臺北高等行政法院判決
94年度訴字第00309號原 告 臺北縣政府代 表 人 周錫瑋（縣長）訴訟代理人 戊○○
丙○○被 告 教育部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 己○○
丁○○上列當事人間因級俸事件，原告不服教育部中華民國93年12月8日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：訴外人蔡文琦於86年6月畢業於國立中興大學，於87年7月14日檢定合格為中等學校公民教師，同年9月參加私立東吳大學社會學系碩士班進修，在學期間（89學年度）並擔任臺北縣立柑園國民中學代理教師，嗣於91年6月取得社會科學碩士學位後，91學年度再任該縣立柑園國民中學代理教師，至92學年度經該縣立溪崑國民中學公開甄選受聘為該校教師。
92年9月17日由服務學校檢送學歷證件報原告敘定薪級，經原告92年12月2日北府人一字第0920726410號函敘定為20級薪260元，蔡文琦不服，爰向被告提起訴願。案經被告93年6月9日台訴字第0000000000A號訴願決定，「以訴願人於92年8月擔任該縣立溪崑國民中學正式教師時，業已取得社會科學碩士學位，依公立學校教職員敘薪標準表說明4規定，按其碩士學歷自21級薪245元起敘。另依本部87年4月20台（87）人㈠字第87039627號函規定，得加計其職前89學年度、91學年度擔任該縣立柑園國中代理教師2年年資核敘薪級，方為正辦。而原處分機關台北縣政府依敘薪標準表說明5：教師在職進修者受學歷與經歷時間牴觸者擇一採認限制，暨誤解教育部88年10月12日台（88）人㈠字第88122956號函謂『中小學校教師在職進修取得較高學歷得申請改敘薪級，改敘時係按改敘新學歷起敘，再採計服務年資按年提敘至本職最高薪止，惟學歷與經歷時間牴觸者擇一採認（即進修期間之年資應予扣除）上開改敘薪級規定之適用對象，係指進修當時及改敘時之身分為中小學教師，…是以，教師擬依上開規定以較高學歷改敘，應以其在職期間有無進修事實及其申請改敘時是否具公立中小學教師身分認定。』之規定，扣除蔡師代理教師在職進修年資1年，而以蔡師所具碩士學歷自21級薪245元起敘，僅採計蔡師91學年度代理教師年資1年，核敘20級260元，原處分仍有不當」，將原處分撤銷，由原告另為適法之處分在案。嗣原告重為處分，仍維持原所敘20級薪260元。蔡文琦不服，續向被告提起訴願。案經被告訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關自本決定書送達之日起二個月內，另為適法之處分。」；原告對於蔡文琦之敘薪事件，業依前揭被告訴願決定執行，即自蔡文琦初任溪崑國中當時以碩士學位21薪245元起敘，並採計其89、91學年職年代理教師服務成績優良年資2年，核敘薪級19級275元，暨自
00 年0月0日生效，本職最高薪為7級薪525元。惟原告因本件所衍生之教師職前進修期間代理年資採計疑義之問題，仍不服被告即訴願機關之決定，爰對被告提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告是否為系爭訴願決定之相對人或利害關係人而為本件撤銷訴訟之適格當事人？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈程序部分：原告是否得為撤銷訴訟主體？
⑴依地方制度法第14條規定，縣（市）為地方自治團體
，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。同法第5條第2項規定縣（市）政府為縣（市）行政機關。原告係屬地方自治團體之行政機關，與被告間並無隸屬關係，基此，被告撤銷原告93年7月14日北府人一字第0930437992號函之決定，係屬法律監督性質，具有外部效力之行政處分，依據司法院大法官會議釋字第553號解釋肯認，地方自治團體不服中央機關行政處分，「乃屬與中央監督機關間公法上之爭議，惟既屬行政處分是否違法之審理問題，為確保地方自治團體之自治功能，該爭議之解決，自應循行政爭訟程序處理。」，故原告不服被告訴願決定，自可依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起救濟。
⑵次依行政訴訟法第4條第3項規定，針對被告訴願決定
採計蔡文琦89學年度職前年資提敘薪級，疑有違反行政法上平等原則等法令規範，致損害原告權利情事，原告屬利害關係人地位無疑，毋庸再經訴願救濟程序，得逕行提起撤銷訴訟。
⒉實體部分：
⑴有關教師薪級核敘作業，依據教師法第20條、行政程
