臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03006號原 告 甲○○訴訟代理人 張金盛律師被 告 臺北縣新莊市公所代 表 人 乙○○（市長）訴訟代理人 劉志忠律師被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○（縣長）共 同訴訟代理人 丁○○
戊○○己○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺北縣政府中華民國94年7 月22日北府訴決字第0940108284號（案號：00000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定不受理原告請求撤銷被告臺北縣新莊市公所否准註銷原告與李文全間就臺北縣新莊市○○段頭前小段306-1 、306- 3、306-5 、306- 6、306-8 、306-9 、306-10、306 -11 、306-12、306-13、306-15及興化段385 地號之耕地三七五租約登記之處分部分，撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔五分之一，其餘由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告與訴外人李文全因有關新莊市○○段頭前小段315-1 、306-1 及306-3 號耕地三七五租約爭議，原告之代理人先後於民國（下同）94年1 月11日向被告臺北縣新莊市公所申請補發與訴外人間之耕地租約書及撤銷306-3 等地號之三七五租約註記；同年1 月15日、19日申請暫緩94年1 月18日調解案及註銷李文全頭前段306-1 、306-3 租約登記（莊租登字第110 號）。經被告臺北縣新莊市公所分別以94年1 月27日北縣莊民字第0940002262號、第0000000000號函復略以：申請補發部分，被告臺北縣新莊市公所曾分別於92年12月4 日北縣莊民字第0920064307號函、93年1 月14日北縣莊民字第0930003055號回覆予以否准；撤銷租約註記部分，李文全曾函復被告臺北縣新莊市公所表示不予同意，該所曾以93年12月13日北縣莊民字第0930065775號函復原告，則原告應據耕地三七五減租條例第26條規定辦理；申請暫緩調解案及註銷李文全頭前段306-1 、306-3 租約登記部分，已完成調解程序，函報被告臺北縣政府核判等語，原告不服被告臺北縣新莊市公所未依其聲請，撤銷上述頭前小段306-1 、306-3 號、興化段385 地號就原告與李文全間之耕地三七五租約登記，及撤銷87年以後頭前段頭前小段306-1 、306-3 、306-5、306- 6、306-8 、306-9 、306-10、306 -11 、306-12、306-13、306-15等11筆地號之三七五租約登記部分，提起訴願，復遭台北縣政府決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、確認：
１、被告臺北縣新莊市公所於87年以後就新莊市○○段頭前小段306-3 、306-5 、306-6 、306-8 、306-9 、306-10、306-11 、306-12、306-13、306-15及興化段385 地號加註三七五租約登記之行政處分無效；
２、被告臺北縣新莊市公所及被告臺北縣政府於68年、74年兩次延蓋原告與李文全租約續約之行政處分無效；
３、被告臺北縣政府42北府達三字第2511號私有耕地租賃契約更正通知書就新莊市第651 號租賃契約所為之更正通知之行政處分無效。
㈢、被告臺北縣新莊市公所應函請新莊地政事務所註銷（應為塗銷）其於87年以後就新莊市○○段頭前小段現在地號306 、306-3 、306- 4、306-5 、306-6 、306-8 、306-9 、306-10；306-11、306-12、306-13、306-14、306-15及興化段38
5 等14筆地號暨中原段36、40、45地號所為之三七五租約加註登記。
㈣、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：
㈠、原告之訴駁回。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、新莊市○○段36、40、45地號係95年重劃由306 、306-9 、306-10、306-11分割出來，因情事變更，爰追加中原段36、
40、45三地號，此部份依法不須對造同意，先予陳明。
㈡、原告之祖父李楓於38年將新莊市○○段頭前小段315-1 、
306 、311 租給李文全，42年被告臺北縣政府片面以更正通知書通知原告及李文全651 號租約之地號為316-1 、306-1、306-3 、315-1 ，當時原告僅14歲，該651 號租約並未經原告之法定代理人蓋章，且地號增加316-1 ，而306-1 、306-3 係42年土地登記簿所無、係「編號」，非地號。嗣56年時李文全在所租土地上建屋，地目亦被變更為「建」，被課地價稅。被告臺北縣新莊市公所租約登記簿記載租約至67年底止。其後系爭土地因李文全未自任耕作，全部被課征地價稅，75年被告臺北縣新莊市公所發現李文全未自任耕作，曾於75年7 月21日以北縣莊民字第32244 號通知辦理變更租約登記，但該所未處理，原告則自56年赴美留學未在台灣，78年原告自美返台處理，對於三七五租約一無所知，但發現被告臺北縣新莊市公所於68年及74年延蓋兩次租約，並報請被告臺北縣政府核准，當時之行政體制台北縣政府有准否之權，並非報備性質。