臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02848號原 告 三立電視股份有限公司代 表 人 甲○○（董事長）訴訟代理人 乙○○被 告 國家通訊傳播委員會（承受行政院新聞局業務）代 表 人 丙○○（主任委員）訴訟代理人 丁○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國94年6月27日院臺訴字第0940086626號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實緣原告係衛星廣播電視事業，行政院新聞局以其經營之「三立新聞台」頻道，於民國（下同）93年12月22日17時52分至18時56分播出之「1800台灣頭條」節目，依規定得播出640秒之廣告，惟實際播出廣告時間為745秒，已違反衛星廣播電視法第23條第1項規定，且原告前因相同違法行為，經該局分別以89年3月21日89怡廣四字第04146號、89年8月15日89琴廣四字第12465號、90年1月16日90正廣四字第00750號及93年10月27日93新廣四字第0930625955號函核處在案，原告係再次違規，乃依同法第36條第1款規定，以94年2月22日廣四字第0940621198號行政處分書，處原告新台幣（下同）15萬元，並請立即改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。訴訟進行中，因衛星廣播電視法之主管機關，自95年2月20日起變更為被告，經被告聲明承受訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、按衛星廣播電視法第23條第1項規定，節目長度（即節目播送總時間）為何、節目始映點暨終映點如何認定，係該規定認事用法之前提要件與構成要件。而究竟節目「始映點」暨「終映點」暨「節目總時間」應如何認定，原告為確定被告如何認定「始映點」（即「始映卡」）及如何計算節目長度，曾由原告所屬業務部李敏昭副總經理親自拜訪行政院新聞局廣電處四科紀效正科長，獲得如下答案：係以「自Ａ節目之始映卡（Ａ節目開始）起至Ｂ節目之始映卡前（Ａ節目結束）計算Ａ節目之播送總時間」，此亦為各頻道認定節目長度之標準，鈞院得函詢各頻道（尤其是同為新聞頻道業者）自明。
２、並非任何圖卡均可作為「始映卡」（電視畫面中出現之圖卡可能僅係一節目之「單元圖卡」或「分段收視圖卡」，並非節目之始映卡或終映卡），原告、被告及各頻道業者向來認定之標準，係以「第1張帶有Ａ節目名稱之插卡」作為Ａ節目之始映卡；而Ａ節目之終映卡，即係以下一張Ｂ節目之插卡出現時充之。又「帶有節目名稱」之插卡，各頻道雖未必相同，但均力求清楚顯目，以原告為例，節目開始係一大事，為求「始映卡」清楚可辨，故設計一全螢幕之畫面並單獨打上節目名稱，再輔以特殊音樂，用以告知視聽大眾節目開始。
３、原告並無「1800台灣頭條」之始映卡，亦無「1800台灣頭條」之節目名稱，何來因「1800台灣頭條」節目超秒之有？茲說明如下：
⑴被告未詳查原告上開節目之節目名稱及始映點（卡），即於
行政處分書指述原告於93年12月22日17時52分至同日18時56分播出之「1800台灣頭條」節目，依規定得播出640秒廣告云云。嗣於訴願程序中，發現原告並無「1800台灣頭條」節目，便改口說節目名稱不重要云云，參照其訴願答辯書所載：「節目長度不論是否與節目名稱有所關聯，本局均以節目開始之圖卡出現時間計，至節目結束之畫面止．．除了參酌受處分人於網站公開之節目表以及對外公開之新聞台播映表，．．詳加核對電視廣告監測記錄日報總表．．」。訴願決定機關不查，亦於訴願決定中採信被告之說法，指出：「系爭『1800三立晚間新聞』，其名稱雖非『1800台灣頭條』，惟『1800台灣頭條』亦為該節目內容之一部分範圍．．節目長度不論是否與節目名稱有所關聯．．至節目結束之『三立晚間新聞1900』之畫面止．．」云云，難令原告信服。⑵確認「節目長度」必須先「確定節目名稱及節目之起訖」，
