臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03058號原 告 甲○○訴訟代理人 張玉希 律師被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 戊○○
丙○○丁○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國94年7 月20日94公審決字第0187號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告本係臺南縣新化地政事務所課員，因自願退休而於民國（下同）93年7 月16日自服務單位離職，計可領取公務人員退休新制施行前公保養老給付，共新臺幣（下同）1,101,94
0 元，並得辦理優惠存款。其自願退休案前經被告93年5 月
31 日 部退四字第0932376353號函核定，自93年7 月16日退休生效，並於該函說明三之備註（四）記載：「原告核定給與之新制施行前公教人員保險養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行股份有限公司方予受理，因此請轉知其勿逕先兌現。」惟原告於93年7 月19日將中央信託局股份有限公司公務人員保險處（下稱公保處）開掣之支票兌現，並存入臺灣土地銀行，嗣後另於94年2月14 日 向被告申請補辦優惠存款，經被告以94年2 月21日部退一字第0942470264號書函略以：依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱優存要點）第4 點第1 項規定：「退休公務人員儲存公保養老給付金額，應憑銓敘部核發之退休金證書，與中央信託局公務人員保險處開立之雙抬頭支票及其公函之副本辦理。」第2 項規定：「前項支票一經兌現，不得辦理優惠存款。」又依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法（下稱優存辦法）第10條規定：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行，及其各地方分支機構。」另因原告將原開摯之支票兌入臺灣土地銀行，至94年2 月始提出補辦優惠存款申請，已逾6 個月，此與被告79年1 月17日臺特司一字第36540 號函所規定應於1 個月期限補辦之情形亦不合，被告無法同意辦理等語，因而否准原告之申請（下稱原處分）。原告不服，提起復審，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈復審決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成准許原告於民國93年7 月16日退休時領取之36
個月之公保養老給付中之部分金額（34個月）計1,101,94
0 元，自94年2 月14日原告向被告請求時起，重新存入臺灣銀行並得辦理優惠存款之行政處分。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈依優存要點第4 點第1 項、第5 點及優存辦法第10條規定
，雖應由原告憑公保處開立之雙抬頭支票及相關證件，至臺灣銀行辦理優惠存款事宜，但原告退休後因病纏身致精神恍惚，故於93年7 月19日將所領公保養老給付全數存入臺灣土地銀行，嗣至領取優惠存款利息時，始發覺未依被告機關之指示存入指定之臺灣銀行，隨即於94年2 月14日向被告申請補辦優惠存款。
⒉鈞院92年度訴字第3961號判決理由曾謂：按優存要點之訂
定，係屬主管機關之職權，此由司法院釋字第443 號解釋理由書之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留可知，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間，是以亦有學者稱之為「行政保留」之事項，若行政法院就該屬行政機關自由形成空間之事項，輕易介入審查，並予推翻，則是否有違法治國之權力分立原則，不無疑問等等。惟查被告僅係眾多利息差額補貼機關之一，且公教人員退休後之照護，依憲法第83條及增修條文第6 條規定，已非屬考試院之職權，是以該判決稱優存要點之訂定係被告之法定職權，即不無疑義。退步而言，縱認為被告有權限訂定優存要點，但無論從特別權限說、個別事件說、核心範圍說等學說觀之，此一領域應非屬該判決所稱之行政保留事項，況且行政保留係指憲法保障行政之自主地位，與行政自由性賦與行政機關作成行政行為或各種措施時，不受法律拘束之情形，迥然不同。
