臺北高等行政法院判決
94年度訴字第2962號原 告 甲○○被 告 交通部公路總局代 表 人 陳晉源（局長）住同上訴訟代理人 成介之律師複代理人 徐秀蘭律師上列當事人間因補助費事件，原告不服交通部中華民國94年7 月19日交訴字第0940038307號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於退休前奉准配住被告所經管之國有眷舍（即臺北縣中和市○○路○○○ 巷○○弄○ 號），原告於民國92年12月24日向被告提出自願繳回原配住國有眷舍辦理騰空標售並請領一次補助費申請，惟經被告93年1 月12日以路用產字第0930089027號函否准所請，原告不服，提起訴願，案經財政部以93年3 月29日交訴字第0930023266號訴願決定不受理，原告不服，提起行政訴訟，案經本院法官庭諭原告本件有權處分機關應為公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會），並請被告將原告之申請書及相關資料送該會核定是否可核發一次補助費，原告並當庭撤回行政訴訟。嗣經被告以94年4 月18日路用產字第0941002470號函檢送相關資料至住福會，並經該會以94年4 月25日住福工字第0940303393號函復被告略以：「一次補助費之核給係以眷舍合法現住人為對象；合法現住人之認定為各管理機關之權責。本案仍請貴局依規定本於權責辦理」，被告乃以94年5 月3 日路用產字第0941002840號函復原告略以：「經查臺端民國87年至92年間出入境資料，業經本局認定臺端不符合法現住人之要件」，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准予發給原告眷舍處理補助費新臺幣220 萬元之行政處分。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按所謂行政處分，係指「行政機關就公法上具體事件所為
之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，雖訴願決定援引司法院釋字第448 號解釋謂：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為」，及最高法院44年台上字第802號判例稱：「因任職關係獲准配住系爭房屋，固屬使用借貸之性質，然其既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，按諸民法第470 條之規定，被上訴人自得據以請求交還系爭房屋」，然本件乃係依法申請發給眷舍處理補助費遭拒而起，關於「應終止系爭眷舍之借用，並責令搬遷」，僅係被告拒絕發給眷舍處理補助費，而附帶所為之意思通知。本件原告依據行政院函頒「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」相關規定，自有請求發給一次補助費之公法上權利，嗣經申請而不被允許，其性質自與司法院釋字448 號解釋所示之「私法上契約行為」有間，而確屬行政處分，原告以該行政處分為標的，提起訴顆，訴願機關卻以其係私法事件而為不受理之決定，顯屬誤會。
⒉查行政院於92年12月10日院授人住字第0920310544號函核
定之「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱處理要點）及該要點之前身「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法（於92年12月8 日廢止，下稱處理辦法），均於第3 條規定，凡合於：「㈠於72年5 月1 日以前依法配（借）住眷舍。㈡為現職人員、退休人員、資遣人填或其遺眷。㈢有居住之事實。㈣未曾獲政府各類輔助購豈住宅。㈤非調職、轉任、辭職、解僱，解聘（含不續僱、不續聘）、撤職或免職人員。㈥有續住之資格。㈦所居住之眷舍仍屬配（借）住機關管有」等7 款情形，即係眷舍之「合法現住人」。至關於「合法現住人」之認定，因處理辦法並無明文規定，而行政院雖於92年5 月7 日以院授人住字第0920304408號函訂定「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱認定標準及查考作業原則），對於1 年內居住日數累計未達183 日者，認即屬不符實際居住之認定標準，而「應終止借用，並責令搬遷」。然其後頒發之處理要點既已於第3 條第4 項規定：「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理」，則依後法優於前法之法規適用原則，認定標準及查考作業原則有關「1 年內居住日數累計未達183 日，應終止借用，並責令搬遷」之強行規定，即不應再予援用，惟被告竟仍予沿用，而未依職權就其他客觀事實詳加審酌，即遽為「責令搬遷、駁回補助費申請」之處分，與法規適用原則有違，至為明顯。