原告不知就裏，誤以為租約至79年有效，而於79年聲請終止租約之調解，80年起訴。起訴時係以上述651 號租約起訴。但651 號租約有兩筆為「編號」，非地號，651 號租約計6973.67 ㎡，但兩筆「編號」之面積（306-1 編號4066.93 ㎡＋306-3 編號1986.42 ㎡）占6053.35㎡，而系爭農地因李文全未自任耕作，被課征地價稅已如前述，甚至台灣高等法院83年4 月21日履勘現場時第2 現場筆錄載「上訴人（李文全）稱：承租第2 現場如附圖斜線部份，租約地號（實為編號）為306-1 地號（實為編號）」，再者筆錄附圖二記載：1-80公尺處「地瓜葉及雜草，雜草比地瓜葉高，其中有數塊磚頭」，80-82 公尺處「有一塑膠桶、廢塑膠紙及1 包垃圾」，82-83 公尺處「有一廢沙發床、廢塑膠紙」，83-87 公尺處「廢紙」，87-90 公尺處「廢輪胎、木框、廢紙、垃圾」。附圖三記載「黃土空地，土地隆起及雜草」。306-3 地號李文全主張未耕作該地號，有前案判決可稽，被告臺北縣新莊市公所自應註銷三七五租約登記。李文全就「編號」306-1 、306-3 未自任耕作，依耕地三七五減租條例第16條規定，一部無效，租約全部無效。
㈢、本件租約有兩個「編號」306-1 及306-3 ，該兩「編號」究竟係現今何地號？面積若干，87年88年尚不知悉，直至94年初被告臺北縣政府始找到41年分耕測量圖，被告臺北縣新莊市公所與新莊地政事務所始據該41年分耕測量圖制作對照表，經該所於95年1 月25日召開調解會，列出306-1 、306-3兩「編號」與現今地號對照表，並將李文全651 號租約依套繪圖制作承租人承租地號、面積表。在306-1 、306-3 兩「編號」未套繪到現今地號、面積前，被告臺北縣新莊市公所根本不知306-1 、306-3 兩「編號」在何處，詎該所卻於87年以後加註306-3 、306-5 、306-6 、306-8 、306-9 、306-10、306-11、306-12、306-13、306-15及興化段385 等11筆三七五租約註記，顯無根據，上開地號87年演變至今變成現地號306 、306-3 、306-4 、306-5、306-6 、306-8、306-9 、306-10、306-11、306-12、306-13、306-14、306-15及興化段385 等14筆，87年以後加註之行政處分顯然無效，應准予回復原狀，註銷上開14筆三七五註記及重劃新增之中原段36、40、45三地號之三七五註記。
㈣、本件之爭點在於經訴願程序部分，是否為行政處分，確認及應函請新莊地政事務所註銷部份是否正當。
㈤、關於經訴願程序部分即訴之聲明第1 項部分原告多年多次請求被告臺北縣新莊市公所註銷306-3 及385 （興化段）兩地號之三七五租約登記，其範圍當不限於註銷該所保存之租約登記簿之註銷登記，而係包括新莊地政事務所之註銷租約登記，惟新莊地政事務所須有被告臺北縣新莊市公所之囑託始能辦理註銷租約登記，非原告單方面所能請求，因而訴之聲明第2 項「應函請」部分，乃該所在租約登記簿註銷三七五租約之延伸，為訴之聲明之擴張補充，並非於訴願以後有何變更。306-3 在租約係編號，該所將編號當作地號函請地政機關註記三七五租約登記，並無根據，其函請註記之行為係行政處分，並非通知性質，亦非租佃爭議，被告抗辯稱註銷三七五註記登記係屬租佃爭議，應依三七五減租條例第26條予以救濟，非訴願所得審究云云，顯無理由。興化段385 地號雖有確定判決，惟租約編號306-1 、306-3 均未自任耕作，根據三七五減租條例第16條規定一部無效，全部租約無效之規定，該所應將全部租約註銷，該所保存之租約簿租期僅至67年底止，竟仍於87年以後加註三七五註記，顯然無據。
原告一再向被告聲請註銷租約登記，被告均以承租人不同意云云，拒絕辦理註銷租約登記，其拒絕函件，乃為行政處分，且有應作為而不作為之情事，原告自得請求「作為」即註銷三七五註記。鈞院95年12月12日之筆錄第2 頁誤載「原告不請求市公所註銷租約登記」一語，顯有誤載，特予陳明，請求更正。
㈥、關於訴之聲明第2 項確認及註銷部分，雖有「應作為」行政處分之訴，此部分不必經訴願程序，被告於接獲聲請確認行政處分無效後，均未答覆，原告自得訴請確認判決，並請求回復原狀，回復原狀之方法，即為註銷土地登記簿之註記，但原告不得自行向新莊地政事務所申請註銷註記，因而請求被告臺北縣新莊市公所函請新莊地政事務所註銷三七五註記，乃為法之所許。68年、74年兩次延蓋租約，未實地勘察，且租約306-1 、306-3 係編號、證明被告係黑箱作業、未勘查現場，且因租約係編號根本無從勘查，證明其兩次延蓋無效，87年以後加註306-5 、306-6 、306-8 、306-9 、306-
10、306-11、306-12、306-13、306-15及興化段385 地號三七五註記，其行為係行政處分，且行政處分有無效之理由，其理由亦即租約並無上開地號，如何加註於土地登記簿？且被告於原證30即75年7 月21日已知承租人未自任耕作，通知雙方辦理變更租約登記，但其後未繼續處理，反而於87年以後加註三七五註記，其加註之行政處分顯然無效。42年之更正通知其上有李文全蓋章，當時原告僅13歲，但無法定代理人簽字，數十年來被告兩機關均依該通知書延蓋租約，延蓋至79年止，該42年更正通知顯然以不法行政處分代替雙方之租約，且租約內316-1 地號為新增，為舊約（李楓）所無，足證42年更正通知為行政處分，且行政處分無效。綜上所陳，被告之行政處分，顯有行政程序法第111 條第7 款重大瑕疵無效之情事。
二、被告主張之理由：
㈠、被告臺北縣新莊市公所主張之理由：
１、有關訴之聲明第1 項，原告請求撤銷被告臺北縣新莊市公所94年1 月27日北縣莊民字第0940002262號函及第0000000000號函：