⒊依我國學理論著及實務見解，均認為依法行政原則乃支配
法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一切行政行為必須遵守之重要原則，給付行政雖不如干涉行政應嚴格遵守依法行政內涵中之法律保留原則，但如謂類此本案優惠存款之經濟補助行為，僅須有預算上之依據即為已足，而絲毫不受法律保留原則之拘束，亦恐非事實。蓋以給付行政如涉及原則性問題，則已屬重要性事項，亦應有法律之依據或恪遵行政法上之原理原則，此乃防止行政行為或其他措施出於恣意。且其事涉幾十萬公、教人員退休給與之重要權益事項，被告於訂定職權命令或本於職權命令為行政處分，即為一切行政行為時，均應受法律及一般原理原則之拘束，乃屬當然，行政程序法第4 條亦定有明文。
⒋綜上，原告之處分實有下列違法之處：
⑴被告之復審答辯書及原處分書中，既稱優惠存款建制之
目的，乃政府為求各類公務人員間之權益衡平，並基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃有一次退休金及公保養老給付金額優惠存款之建制，且公保養老給付優惠存款並非公保之法定給付項目，亦非屬退休金之內涵，乃係政府為照顧早期一般公教人員退休生活而建立之福利性措施，該筆利息差額係由各退休金之支給機關按月補貼，準此以解，被告於准駁退休人員辦理優惠存款相關事宜時，均應本上開優惠存款建制之本旨為之，方屬適法。然被告捨棄此途，並忽視原告長期任職於原告所稱在職時待遇偏低，退休時所得亦偏低之事實，僅以原告將公保養老給付金額誤存於臺灣土地銀行之手續瑕疵，而全盤否准原告得辦理優惠存款之權利，其裁量顯不符合行政程序法第10條所界定之範圍，亦有違行政程序法第8 條之誠信原則。
⑵承上，優惠存款建制之目的，係政府為照顧早期任職於
一般行政機關人員在職及退休所得偏低，而為之政策性福利措施，原告無論在職或退休時，均符合被告應予照顧之對象，於退休時領有36個月之養老給付1,166,760元，依規定其中34個月之給付，即1,101,940 元得辦理優存款，如以目前年息百分之18計，每年損失利息高達198,349 元，如再乘以20年之平均餘命，共計損失之利息更高達3,966,980 元。被告卻僅因原告誤存而全盤予以否准，無論從行政程序法第7 條所稱比例原則之任何一款之子原則觀之，均有明顯違背。又依優存辦法第9條規定：「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑銓敘部填發之退休金證書，查驗辦理。」並未規定退休金支票一經兌領，即不得辦理優惠存款，而法律位階較低之優存要點第4 點卻規定支票一經兌領，即不得辦理優惠存款，該要點第4 點顯有違行政程序法第4 條之規定。再者，被告要求必須以公保機關支付之養老給付支票，做為辦理優存之依據，無非係確認所存款項確為養老給付之款項，以杜浮濫，換言之，如能證明確為養老給付，理應得予辦理，因此，該要點以支票一經兌領，即不得辦理，其為達成之目的與造成退休公務員之損害，顯不成比例，亦有違比例原則。
⑶依優存要點第4 點第2 項規定：「前項支票一經兌現，
不得辦理優惠存款。」被告以79年1 月17日臺特司一字第36540 號函釋，定有退休後1 個月之寬限期限，惟依通常情形，退休人員於退休後生活較為寬裕，以優惠存款利息作為生活之急迫性顯不存在，故亦較不注意存款利息撥入時間，且臺灣銀行之計息並非退休後1 個月內即予撥入，又發現誤存情事，必須銀行支付利息後，始會發現所支付之利息與應得之利息不同，而一般銀行係半年支付一次利息，且存款人亦非每天提領，因此，合理之期限應為發現錯誤時起1 個月內辦理，被告課以1個月之補存寬限期限，對一般人而言顯屬不合理，被告之補救措施與原告所損失利息之經濟利益間，亦有重大失衡。
⑷依憲法第83條及增修條文第6 條規定觀之，退休人員生