⒊原處分除違反「後法優於前法」之一般法律原則外，其所
引認定標準及查考作業原則中所謂「惟於1 年內居住日數累計仍未達183 日者」，更有法規不明確之重大瑕疵。所謂「1 年內居住日數」究何所指？係指查考基準時點起往前推算之1 年（365 日），抑某一日曆年、會計年度或課稅年度，或凡自配借住用時起任何1 年或數個任何1 年，有因出國致該某1 年居留國內未達183 日者皆屬之？就法條文義觀之，顯然無法察知其意究屬何者。查原告自91年11月12日結束1 年赴美醫療兼探視子女之旅程返國後，迄92年12月24日填具申請書申請補助費時，乃至訴願書提出之日迄本件起訴之日止，均接續起始於45年配住該眷舍後，即以該址為唯一住所之意思，繼續居住該址而未間斷。惟被告竟罔顧上情，以原告於88年8 月6 日起至91年間，曾有「每次」出國天數均逾183 日以上情事，謂為不符實際居住之標準。若此一認定邏輯得以成立，則假設眷舍住戶於50年前後，曾有2 年每年出國183 日，是否即可不論其自52年起未曾再出國之事實，而僅擷取其已屬過往而不再發生之出國紀錄，引為認定「未實際居住」之唯一依據？足見被告所援用之認定標準及查考作業原則並不明確，被告又未盡多方查證之職責，執行上更有相當偏差，實為本件原處分違法不當之重大原因。
⒋認定標準及查考作業原則涉有「法規不明確」之違法乃至
「法規明顯錯誤」之不當，可由網站資料：「行政院92年
5 月7 日函規定中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則，其適用時間『自即日起生效』釋疑一案」窺察明瞭。所謂「釋疑」，本即有「不明確」之疑難有待澄清。而由「釋疑」內容第2 點第5 行以下，可知上開所謂183 日，乃參用所得稅法第7 條第2 項規定而得，惟查該條項規定，須以在中華民國境內無住所為前提，並以一課稅年度在中華民艇國境內居留合計滿183 天者，作為該年度課稅對象之認定。認定標準及查考作業原則不僅疏未注意「在中華民國境內無住所」之客觀前提，更未參照所得稅法明定「一課稅年度」之立法精神，完全未就所謂「1 年內」之意義加以界定闡明，即斷章取義地執為強行法規之內容，且於其後頒發處理要點後，既已有「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理」之授權裁量規定，卻又未明文廢止上開「應終止借用，並責令搬遷」之強制命令，因而肇致本件原處分之違誤。
⒌行政院92年5 月7 日院授人住字第0920304408號函，既已
明示認定標準及查考作業原則自「即日起（92年5 月7 日）生效」，則在其生效之前，自無適用之餘地，故據法規不溯及既往及信賴保護原則，認定標準及查考作業原則所定「因出國1 年內居住日數累計未達183 日」，自不得以92年5 月7 日之前已出國之事實，作為認定「實際居住」之準據，反而置92年5 月7 日以後繼續無間斷居住之事實於不顧，要屬不辯自明。
⒍依戶籍法為戶籍登記之住址，已為國家各機關普遍推定之
住所。查原告自配住該眷舍伊始，即以久住之意思住於該眷舍，並自60年12月7 日起以該址為戶籍之登記後，迄今未為任何變更。且事實上該眷舍亦為原告近50年來唯一之住所。雖原告曾因國外讀書、就業之子女央求而前往照料，以盡為人父母天職，及因本身盲腸、眼疾等病症於美國治療，致有若干滯留較長時日之情，然被告既罔顧原告於各該曾出國之年度內，斷續返國居住之事實，復不察原告於91年11月l2日回國後即未曾再出國，與被告前引行政院58年6 月4 日台58人政肆字第13279 號令所稱「退休人員配住之宿舍，任其空荒」之情形更屬有間，率然作成與主客觀事實顯然不符之原處分，則該處分違法不當，實屬灼然。
⒎鈞院93年度訴字第1725號判決與本件案情不同，其理由欄
第五點謂：「91年10月25日出境至92年11月2 日未有入境記錄，其不是整年未於國內，就是整年停留未達1 個月」，惟本件原告於91年11月12日即已返台居住眷舍迄今，即於「在臺應住滿183 天」之規定發布日（92年5 月7 日）前半年已返台，何以認定原告不合現住人之要件？另查被告雖按鈞院指示送請住福會核定，惟仍將183 天之規定追溯至88年，認原告不符合法現住人之要件，而不予請款補助，此舉等同維持原處分。
㈡被告主張之理由：
⒈程序部分：
⑴本件補助費之請求乃源於兩造之眷舍關係，應屬私法爭議，歸普通民事法院管轄：
查因任職關係獲准配住宿舍，其性質為民法上之使用借貸，最高法院44年台上字第802 號判例、82年度台上字第1770號判決、82年度台上字第2814號判決、86年度台上字第964 號判決、88年度台上字第482 號判決、91年台上字第1926號判例及91年度台上字第2130號判決迭著有明文。是以，原告乃因職務宿舍關係所衍生之補助費爭議，自屬私法爭議，應由民事法院依民事訴訟程序行之。按司法院釋字第448 號解釋及改制前行政法院51年判字第85號判例意旨，鈞院應依行政訴訟法第200 條第
1 款裁定駁回本件原告之訴。⑵被告94年5 月3 日路用產字第0941002840號函並非行政處分：