⑴、第0000000000號函部分：
①、按該函係回覆原告申請下列事項：A 、補發「李文全耕地租
書」正本，B 、撤銷新莊市○○段頭前小段306-3 、306-5、306-6 、306-8 、306-9 、306-10、306-11、306-12、306-13 、306-15等三七五租約註記。
②、有關申請補發租約正本部分，依被告臺北縣政府統一規定之
私有耕地租約條款第11點規定：「本租約一式三份正本二份，一份交出租人收執，一份交承租人收執，副本一份交由承租人所在地鄉鎮公所備查．．．。」故正本係由出租人、承租人收執，原告申請補發正本乙事，被告歉難提供乙節，於法並無不合。
③、再有關撤銷上揭306-3 等地號三七五租約部分，依據內政部頒布「耕地三七五租約清理要點」第3 點第1 、2 項規定：
「耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正，由出租人會同承租人申請登記，當事人一方不會同他方申請時，得由他方陳明理由，單獨申請登記。」、「鄉（鎮、市、區）公所受理由當事人之一方單獨申請登記時，應通知他方於接到通知後二十日內提出書面意見，逾期未提出者，視為同意。」同要點第14點前項規定：「因清理租約所為耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正登記，出租人、承租人間發生爭議時，依耕地三七五減租條例第二十六條規定處理。」
④、原告申請撤銷306-3 等地號租約部分，被告臺北縣新莊市公
所依上開清理要點通知承租人李文全表示有無不同意見，經李文全委請黃景安律師於93年12月6 日以北法安律字第000000-0函復被告表示不予同意，則依同清理要點第14點之規定，原告應據耕地三七五減租條例第26條規定辦理，要非得逕以提起訴願及行政訴訟。
⑵、第0000000000號函部分：
①、原告請求暫緩94年1 月18日調解會事項，上開日期調解會係
依原告所提調解聲請，經租佃委員會排定日期調解，原告突於94年1 月15日申請暫緩，惟仍於94年1 月18日出席調解，調解會並已完成調解程序，被告臺北縣新莊市公所以94年1月21日北縣莊民字第0940004199號函檢送台北縣政府，被告臺北縣新莊市公所函復內容並無不當。又原告申請註銷租約登記部分，被告依上述內政部頒布之清理要點通知承租人表示意見，承租人委請黃景安律師函復被告表示不同意見，原告應依耕地三七五減租條例第26條規定辦理，非得逕予提起訴願及行政訴訟。原訴願決定以訴願法第1 條及第77條第8款為不受理之決定，於法洵屬正確。
②、再原告聲請更換承辦人藍義賢乙節，惟員工業務調整係為被
告臺北縣新莊市公所行政權職掌範圍，且非屬對人民所為之具體行政處分，原告申請更換承辦人員，於法無據。被告函覆內容，當屬適法。
⑶、被告台北縣政府就原告此部分之訴願，以「本件有關訴願人
請求撤銷原處分機關94年1 月27日北縣莊民字第0940002262、0940003310號函部分：以原處分機關以系爭號函復訴願人，向訴願人說明其所申請請求撤銷與李文全間之306-3 等地號之三七五租約事宜等情，經查該號函復內容，僅係重申93年12月13日北縣莊民字第0930065775號函復意旨，核其性質，係引述該原已作成之決定而為事實說明，並非再為另一行政處分，訴願人對之提起訴願，非法所許。」而為「訴願不受理」之決定，洵屬正確。原告重執陳詞提起行政訴訟，委無足持。
２、有關訴之聲明第2 項部分：
⑴、原告訴之聲明第2 項係請求被告臺北縣新莊市公所應函請新
莊地政事務所註銷頭前段頭前小段306-1 、306-3 地號及興化段385 地號（重測前頭前段頭前小段316-1 地號）等地號土地原告與李文全間之耕地三七五租約登記。
⑵、原告本項聲明，係請求被告「應函請」新莊地政事務所註銷
三七五租約登記，核其性質乃為請求被告「應作為」，即請求應為行政處分之訴訟，依行政訴訟法第5 條第1 項規定，原告應先經申請、訴願之程序後始得提起本件訴訟。惟其於訴願中並未為此項請求，原告此部分之訴，於法顯有未合。
⑶、再，耕地三七五減租條例第6 條雖定有：「本條例施行後，
耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立，變更，終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」而最高法院51年台上字第2629號判例則闡釋上開規定「係為保護佃農及謀舉證上之便利而設，非謂凡租約之訂立、變更終止或換訂，須經登記，始能生效。」亦即，耕地租約其性質仍屬租佃雙方之私法契約，由主管機關辦理登記僅為保護佃農及舉證上之便利，其有關租佃雙方之權利義務仍須視具體約定內容而定。如發生耕地租佃之爭議時，仍應由租佃雙方依耕地三七五減租條例第26條之規定循調解、調處及民事訴訟程序處理，非得由租約登記機關逕為終止、註銷租約。
⑷、有關306-1 、306-3 地號土地之耕地租約爭議，原告曾提起