活之照護，已非屬考試院及被告機關之職掌，且優惠存款非屬退休金之內涵，亦非屬公保之法定給付項目，故優惠存款利息差額之補貼事項，係由退休金之各支給機關編列預算支應，優惠存款利息差額補貼事宜，亦由退休金個支給機關與臺灣銀行訂定契約，以資規範相互間之權利義務關係，被告機關僅係各該支給機關之一，故其自稱有權訂定各支給機關之共通適用之規範，實質深切審究。
⒌優惠存款利息係原告93年7 月16日退休後，應得享受之權
利，法院自得拒絕適用嚴重違反憲法比例原則之優存要點第4 點第2 項規定；退步而言，縱認原告亦有疏失，應承擔部分之不利益，但此一不利益，絕非如被告機關原處分所稱之永久喪失辦理優惠存款之權利，應僅能就優存要點第4 點第2 項規定所稱之支票一經兌現，不得辦理優惠存款之規定，作限縮性之解釋。又查被告亦於答辯狀自承如有誤存，於1 個月亦得辦理優惠存款，換言之，被告以往即已認為支票雖經兌現，仍非不得辦理優惠存款，因此，顯見該點之規定，並非絕對生失權效力，因此，被告以原告之支票業經兌領，即不得辦理優惠存款，即顯自相矛盾，更有違行政程序法第6 條不得恣意為差別待遇之規定。
⒍末者，原告確係將存款誤存入臺灣土地銀行，且為避免誤
會，原告存入之金額始終未動支，試想，若非誤存，焉有可能存入後保持不提領之狀態？又原處分主旨亦表示「有關臺端誤將公保養老給付支票存放於臺灣銀行各分行以外之其他金融機構銀行」更可證原告係誤存甚明，故被告所稱不知是否誤存一辭，實無足採。
（二）被告主張之理由：⒈依優存要點第4 點第1 項、第2 項、第5 點及優存辦法第
10條規定，退休公務人員如符合辦理公保養老給付優惠存款之規定，並經被告於退休核定函備註其得辦理優惠存款者，應憑公保處開立之雙抬頭支票及相關證件，至臺灣銀行或其所屬各地分行辦理；又公保處開立之支票如經兌現，即無法辦理優惠存款，此均為優惠存款要點及優惠存款辦法所明定。是以，被告於93年5 月31日以部退四字第0932376353號函核定原告退休案時，特於該函說明三之備註
（四）載明：「鄭課員核定給與之新制施行前公保養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行股份有限公司方予受理，因此請轉知請勿逕先兌現。」⒉另依被告79年1 月17日臺特司一字第36540 號函釋規定：
「財政部於77年9 月3 日以臺財融第000000000 號函釋，對本部擬議因退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其情形確屬特殊者，經被告查明後專案准予補辦乙案，經財政部報奉行政院核准，同意本部就個案查明情形確屬特殊者，於其退休生效日起1 個月內，依原核定之金額准予補辦，以符政府照顧退休人員之旨意。」因此，優存要點雖明定公保處開立之公保養老給付支票一經兌現，原則上應即不得辦理優惠存款；惟被告對於部分因情形特殊，誤將支票兌現或誤存者，已從寬同意自退休生效日起1 個月內申請補辦。上開規範係本於公務人員一次退休金或公保養老給付優惠存款相關規定，並兼顧國家整體資源之有效利用等相關因素，所為符合國家資源有效利用之積極性與公益性規定，並無違反比例原則。原告未依優存要點規定辦理而誤將公保養老給付支票存入臺灣土地銀行，且未於退休生效日起1 個月之補辦期限申請補辦優惠存款，已無上開函釋之適用，故被告以原處分否准原告補辦公保養老給付優惠存款，於法並無違誤。
⒊按優惠存款建制之目的，係政府為照顧早期任職於一般行
政機關人員在職及退休所得偏低所為之政策性福利措施，非屬公教人員保險之法定給付項目，故該項制度係由被告本於職權考量整體公益及各類公務人員權益衡平之原則，衡酌得辦理優惠存款之對象與範圍。從而有關辦理優惠存款之技術性、細節性事項（例如辦理優惠存款之程序及應備證件等），亦由被告為整體考量後予以規範，凡此皆應屬行政保留事項。茲以辦理優惠存款「須憑公保處開立之雙抬頭支票及相關證件至臺灣銀行辦理，支票一經兌現即無法辦理優惠存款」係法規所明定，且被告均於公務人員退休核定函之備註內敘明「支票請勿逕先兌現」及「必須憑原開掣之支票，臺灣銀行股份有限公司方予受理」之教示性文字，因此原告未依規定程序辦理，將公保處開立之支票存入土地銀行，被告基於依法行政原則，實無法同意其辦理優惠存款。至於被告前開函釋，同意誤將支票兌現而情形確屬特殊者，得於退休生效日起1 個月內申請補辦優惠存款，則係被告會商財政部等相關機關後，所訂定之例外從寬補救措施；其對於特殊原因所為之從寬性處置（准於退休生效日起1 個月之期限內申請補辦），應無再予放寬之餘地，是以，被告自無法同意原告於支票兌現已逾半年後，再准其辦理優惠存款。