原告配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，被告94年5 月3 日路用產字第0941002840號函覆說明，其內容僅依原告就居住事實認定標準為單純之事實敘述或理由說明，不屬行政救濟範圍。因此，原告對之提起訴願及本件訴訟，依訴願法第1 條第1 項、第3 條第1 項、第77條第8 款規定及改制前行政法院52年度判字第269 號、62年度裁字第41號判例意旨，自非法之所許。
⒉實體部分：
⑴被告有權認定眷戶是否屬於合法現住人：
查有關眷舍房地處理之執行機關雖為住福會（處理要點第2 點第1 項參照），然按「合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理」，處理要點第3 點第4 項亦有明定。是以，被告得依權責認定眷戶是否屬於合法現住人，若眷戶不符合法現住人之要件，被告自應依處理要點第3 點第3 項之規定通知或訴請返還，並經檢討無保留公用必要時，層報行政院核定處理方式，點交財政部國有財產局。
⑵被告以原告未每年居住滿183 天認定其非「合法現住人」，並無違誤：
依處理要點規定，得請求補助費者，須為有居住事實之「合法現住人」，雙方並不爭執。原告僅爭執認定標準及查考作業原則中之認定方式不可採。惟查，所謂居住之事實乃不確定之法律概念，行政機關自有權裁量。而依住福會92年10月17日住福工字第0920308614號函說明三部分略以：「．．．復查本局民國89年10月20日89局住福字地314205號致法務部函，除再說明『現住人』身分，宜以經合法配住，並有現住、續住之居住事實為認定標準。另就居住事實乙節，因我國各項法律並無此定義，僅所得稅法中有相關內稅義務規定，乃援引所得稅法第7 條第2 項規定：『．．．於一課稅年度內在中華民國境內居留合計滿183 天者。』請該部根據事實，參酌前開各項規定，本於權責核處」可知，住福會於89年10月20日89局住福字地314205號致法務部函，已就合法現住人函釋在案，認定標準及查考作業原則僅將其明文化而已。是以，被告本於權責，依認定標準及查考作業原則認定原告於居住之事實，並無違誤。
⑶認定標準及查考作業原則與處理要點皆為現行有效之法律，自得為本件適用之依據：
①按依司法院釋字第557 號解釋意旨，行政院對國有眷
舍房地之管理及處理得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。是行政院先後訂頒認定標準及查考作業原則與處理要點，自屬有權行為。
②再按「．．．『認定標準及作業原則』與『處理要點
』，係關於國家機關學校其依組織法規管理財物事項之規範，並非屬於行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱之行政機關為處理對外事項，協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使栽量權而訂頒之解釋性規定或裁量基準，其經下達下級機關或屬官即生效力，無庸依同法第160 條第2 項刊登政府公報始生效力。．．．」，鈞院93年度訴字第1725號判決著有明文。是以，認定標準及查考作業原則與處理要點經下達程序，已生效力，且被告於派員訪查原告時已將上開行政院相關規定留供原告參考，故皆為現行有效之法令，即無疑義。
⑷原告確實未每年居住滿183 天，並不符合「合法現住人」之要件：
①為免退休人員及其眷屬未實際居住於眷舍，任其空荒
，故處理要點規定僅有所謂「合法現住人」得繼續居住於原有眷舍內。至於如何認定是否係合法現住人，處理要點第3 條第1 項第3 款及第3 項明文規定須有「居住之事實」。
②至於所謂「居住之事實」，認定標準及查考作業原則
第1 點之說明：「基於宿舍管理考量，各機關學校首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍之借用人及72年5 月1日前配住之眷屬宿舍借用人，有下列情形之一者，即屬不符實際居住之認定標準，應終止借用並責令搬遷：㈠連續30日以上未居住者。㈡3 個月內居住日數累計未達45日者。㈢對出國、至大陸地區或住院等特殊情形，不受前2 款之限制，惟於1 年內居住日數累計仍未達183 日者。㈣經宿舍經管機關依說明二之查考作業訪查3 次均未獲回覆，且借用人無法提出符合前
3 款標準之具體說明者」，是以，若眷戶於國內未居住滿183 日，即屬無「居住事實」之類型，非合法現住人。
③認定標準及查考作業原則之說明，乃係將「處理要點
」中所謂「居住之事實」之意涵予以具體化而已，並非如原告所指為一新法令。且認定標準及查考作業原則對於「居住之事實」以1 年須居住滿183 天（即半年）較為寬鬆之認定標準而予認定，並無任何不合理之處，故原告爭執有違信賴保護原則，並無所據。
④經查原告自87年至92年間，於87年6 月6 日出境至87