訴訟請求確認耕地租賃關係不存在，經台灣高等法院80年上字第1426號判決認定租約所載之306-1 、306-3 「地號」實為「編號」，與土地登記謄本所載地號之土地不符，並據以駁回原告此部分之確認租賃關係不存在之訴訟。而被告臺北縣新莊市公所於91年3 月6 日召集會議，邀請租佃雙方釐清租約土地位置之爭議，會議被告結論請租佃雙方擇期會同地政事務所人員至耕地現場指界勘測合正原租約耕地之實際位置後，再行續理。惟迄今租佃雙方仍未釐清上開爭議，亦未會同辦理租約更正登記，故被告臺北縣新莊市公所實難單憑出租人之申請遽辦理租約註銷登記。本件耕地租約長期糾葛未能理清，主要根結在於租約於42年所載之地號與現時實際地號不一致，而租約雙方對於不一致之情形並無共識合正釐清，且相關案卷資料累積編檔已逾半世紀，法令、權責機關及承辦人員亦迭有變動。惟相關單位即被告臺北縣政府、臺北縣新莊地政事務所及被告臺北縣新莊市公所，仍持續努力希解決此案。終由台北縣新莊地政事務所尋獲41年鄉鎮耕者有其田共號分割原圖，並將原圖上之頭前段頭前小段306 、306-1 、306-2 、306-3 、306-4 暫編地號比對套繪於現地籍圖，標明各暫編地號範圍，並比照地籍測量規則規定分別計算暫編地號306-1 、306-3 承租位置、面積，並製成圖表，以94年9 月21日北縣莊地登字第0940013674號函知被告等。被告臺北縣政府復以94年10月17日以北府地籍字第0940675556號函示被告臺北縣新莊市公所通知租佃雙方確認。被告臺北縣新莊市公所旋於94年10月21日邀請租佃雙方及被告台北縣政府、台北縣新莊地政事務所，舉行「莊租登字第110號」租約標的確認會議。會中承租人對於前揭台北縣新莊地政事務所所函示之306-1 、306-3 暫編地號實際位置及面積表示同意，惟出租人不同意（意見如會中所提之申請書），致該次會議無法確認租佃雙方租約標的，有該次會議記錄可憑。有關上開耕地之位置、面積雖經新莊地政事務所測繪標明，惟因原告不予同意而未予確認，原告遽予主張註銷租約，顯無足採。
⑸、再，有關316-1 地號土地（即重測後興化段385 地號土地）
，原告曾以該筆土地課徵地價稅為由，起訴請求確認耕地租賃關係不存在。惟經台灣高等法院89年度上更四字第316 號民事判決判認原告敗訴，經原告上訴最高法院，亦由最高法院裁定上訴駁回而告確定。原告請求註銷316-1 地號土地租約部份，於法顯屬無據。
⑹、再，有關原告主張註銷租約登記部分，業經原告提起行政訴
訟，經鈞院判決原告敗訴，有鈞院91年度訴字第4727號判決可憑，上開判決並經最高行政法院判決確定（94年度判字第2101號）。原告重覆主張，顯有違「一事不再理」原則。
３、原告訴之聲明第3項部分：
⑴、有關請求確認行政處分無效部分：
①、按行政訴訟法第6 條第1 項前項規定又據最高行政法院92年
判字第658 號判決要旨，本件原告請求確認無效之被告臺北縣新莊市公所加註三七五租約登記行政處分及68、74年兩次延蓋原告與李文全之租約續約行政處分。惟上開行政處分之效力仍然存在，原告並無敘明上開行政處分「規範效力已因法律上或事實上理由消滅，仍有可回復之法律上利益」，應認其確認行政處分無效之訴訟不具有「即受確認判決之法律上利益」之要件，應予駁回。
②、況，有關耕地租佃，其性質仍屬私法上之契約，有關租佃爭
議，應循耕地三七五減租條例第26條所定之調解、調處及民事訴訟程序解決。而有關租佃範圍及租佃關係是否存在之爭議，租佃雙方亦應循上開規定之程序解決，非被告所得逕予處理。且參諸前揭最高法院51年台上字第2629號判例要旨所示，行政機關之登記僅為保護佃農及謀舉證上之便利，非謂租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記始生效力。換言之，退萬步言，縱使確認上開土地加註三七五租約登記之行政處分及延蓋租約續約之行政處分為無效，原告與佃農間之耕地租佃關係非當然亦併歸於消滅，原告仍應另依法律途徑終止或撤銷租佃關係，足見確認行政處分無效並無使原告即受有法律上確認之利益，原告之訴於法顯有未合。
③、又原告請求確認行政處分無效，依行政程序法第111 條規定
，上開原告請求確認無效之行政處分，均係合法有效（詳後敘），且原告未說明依行政程序法第111 條之規定上開行政處分有何無效之情形，其請求於法未洽。
④、再就原告所請求確認之306-1 地號等11筆土地，均係源自30
6 地號土地陸續分割而來。而306 地號土地為原告之父李楓與佃農於38年之耕地租約中即為租佃標的之一，故被告臺北縣新莊市公所依日後土地分割轉載情形所為之加註，並無違誤。
⑤、再有關原告請求確認68年、74年兩次延蓋租約行政處分無效
部分，原告曾於鈞院91年度訴字第4727號耕地三七五租約事件中，請求撤銷上開2 次延蓋之行政處分，業經鈞院判決駁回原告之請求，且經台灣高等法院89年度上更四字第316 號民事確定判決亦判認上開2 次延蓋效力確屬合法，原告之請求於法不合，至為灼然。
⑵、有關原告請求被告臺北縣新莊市公所應函請新莊地政事務所
撤銷87年以後就316-1 地號等11地號土地375 租約加註部分：原告此部分為請求「應作為」行政處分之訴，且被告所為之加註並無不當或違法之處，被告反駁理由已如前所述。
４、再有關被告91年5 月1 日北縣莊民字第0910015139號函，前因鈞院91年度訴字第4727號撤銷訴願決定，嗣被告臺北縣政府另以94年10月5 日北府訴決字第0940668476號訴願決定撤銷，被告業已於94年10月17日以北縣莊民字第0940053167號函為適法之處分。又就原告所提出臺灣板橋地方法院95年度訴字第1385號民事判決部分，因該判決尚未確定，並無既判力，且如原告欲依判決而就耕地租約登記有所主張，應依「台灣省耕地租約登記辦法」第2 條之規定提出申請，非得逕於本件訴訟據為請求或主張。
㈡、被告臺北縣政府主張之理由：
１、本案原告請求撤銷被告臺北縣新莊市公所94年1 月27日北縣莊民字第0940002262、0940603310號函部分係引述原已作成之決定而為事實說明，並非再為另一行政處分，另原告併主張請求註銷三七五註記登記部分，因屬耕地租佃爭議，應依耕地三七五減租條例第26條規定程序以資救濟，而非訴願所得審究，訴願程序不合，非法所許，爰被告臺北縣政府依訴願法規定，決定訴願不受理，並無違誤。