⒋又，自84年7 月1 日公務人員退撫新制實施以來，由於公
務人員退休給與計算標準已有提昇，有助改善公務人員退休生活，因此優惠存款制度亦已採取斷源措施，規定退撫新制施行後之年資不得辦理優惠存款。本案原告亦承認退休人員於退休後生活較為寬裕，優惠存款利息對其退休後生活之急迫性顯不存在，故未注意存款利息撥入情形，此足見被告對於誤將支票兌現者不同意其補辦理優惠存款（其原因特殊者可從寬於退休生效日起1 個月內申請補辦），並不違反優惠存款制度係為照顧在職及退休所得微薄之退休人員生活之建制目的。矧以優存要點及優存辦法對於辦理優惠存款之應備證件及程序已有明文規定，被告亦於退休核定函內再以備註補充說明，今原告既對關係其退休後生活之切身權益事項未盡其應有之注意義務，其請求准予辦理優惠存款，被告誠亦無法同意。
⒌至於原告指稱被告僅為眾多優惠存款利息差額補貼機關之
一，對於優惠存款事項所為之解釋，是否屬有權解釋有待深究一節，茲說明如下：
⑴按行政機關依其主管之法定事項，其於法律授權或本於
職權所核定（發布）施行之行政命令（含法規命令及行政規則），原即有其法定權限，就有關疑義再統一解釋。而優存要點係被告本於政策之自由形成空間所訂定發布，優存辦法係依據公務人員退休法施行細則第32條規定訂定發布，二者之統一解釋權本屬被告。
⑵查公務人員一次退休金及公保養老給付優惠存款於建制
之初，係著眼於公務人員退休所得不足以照顧退休人員生活，爰本於公務人員退休法第17條之授權，訂定公務人員退休法施行細則；又再於該細則第32條則規定公務人員所領一次退休金得辦理優惠儲存（公保養老給付辦理優惠存款亦係基於相同理由而建制）。據此而言，優惠存款本即屬公務人員退休給與之一部分，故本於公務人員退休法主管機關之立場，被告自有權對優惠存款作適切之統一解釋。
⑶各級地方政府機關退休公務人員辦理公保養老給付優惠
存款之利息差額雖非由被告編列預算補貼，惟被告基於全國公務人員整體衡平之考量及法令主管機關之立場，自不宜由各編列優惠存款差額利息之機關，分別就優惠存款事項作成個別解釋，以免退休公務人員之優惠存款權益因其編列預算之機關不同，遭致差別待遇。是以，被告基於行政之積極性及公益性訂定優存要點及優存辦法，並本於優惠存款主管機關之權責，衡酌優惠存款要點規定所為之法令解釋，自屬有權解釋。
理 由
一、按公務人員保障法第25條第1 項規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時，亦同。」本案原告以其原任臺南縣新化地政事務所課員，因自願退休領取公務人員退休新制施行前養老給付共1,101,940 元，經向被告申請辦理優惠存款，惟遭被告以其已將原開摯之支票兌入臺灣土地銀行，至94年2 月始提出補辦優惠存款申請，已逾6 個月等為由否准等情，經核屬非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權所產生之公法上爭議，揆諸上開規定，原告自可依循提起復審及行政訴訟程序以為救濟，合先敘明。
二、原告主張：本件原告退休後因病纏身致精神恍惚，故於93年
7 月19日將所領公保養老給付全數存入臺灣土地銀行，嗣至領取優惠存款利息時，始發覺未依被告機關之指示存入指定之臺灣銀行，隨即於94年2 月14日向被告申請補辦優惠存款。此從原告存入之金額始終未動支即可知。又原處分主旨亦表示「有關臺端誤將公保養老給付支票存放於臺灣銀行各分行以外之其他金融機構銀行」更可證原告係誤存甚明，故被告所稱不知是否誤存一辭，實無足採。被告僅係眾多利息差額補貼機關之一，且公教人員退休後之照護，依憲法第83條及增修條文第6 條規定，已非屬考試院之職權，是以該判決稱優存要點之訂定係被告之法定職權，即不無疑義。退步而言，縱認為被告有權限訂定優存要點，但此一領域應非屬該判決所稱之行政保留事項，況且行政保留係指憲法保障行政之自主地位，與行政自由性賦與行政機關作成行政行為或各種措施時，不受法律拘束之情形，迥然不同。另給付行政雖不如干涉行政應嚴格遵守依法行政內涵中之法律保留原則，但如涉及原則性問題，則已屬重要性事項，亦應有法律之依據或恪遵行政法上之原理原則，此乃防止行政行為或其他措施出於恣意。