臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02818號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○鄭木俤共 同訴訟代理人 劉緒倫律師
李宗輝律師被 告 福建省連江縣地政事務所代 表 人 洪憲章主任）住同訴訟代理人 文鍾奇律師上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告等不服福建省連江縣政府中華民國94年6月16日連企訴字第0940018410號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告等之被繼承人鄭依志於民國（下同）83年4月30日安輔條例增訂第14-1條之前，依據民法及土地法相關規定向被告申請土地測量，嗣於93年10月13日以時效取得為由，向被告申請登記○○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）之所有權人。經被告派員赴現地會勘結果，系爭土地現況為「部分軍營、大部分雜林及雜草叢生，並無任何經營管理之跡」，與原告等提出之土地四鄰證明書所填使用狀況不符，遂以其不合民法第769條、第771條及第940條規定要件，依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以94年1月25日連地所登駁字000010號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分）駁回所請。原告甲○○不服，提起訴願，遭決定駁回，遂與其餘繼承人即原告乙○○等8人一併提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應將系爭土地地目雜，面積33407.5平方公尺總登記予原告等公同共有。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、本件原告等申請所有權登記之法律依據究為土地法第54條或金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）第14條之1第2項？
二、本件原告主張時效取得系爭土地是否有理由？原告主張：
一、程序部分：原告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、鄭木俤與甲○○為鄭依志之法定繼承人，共同向被告申請土地所有權總登記。惟因被告原處分僅以原告甲○○為受文者，故原告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、鄭木俤未提起訴願。然而，94年6月16日連企訴字第0940018410號訴願決定損害渠等權利或法律上之利益，故依行政訴訟法第4條第3項提起撤銷訴訟。
二、實體部分：
（一）關於83年間原告等之被繼承人鄭依志就系爭土地申請土地總登記所適用之法規：
１、按中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」其立法理由略以：「．．．各機關受理人民聲請許可案件（例如申請執照或檢覆）時，如在處理程序終結前，據以准許或不准許之實體法規有所變更時，應依一般原則適用新頒布之法規繼續處理。惟當事人既在舊法有效期間提出聲請，祇因審查費時，或因機關未能及時迅速處理，致當事人之權利蒙受損失，亦失公允。因此規定具備下列二條件時應適用舊法規（1）舊法規有利於當事人；（2）新法規未廢除或禁止所聲請之事項。」又所謂「處理程序」係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言。
２、查「安輔條例」於81年8月7日經總統公布施行，83年5月11日增訂第14條之1，對於因軍事原因喪失占有前已合於民法時效完成規定之情形，該取得請求登記所有權之人或其繼承人亦得申請為土地所有權之登記。
３、查原告等之被繼承人鄭依志於83年4月30日向被告申請土地總登記時，因安輔條例第14條之1尚未增訂，故其係依據民法及土地法相關規定而為申請。至83年5月11日公告施行安輔條例第14條之1時，本件土地登記案件之處理程序仍未終結，依中央法規標準法第18條本文揭示之從新原則，被告應適用新頒布之法規繼續處理。是以，83年間原告等之被繼承人鄭依志申請土地總登記所適用之法規應為安輔條例第14條之1第2項，顯無疑義。