２、按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，耕地三七五減租條例第20條定有明文。故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱為出租人所拒絕，租賃關係亦非因租期屆滿而當然消滅。」、「耕地租約期滿後，出租人未申請終止租約，而承租人申請繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應准續訂租約。」分為51台上1858判例及耕地三七五租約清理要點第5點所規定，另依45年訂立之台灣省耕地租約登記辦法第12條第1 項規定「鄉鎮（區）（市）公所接受申請登記案件，應自行審查，將審查結果報經縣市政府核備後，辦理登記，」被告臺北縣新莊市公所及臺北縣政府均依前開規定辦理，是被告臺北縣政府分以68年5 月17日北府第三字第12490 號函（已銷毀）及74年3 月28日北府地三字第68048 號函核備系爭租約，相關程序並無違誤。且本案既已於68年及74年完成核備並由被告臺北縣新莊市公所辦竣租約登記，原告認有違法情事或不服，應於期間內提起行政救濟，原告所訴已逾行政救濟相關法令規定期限，另被告臺北縣政府42北府達三字第2511號私有耕地租賃契約更正通知書係因系爭租約業佃雙方於38年訂立三七五租約後因42年間實施耕者有其田業已部分標的因徵收放領而為之更正通知，其性質為通知性質，並非行政處分，原告提起行政訴訟，於法未合。
３、按耕地三七五租約屬私權關係，耕地三七五減租條例第6 條第1 項規定，係為保護佃農及為舉證上之便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或續訂，需經登記始生效力（51台上2629判例）。依耕地三七五減租條例第26條規定「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時．．．耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理。」，本案原告於79年2 月6 日依耕地三七五減租條例第17條第1 項第3 、4、5 款以承租人欠繳租金、不為耕作及土地已變更為非耕地使用為由擬終止租約，向被告臺北縣新莊市公所耕地租佃委員會申請耕地租約調解，經新莊市耕地租佃委員會調解及台北縣政府耕地租佃委員會調處皆不成立，依同條例第26條規定於79年12月27日移請台灣板橋地方法院審理，並經法院判決確定，依據民事訴訟法第400 條之規定，本案既經確定判決在案，自有拘束當事人之效力，行政機關之租約登記依法院確定判決及相關規定辦理，並無違誤。
４、本案租約係被告臺北縣新莊市公所74年3 月8 日以北縣莊民字第8125號函送受理73年底三七五租約期滿申請案至被告以74年3 月28日北府地三字第68048 號函核備，其中原告分別與李文全及李明宗等3 人續訂租約登記，租賃期間自74年1月1 日起至79年12月31日止續訂租約6 年，相關程序均依規定辦理完畢。又系爭租約依耕地三七五減租條例第26條所訂程序移請法院處理，依台灣板橋地方法院80年7 月29日80年度訴字第025 號民事判決所載，「事實」項，原告（甲○○）陳述：「原告於74年1 月1 日將座落於台北縣新莊市○○段頭前小段地號315-1 、306-1 、306-3 、316-1 計4 筆耕地（以下簡稱系爭耕地）出租予被告，租期自民國74年1 月
1 日起至79年12月31日止，計6 年。」，此為原告（甲○○）自行陳述之事實。是原告所訴「68年、74年兩次延蓋（應係指核備）甲○○與李文全租約續約之行政處分無效。」，顯與原告於臺灣板橋地方法院自行陳述之事實不符。
理 由
甲、程序方面：
一、被告臺北縣政府、臺北縣新莊市公所之代表人原為林錫耀、黃林玲玲，於94年12月20日、95年3 月1 日訴訟中分別變更為丙○○、乙○○，茲據繼任者分別於94年12月27日、95年
3 月8 日具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」行政訴訟法第24條定有明文。是本件就原告訴之聲明第1 項之撤銷訴訟部分，被告乃臺北縣新莊市公所，臺北縣政府並非被告，合先敘明。
三、有關撤銷訴訟（訴之聲明第1 項）就租約正本補發及暫緩調解函復內容部分：
㈠、按原告之起訴有不合程式或不備其他要件者，除其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正外，行政法院應予駁回，此觀行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定甚明。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為同法第4 條第
1 項所明定，是提起撤銷訴訟以經訴願為其特別實體判決要件。
㈡、查原告不服之被告臺北縣新莊市公所94年1 月27日北縣莊民字第0940002262號、第0000000000號函復內容，總計包括系爭三七五耕地租約登記未依原告申請註銷、未依原告申請補發租約正本及申請暫緩之調解業已送被告臺北縣政府核判3部分。而原告前係僅就其中未准註銷租約登記部分提起訴願，此觀原告訴願書之案由欄及請求事項均係針對該註銷登記部分即明。是原告未就被告臺北縣新莊市公所針對租約正本補發及暫緩調解之函復部分，提起訴願，其於本件訴訟，未予區辨，逕就全部函復內容聲請撤銷，就關於租約正本補發及暫緩調解之函復部分，乃未經訴願程序，原告併請求撤銷，乃不備上述實體判決要件，於法未合，應予駁回。
乙、實體方面：