怎能因被告弄錯原告之節目名稱，而表示節目名稱不重要？甚至在原處分書及訴願決定中指述：「節目長度不論是否與節目名稱有所關聯．．（均可認定超秒）」！然節目名稱如不重要，則不同節目名稱之節目播送時間是否可以合算節目長度？⑶被告既然認為節目長度應以「節目開始之圖卡出現時間計，
至節目結束之畫面止」，則原告上開節目有清楚之始映卡（即係1全螢幕之畫面並單獨打上節目名稱，再輔以特殊音樂用以告知視聽大眾節目開始），被告為何視而不見？何以從該節目主播身後找1個與節目名稱無關之小角落出現之「1800台灣頭條」背板據以認定節目之開始？該背板視為1節目裏之許多小單元之一，但終究與節目名稱及節目開始與結束無關！原告上開節目中類似之背板有數個，被告明知每1個背板（小單元）皆不等於1完整節目，則為何對該節目以1個無標準節目畫面中任1角落之背板，且非始映插卡之小單元名稱，據以認定節目之起訖？而對其他節目認定是否超秒時，又改以「全螢幕之畫面並單獨打上節目名稱，再輔以特殊音樂來告知視聽大眾節目開始卡」據以認定為該節目之始映卡？⑷訴願決定機關明知無「1800台灣頭條」節目存在，卻以「18
00台灣頭條亦為該節目內容之1部分範圍」維持原處分，實屬荒謬！既係節目之1部分，代表並非完整之節目長度，既然非屬完整之節目長度，怎能計算應有之廣告秒數？如何得出超秒之結論？⑸況訴願決定機關究竟認為節目起訖插卡應為如何？如同意被
告之說法，認為節目始映卡及終映卡可以任意自節目中隨便找1個「無標準之節目畫面中任1角落之背板」，則為何節目終了，不以被告於行政處分書認定之同1性質之「頭條新聞」背板據以認定節目終了，而須以原告節目全螢幕之分段收視插卡「三立晚間新聞1900」認定之？訴願決定機關捨棄「無標準之節目畫面中任一角落之背板」據以認定節目終了係屬正確，然訴願決定機關終究不明白始映卡、終映卡與分段收視卡之區別，方誤會節目終了於「三立晚間新聞1900」，否則，原告亦有「三立晚間新聞1840」之分段收視卡，訴願決定機關為何不認定該節目僅有40分鍾而結束於18時40分？⑹被告表示係因參酌原告於網站公開之節目表以及對外公開之
新聞台播映表，詳加核對電視廣告監測記錄日報總表而裁處原告云云，然原告對外發行之93年12月節目表本屬18：00－
20：00兩個小時之節目，而潤利公司監播表上監測新聞時，每個用來分段收視之記錄點，可能係用插卡或用背板，但向來多與節目名稱無關（參照潤利公司93年12月22日監播表），此與尼爾森公司係用節目名稱及其名稱下之時間bar記錄節目起訖與節目分段收視不同（參照尼爾森公司93年12月22日監播表）。被告為何不採信大多數人使用，且可以清楚辨別節目名稱及節目起訖之尼爾森公司監播表，認定節目有無超秒？反而在潤利公司監播表上看不到節目名稱，便自行亂抓1個「1800台灣頭條」、「1900頭條新聞」為節目起訖，認定有1個1小時之節目（況原告電視畫面上並無1900字樣，此係潤利公司方便收視調查自行加入，如因有1800及1900，即認定原告節目之起訖，實屬被告未調帶詳查所致）。
４、因新聞節目在晚間6點至8點為兵家必爭之黃金收視時段，且原告通常對某些新聞事件作深入報導，故特別開闢2個小時之時段，至於主播交接，則因1個主播無法長時間播報2個小時新聞，方在節目中段交接，且有時節目採雙主播播報新聞方式，不一而足，但2個小時節目名稱確實為「三立晚間新聞」。又該2個小時節目，每隔20分鐘都會出現分段收視卡，即代表節目卡會出現1800、1820、1840、1900、1920、1940等字樣。是節目起訖應從出現「節目名稱」之始映點至終映點加以認定，而潤利公司監測記錄日報總表係以節目之「背板」作為節目之起訖，並不正確，蓋節目背板有可能每天不一樣。本件節目名稱為「三立晚間新聞」，其起映點至終映點長達2小時，節目進行期間會出現分段收視卡，該節目下1個時段節目名稱則為「三立整點新聞」，益證原告在長達2個小時節目之總廣告秒數並無超秒。
５、詳言之，原告於93年12月22日17時52分至19時55分播出節目名稱為「三立晚間新聞」，該節目有清楚之始映卡，且長達兩小時（總長共123分鍾），不但為視聽大眾所明知，原告之節目表亦詳實記載無誤，茲將該節目播出之所有插卡及重要畫面說明如下：
