臺北高等行政法院判決
94年度訴字第2841號原 告 甲○○訴訟代理人 曾文杞律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）住同訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○上列當事人間因行政契約事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）89年7 月20日經被告查獲未經許可擅採所有宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段1473-2、1476、1479-2地號等3 筆非都市特定農業區農牧用地（下稱系爭土地）上之土石外運，經被告以89年8 月4 日府地三字第76104 號處分書處以新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限原告於89年8 月30日前恢復原狀。經被告於91年5 月16日現場複勘後，認原告仍未恢復原狀，乃再以91年9 月12日府地三字第910101379 號處分書再處以30萬元罰鍰。嗣因原告違反土地分區使用管制，屢經被告限期恢復原狀而拒不遵從，雙方為迅速恢復系爭土地原狀，於92年3 月3 日簽訂「土地代恢復原狀契約」（下稱系爭契約），約定：「乙方（即原告）於○○鄉○○○段紅柴林小段1476、1473之2 、1479之2地號等3 筆農牧用地上，因採土石致系爭土地大範圍凹陷，影響該區地貌及地層，依區域計劃法第21條規定，雙方為迅速恢復系爭土地原狀，特依行政程序法第137 條規定，由乙方無條件同意甲方（即被告）代恢復土地原狀，甲方不得向乙方請求支出之回填費用」；「甲方以適當土壤代為辦理回填，使系爭土地得恢復農牧用地使用」。惟被告並未依約回填系爭土地以恢復土地原狀，原告乃提起本件行政訴訟，請求被告履行。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：被告應將系爭土地以適當土壤回填，使土地恢復原狀，得供農牧用地使用。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈依兩造所訂定之系爭契約，被告負有回填系爭土地之義務而不履行，原告自得訴請被告履行。
⒉被告抗辯其係受攙被告稱其與原告訂立代履行之行政契約云云，尚屬不實，蓋：
⑴代履行之行政契約係行政機關委託第三人代為履行他人
之行政義務，而與該第三人就其代為履行事項訂立行政契約，並就因此而生之費用向該負行政義務之他人求償者而言，惟原告並非第三人，且被告係為取得處理北宜高速公路餘土每立方公尺60元之費用（被告92年4 月4日府民行字第0920040580號函），始與原告訂立行政契約，被告非為代原告履行行政義務。
⑵況如為代履行之行政契約，被告尚得向原告求償其代履
行之費用，惟本件係由原告同意被告於系爭土地填土恢復原狀，被告不得向原告請求費用，二者洵不相同。
⑶觀諸兩造簽訂之契約並無代履行之文句，且兩造行政契
約於92年3 月3 日簽訂，其後法務部92年6 月10日法律字第0920017573號函（覆被告92年4 月21日府地三字第0920046938號函）始提及代履行乙節，更足稽被告非為代原告履行行政義務。
⑷至於餘土不足致無力履行本件行政契約，則係可歸責被
告非事先衡量餘土數量所致，不影響被告應負之填土恢復原狀之義務。又原告縱依區域計劃法負有回填之義務，亦因被告同意施作回填而免除；原告之回填義務縱未因被告同意施作回填而免除，亦不妨被告依行政契約負有回填之義務，被告拒不履行，原告自得訴請被告履行。
⒊區域計畫法第21條第2 項及行政執行法第29條係規定恢復
原狀費用由義務人、土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔，而系爭契約係約定由被告自為負擔恢復原狀之回填費用，系爭契約與上開法律規定尚有不符，二者洵有不同。至被告稱依區域計畫法第21條第2 項及行政執行法第29條規定而訂約，且稱「雙方當事人訂約之真意，乃因原告負有回復系爭土地原狀之義務而不為，由被告代為履行」云云，惟兩造間所訂立之系爭契約與上開法律規定已有不符，被告指系爭契約係依上開法律規定而訂，故而雙方當事人訂約之真意，乃因原告負有回復系爭土地原狀之義務而不為，由被告代為履行云云，即無可採。尤其，被告實係為以公共造產方式取得高速公路剩餘土處理之利益，乃與原告訂立系爭契約，其本意根本非為代原告履行。⒋原告是否被免除行政上之義務，究與被告應依約履行之義