一、本件事實經過：原告與訴外人李文全因有關新莊市○○段頭前小段315-1 、306-1 及306-3 號耕地三七五租約爭議，原告之代理人先後於94年1 月11日向被告臺北縣新莊市公所申請補發與訴外人間之耕地租約書及撤銷306-3 等地號之三七五租約註記；同年1 月15日、19日申請暫緩94年1 月18日調解案及註銷李文全頭前段306-1 、306-3 租約登記（莊租登字第110 號）。
經被告臺北縣新莊市公所分別以94年1 月27日北縣莊民字第0940002262號、第0000000000號函復略以：申請補發部分，被告臺北縣新莊市公所曾分別於92年12月4 日北縣莊民字第0920064307號函、93年1 月14日北縣莊民字第0930003055號回覆予以否准；撤銷租約註記部分，李文全曾函復被告臺北縣新莊市公所表示不予同意，該所曾以93年12月13日北縣莊民字第0930065775號函復原告，則原告應據耕地三七五減租條例第26條規定辦理；申請暫緩調解案及註銷李文全頭前段306-1 、306-3 租約登記部分，已完成調解程序，函報被告臺北縣政府核判等語，原告不服被告臺北縣新莊市公所未依其申請，撤銷（原告用語轉述）上述頭前小段306-1 、306-
3 號、興化段385 地號就原告與李文全間之耕地三七五租約登記，及撤銷87年以後頭前段頭前小段306-1 、306-3 、306-5 、306- 6、306-8 、306- 9、306-10、306 -11 、306-12、306-13、306-15等11筆地號之三七五租約登記部分，提起訴願，復遭決定不受理等事實，有臺北縣新莊市公所94年1 月27日北縣莊民字第0940002262號、第0000000000號函、臺北縣政府94年7 月22日北府訴決字第0940108284號訴願決定書等件影本及原告訴願書分別附於本院卷及訴願卷可稽（見本院卷第97、98、126-13 1頁；訴願卷第1 至9 頁），自堪信為真實。原告循序提起本件訴訟，並主張如事實欄所述。
二、有關撤銷訴訟之否准註銷系爭耕地三七五租約登記部分：
㈠、按「耕地租約經依法終止、出租耕地經政府全部徵收並辦竣所有權移轉登記、出租人收回自耕、承租人受讓全部出租耕地、租佃關係消滅或耕地全部滅失並辦竣滅失登記者，由鄉（鎮、市、區）公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣（市）政府備查。」依耕地三七五減租條例第6 條第
2 項規定授權訂定之臺灣省耕地租約登記辦法第11條定有明文。耕地三七五租約「登記」之註銷，既屬鄉（鎮、市、區）之權限，其依此權限，單方作成租約「登記」註銷與否之決定，對外直接發生「登記」事項變動之法律效果，自屬行政處分，承租人或出租人若有不服，自得循行政爭訟程序尋求救濟。又鄉（鎮、市、區）公所既有前開權限，自有就租約「登記」註銷之前提要件，即租約是否終止、消滅或耕地經徵收、滅失等事實為調查認定之權。耕地租約是否已終止或消滅，於出租人與承租人間固有私權爭執之可能，惟鄉（鎮、市、區）公所為調查認定，實乃為作成租約「登記」註銷處分之準備行為，而非處理私權爭執，是尚非可以出租人與承租人間有就租約終止或消滅與否之私權爭執，進而謂就註銷租約「登記」之爭執，亦為私權爭執，非行政爭訟程序所得救濟（改制前行政法院56年判字第377 號、52年判字第
197 號判例參照）。
㈡、經查，原告前於93年11月9 日請求註銷系爭臺北縣新莊市○○段385 、頭前小段306-3 地號土地之三七五租約，經被告臺北縣新莊市公所以93年12月13日北縣莊民字第0930065775號函復：「主旨：為李文全先生委託黃景安律師來函對台端請求註銷新莊市○○段385 、306-3 地號耕地租約登記案以書面表示意見，並請台端於文到20日內提出調解之申請…說明：…二、依據內政部93年3 月10日台內地字第0930006614
0 號函說明略以『出租人承租人有違反…承租人應自任耕作…鄉（鎮、市、區）公所應通知承租人於接到通知之日起20日內表示有無不同意見…如承租人有不同意見，出租人卻未於期限內申請調解時，鄉（鎮、市、區）公所應駁回出租人主張租約無效之申請。』三、據以，請台端於文到20日內依據耕地三七五減租條例第26條之規定（爭詳之調解、調處），向本所提出調解之申請…」有原告函及被告臺北縣新莊市公所上述函影本在卷可按（見本院卷第557 至563 頁）。核被告臺北縣新莊市公所上述函復內容雖未明確為否准原告申請之表示，惟其請原告聲請調解，嗣後未再為後續處置，該函乃係被告臺北縣新莊市公所對原告上述申請事件終局表示，實質上即表明無法依原告申請為註銷上開地號耕地三七五租約登記之表示，而發生駁回原告該申請之法律效果，揆之上開說明，乃屬行政處分。
㈢、次查，因被告臺北縣新莊市公所未依原告申請註銷上述興化段385 、頭前小段306-3 地號部分耕地三七五租約登記，原告乃分別於94年1 月11日、1 月15日迭向被告臺北縣新莊市公所申請註銷包含上述地號在內之耕地三七五租約登記，復經被告臺北縣新莊市公所分別以94年1 月27日北縣莊民字第0940002262號、第0000000000號函復（即系爭原處分），有該等申請書、函等件影本在卷可憑（見本院卷第97至99、48
6 、487 頁）：
１、依原告94年1 月11日申請函記載：「說明：…四、93年5 月
6 日申請書第4 項曾申請撤銷306-3, -5 ,-6, -8,-9,-10,-11, -12,- 13, -15等地號之三七五租約註記，迄未註銷，請惠速予撤銷註記。」經被告臺北縣新莊市公所以94年1 月27日北縣莊民字第0940002262號復：「說明：…四、至於來函（指原告94年1 月11日函）申請撤銷『306-3 』等地號，查甲○○先生曾於93年11月9 日提請註銷在案，本所依內政部93年3 月10日台內地字第09300066140 號函之規定通知承租人於接到通知日起20日內表示有無不同意見。經黃景安律師代當事人李文全先生93年12月6 日北法安律字第000000-0號函復本所（上開影本，本所業已於93年12月13日北縣莊民字第0930065775號諒達貴所在案），其函說明二（三）略以『…其三七五租約非甲○○所可主張註銷者。』等語參酌。」