⑴節目名稱：「1700三立台灣新聞」：
①播出時間在17：51，畫面內容為李猶龍、姜玉鳳交接畫面，畫面暨插卡說明為主持人交接。
②播出時間在17:52，畫面內容為「1800台灣頭條」背板，畫面暨插卡說明為下節節目預告。
⑵節目名稱：三立晚間新聞（自17:52－19:55計123分鐘，共
可播出1,230秒廣告，原告僅播出1,200秒廣告，並未超秒）：
①播出時間在17：52，畫面內容為「三立晚間新聞1800」插
卡（插卡性質為節目始映卡），畫面暨插卡說明為三立晚間新聞節目開始。
②播出時間在18：11，畫面內容為「三立晚間新聞1820」插
卡（插卡性質為分段收視卡），畫面暨插卡說明係予尼爾森公司計算分段收視率用。
③播出時間在18：12，畫面內容為「三立新聞100」背板。
④播出時間在18：37，畫面內容為「三立晚間新聞1840」插
卡（插卡性質為分段收視卡），畫面暨插卡說明係予尼爾森公司計算分段收視率用。
⑤播出時間在18：56，畫面內容為姜玉鳳、姜怡如交接畫面。
⑥播出時間在18：57，畫面內容為「三立晚間新聞1700」插
卡（插卡性質為分段收視卡），畫面暨插卡說明係予尼爾森公司計算分段收視率用。
⑦播出時間在18：57，畫面內容為「三立頭條新聞」背板。
⑧播出時間在19：35，畫面內容為「三立新聞100」背板。
⑨播出時間在19：38，畫面內容為「三立晚間新聞1740」插
卡（插卡性質為分段收視卡），畫面暨插卡說明係予尼爾森公司計算分段收視率用。
⑩播出時間在19：50，畫面內容為「三立新聞100」背板。
⑶節目名稱：2000三立整點新聞：播出時間在19：55，畫面內
容為「三立整點新聞2000」插卡（插卡性質為節目始映卡），畫面暨插卡說明為2000三立整點新聞節目開始，三立晚間新聞節目結束。
⑷承上所述，原告播出之「三立晚間新聞」節目開始於17時52
分「三立晚間新聞」之始映卡，該卡上有1800字樣，係每個頻道均會加註提供予尼爾森公司計算分段收視率用之「分段收視卡」，現僅將該節目之5個插卡說明於下：
①「三立晚間新聞1800」插卡：該節目始映卡暨其1800分段收視卡（始於17:52）。
②「三立晚間新聞1820」插卡：該節目1820分段收視卡。
③「三立晚間新聞1840」插卡：該節目1840分段收視卡。
④「三立晚間新聞1900」插卡：該節目1900分段收視卡。
⑤「三立晚間新聞1940」插卡：該節目1940分段收視卡。
⑥「三立整點新聞2000」插卡：下一節目始映卡等於本件節目終映點（終於19：55），共計123分。
⑸上開節目非但有清楚之節目插卡可計算節目長度，更有尼爾
森公司93年12月22日監播表及原告對外發行之93年12月節目表為憑。該節目名稱為「三立晚間新聞」，該節目之公告長度為2個小時，因93年12月22日live實際播出123分鐘，依法得播出1,230秒之廣告，但原告僅播出1,200秒之廣告，故絕無超秒情事。
６、至於為何被告以原告所經營三立新聞台於93年12月22日17時52分畫面上出現「1800台灣頭條」背板，認定有「1800台灣頭條」之節目，且係為該節目之始映點？又何以將同日18時56分姜玉鳳、姜怡如交接畫面認定為節目終了，原告甚難理解，茲說明如下：
⑴原告使用之背板與其他頻道相同，向來均與節目名稱無關，
僅強調live新聞所用，例如同日17時52分至19時55分即使用5個背板（性質比較類似新聞節目內之小單元），包括17時52分使用「1800台灣頭條」背板、18時12分使用「三立新聞100」背板、18時57分使用「三立頭條新聞」背板、19時35分使用「三立新聞100」背板、19時50分使用「三立新聞100」背板。被告為何以「1800台灣頭條」背板認定節目名稱，而非以「三立新聞100」或「三立頭條新聞」據以認定？⑵被告以同日18時56分姜玉鳳、姜怡如交接畫面認定為節目終