序法第174條之1之規定，教師敘薪案件在教師待遇條例完成立法程序前，依被告92年8月18日台人㈠字第0920089595號函釋，仍得適用公立學校教職員敘薪辦法（下稱敘薪辦法）及被告依職權所訂相關解釋令函規定，以作為公立高級中等以下學校教師薪級核敘裁量標準，合先敘明。
⑵前開敘薪辦法及被告相關函示，依被告92年8月18日
台人㈠字第0920089595號函釋認定非屬法規命令，乃係行政程序法第159條第2項第2款之解釋性行政規則，其位階既低於法律，故適用上仍須符合法律優越原則之要求，不可違背或牴觸上位法律規範，如有牴觸時無庸撤銷，該規範自始當然無效。
⑶原告原行政處分作成，係依據敘薪辦法第2條附表說
明第5點前段規定「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」為認定基準，嗣被告縱於93年12月22日台參字第0000000000D號令修正為：「教師在職進修取得較高學歷申請改敘時，得改按新學歷起敘，並採計不含進修期間之服務成績優良年資，在本職最高薪範圍內按年提敘。」，而刪除「學歷與經歷時間抵觸者擇一採認」之文字，然仍未跳脫進修期間服務年資不採之基本原則。故教師職前擔任代理、代課教師年資之採計，仍應符合行政法一般原理，方符合現代法治國家精神。
⑷本件系爭重點：
蔡文琦89學年度進修碩士學位期間，擔任代理教師職前年資可否採計提敘薪級一節，查敘薪辦法第2條附表說明第5點規定「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」，故教師於進修期間年資應予扣除不計。另查被告70年11月7日台（70）人字第40039號函釋略以，中小學教職員在職進修取得碩士學位申請改敘，其服務年資應否扣除進修之年資乙案，請仍照「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」之規定辦理。顯見公立學校專任教師任職期間繼續進修應扣除進修期間任職年資，即便依據93年12月22日修正之公立學校教職員敘薪通準表說明，亦同；然反觀公立學校教師職前進修期間任職代理教師年資，既不具備正式教師資格，且其職前進修期間任職代理教師年資，既與正式教師進修任教年資性質，於事務本質上並無二致，依行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，代理教師年資實不宜採取優於正式教師之採認基準，被告訴願決定顯與平等原則有悖。
⑸又代理教師取得較高學歷後任職公立學校教師既可依
所取得之較高薪級起敘薪級，即已達鼓勵教師自我進修、提昇教學品質之法規意旨，如又可採計進修期間代理教師年資提敘薪級，不啻就該段進修期間予以雙重採認核計。且被告頒訂「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法」規定中，所謂「代理教師」係指「以全部時間擔任學校編制內教師因差假或其他原因所遺之課務者」，其所擔負教學工作之重責自未如專任教師完整、全面，如採計職前進修期間代理年資提敘薪級，而進修期間專任教師年資卻予扣除，反對編制內專任教師形成不公平情節，明顯與平等原則有違。是以，代理教師於代理期間進修碩士以上學位，於進修期間職前年資仍宜與專任教師採取相同標準，應扣除不計，方符合公平原則。
⑹另被告於訴願決定書理由第二點中亦肯認，原告針對
代理教師應與正式合格教師同受「學經歷擇一採計原則」之適用，否則有違「平等原則」見解，但仍決定須依被告87年4月20日台（87）人㈠字第87039627號及88年10月12日台（88）人㈠字第88122956號函釋見解交叉適用結果，認因蔡文琦非申請改敘薪級，不受「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」限制之適用。惟前開被告二函示及93年12月22日敘薪標準表說明第5點中，均未敘明教師職前進修期間任職代理教師年資，與專任教師進修期間任職年資核計方式之歧異，是否已斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置之原因，故在未具正當理由之情形下，教師在進修期間無論係擔任代理教師，抑或專任教師，凡屬進修期間，其年資自應作相同予以扣除，方符合公平一致原則。
⑺次查被告另於94年1月12日台人㈠字第0930175624號