２、94年1 月15日陳情聲請書記載：「主旨：…二、註銷李文全租約登記（莊租登字第110 號）之頭前段306- 1,-3 ，並撤銷貴所88年所加註之頭前段306-3 ,-5 , -6, -8, -9, -10,-11,-12,-13,-15 等地號三七五租約註記。…說明：一、有關李文全租約（莊租登字第110 號）之頭前段306-1,-3，已早有90年2 月14日高院確定判決及台北縣政府90年9 月27日北地權字第340740號，貴所者就應予註銷其登記的…再者，張金盛律師於93年11月9 日函、93年12月21日函及94年1 月11日函…都有引用判例、不自任耕作及轉租證據、法院會勘證據、貴所會勘及綜合法令規定等等…二、有關306 地號分割造成租約面積及土地謄本地號面積不符一事…李文全租約的306-1,-3的0.6052公頃再註銷就合了，故請貴所速予撤銷貴所88年所加註之頭前段306-3, -5 ,-6, -8, -9,-10,-11,-12,- 13, -15 等地號三七五租約註記。…請速依內政部69年5 月24日台內地字第21857 號、70年3 月19日台內地字第3550號、92年1 月20日內授中辦地字第0910020787號及省地政處82年7 月23日地三字第43240 號等函及所呈之不自任耕作及轉租證據，速予註銷其租約登記…」經被告臺北縣新莊市公所以94年1 月27日北縣莊民字第第0940603310號函復：
「說明：三、至於註銷李文全租約登記（莊租登字第110 號）之頭前段306-1,-3等乙節，台端曾於93年11月9 日提請本所註銷在案，本所即依據內政部93年3 月10日台內地字第09300066140 號函之規定通知承租人於接到通知日起20日內表示有無不同意見。四、經本所於93年11月17日北縣莊民字第0930060791號函請李文全先生於文到20日內以書面表示意見，經黃景安律師代當事人李文全先生函復本所，其函說明二
（三）略以『…其三七五租約非甲○○所可主張註銷者。』等語參酌。」
㈣、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」為行政程序法第96條第1 項第6 款、第98條第3 項所明定。如前所述，被告臺北縣新莊市公所前以上述93年12月13日函否准原告於93年11月9 日所為，請求註銷系爭頭前小段306-3 、興化段38
5 地號之耕地三七五租約登記，則原告繼於94年1 月11日、同年月15日續為申請包括該等地號在內土地上租約之註銷，應認已就被告臺北縣新莊市公所93年12月13日函復之否准處分為不服之聲明；被告臺北縣新莊市公所於上述94年1 月27日函復中重申上述93年12月13日函復意旨，而未依原告申請，註銷系爭所有土地之耕地三七五租約，復未再為任何後續處置，應認被告臺北縣新莊市公所係以該94年1 月27日函就原告申請上述除前已為申請而遭否准之306-3 地號外之土地租約註銷，另為否准之行政處分，而對原告直接發生否准申請之法律效果。故原告於94年2 月25日提起之訴願，其效力乃及於被告臺北縣新莊市公所否准系爭所有土地租約註銷之處分，受理訴願機關應一併為實體審酌。訴願決定認被告臺北縣新莊市公所於94年1 月27日函復內容，僅係引述原已作成之決定而為事實說明，並非另一行政處分，原告不得就上述函復內容為訴願之標的，而就此為訴願不受理之決定，於法未合，核此否准註銷系爭租約登記之合法及妥當性均仍有待訴願決定機關由實體上審查認定，本院尚無從於訴願決定機關未經實體審查情況下，逕行審查原處分是否合法有據，是訴願決定由程序上不受理原告就此之請求，於法既有不合，本院無從逕行實體判決，自應將訴願決定就原告請求撤銷被告臺北縣新莊市公所否准註銷原告與李文全間就臺北縣新莊市○○段頭前小段306-1 、306- 3、306-5 、306- 6、306-8 、306-9 、306-10、306 -11 、306-12、306-13、306-15及興化段385 地號之耕地三七五租約登記之處分，所為不受理之決定撤銷，由訴願決定機關自實體上對原處分否准原告之申請是否合法，另為適法之決定。
三、有關確認訴訟部分：
㈠、按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111 條定有明文。核無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以解釋行政程序法第111 條第7 款所謂「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，於補充前6 款所未及涵蓋之無效情形時，亦需依該條第1 款至第6 款列舉之明文從嚴解釋，於一望即知具有「重大明顯之瑕疵」始得謂之。
㈡、原告請求確認：１、被告臺北縣新莊市公所於87年以後就新莊市○○段頭前小段306-3 、306-5 、306-6 、306-8 、306-9 、306-10、306 -11 、306-12、306-13、306-15及興化段385 地號加註三七五租約登記之行政處分無效；２、被告臺北縣新莊市公所及被告臺北縣政府於68年、74年兩次延蓋原告與李文全租約續約之行政處分無效；３、被告臺北縣政府42北府達三字第2511號私有耕地租賃契約更正通知書就新莊市第651 號租賃契約所為之更正通知之行政處分無效。