４、迨87年6月24日總統明令廢止安輔條例，「金門馬祖東沙南沙地區土地歸還或取得所有權登記審查辦法」（下稱登記審查辦法）配合修正，同年8月5日公布修正條文，本件土地登記之處理程序不受安輔條例廢止之影響，被告依上開辦法繼續處理。
（二）關於93年間原告等以鄭依志之繼承人身分，繼續向被告申辦土地總登記所適用之法規：
１、內政部（90）台內中地字第9019083號函說明略以：「．．．申請人前一次（90年8月8日）向該所送件後，因逾期未補正，於同年9月21日遭駁回，該申請案因係於上開補充規定修正施行前已提出申請，依中央法規標準法第18條規定從優原則，仍得適用修正前之規定，又申請人於同年10月30日再次向該所送件，係屬延續性案件，其處理程序仍未終結，似仍得適用修正前之補充規定．．．。」
２、查93年10月13日原告等以鄭依志繼承人身分，繼續向被告申辦系爭土地總登記，係以同一登記申請案，再次提出申請之延續性案件，依中央法規標準法第18條但書從優原則，仍得適用舊法，即已廢止之安輔條例第14條之1第2項規定。又現行有效之登記審查辦法第2條亦規定，於安輔條例施行期間已受理申請土地歸還或取得所有權之登記案件，其處理程序依前開辦法。是以，93年間原告等申請土地總登記，因與83年間原告等之被繼承人鄭依志提出之申請係繼續性案件，故仍適用安輔條例第14條之1第2項規定，亦無疑義。
（三）原處分與訴願決定，有消極不適用法律或適用法律錯誤之謬誤：
１、按83年修正87年廢止之「安輔條例」第14條之1第2項規定：「本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得登記所有權之人或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。」
２、查本件土地登記之申請，係被繼承人鄭依志於84年依前開安輔條例第14條之1規定，向登記機關提出登記申請書、土地四鄰證明等文件以為申請。因與訴外人陳妹英和福德宮少部分地界重疊、不明，始遲遲未完成土地總登記。至92年方於縣政府、有關機關和社會公正人士之見證下，與訴外人陳妹英和福德宮完成調解。復因被告來函催促系爭土地尚未登記，遂備齊文件於93年10月13日向被告申請土地總登記。故本件土地登記，主張時效取得，係依前開安輔條例第14條之1規定為之。被告及訴願機關不察，僅引用土地法第54條及民法第769條、第771條及第940條，違背中央法規標準法第16條、第18條揭示之從新從優原則及特別法優於普通法之原則，而駁回土地登記之申請與訴願請求，是有消極不適用法律或適用法律錯誤之謬誤。
（四）被告與訴願機關未善盡其職責調查證據，於事實認定上存有明顯瑕疵：
１、按上開安輔條例第14條之1第2項，此規定係鑒於兩岸對立之特殊時空背景，特別立法准許離島戰地未登記土地，於軍事原因喪失占有前已合於民法規定時效完成者，仍得檢具權利證明文件申請所有權登記。
２、查原告等之先祖於西元1880年間已遷居於東莒小島上，圈地栽番薯植茅草，並已提出四鄰證明證明之。該四鄰證明足資證明被繼承人鄭依志及原告等，於馬防部軍事占用之前即已合於時效取得之要件，惟被告爭執此一事實，故於此，請 鈞院通知曹杏俤及曹嫩妹二證人到場，證述訴外人鄭依志及原告等已依民法時效取得系爭土地之事實。故縱自47年起至今，因應兩岸特殊局勢需要被軍事占用，現仍無法管理經營系爭土地，導致雜草叢生。依前開安輔條例第14條之1第2項，原告等仍得依據軍事原因喪失占有前，和平、繼續占有20年以上之事實，請求地政機關登記為系爭土地之所有權人。換言之，原告等於馬防部軍事占用系爭土地前，已因先祖圈地開墾而時效取得系爭土地之所有權。故被告與訴願機關未善盡其職責調查證據，被告更以無法證明為系爭土地之不實照片，辯稱系爭土地上無任何經營管理之跡，而駁回原告等之申請，該原處分及駁回訴願之訴願決定，於事實認定上存有明顯瑕疵。
（五）原告等於軍事原因喪失占有前，已符合時效完成之要件，被告應准為土地總登記：
１、按登記審查辦法第1條規定：「為辦理金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱本條例）施行期間，依本條例第十條之一第一項及第二項規定申請土地歸還或取得所有權之登記案件，特訂定本辦法。」又同法第3條規定：「土地歸還或取得所有權登記之申請案件，其提出之文件應合於下列規定：一、土地複丈申請書及登記申請書。