被告於准駁退休人員辦理優惠存款相關事宜時，應本優惠存款建制之本旨為之，方屬適法，然被告忽視原告長期任職於原告所稱在職時待遇偏低，退休時所得亦偏低之事實，僅以原告將公保養老給付金額誤存於臺灣土地銀行之手續瑕疵，而全盤否准原告得辦理優惠存款之權利，其裁量顯不符合行政程序法第10條所界定之範圍，亦有違行政程序法第8 條之誠信原則。又原告無論在職或退休時，均符合被告應予照顧之對象，於退休時領有36個月之養老給付1,166,760 元，依規定其中34個月之給付，即1,101,940 元得辦理優存款，如以目前年息百分之18計，每年損失利息高達198,349 元，如再乘以20年之平均餘命，共計損失之利息更高達3,966,980 元。被告卻僅因原告誤存而全盤予以否准，無論從行政程序法第7 條所稱比例原則之任何一款之子原則觀之，均有明顯違背。且依優存辦法第9 條規定：並未規定退休金支票一經兌領，即不得辦理優惠存款，而法律位階較低之優存要點第4 點卻規定支票一經兌領，即不得辦理優惠存款，顯有違行政程序法第4 條之規定，且其為達成之目的與造成退休公務員之損害，顯不成比例，亦有違比例原則。雖被告以79年1 月17日臺特司一字第36540 號函釋，定有退休後1 個月之寬限期限，惟依通常情形，退休人員較不注意存款利息撥入時間，且臺灣銀行之計息並非退休後1 個月內即予撥入，因此合理之期限應為發現錯誤時起1 個月內辦理，被告課以1 個月之補存寬限期限，對一般人而言顯屬不合理。退步而言，縱認原告亦有疏失，應承擔部分之不利益，但此一不利益，絕非如被告機關原處分所稱之永久喪失辦理優惠存款之權利，應僅能就優存要點第4 點第2 項規定所稱之支票一經兌現，不得辦理優惠存款之規定，作限縮性之解釋。況被告亦自承如有誤存，於1 個月亦得辦理優惠存款，顯見該點之規定，並非絕對生失權效力，因此，被告以原告之支票業經兌領，即不得辦理優惠存款，即顯自相矛盾。為此，依據行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務訴訟，求為判決如聲明所示。
三、被告則以：被告依優存要點第4 點第1 項、第2 項、第5 點及優存辦法第10條規定，於93年5 月31日以部退四字第0932376353號函核定原告退休案時，特於該函說明三之備註（四）載明：「鄭課員核定給與之新制施行前公保養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行股份有限公司方予受理，因此請轉知請勿逕先兌現。」優存要點雖明定公保處開立之公保養老給付支票一經兌現，原則上應即不得辦理優惠存款，惟被告對於部分因情形特殊，誤將支票兌現或誤存者，已從寬同意自退休生效日起1 個月內申請補辦，故無違反比例原則。原告未依優存要點規定辦理而誤將公保養老給付支票存入臺灣土地銀行，且未於退休生效日起1 個月之補辦期限申請補辦優惠存款，被告以原處分否准原告補辦公保養老給付優惠存款，於法並無違誤。按優惠存款建制之目的，係政府為照顧早期任職於一般行政機關人員在職及退休所得偏低所為之政策性福利措施，非屬公教人員保險之法定給付項目，有關辦理優惠存款之技術性、細節性事項，亦由被告為整體考量後予以規範，凡此皆應屬行政保留事項。原告未依規定程序辦理，將公保處開立之支票存入土地銀行，被告基於依法行政原則，實無法同意其辦理優惠存款。被告同意誤將支票兌現而情形確屬特殊者，得於退休生效日起1 個月內申請補辦優惠存款，則係被告會商財政部等相關機關後，所訂定之例外從寬補救措施，應無再予放寬之餘地，是以被告自無法同意原告於支票兌現已逾半年後，再准其辦理優惠存款。又公務人員退撫新制實施以來，由於公務人員退休給與計算標準已有提昇，有助改善公務人員退休生活，因此優惠存款制度亦已採取斷源措施，故被告對於誤將支票兌現者不同意其補辦理優惠存款，並不違反優惠存款制度係為照顧在職及退休所得微薄之退休人員生活之建制目的。至優存要點係被告本於政策之自由形成空間所訂定發布，優存辦法係依據公務人員退休法施行細則第32條規定訂定發布，二者之統一解釋權本屬被告。優惠存款本即屬公務人員退休給與之一部分，故本於公務人員退休法主管機關之立場，被告自有權對優惠存款作適切之統一解釋。各級地方政府機關退休公務人員辦理公保養老給付優惠存款之利息差額雖非由被告編列預算補貼，惟被告基於全國公務人員整體衡平之考量及法令主管機關之立場，自不宜由各編列優惠存款差額利息之機關，分別就優惠存款事項作成個別解釋，以免退休公務人員之優惠存款權益因其編列預算之機關不同，遭致差別待遇。是以，被告基於行政之積極性及公益性訂定優存要點及優存辦法，並本於優惠存款主管機關之權責，衡酌優惠存款要點規定所為之法令解釋，自屬有權解釋等語，資為抗辯。