函示，重申被告87年11月30日台（87）人㈠字第87129048號函釋，未具合格教師資格之代理教師不得比照正式教師敘薪及採計職前年資提敘薪級，係代理教師敘薪原則。自上觀之，代理教師待遇保障未若正式教師完備，如進修期間代理教師年資採計標準反較正式教師寬鬆，則對代理教師年資之保障顯有過當情事。且蔡文琦89學年度任職臺北縣立柑園國民中學代理教師時，依據原告89年12月29日89北府人一字第493236號函，係核敘薪級為25級薪200元；惟於蔡文琦取得碩士學歷後，依據敘薪標準表規定，可自21級薪245元起敘，顯較89學年度所敘薪級為高。經查最高行政法院93年度判字第1059號判決理由認為，公務人員俸給法施行細則第15條第3項（按基於法律保留原則，相關規定業調整規範於公務人員俸給法第17條）規定：「依公務人員任用法任用之人員，其曾任前項以外公務年資，如與現所銓敘審定之職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級為止。」，足見按年提敘俸給或官職等級，須符合「職等相當」及「性質相近」之要件，此為人事法規通用之原則。基此，蔡文琦89學年度任職代理教師年資係依大學畢業學歷（26級薪190元）起敘，既低於嗣後取得碩士學位後起敘之薪級（21級薪245元），顯不符合「職等相當」之要件，故不應採計蔡文琦於89學年度任教年資。
⒊綜上所述，原告93年7月14日北府人一字第0930437992
號函，核定蔡師薪級為20級薪260元，其89學年度任職臺北縣立柑園國民中學代理教師年資不予採計，認事用法並無未洽。基此，被告93年12月8日台訴字第0000000000A號訴願決定顯無理由，建請依行政訴訟法第195條規定，撤銷被告訴願決定云云。
⒋提出被告93年12月8日台訴字第0000000000A號訴願決定
書、92年8月18日台人㈠字第0920089595號函、70年11月7日台（70）人字第40039號函、87年4月20日台（87）人㈠字第87039627號函、94年1月12日台人㈠字第0930175624號函、79年10月16日台（79）人字第50676號函、教育部92年9月25日台人㈠字第0000000000A號令、教育部81年1月3日台（81）人字第00313號函，最高行政法院93年度判字第1059號判決、94年判字第535號判決及各類教師間進修取得較高學歷改敘薪級結果歧異對照表等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈最高行政法院93年度判字第1059號判例略以，為避免在
重要之社會生活領域中，行政部門不致因為欠缺法律之規定，而喪失其處理事務之能力，自應肯認過渡性法規之合法性或合憲性，允許行政機關得引用自行訂定之規章或一般法律原則為執行之依據，教師法第20條固規定，教師之待遇，另以法律定之。惟教師待遇法律制定前，不能無適當之規範，主管教育行政機關即被告遂訂定敘薪辦法及其依權職作成之解釋性令，作為辦理薪級核敘之依據，乃為保障教師權利義務而設，就法律保留之審查，應採取容許之態度，而認其繼續有效，合先敘明。
⒉另依敘薪辦法第1條規定，其進用對象係指公立中等以
下學校教師及公立各級學校之職員。爰公立中小學代課、代理教師之敘薪，非屬公立學校教職員敘薪辦法規範對象，至為明確。
⒊公立中小學教師「在職進修取得較高學歷改敘薪級」與
「到職核薪時採計職前年資提敘薪級」，其規範有所不同，分別說明如下：
⑴敘薪辦法第2條附表說明第5點規定係於93年12月22日
修正，修正前原規定為「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認」，由於公立中小學教師係按學歷敘薪，其在職期間進修取得較高學歷者，得以新取得之較高學歷起敘，再採計服務年資按年提敘薪級至本職最高薪止，惟進修期間之年資不得作為採計提敘薪級之用。上開改敘薪級規範之適用對象，係進修當時及申請改敘時，其身分均為現職之公立中小學教師。
⑵至公立中小學教師到職核敘薪級時所得採計提敘之職
前曾任各類專任人員年資，依敘薪辦法第8條之1規定，係以與職務等級相當且服務成績優良為認定原則。惟曾任公、私立中小學代課（理）教師之年資，依敘薪辦法第8條5款規定，得申請改敘薪級之規定，經被告歷次函釋「經主管教育行政機關核定或核備有案，代課（理）期間連續一學年或未連續一學年，惟每次代課（理）在3個月以上，經累計積滿一年且服務成績優良者，得於本職最高年功薪範圍內，每滿一年提敘一級支薪。」因該類年資採分段累計，且無年度考核之辦理，尚難以職務等級相當規範。
⒋本件案蔡文琦於92年8月1日到職時係按學歷起敘，其職
前曾任代課（理）教師之年資，因符合採敘規定，得在本職最高年功薪範圍內按年採計提敘薪級；又以其並非辦理在職進修取得較高學歷改敘，爰無「學歷與經歷時間牴觸者擇一採認原則」之適用。
⒌原告既已依訴願決定意旨，重為處分，應可視為肯定被
告之訴願決定。故原告若對本件所適用之相關法令有不同看法，宜循行政程序提出興革意見，尚不容其以行政爭訟程序提起行政訴訟等語。