務無涉，況依系爭契約第3 條「乙方如有違反約定，甲方除得依行政程序法第148 條規定逕為強制執行之執行名義外，並得向乙方請求甲方因辦理回填所支付之費用，且得視情形依區域計畫法第21條規定處分」之約定，除原告違反約定，被告得視情形依區域計畫法第21條規定處分外，被告不得再對原告為處分，足認除原告違反約定外，原告已無行政上之義務存在。被告以原告尚不得免除行政上義務為由，主張其不負依約履行之責云云，綦無足採。
⒌被告另主張其與原告所簽訂系爭契約非屬行政程序法第13
7 條第1 項所規定之行政契約，此項主張與兩造於系爭契約第1 條約明：「特依行政程序第137 條規定．．．」不符，自無可採。
⒍被告復主張兩造所訂契約違反行政程序法第137 條第1 項
規定為無效云云，惟查，系爭契約如認係屬雙務契約，該契約約定原告應無條件同意甲方回填，有助於被告之執行職務，兩造之給付復具正當合理關連，非有不當聯結，故該行政契約實無違反行政程序法第137 條規定而無效之情事，況行政程序法第137 條係在保護人民，避免行政機關利用行政契約壓榨人民，殊不得作為被告免其契約責任之理由。
⒎至被告以原告陳稱請求暫緩執行回填為由認原告仍負有回
填之義務，不得請求被告履行云云，惟原告前開陳稱係因不諳法令之故，要非得據為主張不得請求被告履行。
㈡被告主張之理由：
⒈按交通部國道新建工程局（下稱國工局）第三區工程處92
年2 月17日國工三工字第0920000976號函送「研商北宜高速公路頭城蘇澳段各標餘土處理方式」會議紀錄，請求被告協助處理75萬方餘土。系爭土地因原告盜採砂石造成巨大坑洞，俗稱大峽谷，除嚴重破壞地理景觀、環境衛生外，巨大坑洞亦有危害民眾生命財產安全之虞，被告自89年
8 月30日前已要求原告回復土地之原狀，惟91年迄今，均遭原告置之不理，被告為顧及公共安全、公共衛生，解決北宜高速公路75萬方餘土問題，並為促使原告履行義務，乃依區域計畫法第21條第2 項規定，由被告採取回復系爭土地原狀之措施，惟因回填北宜高工程之土方，並無費用之支出，自無由向原告收取費用，乃於92年2 月24日與原告及訴外人賴陳淑英等人訂立代履行之行政契約，另因北宜高工程餘土數量龐大，被告為避免該餘土四處亂倒，造成宜蘭縣環境二次污染，緣於同年4 月4 日召開工程餘土處理原則會議，決定先行擇定宜蘭縣○○鄉○○○段紅柴林小段707-20地號等13筆土地面積約1.57公頃（紅柴林營區預定地旁）回填完竣後，再依序處理原告系爭土地。惟國工局第三區工程處請求被告處理之工程餘土由75萬方餘土，銳減為約20萬立方公尺，致系爭土地未予回填。⒉因原告違反土地分區使用管制，屢經被告限期恢復原狀而
拒不遵從，被告依區域計畫法第21條及行政執行法第29條規定，採取訂立系爭契約為恢復土地原狀之措施，衡酌雙方當事人訂約之真意，乃因原告負有回復系爭土地原狀之義務而不為，由被告代為履行，且被告因回填北宜高廢土未有費用支出，故同意不向原告追繳代履行費用，惟原告所負回復系爭土地原狀之義務，實不因雙方訂有契約即得予以免除，法務部92年6 月10日法律字第920017573 號函及92年8 月18日法律字第920032345 號函亦採同一之見解。
⒊被告於94年3 月22日至系爭土地前往複勘，發現現場尚未
恢復原狀，以同年4 月6 日府地三字第0940041534號函請原告提出意見陳述。原告以「無法覓得合法土石回填，請准暫緩執行回填，俟覓得土石後，定盡速恢復原狀」提出陳述。嗣後被告再以94年4 月22日府地三字第940046202號函要求原告提出回填計畫，經原告於94年5 月25日提出，然將計畫分3 期回填，且第1 期所需時間即需1 年。因計畫中回填時間過長，被告無法同意，乃以94年6 月29日府地三字第940064932 號函請原告於同年7 月15日前重新提回填計畫，然原告遲未提出，復以94年8 月16日府地三字第940098421 號函告知原告略以：「因違反行政法上義務而應受行政罰或刑罰之制裁者，不因主管機關與義務人訂有上開履行義務方法之契約而得予免除」。按原告負有行為義務而不作為，被告選擇合適之方法予以執行，本有裁量之自由，被告回填北宜高餘土以實現系爭土地之原狀，顯未逾越法定之裁量範圍，嗣後因北宜高土方量不足致未予執行，原告尚不得據此主張被告應予執行。
⒋依行政程序法第137 條第1 項規定所締結之行政契約為雙