了，是否係因交接後姜怡如主播表示：「今天1900晚間新聞的重點我們先賭為快」，致被告認為將有1個「1900新聞」節目出現，故認定原已誤認之「1800台灣頭條」節目終了？實則，新聞主播在主播台上，會有些加強新聞性之用語，舉凡同日18時12分出現「三立新聞100」背板時，姜玉鳳主播表示：「新聞100，給您100分的新聞」，此均與節目名稱及節目始映點、終映點無關，被告如此認定，恐有混亂業界慣用已久以「插卡認定節目始映點」之危險，致製播新聞趨向僵化，蓋使用任何語言、放置任何背板畫面，皆可能遭切割節目，並遭廣告超秒之核處。
７、綜上所述，原告遵循衛星廣播電視法維持節目品質之社會公益目的製播節目、安排廣告，長久以來與主管機關配合並經行政指導，以適用於全頻道之節目長度認定標準（前後節目始映卡計算節目起訖）安排廣告，並無如被告所稱之違法情事。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、被告自95年2月20日成立時起，原行政院新聞局業務，除政府發言人及電視、電影之輔導、獎勵業務以外，餘均已移轉至被告，本件並由被告（代表人：丙○○）聲明承受訴訟。有關被告實務運作上係採委員會議決議制或首長制之部分，因被告自95年2月20日成立時起，始承接原行政院新聞局相關業務，目前有部分業務係由委員會議授權承辦單位逕處，部分業務仍須提會討論，目前尚無定制。
２、按衛星廣播電視法第23條第1項規定：「廣告時間不得超過每一節目播送總時間六分之一。」違反者，依同法第35條第4款規定予以警告；另同法第36條第1款復規定，經依前條（即第35條）規定警告後，仍不改正者，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。
３、原告經營之「三立新聞台」頻道93年12月22日17時52分至18時56分播出之新聞節目，經詳加檢視節目側錄帶，該節目播出時間係自當日17時52分之「三立晚間新聞1800」圖卡出現起，至18時56分「三立晚間新聞1900」圖卡出現止，節目總長度為64分鐘，依衛星廣播電視法第23條第1項規定，上開節目播送之廣告時間應為640秒，實際播出745秒，廣告時間超過105秒。原告所檢附之尼爾森公司93年12月22日之監播表，與行政院新聞局委託潤利公司電視廣告監測記錄日報總表提供數據相同，廣告總秒數皆為745秒，廣告時間超過105秒，故上開節目之廣告長度已超過衛星廣播電視法第23條第1項規定，顯有廣告超秒情事。
４、上開「三立晚間新聞1800」之名稱雖非「1800台灣頭條」，惟「1800台灣頭條」亦為該節目內容之1部分範圍。按節目長度不論是否與節目名稱有所關聯，被告均以節目開始之圖卡出現時間起計，至節目結束之畫面止，上開節目廣告時間即以該節目播送總時間六分之一為準，被告向來以此原則為認定廣告時間之標準並週知業界，被告作出行政處分前，為求慎重，除參酌原告於網站公開之節目表以及對外公開之新聞台播映表，並逐一檢視有違規事實之側錄帶，詳加核對電視廣告監測記錄日報總表，以確認節目播出時間長度究為1小時或2小時，且有被告委託潤利公司電視廣告監測記錄日報總表可稽，原告所稱實無法具體證明該節目之廣告時間符合上開規定。故原告之行為明顯違反上開規定，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應負法律責任，被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法並無不合。
５、在實務上，一般新聞節目長度均為1小時，且原告上開節目名稱剛開始係出現「三立晚間新聞1800」，後段則出現「三立晚間新聞1900」，因此被告方認定為各1小時之新聞節目。本件被告以「1800台灣頭條」之節目名稱認定原告節目廣告超秒，確有瑕疵，是本件節目之起訖確實應從出現節目名稱「三立晚間新聞」之始映點至終映點加以認定，被告對此並不爭執。而若以原告主張該節目時間長達2小時為真（實際播出123分鐘），則該節目確如原告所稱僅播出1,200秒之廣告，其廣告秒數並未超秒。被告每月皆請原告提交節目表作為認定節目起訖之依據，對於原告起訴狀檢附之節目表，被告亦不爭執，其他新聞台每個節目長度皆係1個小時，原告「三立晚間新聞」節目，確實比較特殊，節目長度為2小時，被告以後處理類似案例，將特別注意。
理 由