核上述處分均無行政程序法第111 條第1 至6 款之瑕疵。而原告主張306- 1、306-3 係「編號」而非地號，被告臺北縣新莊市公所未明該編號所指位置何在，由被告臺北縣新莊市公所75年7 月21日函復可知，該所早知承租人未自任耕作，竟未依該函通知內容，辦理變更租約登記，反而於87年以後加註三七五註記；又被告臺北新莊市公所之登記簿記載系爭三七五耕地租約租期僅至67年12月止，上述延蓋與登記簿所載不符；原告前手李楓之租約並無316-1 地號，詎在42年之更正通知多出該地號，當時原告未成年，租約未列原告法定代理人姓名，更正通知上之租約亦無合法代理人姓名，且無原告法定代理人簽名，數十年來被告兩機關均依該通知書延蓋租約，延蓋至79年止云云，均非由處分本身一望即知具有「重大明顯之瑕疵」，而須為進一步之調查程序，並就查得之證據為判斷，始得認定其主張是否屬實，故依原告主張，應屬有無違法應予撤銷之原因之範疇，尚難認係一望即知具有重大瑕疵之情形，而與上述行政程序法第111 條第7 款規定之要件亦有不符，原告提起確認上述行政處分無效之訴，為無理由，應予駁回。另有關上述延蓋處分部分，曾經原告對被告臺北新莊市公所提起撤銷訴訟，業經本院以91年訴字第4727號判決駁回其訴，並經最高行政法院以94判字第2101號判決駁回原告之上訴，而告確定，有該等判決在卷可按（見本院卷第161 至194 頁；566 至572 頁）；再有關上述租約之加註、更正通知書之內容，原告至遲於91年間、79年間即已知悉（見本院卷96年3 月15日言詞辯論筆錄），均已逾法定訴願期間，而無再依行政訴訟法第6 條第5 項規定，移送訴願管轄機關之必要，爰附此敘明。
四、有關一般給付訴訟（訴之聲明第3項）部分：
㈠、按行政訴訟法第8 條第1 項規定，人民與中央或地方機關因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，此即一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設；同法第5 條所規定，人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，故若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟。且就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，容許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟特別訴訟要件之要求。因此給付訴訟須直接用以主張給付之請求，若人民對行政機關為公法上給付請求，涉及行政處分之撤銷或作成者，則應於撤銷訴訟或課予義務訴訟中併為請求，此觀行政訴訟第7 條、第8 條第2 項規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」、「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求」甚明。
㈡、末按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益。原告主張被告臺北縣新莊市公所應函請訴外人新莊地政事務所塗銷（原告誤載為註銷）系爭耕地三七五租約登記，係以系爭租約登記係由被告臺北新莊市公所主管，新莊地政事務所須依被告臺北新莊市公所之函件始能為系爭租約註銷之登記為據，迭經本院闡明其法律依據何在（見本院卷第314 、436 頁），仍未經原告具體陳明其法律上之依據。而「地政事務所審查三七五租約耕地出賣或出典案件與鄉（鎮、市、區）公所檢查聯繫作業要點」第6 點規定：「三七五租約耕地辦理註記完畢後，如有終止或註銷租約情事，致整筆土地已無三七五租約，鄉（鎮、市、區）公所應於辦畢二日內填具登記申請書一份及造具終止或註銷租約土地清冊一式二份…，函送土地所在地地政事務所收件並辦理塗銷註記…」核係規定公所就其職務上辦理之租約終止或註銷情事，應依職權函送地政事務所為相關之註記，出租人僅得促請上述公所發動其職權，尚難認該規定賦予出租人有請求公所發函之公法上請求權，而不足為一般給付訴訟之標的。縱認出租人得依該規定請求上述公所將租約註銷之情事，函送地政事務所塗銷原租約註記，亦須出租人先向上述公所申請遭拒，循訴願之救濟程序未果，始得提起課予義務訴訟，以為救濟，而不得逕提起一般給付訴訟，是原告主張被告臺北縣新莊市公所應函新莊地政事務所塗銷系爭租約註記，於此情形，亦應先向被告臺北縣新莊市公所為請求，而非略過前述程序，逕向本院提起本件一般給付訴訟。況即便依原告所言，系爭三七五租約係被告臺北縣新莊市公所函請臺北縣新莊地政事務所加註，而推論註銷登記亦應由被告臺北縣新莊市公所囑新莊地政事務所為之；然被告臺北縣新莊市公所函新莊地政事務所註銷系爭三七五租約加註之前提，乃系爭三七五租約業經註銷，惟系爭三七五租約尚未經被告臺北縣新莊市公所註銷，前經被告臺北縣新莊市公所否准原告之申請，現仍於行政爭訟階段，尚未確定，是原告此部分之訴，實欠缺權利保護必要，在法律上顯無理由，應予駁回。
五、至兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
據上論結，原告之訴為一部有理由、一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 29 日
第 七 庭 審 判 長 法 官 李得灶
法 官 黃秋鴻法 官 林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 96 年 3 月 29 日
書記官 黃明和