務契約，所謂雙務契約係指締約雙方為達行政目的，而「互負給付義務」之契約，例如防空避難設施與停車場代金契約，該代金僅限興建停車場之用，人民給付代金後，行政機關即可興建集合式停車場，停車場代金契約之金錢給付與停車場之要求，具有合理正當之關聯，系爭契約係依據上開規定而為訂定，自應符合該構成要件。
⒌原告及被告為迅速恢復系爭土地原狀所簽訂之系爭契約第
1 條約定：「乙方於○○鄉○○○段紅柴林小段第1476、1473-2、1479-2地號等3 筆農牧用地上，因採土石致系爭土地大範圍凹陷，影響該區地貌及地層，依區域計畫法第21條規定，雙方為迅速恢復系爭土地原狀，特依行政程序法第137 條規定，由乙方無條件同意甲方代恢復土地原狀，甲方不得向乙方請求支出之回填費用」，是綜觀該契約書之內容，被告代為履行原告回復系爭土地原狀之義務，實係被告所得行使之法定職權，並非因契約所生之給付義務，原告亦未為任何之給付，系爭契約亦未載明原告給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨，則系爭契約顯非雙務契約，亦即非行政程序法第137 條第1 項所定之行政契約，從而，原告請求被告依約履行，顯無理由。
理 由
一、被告代表人原為劉守成，94年12月20日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件原告起訴主張：原告因違反區域計畫法第15條第1 項之規定，經被告裁處30萬元罰鍰並限期恢復土地之原狀，嗣後被告以公共造產方式取得高速公路剩餘土，乃與原告於92年
3 月3 日訂定系爭契約，載明依行政程序法第137 條規定而訂定，約定原告應無條件同意被告代為恢復土地原狀，且被告不得向原告請求支出之回填費用。此契約性質為雙務契約，被告以高速公路剩餘土回填系爭土地，因而可以獲得國工局給付每立方米60元之利益，被告之本意顯非代原告履行回復原狀之義務，被告抗辯本件契約為代履行契約，並不可採。又契約約定原告應無條件同意甲方回填，有助於被告之執行職務，兩造之給付復具正當合理關連，非有不當聯結，故亦無違反行政程序法第137 條規定而有無效情事。系爭契約既合法有效，不論原告回復原狀之義務是否因該契約而免除，原告均得依約向被告請求回填系爭土地使得供農牧用地使用。爰依行政契約之法律關係，起訴請求判如訴之聲明。被告則以：系爭土地因遭原告盜採砂石造成巨大坑洞，俗稱大峽谷，經被告命其恢復原狀而遲不履行，適被告受國工局之託代為處理解決北宜高速公路75萬方餘土，乃依區域計畫法第21條第2 項規定，與原告訂定系爭契約由被告以工程棄土回復系爭土地原狀，又因回填所用土方，並無費用成本，乃約定不向原告收取費用，詎嗣後國工局請求被告處理之工程餘土由75萬方餘土，銳減為約20萬立方公尺，致無料可供回填系爭土地。依系爭契約之內容，兩造之真意係由被告代為履行原告回復系爭土地原狀之義務，此本屬被告所得行使之法定職權，並非因契約所生之給付義務，原告亦未為任何之給付，系爭契約亦未載明原告給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨，則系爭契約顯非雙務契約，亦即非行政程序法第13 7條第1 項所定之行政契約。從而，原告請求被告依約履行，顯無理由等語置辯。
三、原告起訴主張其因違反區域計畫法第15條第1 項之規定，經被告裁處30萬元罰鍰並限期恢復土地之原狀，嗣後被告以公共造產方式取得高速公路剩餘土，乃與原告於92年3 月3 日訂定系爭契約，約定原告應無條件同意被告代為恢復土地原狀，詎被告遲未履行等事實，業據提出系爭契約，並有被告提出被告89年8 月4 日府地三字第76104 號處分書、92年2月4 日研商北宜高速公路頭城蘇澳段各標餘土處理方式會議紀錄等為證，並為兩造所不爭執，堪信為真。依原告起訴之意旨，其提起本件一般給付之訴之訴訟標的即兩造間所訂立之系爭契約，被告則以系爭契約之內容本即被告得行使之法定職權，且並未約定原告應為何等給付並載明原告給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨，故原告引為訴訟標的之契約顯非行政程序法第137 條第1 項所定之行政契約，原告自乏請求之依據。是以，本件之首要爭點厥為系爭契約是否為合法有效之契約，得為原告請求之基礎？
四、按行政程序法第135 條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限」，另區域計畫法第21條第1 項、第2 項分別規定：