四、按「本法修正施行前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。」公務人員退休法施行細則第32條第1 項定有明文。又優存要點第4 點第
1 項規定：「（第1 項）退休公務人員儲存公保養老給付金額，應憑銓敘部核發之退休金證書，與中央信託局公務人員保險處開立之雙抬頭支票及其公函之副本辦理。（第2 項）前項支票一經兌現，不得辦理優惠存款。」第5 點規定：「本要點未規定事項，依優存辦法之規定辦理。」另退休公務員一次退休金優惠存款辦法第10條規定：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行，及其各地方分支機構。」另被告79年
1 月17日臺特司一字第36540 號函釋規定：「財政部於77年
9 月3 日以臺財融第000000000 號函釋，對被告擬議因退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其情形確屬特殊者，經被告查明後專案准予補辦乙案，經財政部報奉行政院核准，同意被告就個案查明情形確屬特殊者，於其退休生效日起1 個月內，依原核定之金額准予補辦，以符政府照顧退休人員之旨意。」
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告94年2 月21日部退一字第0942470264號函、93年5 月31日部退四字第0932376353號函及公務人員月退休金證書、臺南縣新化地政事務所離職證明書、公務人員保險養老給付通知書、79年1 月17日臺特司一字第36540 號函；財政部77年9 月3日臺財融字第770251532 號函、77年4 月27日臺財融第000000000 號函；原告94年2 月14日申請書、診斷證明書影本3份、土地銀行活期儲蓄存款存摺及帳戶明細、公務人員動態登記表、公務人員退休（職）事實表、年資採計取捨切結書等件分別附原處分卷、訴願卷可稽，為可確認之事實。
六、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點在於：作成原處分所依據之優存要點、79年1 月17日臺特司一字第36540 號函釋之適法性為何？有無抵觸優存辦法？原處分是否違反比例原則及誠信原則？優惠存款性質是否屬退休給付之一部？被告是否有權針對優惠存款事項作成供各支給機關適用之規範？原告之誤存係出於疏忽或故意？一經誤存是否即永久喪失辦理優惠存款之資格？茲分述如下：
（一）按「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8 條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照司法院釋字第392 號解釋理由書），而憲法第7 條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異…若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照。次按，目前我國之人事行政事項是採考試及行政兩部門共構之體制，即有關公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎、銓敘、保障、撫卹及退休等事項之法律提案權皆歸考試院，其中銓敘、保障、撫卹及退休等事項考試院更有執行權，其餘則歸行政院人事行政局負責執行，此觀憲法增修條文第6 條第1 項、憲法第53條等規定即可知。故與公務人員退休有關之事宜，考試院非但有法律提案權，更有執行權，甚為明確。