二、登記原因證明文件。三、申請人身分證明。四、其他依法令應提出之證明文件。申請人為原權利人之繼承人時，並應提出土地登記規則第四十四條規定之文件。」再者，同法第4條規定：「前條第一項第二款所稱登記原因證明文件，於本條例第十四條之一第一項係指能證明確係非因有償徵收登記為公有前持有之契據、足以證明取得所有權之有關文件或已依民法完成時效取得之證明文件；於本條例第十四條之一第二項係指能證明確係因軍事原因喪失占有前持有之契據、或足以證明取得所有權之有關文件、已依民法完成時效取得之證明文件或占有期間土地四鄰之土地所有權人二人以上之保證書。前項保證書，保證人於被保證之事實發生時，應具有行為能力。」
２、查原告等世居於東莒小島，系爭土地四鄰之耆老，皆可證明於國軍占用包括系爭土地在內之頂山地帶之前，已繼續、和平占有達20年以上。83年間，被繼承人鄭依志即依法備妥土地總登記申請表，並系爭土地四鄰耆老證明原告等之先祖鄭羽暢早於33年原始取得所有。嗣因與鄰地地界重疊，而受地政事務所之要求為地籍調查補正。至92年始調解完畢確定疆界。故原告等身為鄭依志之合法繼承人依安輔條例，備齊前開審查辦法要求之申請表、登記原因證明文件（即四鄰證明）、身分證明文件，向被告提出申請，是為合法，被告應核准為土地登記。
被告主張：
一、安輔條例於83年5月11日總統公布施行該條例時，始增訂第14條之1等條文，亦即自83年5月13日起，始有安輔條例第14條之1之施行及適用。安輔條例施行至87年6月24日，再經總統明令廢止。原告之被繼承人鄭依志，係在83年4月30日，以辦理系爭土地總登記為由，申請就系爭土地為未登記土地測量，有鄭依志提出被告之土地測量申請書可稽。查83年4月30日當時，安輔條例第14條之1條文既尚未增訂施行，鄭依志自非依安輔條例第14條之1規定提出上開申請。
二、86年6月9日鄭依志死亡，93年10月13日原告等9人再以鄭依志繼承人身分，繼續向被告申辦系爭土地總登記，有渠等之「土地登記申請書」影本附卷可按。由於安輔條例已經在87年6月24日，經總統明令廢止；因此，足證原告等亦非依安輔條例第14條之1規定，申辦系爭土地總登記。從而，原告等以時效取得為由，向被告申請系爭土地登記為所有人，自須依照土地法及民法相關規定辦理。
三、原告之被繼承人鄭依志，於83年4月30日，係以辦理系爭土地總登記為由，申請就系爭土地為未登記土地測量，其所依據之法律及命令規定為民法、土地法、土地登記規則等法規。而民法、土地法、土地登記規則等法規，自83年4月30日鄭依志提出申請之日起，迄至94年1月25日被告作成決定之日止，並無任何變更；換言之，被告准否鄭依志暨原告等上開申請之辦理土地總登記相關法規，在上開期間，不僅並無變更，抑且不曾因為安輔條例在81年8月7日公布施行、至87年6月24日廢止之施行期間，而停止適用。從而，本件無適用中央法規標準法第18條規定之餘地。
四、按83年5月11日增訂施行之安輔條例第14條之1第2項規定與民法、土地法、土地登記規則等法規，得為土地所有權登記申請，所規定之程序暨實體要件，並不相同。亦即依土地法規定，土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之（土地法第51條），而依民法第769條或第770條因時效取得請求登記時，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記（土地法第54條）。然依安輔條例第14條之1第2項規定，所為土地所有權登記之申請，參照登記審查辦法第4條規定，則為「能證明確係因軍事原因喪失占有前持有之契據、或足以證明取得所有權之有關文件、已依民法完成時效取得之證明文件或占有期間土地四鄰之土地所有權人二人以上之保證書。」由於原告之被繼承人鄭依志，於83年4月30日，提出系爭土地之申請案件當時，安輔條例即已公布施行，83年5月11日安輔條例第14條之1第2項規定增訂施行以後，迄86年6月9日鄭依志死亡之時，以及87年6月24日安輔條例廢止以前，鄭依志、或其繼承人即原告等9人，俱不曾依據安輔條例第14條之1第2項規定，向被告申辦系爭土地總登記。由此，足證原告或其被繼承人鄭依志，確非依安輔條例第14條之1規定，申辦系爭土地總登記。
五、此外，登記審查辦法第1條規定：「為辦理金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（以下簡稱本條例）施行期間，依本條例第14條之1第1項及第2項規定申請土地歸還或取得所有權之登記案件，特訂定本辦法。」第2條規定：「本條例施行期間已受理申請土地歸還或取得所有權之案件，其處理程序如下」等語。並未規定在安輔條例施行期間，有關土地總登記事宜，亦須依照安輔條例辦理。因此，原告主張其在93年申請土地總登記，為83年間鄭依志所為土地總登記申請之繼續性案件，應適用安輔條例第14條之1規定云云，亦有誤會。