⒍提出被告台訴字第0000000000A號訴願原卷、台訴字第
0000000000A號訴願原卷、最高行政法院93年度判字第1059號判決等件影本為證。
理 由
一、本件原告起訴時其代表人為甲○○，嗣變更為周錫瑋，並由周錫瑋聲明承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，先予敘明。
二、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項及第3項各定有明文。再者，原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項亦定有明文。
三、訴外人蔡文琦於86年6月畢業於國立中興大學，於87年7月14日檢定合格為中等學校公民教師，同年9月參加私立東吳大學社會學系碩士班進修，在學期間（89學年度）並擔任臺北縣立柑園國民中學代理教師，嗣於91年6月取得社會科學碩士學位後，91學年度再任該縣立柑園國民中學代理教師，至92學年度經該縣立溪崑國民中學公開甄選受聘為該校教師。
92年9月17日由服務學校檢送學歷證件報原告敘定薪級，經原告92年12月2日北府人一字第0920726410號函敘定為20級薪260元，蔡文琦不服，向被告提起訴願。案經被告93年6月9日台訴字第0000000000A號訴願決定，將原處分撤銷，由原告另為適法之處分在案。嗣原告重為處分，仍維持原所敘20級薪260元。蔡文琦不服，續向被告提起訴願。案經被告訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關自本決定書送達之日起二個月內，另為適法之處分。」。原告對蔡文琦之敘薪事件，業依前揭被告訴願決定執行即自蔡文琦初任溪崑國中當時以碩士學位21薪245元起敘，並採計其89、91學年職年代理教師服務成績優良年資2年，核敘薪級19級275元，暨自00年0月0日生效，本職最高薪為7級薪525元等情，為兩造所不爭，且有上開各該函文、原處分及訴願決定書等件影本附訴願機關卷可稽。
四、原告主張依地方制度法第14條、第5條第2項，並依據司法院大法官會議釋字第553號解釋，原告不服被告訴願決定，自可依訴願法第1條第2項、行政訴訟法第4條提起救濟，故依行政訴訟法第4條第3項規定，針對被告訴願決定採計蔡文琦89學年度職前年資提敘薪級，疑有違反行政法上平等原則等法令規範，致損害原告權利情事，原告居於利害關係人之地位，應得提起本件撤銷訴訟云云，惟其主張為被告所否認。
被告則稱，原告既已依訴願決定意旨，重為處分，應可視為肯定被告之訴願決定，原告若對本件所適用之相關法令有不同看法，宜循行政程序提出興革意見，尚不容以行政爭訟程序提起行政訴訟等語，資為爭議。
五、查得提起撤銷訴訟之原告，依行政訴訟法第4條規定，須為因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上之利益受損害，經由依法提起訴願而不服其決定之人，或訴願人以外之利害關係人，認訴願決定損害其權利或法律上利益者，始得提起。所謂利害關係人，係指訴願人、原處分機關及訴願機關以外之第三人而言。本件原告為原處分機關，非行政訴訟法第4條第1項所稱得提起撤銷訴訟之人。又原告為原處分機關，人民不服原處分提起訴願，經訴願機關為訴願決定後，原處分機關即應受訴願決定意旨之拘束；且訴願之決定確定後，原行政處分機關對於確定之訴願決定亦不得提起再審。本件原告核非屬行政訴訟法第4條第3項規定之利害關係人，其主張係本件訴願決定之利害關係人，進而提起本件撤銷訴訟，於法自有不合。是以原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定，依其主張之事實觀之，即有當事人適格之欠缺，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕予判決駁回。
六、又有關公立學校教師級俸之事項，核非屬縣地方自治事項（地方制度法第19條參照），本件原告不服被告即訴願機關有關公立學校教師級俸之訴願決定，自非屬於地方自治團體與中央監督機關間公法上之爭議，原告引用司法院大法官會議釋字第553號解釋，主張本件屬於地方自治團體與中央監督機關間有關中央監督機關行政處分是否違法之爭議，為確保地方自治團體之功能，本件爭議之解決，應循行政訴訟程序處理云云，容有誤會，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
第五庭審判長法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 12 月 30 日
書記官 蕭純純