（二）查優惠存款雖非公教人員退休或保險之法定給付項目，但其建制之目的，係政府為照顧早期任職於一般行政機關人員在職及退休所得偏低所為之政策性福利措施，為國家之「恩給」，不具任何對償性，優惠存款可認屬公務人員退休給與之一部分。又各級地方政府機關退休公務人員優惠存款之利息差額，雖非由被告編列預算補貼，惟被告基於全國公務人員整體衡平之考量及法令主管機關之立場，自不宜由各編列優惠存款差額利息之機關，分別就優惠存款事項作成個別解釋，以免退休公務人員之優惠存款權益因其編列預算之機關不同，遭致差別待遇。因此優存要點、優存辦法之訂定，依照上開說明，屬主管機關被告之職權（被告隸屬考試院，有關公務人員保險、退休、撫卹、福利等事項歸被告所屬退撫司掌理，銓敘部組織法第6 條參照），且應由被告針對該事項發布統一性之行政命令，或就法規作統一性解釋，當無疑義。次從上述司法院釋字第
443 號解釋理由書之層級化法律保留原則體系觀察，給付行政措施應屬低密度法律保留事項，亦即給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，就當時之社會經濟狀況、財政收支情形作整體考量，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，否則應給予行政機關自由形成之空間，是以亦有學者稱之為「行政保留」之事項，若行政法院就該屬行政機關自由形成空間之事項，輕易介入審查，並予推翻，將有侵害法治國權力分立原則之虞。職是之故，被告在行政保留之範圍內，本於職權考量整體公益及各類公務人員權益衡平之原則，參酌得辦理優惠存款之對象與範圍，依照上開國家政策訂頒具有技術性、細節性（例如辦理優惠存款之程序及應備證件等）規範功能之優存要點，就公務人員之福利作合目的性、義務性之限制（例如公保處開立之雙抬頭支票一經兌現，不得辦理優惠存款），自非憲法所不許。
（三）另優存辦法，係被告會銜財政部依考試院發布之公務人員退休法施行細則第31條規定所訂定，為政府在公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前之過渡措施，甚目的在鼓勵領取一次退休金之公務人員儲存其退休金，藉適當之利息收入，以維持其生活；至於優存要點，係由被告單獨訂定之職權命令，雖同屬國家為落實保障退休公務人員政策所開辦之優惠存款，但其範圍侷限在退休公務人員公保養老給付金額區塊，屬公務人員保險之一環，其適用的標的與優存辦法明顯不同。雖依優存要點第5 點規定：「本要點未規定事項，依退休公務人員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理。」足認優存辦法為優存要點之補充規定，但從法制背景而言，兩者卻無上位或低階之階層關係，此不得不辨。是以，原告訴稱優存辦法為優存要點之高階規定，優存要點第4 點第2 項「前項支票一經兌現，不得辦理優惠存款」規定，顯然抵觸優存辦法第9 條「受理存款機關於退休人員申請存款時，應憑銓敘部填發之退休金證書，查驗辦理」規定云云，即有所誤會。
（四）優存要點第4 點第2 項固規定：「前項支票（即公保處開立之雙抬頭支票）一經兌現，不得辦理優惠存款。」對辦理優惠存款之公務人員給予一定程度權利行使之限制；惟該限制本屬行政命令技術性、細節性設定之一環，有其制訂因素及背景之考量，為行政權自由形成之範疇。且主管機關為免該要點之規定過於嚴格，乃另行發布79年1 月17日臺特司一字第36540 號函釋：「財政部於77年9 月3 日以臺財融第000000000 號函釋，對本部擬議因退休公教人員誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款，其情形確屬特殊者，經被告查明後專案准予補辦乙案，經財政部報奉行政院核准，同意本部就個案查明情形確屬特殊者，於其退休生效日起1 個月內，依原核定之金額准予補辦，以符政府照顧退休人員之旨意。」以為補充，就誤將所領合於辦理優惠存款支票予以兌現，致無法辦理優惠存款者，特別給予1 個月之寬限期間，核其附加時間之性質，類似權利行使之時效，就上開要點第4 點第2 項所為之限制給予某種程度之折衝及緩和，除給予當事人救濟之空間，也讓公法上的法律關係能早日確定，符合「法律關係不能久懸不決」、「法律不保護權利行使怠惰者」等法理，既未違反上開國家政策及優存要點訂定之目的及範圍，亦未增加公務人員之負擔，被告於辦理優惠存款事宜，自可加以援用，不待贅言。