六、被告受理原告上開申請後，派員赴系爭土地會勘結果，確認系爭土地現況部分為軍營、另大部分為無任何經營管理之雜林及雜草叢生，被告並當場拍攝照片為證，爰認原告不符民法第769條、第771條及第940條等規定要件及改制前行政法院77年度判字第893號判決意旨，否准原告等之登記申請，原處分及訴願決定洵無違誤。
理 由
甲、程序方面：原告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、鄭木俤與甲○○為鄭依志之法定繼承人，於93年10月13日共同向被告申請系爭土地所有權總登記，因被告原處分僅以原告甲○○為受文者，故僅甲○○一人提起訴願，其餘原告等人雖未提起訴願，惟按「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」行政訴訟法第41條定有明文，本件被告原處分雖漏未對乙○○等人為函復，惟本件訴訟標的對於原告等人必須合一確定，乙○○以外之原告既已提起本件訴訟，應認其起訴為合法，本院不另裁定命其參加訴訟，合先敘明。
乙、實體部分：
一、按「以所有之意思，二十年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、「占有人自行中止占有，或變更為不以所有之意思而占有，或其占有為他人侵奪者，其所有權取得時效中斷。」、「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」民法第769條、771條、第940條分別定有明文。又所謂和平繼續占有使用其土地，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符（改制前行政法院77年度判字第893號判決參照）。又按「本條例適用地區之土地，於實施戰地政務期間，非因有償徵收登記為公有者，原土地所有人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得於本條例修正施行之日起三年內，檢具有關權利證明文件，向土地所在地管轄地政機關申請歸還或取得所有權；其經審查無誤後，公告六個月，期滿無人提出異議者，由該管地政機關逕為辦理土地所有權移轉登記，如有異議，依照土地法第五十九條規定處理。本條例適用地區之未登記土地，因軍事原因喪失占有者，原土地所有權人或合於民法規定時效完成取得請求登記所有權之人或其繼承人，得檢具權利證明文件或經土地四鄰證明，申請為土地所有權之登記。前二項歸還或取得所有權登記審查辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。
」安輔條例83年5月11日增訂之第14-1條亦有明定。
二、本件原告等之被繼承人鄭依志於83年4月30日安輔條例增訂第14-1條之前，依據民法及土地法相關規定向被告申請系爭土地測量，嗣於93年10月13日以時效取得為由，向被告申請登記為系爭土地之所有權人。經被告派員赴現地會勘結果，系爭土地現況為「部分軍營、大部分雜林及雜草叢生，並無任何經營管理之跡」，與原告等提出四鄰證明書所填使用狀況不符，遂以其不合民法第769 條、第771 條及第940 條規定要件，依土地登記規則第57條第1 項第2 款規定，駁回所請，原告等不服，主張如事實欄所載。本案所需審究者為本件系爭土地申請登記案有無安輔條例第14條之1 第2 項規定之適用及原告主張時效取得系爭土地是否有理由？
三、原告雖主張略以本件應依中央法規標準法第18條規定，依原告等之被繼承人鄭依志就系爭土地申請土地總登記後，新修訂之安輔條例第14條之1第2項規定辦理云云。惟查：
（一）按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日發生效力。」為中央法規標準法第13條所明定。行政法規中除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則，此為法律適用之原則。又按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」同法第18條亦有明定。準此，其係指「申請時據以准許之法規有變更者，適用新法規」，至於申請後有新的法規規定時，是否可適用新法規，乃屬新法規可否溯及既往適用之問題，與中央法規標準法第18條規定無涉，此有司法院大法官會議釋字第54號解釋、行政法院（現改制為最高行政法院）49年判字第140 號判例、同院83年度判字第1777號、78年度判字第2652號判決等可資參照。