「違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」、「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔」。查系爭契約訂立之緣由已如前述，乃因原告遲未履行恢復系爭土地原狀之義務，適被告取得北宜高速公路工程餘土得供回填之用，乃有系爭契約。是以，系爭契約約定被告之給付內容即為履行原告依處分書應負之恢復原狀義務；再由被告承辦人當時簽擬之意見載明「…經裁示研擬依行政程序法第136 條規定與受處分人締結行政契約代替行政處分，以免其異議造成執行窒礙難行，並分別邀地主協商訂約。職局已在92年1 月21日邀甲○○先生同意本府代其恢復…」，足認被告係為避免依區域計畫法第21條第2 項規定採取代為履行恢復原狀之措施時，招致原告之異議或抵制，乃以訂立系爭契約代替其直接強制行為，俾益執行效率。故系爭契約在兩造合意下已合法成立，而其主要內容即為被告應代原告履行其應負之義務，性質上為一種單務契約。
五、按民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句」。原告主張系爭契約為雙務契約，其無條件提供土地即為其應為之給付云云。惟所謂雙務契約係指雙方當事人互負對價關係之債務，又所稱對價關係，乃指主觀上雙方當事人所為給付互相依存，互為因果而有報償關係之意，故債務與債務間互有補償性質，而彼此互為代價。系爭契約第1 條約定：「．．由乙方無條件同意甲方代恢復土地原狀，甲方不得向乙方請求支出之回填費用」、第
2 條約定：「甲方以適當土壤代為辦理回填，使系爭土地得恢復農牧用地使用，乙方於甲方之施工人員進入系爭土地施工期間，不得提出異議或以任何方式阻擾工程進行」，準此，原告之義務為提供土地及不為阻撓，被告之義務則係將土地恢復為農牧用地使用，二者之間顯不具有互為代價之性質。雖系爭契約載明「特依行政程序法第137 條規定」，惟由契約之內容及訂立之背景因素，解釋系爭契約之性質應屬單務契約，詳如前述，自不受契約上之該等文字之拘束。是以，原告主張系爭契約為雙務契約，尚無可採。則關於本件契約是否符合行政程序法第137 條關於雙務契約之各項各款之規定，即無論究之必要。
六、再按行政程序法第141 條第1 項規定：「行政契約準用民法規定之結果為無效者，無效」，此為行政契約無效之一般事由，如依民法第71條規定，有違反強制或禁止規定者無效；依同法第72條規定，違背公序良俗者無效，即為適例。又行政程序法第143 條規定：「行政契約之一部無效者，全部無效。但如可認為欠缺該部分，締約雙方亦將締結契約者，其他部分仍為有效」。查系爭契約之訂立係在代替被告依區域計畫法第21條第2 項採取其他恢復原狀之直接強制行為，此亦說明於前，本質上自不能脫逸區域計畫法第21條第2 項之相關法律規範。稽之區域計畫法第21條第2 項明定處分機關自行採取其他恢復原狀之措施時「其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔」，此種由處分機關自行採取恢復原狀之措施，性質上係處分機關代替受處分人履行其應負擔之義務（與行政執行法第29條規定代履行係由執行機關委託第三人或指定人員代履行並不相同），因而產生之費用實為義務之變體，自不得無故免除，故關於此項費用之負擔應屬強制規定。惟系爭契約約定「甲方（即被告）不得向乙方（即原告）請求支出之回填費用」，顯然有悖於區域計畫法上開規定之意旨，顯屬違反強制規定而應為無效。雖兩造均稱被告取得土石毋庸支付代價，尚可取得報酬，故無恢復原狀之費用云云。惟被告代為處理工程餘土可獲每立方米60元之報酬，此係基於被告與國工局間之約定，此項收入之利益應歸屬於被告之財庫，本件代為恢復土地原狀必有費用之支出，自不得逕於契約中免除原告支付費用之義務。末查，系爭契約關於原告無支付費用義務之約定因違反強制規定而無效，且原告亦陳明以原告之財力狀況，如無該免費之約定，未必會與被告訂約（見本院95年12月14日辯論筆錄），是以本件並無政程序法第143 條但書一部無效他部仍為有效之情形，則依該第143 條本文規定，系爭契約應屬無效。從而，原告基於無效之契約請求履行，自屬乏據。
七、綜上所述，本件原告基於兩造間之行政契約關係，起訴請求判如其聲明，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
第七庭審判長法 官 李 得 灶
法 官 林 玫 君法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 12 月 28 日
書記官 楊 怡 芳