年12月1 日入境，88年8 月6 日出境至89年3 月7 日入境，89年4 月3 日出境至90年2 月7 日入境，90年
3 月3 日出境至91年11月12日入境，此有原告入出境資料可證。故原告87年居住國內時間188 日，88年居住國內時間218 日，89年居住國內時間僅28日，90年居住國內時間僅25日，91年居住國內時間僅50日。因此，原告確實於89、90、91年連續3 年每年居住日數累計未達183 日，即不符實際居住之認定標準，無處理要點第3 點所定「居住之事實」，非合法現住人。
⑸國家機關學校為安定其所屬人員生活，提供宿舍予其所
屬人員任職期間居住，自以其所屬人員有居住之需要為必要，如無居住之需要，機關學校即無提供宿舍供其居住之必要，而所提供人既無居住事實，即無居住之需要。本件原告既未有居住之事實，即非合法現住人，不符合處理要點第3 點所定合法現住人之要件，被告否准其發給一次補助費之申請（即未認定其符合資格造冊送執行機關請領），並無違法。是原告訴請撤銷並請求被告應作成核准並發給一次補助費220 萬元之行政處分，並無理由。
理 由
一、按司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循」。據此，行政院為處理國有眷舍房地所訂頒之處理要點 (其前身為已廢止之處理辦法)，其第2 點第1 項規定：「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關」；第3 點第1 項則規定合法現住人之要件，第4 項明文：「合法現住人之認定，由各機關學校依職權辦理」；另第7 點第1項規定：「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於92年12月31日以前，依第4 點、第5 點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起3 個月內自行遷出者，由執行機關按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。
由各機關學校造具審查合格具領清冊（格式如附件二）送執行機關請領」。綜合以上規定，即明關於國有眷舍合法現住人自行搬遷請領一次補助費，於程序上應先由各機關學校審查其是否符合合法現住人之資格，經審查認定合格後，始予列冊送請住福會另行作成核定補助費之處分。故作成自行搬遷補助費之核發處分，性質上應屬多階段處分，各眷舍所屬機關對於合法現住人之認定，乃應先行作成之一種確認處分，一經認定為合法現住人，即發生確認其資格之法律上效果，自屬行政處分（參見91年各級行政法院法律問題座談會法律問題5 之研討結論）；反之，各機關函復申請人不具合法現住人之資格，亦發生確認其不具資格之法律上效果，同屬行政處分。
二、經查，原告於退休前原奉准配住被告所經管之國有眷舍臺北縣中和市○○路○○○ 巷○○弄○ 號，原告於92年12月24日向被告提出自願繳回原配住國有眷舍辦理騰空標售並請領一次補助費申請，核其真意即請求被告應予認定其資格列冊送住福費核定補助費，嗣輾轉經被告以94年5 月3 日路用產字第0941002840號函復原告略以：「經查臺端民國87年至92年間出入境資料，前業經本局認定臺端不符合法現住人之要件」，此有被告94年5 月3 日路用產字第0941002840號函附卷可憑。揆諸前開說明，上開被告先行所為之確認處分，乃被告機關基於職權審查原告是否符合處理要點規定之合法現住人資格，以決定是否造冊送執行機關請領，為其居於高權之地位所為之公法上之決定，為行政處分，被告主張原告配住於被告管有眷舍，係屬使用借貸關係，被告上開公函僅就居住事實認定標準為單純之事實敘述或理由說明，不屬行政救濟範圍云云，並不足採。本件被告94年5 月3 日路用產字第0941002840號函既屬確認原告不具請領補助費資格之行政處分，已對於原告之權利義務發生一定之拘束力，自非單純之「事實之敘述與觀念之通知」可比，原告既已對此先行之確認處分提起行政救濟，受理訴願機關自應就被告之確認處分有無違法或不當，予以審查，而為實體之決定，惟本件原訴願決定，以國有眷舍之配住為私法上之使用借貸契約關係，原告訴請撤銷被告94年5 月3 日路用產字第0941002840號函係基於繳還配住眷舍請領一次搬遷補助費所生之爭議，應循民事訴訟程序以維救濟，而為訴願不受理之決定，依上開說明，於法尚有未合，原告執以指摘，請求撤銷，為有理由。自應由本院將訴願決定撤銷，由訴願機關就實體理由予以審酌另為適法之決定，以符法制。
三、綜上所述，本件訴願決定既有未合，本院爰予撤銷，應由訴願機關就原告之實體主張重為審查，另為適法之決定。至本件訴訟中兩造實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 6 月 30 日
第七庭審判長法 官 黃 本 仁
法 官 林 玫 君法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 6 月 30 日
書記官 楊 怡 芳