（五）綜此，被告為辦理優惠存款之主管機關，為執行優惠存款之細節性、技術性次要事項，自得基於行政之積極性、公益性，於符合公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障下，就公務人員退休法整體規定之關聯意義為綜合斟酌後訂定優存要點、優存辦法，並作成上開行政函釋，以達退休公務人員優惠存款權益之公平性及一致性。又上開行政命令及函釋經核符合該項制度建制之目的，既未逾越權限，且無牴觸公務人員退休法、公教人員保險法暨其施行細則或憲法等問題，行政機關於辦理公務人員一次退休或公保養老給付金額優惠存款事宜時，援引上開行政命令及函釋作成行政行為，自屬適法。是以，上開原告主張「優存要點之訂定並係被告之法定職權」、「優存要點訂定之領域應非行政保留事項」、「行政保留與行政自由性賦與行政機關作成行政行為或各種措施時，不受法律拘束之情形，迥然不同」、「支票一經兌領，即不得辦理，其為達成之目的與造成退休公務員之損害，顯不成比例，亦有違比例原則」等，即有誤解，委非可取。
（六）本件原告主張伊於退休後，因病纏身致精神恍惚，誤將所領公保養老給付全數存入臺灣土地銀行，嗣至領取優惠存款利息時，始發覺未依被告機關之指示存入指定之臺灣銀行，隨即向被告申請補辦優惠存款等各節，雖經其提出財團法人奇美醫院診斷證明書、臺灣土地銀行帳號000000000000帳戶客戶歷史資料交易明細查詢等件為證，固可證明原告罹患該診斷證明書所記載「短暫性中風、右頸動脈栓塞、高血壓性心臟病、糖尿病併糖尿病神經病變、雙側腕隧道症候群、高血脂」等疾病，及自公保處所領取之公保養老給付至94年1 月27日前（94年1 月27日曾提領40,000元）均未挪作他用等事實，但是否可直接證明原告確因「錯誤」存入臺灣土地銀行，或因「精神恍惚」所致，則不無疑問。且優惠存款並非所得稅法第4 條第6 款規定之「具有強制性質儲蓄存款」，符合辦理優惠存款資格之公務人員未必全然選擇之，此從最高行政法院90年度判字第43
3 號有關綜合所得稅案件中之判決記載：「退休公務人員是否將其所領一次退休金辦理優惠儲存，係依各人之意願為之，該施行細則並無強制性之規定，而退休公務人員一次退休金優惠存款辦法以及退休公務人員公保養老給付金額存款要點，僅分別為就公務人員一次領取之退休金及參加公務人員保險所給予之養老給付辦理優惠存款之具體規範，當事人如不欲享有優惠利息而拒絕儲存優惠儲蓄存款時，並不構成違法…」等語即可知，亦即可能會有少部分之公務人員，基於稅務之考量而選擇放棄辦理優惠存款之權利，故原告內心世界究竟為何，是否必然因「錯誤」而存入臺灣土地銀行，外人實難僅憑上開診斷證明書、銀行帳戶客戶歷史資料交易明細查詢等資料即能充分理解，於此當可得到印證。退萬步言，縱認原告上開所述各節屬實，然本件原告所領取公務人員退休新制施行前養老給付共1,10 1,940元之支票，既經存入臺灣土地銀行兌現，而非向應受理優惠存款之臺灣銀行及其各地方分支機構辦理，嗣後雖發現誤存臺灣土地銀行，轉向被告申請補辦，亦已逾1 個月之法定補辦期間，為本院所確認之事實，已如前述，則被告依上開優存要點第4 條第1 項之規定及79年1月17日臺特司一字第36540 號函釋之意旨，作成否准原告上開補辦優惠存款申請之原處分，於法並無不合。且被告於原告退休時，亦已在其93年5 月31日部退四字第0932376353號退休核定函說明三之備註（四）記載：「原告核定給與之新制施行前公教人員保險養老給付，依規定得辦理優惠存款，由於必須憑原開掣之支票，臺灣銀行股份有限公司方予受理，因此請轉知其勿逕先兌現。」已明確教示原告「必須憑原開掣之支票，臺灣銀行股份有限公司方予受理」、「支票請勿逕先兌現」等意旨，亦難謂被告有何可歸責之處。
七、綜上所述，原處分以原告將公保處所開摯公保養老給付1,101,940 元之支票兌入臺灣土地銀行，且逾6 個月，違反優存要點第4 條第1 項之規定及79年1 月17日臺特司一字第3654
0 號函釋之意旨，因而否准原告補辦優惠存款之申請，其認事用法均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 7 月 4 日
第 一 庭 審 判 長 法 官 王立杰
法 官 周玫芳法 官 劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 7 月 4 日
書記官 林佳蘋