一、按國家通訊傳播委員會組織法第2條及第3條第13款規定：「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」、「本會掌理下列事項：．．十三、違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。」。查系爭94年2月22日廣四字第0940621198號行政處分書原由行政院新聞局作成，訴訟進行中，因衛星廣播電視法之主管機關，自95年2月20日起變更為被告，而其代表人為丙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「廣告時間不得超過每1節目播送總時間六分之一。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告：．．四、違反．．第23條．．規定者。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰，並通知限期改正︰一、經依前條規定警告後，仍不改正者。．．」為衛星廣播電視法第23條第1項、第35條第4款及第36條第1款所規定。
三、本件原告係衛星廣播電視事業，行政院新聞局以其經營之「三立新聞台」頻道，於93年12月22日17時52分至18時56分播出之「1800台灣頭條」節目，依規定得播出640秒之廣告，惟實際播出廣告時間為745秒，已違反衛星廣播電視法第23條第1項規定，且原告前因相同違法行為，經該局分別以89年3月21日89怡廣四字第04146號、89年8月15日89琴廣四字第12465號、90年1月16日90正廣四字第00750號及93年10月27日93新廣四字第0930625955號函核處在案，原告係再次違規，乃依同法第36條第1款規定，以94年2月22日廣四字第0940621198號行政處分書，處原告15萬元，並請立即改正。原告不服，循序提起本件行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。查本件原處分係以原告於93年12月22日17時52分至18時56分播出之「1800台灣頭條」節目，依規定得播出640秒之廣告，惟實際播出廣告時間為745秒，乃據此認定其廣告時間超過該節目播送總時間六分之一，違反衛星廣播電視法第23條第1項規定。兩造就系爭節目之節目名稱、節目長度及實際得播送之廣告時間等節，原本有所爭執，惟經本院於95年5月3日勘驗原告93年12月22日播出之系爭節目側錄帶，其勘驗結果為：「系爭93年12月22日『三立晚間新聞』節目起映點為17時52分，終映點為19時55分，節目進行期間每20分鐘會出現該節目之『分段收視卡』」，對於上開勘驗結果，兩造均表示不爭執，且簽名於勘驗筆錄上，並有原告提出其對外發行之93年12月節目表（起訴狀附件6）為證，由此堪認系爭節目名稱為「三立晚間新聞」，而其節目實際長度為123分鐘，依法得播送之廣告秒數為1230秒。經查，原告於93年12月22日17時52分起至19時55分止播出之「三立晚間新聞」，其實際播送之廣告時間共計1200秒，此為兩造不爭之事實，經記明於本院95年5月3日準備程序筆錄在卷可按，復有被告委託潤利公司電視廣告監測記錄日報總表（起訴狀附件7，與原處分卷附上開總表相同）、原告提出之尼爾森（Nielsen）節目／廣告監播表（起訴狀附件8）等在卷為憑。從而，本件原告播送之系爭「三立晚間新聞」節目，並未有如被告所言廣告超秒之違規情事，被告自不得予以處分。
四、綜上所述，原處分既有違誤，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略，原告訴請撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予以撤銷，以昭折服。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
第六庭審判長法 官 黃清光
法 官 陳鴻斌法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 6 月 8 日
書記官 方偉皓