人因補償處分之相對人陸續受領補償費，乃分批先
以79年5 月4 日79北府地四字第126207號函，檢送徵收土地登記申請書及徵收土地地價補償費發放清冊，就當時已實際領取徵收補償費部分，囑託地政事務所辦理所有權登記；嗣再就未領取補償費者，於辦竣提存後，另以80年4 月8 日北府地四字第94472 號函囑託辦理所有權登記。至建築物補償費未一併提存部分，係因當時地上物查估以預估方式辦理公告及通知領取補償費，因大部分受領人不願領取，且該補償費係為預估，該府乃暫未辦理提存。原告以被告參加人79年
5 月4 日79北府地四字第126207號函敘及「本案徵收土地尚有部分地價未完成補償（或提存）」等語，推論徵收補償未如期發放，顯未辨明其中緣由實為本件補償費已發給，而係原告等人因可歸責於己之事由拒不受領，已生阻卻徵收失效之法律效果如前述。至於地上物補償費未於當時一併提存一節，因土地法第237 條關於地價及補償費之提存待領，並無期限之規定，且依該條又規定該管地政機關是否提存，仍有裁量餘地，故關於辦理徵收補償款項之提存時間，雖行政機關發佈命令飭令所屬照辦，惟有無遵守僅生行政遲延責任之有無而已，並不影響徵收之效力。是以，原告主張本件提存逾期一節，係在被告參加人所轄教育局已繳交徵收補償費額、被告參加人已通知發放等補償費發給完竣之法定要件已經具備後之作為，所影響者只是被告參加人義務是否履行，唯尚不影響徵收之效力。
㈧監察院固然對被告參加人提出糾正案，略謂：「綜觀臺北縣
政府徵收本案建築改良物及其補償費查估及發放作業之過程，未經完成補償費查估及合法性認定前即草率以概括方式列冊公告徵收，漠視土地徵收之正當程序；長期延宕本案應行補正之建築改良物補償費查估作業，怠忽土地徵收執行機關應盡職責．．．，」，惟此係監察院基於職權對於被告參加人辦理本件徵收補償作業之行政疏失所為，無關徵收處分之違法性，徵收處分之效力如何，仍應以徵收當時有效之土地法予以探究。本件固係以概估之方式決定附表所列3 筆地上物之補償價額，如原告有所不服，應即時循行政救濟程序請求救濟，惟原告既捨此而不為，任令徵收補償處分確定，被告參加人依已確定之補償費額續行嗣後之發放程序，自屬合法。至被告參加人於78年6 月23日完成發放補償費之要件後，縱有延宕應補正之複估程序，也僅生遲延給付之賠償責任而已，對於徵收處分並無影響。
㈨末查，原告復爭執被告參加人所提出台灣土地銀行板橋分行
「板橋市公共設施保留地補償費待發專戶支存2407-6帳戶」之存提明細表，並非本件徵收補償費之專戶，不足以證明被告參加人所轄之教育局已經繳交本件徵收補償費。惟查，被告參加人陳明當時之作業程序未設專戶，僅有一個總戶存放板橋市行政區域內所有公設用地所需之補償款，此徵諸本院前以90年度訴字第5193號審理被告參加人辦理前述公15工程用地補償費發放之爭議時，已經查明該徵收案亦使用總帳戶內之款項以支應補償費之發給，有該案判決電子檔列印本（第12、13頁）附於前述被告補充答辯處分卷可佐。是以，被告參加人未針對每一徵收案設置專戶保管需地機關所繳交之補償費，固生稽核上之不便，或有行政作業上之瑕疵，惟該帳戶內既已備有足供支應本件補償費之款項，被徵收人隨時可以領取補償費，即符補償費發給之要件。原告此部分之主張，亦無可採。
丙、綜上所述，本件被告參加人已於78年6 月23日辦理發價，距本件徵收公告期滿之78年6 月10日，未逾土地法第233 條前段之15日發價期限，彼時土地補償費已計算完成，地上物補償費額則因地主抗爭而以概估方式完成初估，並作成發價通知，且需地機關已將所需補償費額繳交被告參加人。即本件已於法定期限內備妥補償費額，使受補償人處於隨時可領之狀態，而事實上部分地主未受領，乃渠等不滿加成成數拒絕受領，自屬不能歸責於被告。揆諸上開實務見解，本件即生阻卻徵收失效之效果。從而，原告請求判如其聲明，自屬無據，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 26 日
第八庭審判長法 官 蔡 進 田
法 官 王 碧 芳法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 1 月 26 日
書記官 楊 怡 芳