（二）本件經查，原告等之被繼承人鄭依志於83年4月30日係以辦理系爭土地總登記為由，申請就系爭土地為未登記土地測量，而此申請案件，係為辦理所有權取得或以時效取得為土地總登記者之前置程序，為兩造所不爭執，是以該「未登記土地測量」申請，尚非即為本件以取得時效為第一次總登記之申請，此由被告93年9月6日以「辦理土地總登記通知書」內載明略以「若您是原權利人或合於民法第76
9 條、第770 條之規定，得請求為所有權人，應於登記期限2 個月內．．向本所提出申請」及原告等於93年10月3日向被告提出「第一次總登記申請」，有該通知書及申請書影本附於原處分卷可參。是則原告以「83年4 月30日未登記土地測量申請書」主張已於83年4 月30日提出「以取得時效為原因之第一次總登記之申請」，進而主張應依中央法規標準法第18條規定適用安輔條例第14條之1 第2 項（按該條例已於87年6 月24日廢止）云云，即無可採。
（三）縱退步言之，依原告主張認原告等之被繼承人鄭依志83年4月30日「未登記土地測量」之申請，即為「以取得時效為原因之第一次總登記」之申請，然查，安輔條例第14條之1係於其後之83年5月11日始行增訂施行，即原告等之被繼承人申請時，安輔條例尚無第14條之1之規定，則原告等之被繼承人鄭依志自無依安輔條例尚無第14條之1規定提出申請之餘地，而依其申請時之規定，當時係依據民法、土地法、土地登記規則等有關時效取得法規之規定為申請者甚明；且在安輔條例在81年8月7日公布施行、至87年
6 月24日廢止之施行期間，並無停止適用民法、土地法時效取得之規定，是則原告主張其係依安輔條例第14條之1第2 項規定申請云云，尚無可採；再者，雖鄭依志申請後，安輔條例增訂第14條之1 第2 項規定，惟該條例於增訂時，並無溯及既往適用之規定，揆諸首開司法院解釋、最高行政法院判例等說明，自不能因原告申請後，法律新增有該項規定，而得溯及既往適用，原告主張其申請後，被告處理中，有安輔條例增訂第14條之1 第2 項新的規定，應適用安輔條例增訂之第14條之1 第2 項規定云云，尚無可採。又原告之被繼承人於安輔條例增訂第14條之1 第2項規定後，亦不曾依該規定向被告提出系爭土地總登記之申請。從而，原告主張本件被告應適用安輔條例增訂第14條之1第2 項規定一節，亦無可採。
四、本件應適用民法及土地法關於時效取得之規定，已如上述，按「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。」、「和平繼續占有之土地，依民法並不爭執，第769條或第770條得請求登記為所有權人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記」土地法第51條、第54條分別定有明文。而被告受理原告上開申請後，曾派員赴系爭土地會勘結果，確認系爭土地現況部分為軍營、另大部分為無任何經營管理之雜林及雜草叢生，有照片附於原處分卷可參，又原告對於其被繼承人於83年申請測量時之土地現況亦如照片所示並不爭執；另原告於訴狀內亦自陳略以「自47年起至今，因應兩岸特殊局勢需要被軍事占用，現仍無法管理經營系爭土地，導致雜草叢生」等語，則其為軍營部分之土地，其占有顯已為他人侵奪，其餘雜草叢生，申請時亦無繼續占有之事實，足認其於提出申請登記為所有權人時，並未和平繼續占有系爭土地，揆諸首開說明，被告以其不符民法第769條、第771條及第940條等規定要件及改制前行政法院77年度判字第893號判決意旨，否准原告等之登記申請，原處分並無不合。
五、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述；原告聲請傳喚證人，亦無傳訊必要，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第1項前段、第78條判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
第六庭審判長法 官 黃 清 光
法 官 陳 鴻 斌法 官 許 瑞 助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 8 月 24 日
書記官 林 苑 珍